Tài liệu Pháp luật về bảo trợ xã hội từ thực tiễn thực hiện tại tỉnh quảng ninh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ PHÁP LUẬT VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI TỪ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI TỈNH QUẢNG NINH HỌC VIÊN THỰC HIỆN: PHẠM QUANG TRUNG HÀ NỘI – 2021 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ PHÁP LUẬT VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI TỪ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI TỈNH QUẢNG NINH HỌC VIÊN THỰC HIỆN: PHẠM QUANG TRUNG CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ MÃ SỐ: 8380107 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. TRẦN THỊ THÚY LÂM HÀ NỘI – 2021 LỜI CAM ĐOAN Tôi là: Phạm Quang Trung. Học viên lớp: 18K5102-03. Khóa: 2018 – 2020 xin cam đoan đây là công trình độc lập của riêng tôi mà không sao chép từ bất kỳ nguồn tài liệu nào đã được công bố. Các tài liệu, số liệu sử dụng phân tích trong luận văn đều có nguồn gốc rõ ràng, được trích dẫn đầy đủ, có xác nhận của cơ quan cung cấp số liệu. Các kết quả nghiên cứu trong luận văn là kết quả nghiên cứu của tôi được thực hiện một cách khoa học, trung thực, khách quan. Tôi xin chịu trách nhiệm về tính trung thực, chính xác của các nguồn số liệu cũng như các thông tin sử dụng trong công trình nghiên cứu của mình. Tôi xin chân thành cảm ơn ! TÁC GIẢ LUẬN VĂN Phạm Quang Trung DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT TGXH : Trợ giúp xã hội BTXH : Bảo trợ xã hội NCT : Người cao tuổi ASXH : An sinh xã hội PLXH : Pháp luật xã hội QLNN : Quản lý nhà nước LĐTBXH : Lao động Thương binh xã hội MỤC LỤC Trang LỜI MỞ ĐẦU .................................................................................................. 1 Chƣơng 1:MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BẢO TRỢ XÃ HỘI ............................................................................................................ 8 1.1. Một số vấn đề chung về bảo trợ xã hội ............................................... 8 1.1.1. Khái niệm bảo trợ xã hội ................................................................. 8 1.1.2. Đặc điểm của bảo trợ xã hội.......................................................... 11 1.1.3. Vai trò của bảo trợ xã hội .............................................................. 12 1.2. Một số vấn đề lý luận về pháp luật bảo trợ xã hội ........................... 14 1.2.1. Khái niệm pháp luật về bảo trợ xã hội .......................................... 14 1.2.2. Nội dung pháp luật về bảo trợ xã hội ........................................... 16 1.3. Các yếu tố ảnh hƣởng tới pháp luật về bảo trợ xã hội .................... 19 1.3.1. Yếu tố về chính sách pháp luật ..................................................... 19 1.3.2. Yếu tố kinh tế ................................................................................. 20 1.3.3. Yếu tố xã hội................................................................................... 22 1.4. Pháp luật một số nƣớc về bảo trợ xã hội ....................................... 23 1.4.1. Pháp luật Nhật Bản ....................................................................... 23 1.4.2. Chính sách của Trung Quốc ......................................................... 26 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 ....................................................................... 29 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI TỈNH QUẢNG NINH ........................... 30 2.1. Thực trạng pháp luật về bảo trợ xã hội ............................................ 30 2.1.1. Về trợ giúp xã hội thường xuyên .................................................. 30 2.1.2. Trợ giúp xã hội khẩn cấp .............................................................. 40 2.1.3. Chế độ chăm sóc, nuôi dưỡng tại cộng đồng ............................... 44 2.1.4. Chế độ đối với đối tượng được nhận chăm sóc, nuôi dưỡng....... 46 2.1.5. Quy định về nguồn tài chính và cơ quan tổ chức thực hiện bảo trợ xã hội .................................................................................................. 48 2.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh ................................................................................................. 50 2.2.1. Khái quát về đặc điểm tự nhiên, tình hình kinh tế xã hội tỉnh Quảng Ninh .............................................................................................. 50 2.2.2. Kết quả đạt được trong thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội tại tỉnh Quảng Ninh ...................................................................................... 51 2.2.3. Về chăm sóc Nuôi dưỡng tại các cơ sở bảo trợ xã hội ................... 53 2.2.3. Những hạn chế, tồn tại trong thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội tại tỉnh Quảng Ninh và nguyên nhân............................................... 55 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 ....................................................................... 61 Chƣơng 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI TẠI TỈNH QUẢNG NINH .................................................................. 62 3.1. Hoàn thiện pháp luật về bảo trợ xã hội ............................................ 62 3.1.1. Những định hướng chung về hoàn thiện pháp luật bảo trợ xã hội ................................................................................................................... 62 3.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội tại tỉnh Quảng Ninh .............................................................................. 66 3.2.1. Đẩy mạnh công tác tuyên truyền và giáo dục nâng cao nhận thức xã hội về bảo trợ xã hội, phổ biến pháp luật về bảo trợ xã hội tại tỉnh Quảng Ninh ................................................................................................. 66 3.2.2. Thực hiện tập huấn nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ công chức về bảo trợ xã hội tại tỉnh Quảng Ninh ........................................... 69 3.2.3. Tăng cường thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm hoạt động thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội .............................................................. 72 3.2.4. Phối hợp các ngành trong việc đảm bảo thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội ........................................................................................... 73 3.2.5. Xác định vai trò, trách nhiệm của chính quyền địa phương, của các tổ chức bảo trợ xã hội và đẩy mạnh xã hội hóa chăm sóc đối tượng bảo trợ xã hội để thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội ........................ 74 3.2.6. Nâng cao trong và ngoài nước Đảng và Nhà nước ta không chỉ trong công tác chăm sóc đối tượng ......................................................... 75 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 ....................................................................... 76 KẾT LUẬN .................................................................................................... 77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất nước Việt Nam của chúng ta là một đất nước trải qua nhiều cuộc chiến tranh bảo vệ Tổ quốc, lại bị ảnh hưởng của thiên tai và biến đổi khí hậu, đang trong quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa nhanh nên hiện nay số người cần trợ giúp xã hội của Việt Nam rất lớn, chiếm hơn 20% dân số cả nước. Theo Bộ Lao động - Thương binh xã hội thì vào năm 2020 nước ta trong đó có khoảng 8,7 triệu người cao tuổi, 6.9 triệu người khuyết tật, 1,3 triệu trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt, gần 5% hộ nghèo, 1,8 triệu hộ gia đình cần được trợ giúp đột xuất hàng năm do thiên tai, hỏa hoạn, mất mùa, 199 nghìn người nhiễm HIV được phát hiện, 214 nghìn người nghiện ma tuý, khoảng 30 nghìn nạn nhân bị bạo lực, bạo hành trong gia đình; ngoài ra, còn nhiều phụ nữ, trẻ em bị ngược đãi, bị buôn bán, bị xâm hại hoặc lang thang kiếm sống trên đường phố. Trong giai đoạn 2011 - 2015, kinh tế đất nước có khó khăn, thách thức, song Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều giải pháp để bảo đảm an sinh xã hội (an sinh xã hội), trong đó có lĩnh vực bảo trợ xã hội (BTXH) tiếp tục là điểm sáng. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI xác định: “Tạo bước tiến rõ rệt về thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, bảo đảm an sinh xã hội, giảm tỉ lệ hộ nghèo, cải thiện điều kiện chăm sóc sức khoẻ cho nhân dân”. Bảo trợ xã hội (BTXH) là một chính sách lớn của Đảng và Nhà nước ta, thể hiện tính nhân văn sâu sắc, tinh thần đoàn kết, tương thân tương ái, “lá lành đùm lá rách” vốn là truyền thống đạo lý tốt đẹp của dân tộc. Là một bộ phận của hệ thống chính sách an sinh xã hội, bảo trợ xã hội là sự chăm lo về vật chất, y tế, giáo dục, đào tạo, dạy nghề và giới thiệu việc làm cho các đối tượng yếu thế cụ thể: người già neo đơn, người tàn tật, trẻ em mồ côi không nơi nương tựa, người nhiễm HIV/AIDS, người mắc bệnh tâm thần hoặc người gặp rủi ro do thiên tai…nhằm giúp họ vượt qua khó khăn, ổn định cuộc sống, hòa nhập cộng đồng. Thời gian qua, chính sách bảo trợ xã hội đã và đang phát huy tác dụng là tấm lưới an toàn cho các đối tượng bảo trợ xã hội, góp phần thực hiện mục tiêu “Tăng trưởng kinh tế phải đi đôi với thúc đẩy tiến bộ xã 1 hội và công bằng ở mỗi giai đoạn và trong suốt quá trình phát triển”. Theo Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 01/6/2012 của Ban chấp hành Trung ương khóa XI về một số vấn đề chính sách xã hội giai đoạn 2012 - 2020 cũng nhấn mạnh: “Nâng cao hiệu quả công tác trợ giúp xã hội, tiếp tục mở rộng đối tượng thụ hưởng với hình thức hỗ trợ thích hợp; nâng dần mức trợ cấp xã hội thường xuyên phù hợp với khả năng ngân sách Nhà nước. Xây dựng mức sống tối thiểu phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội làm căn cứ xác định người thuộc diện được hưởng trợ giúp xã hội, tiếp tục hoàn thiện chính sách trợ giúp xã hội. Củng cố, nâng cấp hệ thống cơ sở trợ giúp xã hội, phát triển mô hình chăm sóc người có hoàn cảnh đặc biệt tại cộng đồng, khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân vào triển khai các mô hình chăm sóc người cao tuổi, trẻ em mồ côi, người khuyết tật, nhất là mô hình nhà dưỡng lão”. Quảng Ninh là tỉnh có diện tích rộng lớn, dân số đông và có tốc độ phát triển kinh tế xã hội thuộc loại cao của cả nước. Tuy nhiên với sự đa dạng về địa hình, bên cạnh những khu vực có kinh tế phát triển thì Quảng Ninh cũng có những khu vực miền núi rộng lớn giáp biên giới với đông người dân tộc thiểu số, có tỉ lệ người nghèo cao. Với sự nỗ lực thực hiện chăm lo các đối tượng yếu thế, đẩy mạnh hoạt động pháp luật về bảo trợ xã hội trên địa bàn, nên hoạt động bảo trợ xã hội đã đạt được những kết quả đáng khích lệ, việc chăm lo cho các đối tượng được quan tâm thực hiện. Hiện nay, tỉnh đã chăm lo cho 34.972 đối tượng yếu thế về tài chính, giáo dục, đào tạo, chăm sóc sức khỏe miễn phí, dạy nghề và giới thiệu việc làm… nhờ vậy các đối tượng yếu thế trên địa bàn phần nào giảm bớt những khó khăn trong cuộc sống, có điều kiện hòa nhập vào xã hội. Tuy nhiên, bên cạnh những thành quả đạt được công tác pháp luật về bảo trợ xã hội vẫn bộc lộ nhiều hạn chế cần khắc phục như: lực lượng thực hiện hoạt động bảo trợ xã hội còn thiếu và yếu; công tác xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản pháp quy về bảo trợ xã hội chưa thật sự chủ động, còn trông chờ vào hướng dẫn của cấp trên; công tác tuyên truyền phổ biến còn hình thức, các chính sách chưa thật sự đến với người dân cũng như các đối tượng bảo trợ xã hội quản lý đối tượng không thống nhất, kỹ thuật, nghiệp vụ quản lý chưa cao nên thường xảy ra trùng lặp, thực hiện sai đối tượng; hoạt động thanh tra, kiểm tra còn mang nặng tính hình thức, lỏng lẻo, chỉ khi có dư luận mới tiến hành kiểm tra…Những hạn 2 chế trong pháp luật về bảo trợ xã hội đã dẫn đến nhiều yếu kém trong hoạt động như: các đối tượng chưa được chăm lo kịp thời, chính sách tác động chưa cao đến đời sống cộng đồng của các đối tượng, chưa thể hiện được tính ưu việt của chính sách. Từ những sự phân tích trên, học viên quyết định chọn vấn đề “Pháp luật về bảo trợ xã hội từ thực tiễn thực hiện tại tỉnh Quảng Ninh” làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình với mong muốn đưa ra được những giải pháp cho việc hoàn thiện pháp luật và nâng cao hơn nữa hiệu quả thực hiện pháp luật về trợ giúp xã hội tại tỉnh Quảng Ninh. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Pháp luật là một trong các lĩnh vực pháp lý cụ thể nói chung và pháp luật về bảo trợ xã hội đã và đang thu hút sự quan tâm nghiên cứu của nhiều cơ quan nghiên cứu khoa học, các nhà khoa học pháp lý. Một số công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài này có thể kể đến là: Sách chuyên khảo: “Pháp luật an sinh xã hội - kinh nghiệm một số nước đối với Việt Nam” của Trần Hoàng Hải, Lê Thị Thúy Hương đã làm rõ quan niệm và vai trò của pháp luật an sinh xã hội của một số nước như Đức, Nga, Hoa Kỳ cũng như khái quát khá đầy đủ hệ thống pháp luật an sinh xã hội của Việt Nam. Trên cơ sở đó, các tác giả đã nhấn mạnh để hoàn thiện pháp luật an sinh xã hội của Việt Nam trong tình hình mới cần phải xúc tiến xây dựng Bộ Luật an sinh xã hội và cải cách các Luật Bảo hiểm xã hội và Luật Bảo hiểm y tế. Sách chuyên khảo: “Hệ thống an sinh xã hội của EU và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam” của Đinh Công Tuấn đã phân tích tổng quan về hệ thống an sinh xã hội của châu Âu cũng như làm rõ nhu cầu, thách thức trong việc cải cách hệ thống an sinh xã hội của châu Âu, đồng thời, chỉ ra những thành công, hạn chế, những kinh nghiệm trong đảm bảo an sinh xã hội thông qua: Hệ thống an sinh xã hội theo mô hình “thị trường xã hội” của Đức; hệ thống an sinh xã hội theo mô hình “xã hội dân chủ” của Thuỵ Điển; hệ thống an sinh xã hội theo mô hình “thị trường tự do” của Anh. Từ đó, cung cấp nhiều luận cứ khoa học cho xây dựng và thực hiện chính sách an sinh xã hội phù hợp với điều kiện của Việt Nam hiện nay. 3 Bài viết: “Chính sách an sinh xã hội và vai trò của nhà nước trong việc thực hiện chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam” của Nguyễn Văn Chiểu đã đề cập đến một số vấn đề lý luận cơ bản chính sách an sinh xã hội và kinh nghiệm một số nước, thực trạng thực thi chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam trong gần 30 năm thực hiện đường lối đổi mới, vai trò của nhà nước trong việc thực hiện chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam hiện nay, phương hướng và những giải pháp chủ yếu nâng cao vai trò của nhà nước trong việc thực hiện chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam. Với tư liệu này, luận án đã kế thừa nội dung tính tất yếu, vai trò và yêu cầu đặt ra đối với nhà nước trong việc thực hiện chính sách an sinh xã hội (tính tất yếu được thể hiện ở các nội dung: bản chất, chức năng xã hội của nhà nước, khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường, đảm bảo quyền cơ bản của con người, đáp ứng yêu cầu của quá trình hội nhập quốc tế). Sách chuyên khảo: “Xây dựng và hoàn thiện chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam” của Mai Ngọc Cường Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2009; - Giáo trình Luật Người khuyết tật năm 2011 của Trường đại học Luật Hà Nội do Nguyễn Hữu Chí chủ biên: đã đề cập đến những vấn đề cơ bản của chính sách an sinh xã hội trong nền kinh tế thị trường; thực trạng hệ thống chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam hiện nay, phương hướng, giải pháp xây dựng và hoàn thiện hệ thống chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam đến năm 2015. Cuốn sách đã chỉ rõ tác động mặt trái của kinh tế thị trường: tình trạng phân hóa giàu nghèo, sự bất bình đẳng trong thu nhập, nguy cơ thất nghiệp và bệnh tật, đói nghèo. Đồng thời cũng nhấn mạnh vai trò của Đảng, Nhà nước trong việc ban hành và tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách nhằm giải quyết các vấn đề xã hội nói chung, an sinh xã hội nói riêng. - Luận án tiến sĩ Luật học “Hoàn thiện pháp luật về quyền của người khuyết tật ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Thị Báo năm 2008 tại Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh; - Luận văn thạc sỹ Luật học “Pháp luật về việc làm cho người khuyết tật” của Hồ Thị Trâm năm 2013 của Lê Minh Hiếu, tại Khoa Luật - Đại học quốc gia Hà Nội; 4 - Bài viết “Một số bất cập trong áp dụng pháp luật về bảo trợ xã hội đối với người khuyết tật ở Việt Nam hiện nay” của Hoàng Kim Khuyên số 10 năm 2015. Những công trình nghiên cứu trên nhìn chung đã nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về hoạt động trợ giúp xã hội đối với người khuyết tật trên từng khía cạnh và mức độ khác nhau. Các công trình nghiên cứu nói trên đều có những đóng góp nhất định về mặt lý luận và thực tiễn hoạt động nhân đạo, hoạt động bảo trợ xã hội. Tuy nhiên bảo trợ xã hội còn khá mới mẽ ở Việt Nam, ít được quan tâm nghiên cứu, cơ sở lý luận thực sự chưa nhiều, cần phải kế thừa, vận dụng những kết quả nghiên cứu của các công trình nêu trên. Vì vậy, khi nghiên cứu đề tài này tác giả chỉ tập trung các vấn đề pháp luật về bảo trợ xã hội và thực tiễn pháp luật về bảo trợ xã hội tỉnh Quảng Ninh, mong tìm ra những nguyên nhân để từ đó đề ra các phương hướng, giải pháp nhằm góp một phần nhỏ bé để hoàn thiện công tác này ở địa phương. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về bảo trợ xã hội, pháp luật Bảo trợ xã hội, trên cơ sở đó đánh giá thực trạng các quy định pháp luật hiện hành và thực tiễn thực hiện trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh, đưa ra được những giải pháp hoàn thiện pháp luật về bảo trợ xã hội nhằm đáp ứng được yêu cầu cấp thiết của thực tiễn về vấn đề bảo vệ, hỗ trợ và thực hiện hóa quyền con người. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Với mục đích như trên, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn là: - Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về bảo trợ xã hội và pháp luật về bảo trợ xã hội. - Phân tích và Đánh giá pháp luật về bảo trợ xã hội, chỉ ra những ưu nhược điểm và hạn chế của các quy định của pháp luật hiện hành. - Đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh để thấy những kết quả đạt được cũng như những điểm còn tồn tại, hạn chế. 5 - Xây dựng các giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật hiện hành về bảo trợ xã hội cũng như những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả pháp luật về bảo trợ xã hội tại tỉnh Quảng Ninh. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Bảo trợ xã hội được tiếp cận dưới các góc độ rộng hẹp khác nhau. Trong luận văn này, bảo trợ xã hội được tiếp cận là trợ giúp xã hội. Bởi vậy, đối tượng nghiên cứu của luận văn là chính sách trợ giúp xã hội đối với đối tượng bảo trợ xã hội thông qua Nghị định 20/2021/NĐ-CP và một số các văn bản pháp luật có liên quan. Luận văn cũng nghiên cứu về thực tiễn thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội tại tỉnh Quảng Ninh. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Bảo trợ xã hội là vấn đề rộng có thể được nghiên cứu ở nhiều góc độ khác nhau. Luận văn này nghiên cứu bảo trợ xã hội dưới góc độ luật học và về trợ giúp xã hội ở các nội dung: Trợ giúp thường xuyên, trợ giúp đột xuất, chăm sóc tại cộng đồng và trong các cơ sở bảo trợ… Luận văn không nghiên cứu về xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp về bảo trợ xã hội. Phạm vi về không gian: nghiên cứu thực tiễn pháp luật về bảo trợ xã hội tại địa bàn tỉnh Quảng Ninh. - Về mặt thời gian: từ năm 2016 đến năm 2020. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu Trong quá trình nghiên cứu, luận văn sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và pháp luật Nhà nước ta về bảo trợ xã hội nhằm đảm bảo tính khoa học và tính thực tiễn của đề tài. Trong chương 1 của luận văn tác giả sử dụng phương pháp phân tích các quan điểm đã được công bố về bảo trợ xã hội và pháp luật về bảo trợ xã hội. Đồng thời chương 1 cũng sử dụng phương pháp so sánh để đánh giá các quan điểm này từ đó rút ra quan điểm riêng của tác giả. Trong chương 2 của luận văn, tác giả sử dụng phương pháp tổng hợp, phân tích các quy định của pháp luật về bảo trợ xã hội, đồng thời cũng sử 6 dụng phương pháp thống kê, đánh giá thực trạng về thực hiện pháp luật bảo trợ xã hội. Trong chương 3 của luận văn, tác giả sử dụng phương pháp phân tích, đối chiếu, từ đó rút ra các kết luận và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật bảo trợ xã hội. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn 6.1. Ý nghĩa lý luận Luận văn đã làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về bảo trợ xã hội cũng như pháp luật về bảo trợ xã hội, phân tích được thực trạng pháp luật về bảo trợ xã hội, chỉ ra được những ưu điểm cũng như hạn chế trong việc thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội đồng thời đưa ra được những kiến nghị hoàn thiện pháp luật về bảo trợ xã hội. Bởi vậy luận văn sẽ giúp người đọc nâng cao nhận thức cũng hiểu biết sâu hơn những vấn đề lý luận về bảo trợ xã hội cũng như pháp luật về bảo trợ xã hội. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Các khuyến nghị khoa học của luận văn có thể được vận dụng vào thực tế hoạt động pháp luật về bảo trợ xã hội ở tỉnh Quảng Ninh. Ngoài ra, luận văn còn là tài liệu tham khảo trong các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng cán bộ công chức, cơ sở đào tạo cán bộ làm công tác xã hội. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần Lời mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, đề tài được kết cấu thành 03 chương Chương 1: Một số vấn đề lý luận về pháp luật bảo trợ xã hội. Chương 2: Thực trạng pháp luật về bảo trợ xã hội và thực tiễn thực hiện tại tỉnh Quảng Ninh. Chương 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội tại tỉnh Quảng Ninh. 7 Chƣơng 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BẢO TRỢ XÃ HỘI 1.1. Một số vấn đề chung về bảo trợ xã hội 1.1.1. Khái niệm bảo trợ xã hội Bảo trợ xã hội là vấn đề được tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau. Bởi vậy cũng có nhiều quan điểm khác nhau về bảo trợ xã hội. Theo tổ chức lao động quốc tế (ILO) “bảo trợ xã hội là quyền tiếp nhận lợi ích từ chính phủ của cá nhân, hộ gia đình nhằm bảo vệ họ trước tình trạng mức sống thấp hay đang bị suy giảm, đặc biệt khi phải hứng chịu những rủi ro, nhờ đó đáp ứng được các nhu cầu cơ bản”.1 Tổ chức này muốn nhấn mạnh về khía cạnh bảo hiểm và mở rộng tạo việc làm cho những đối tượng ở khu vực kinh tế không chính thức. Định nghĩa này có xu hướng nghiên về mức sống và quyền con người. Cơ quan này thiên về những giả thuyết gắn với điều kiện lao động. Theo Quỹ nhi đồng của Liên hiệp quốc (UNICEF) định nghĩa “bảo trợ xã hội là một tập hợp các hành động và chính sách nhằm giúp đỡ các cá nhân hay hộ gia đình giảm bớt tác động của rủi ro hay các cú sốc, đặc biệt là để bảo vệ quyền của những đối tượng dễ gặp rủi ro, dễ bị tổn thương và nghèo đói kinh niên nhất”.2 Cách hiểu này thể hiện hành động che chở, bảo vệ quyền của những người nghèo đói, dễ bị tổn thương, họ cần được giúp đỡ để giảm bớt các tác động của rủi ro. Theo Ngân hàng thế giới (WB) “bảo trợ xã hội là một tập hợp các biện pháp nhằm cải thiện và bảo vệ vốn con người, bao gồm sự can thiệp vào thị trường lao động, chương trình bảo hiểm xã hội và bảo hiểm thất nghiệp bắt buộc. Sự can thiệp của bảo vệ xã hội giúp các cá nhân, hộ gia đình, hay cộng đồng quản lý một cách tốt hơn những rủi ro thu nhập khiến những đối tượng này bị tổn thương”.3 Định nghĩa này nhấn mạnh sự kiềm chế nguy cơ là cơ sở của bảo trợ xã hội; bảo trợ xã hội vừa là mạng lưới an toàn, vừa là bàn đạp thông qua sự phát triển nguồn vốn con người. Tính dễ bị tổn thương được 1 www.fetp.edu.vn/cache/MPP04-513-L09V-2012-05-09-14532602.pdf www.fetp.edu.vn/cache/MPP04-513-L09V-2012-05-09-14532602.pdf 3 www.fetp.edu.vn/cache/MPP04-513-L09V-2012-05-09-14532602.pdf 2 8 nhìn nhận theo những nguy cơ liên quan đến sự mất ổn định thu nhập và tiêu dùng. Theo Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) “bảo trợ xã hội là tập hợp các chính sách và các chương trình được thiết kế để giảm nghèo và sự tổn thương bằng cách thúc đẩy thị trường lao động hiệu quả, giảm sự phơi nhiễm của người dân trước các rủi ro, và nâng cao năng lực để họ có thể chống lại các mối nguy hiểm và sự gián đoạn, mất thu nhập.4 Định nghĩa này nhấn mạnh tính dễ tổn thương nếu người dân không có bảo trợ xã hội và tác hại của thiếu bảo trợ xã hội đối với người khác, tập trung vào khía cạch cải thiện thu nhập; hoàn thiện thể chế thị trường lao động và nâng cao năng lực của người dân5. Theo Viện nghiên cứu phát triển hải ngoại (ODI) “bảo trợ xã hội là những hành động công ích, nhằm giảm thiểu tính dễ tổn thương, nguy cơ gây sốc và sự bần cùng hóa, là những điều không thể chấp nhận được về mặt xã hội.6 Định nghĩa này nhấn mạnh tính dễ tổn thương và bần cùng hóa, do vậy bảo trợ xã hội hướng vào người nghèo hoặc những người khó khăn nhất thuộc tầng lớp không ai mong muốn nhất trong xã hội. Như vậy, mặc dù các tổ chức phát triển quốc tế đều sử dụng định nghĩa riêng về bảo trợ xã hội song tất cả đều nhấn mạnh bản chất của bảo trợ xã hội thông qua các can thiệp chính sách cần thiết của nhà nước và các hoạt động tình nguyện ở cộng đồng. Lấy ví dụ, Ngân hàng Thế giới (WB) nhấn mạnh vào việc kiềm chế nguy cơ gây tổn thương, làm mất nguồn sinh kế. Trong khi đó, Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) lại hướng vào khả năng duy trì mức sống thông qua việc làm như một quyền của người lao động, đặc biệt trong khu vực phi chính thức. Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) lại chú trọng đến tính dễ tổn thương của người dân khi gặp rủi ro nếu không có sự bảo trợ xã hội. 7 Có thể nói cho dù theo định nghĩa nào, các tổ chức quốc tế đều thống nhất trong cách tiếp cận coi bảo trợ xã hội như một biện pháp kiềm chế nguy cơ bị tổn 4 Hội Bảo trợ người tàn tật và trẻ mồ côi tỉnh Đắk Lắk (2015), Báo cáo 10/BC-HBT ngày 21/7/2015 của Hội Bảo trợ người tàn tật và trẻ mồ côi về tình hình hoạt động giai đoạn 2011-2015 5 ADB (1999), Báo cáo về tình hình thực hiện chính sách bảo trợ xã hội các nước Châu Á giai đoạn 19901999 6 Hội Bảo trợ người tàn tật và trẻ mồ côi tỉnh Đắk Lắk (2015), Báo cáo 10/BC-HBT ngày 21/7/2015 của Hội Bảo trợ người tàn tật và trẻ mồ côi về tình hình hoạt động giai đoạn 2011-2015 7 Norton, A., T. Conway and M. Foster. 2002. "Social Protection: Defining the field of action and policy". Development Policy Review 20 9 thương, duy trì được thu nhập, sinh kế, tránh rơi vào đói nghèo. Mục đích của bảo trợ xã hội nhằm đảm bảo thu nhập và các điều kiện sống thiết yếu đối với các trường hợp bất hạnh, rủi ro, nghèo đói, không đủ sức lo liệu được cuộc sống. Ở Việt Nam, theo Viện nghiên cứu phát triển xã hội thì bảo trợ xã hội được hiểu là (i) sự hỗ trợ trực tiếp cho các hộ gia đình nghèo và dễ tổn thương, (ii) bảo hiểm xã hội và (iii) các hoạt động khác nhằm giảm tính dễ bị tổn thương gây ra bởi những nguy cơ như thất nghiệp tuổi già và khuyết tật. Định nghĩa trên chú trọng vào các cá nhân, nhóm người nghèo và bị đẩy ra ngoài lề của xã hội, ủng hộ sự định hướng như một hình thức bảo trợ xã hội thích hợp và không bao gồm những nhóm khá giả trong dân chúng 8; Định nghĩa này cần thiết cho việc đẩy mạnh hỗ trợ xã hội cho các cải cách kinh tế hiện nay, mục tiêu hướng đến là đảm bảo cuộc sống công bằng trong xã hội đối với mọi đối tượng bảo trợ xã hội. Như vậy có thể thấy, trong tất cả các định nghĩa về bảo trợ xã hội, cho dù theo định nghĩa nào thì trong đó cũng thể hiện tính dễ bị tổn thương và bần cùng hóa. Tuy nhiên tính dễ bị tổn thương lại được diễn đạt theo nhiều cách khác nhau. Bởi vậy, xét về một khía cạnh nào đó, bảo trợ xã hội tương đồng với trợ giúp xã hội hay cứu trợ xã hội, là một bộ phận của an sinh xã hội; Một số tài liệu nghiên cứu cũng cho rằng các thuật ngữ này tương tự nhau. Ở Việt Nam, trước đây một số văn bản pháp luật, nghiên cứu thường sử dụng thuật ngữ “cứu trợ xã hội”, sau đó thay đổi sang thuật ngữ “bảo trợ xã hội” và bây giờ trong văn bản pháp luật gọi là “trợ giúp xã hội”.. Do đó bảo trợ xã hội trong Đề tài này sẽ được nghiên cứu ở một góc độ như là vấn đề trợ giúp xã hội. Qua nghiên cứu có thể đưa ra khái niệm về bảo trợ xã hội như sau: Bảo trợ xã hội là hệ thống các chính sách, chế độ, những hành động chủ yếu của Nhà nước và cộng đồng xã hội bằng các hình thức khác nhau nhằm giúp các đối tượng yếu thế giảm nhẹ và kiềm chế nguy cơ dễ bị tổn thương, bần cùng hóa, hòa nhập với cộng đồng, có điều kiện tiếp cận các dịch vụ xã hội, thúc đẩy công bằng và góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển. 8 Viện nghiên cứu phát triển xã hội (2005), Chính sách bảo trợ xã hội – những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. LĐXH, Hà Nội, tr.112 10 1.1.2. Đặc điểm của bảo trợ xã hội Từ những quan niệm về bảo trợ xã hội có thể rút ra một số đặc điểm sau: - Về đối tượng: Đối tượng bảo trợ là mọi người dân trong xã hội không phân biệt vị thế và thành phần xã hội khi gặp phải khó khăn, thiếu thốn, lâm nạn, cơ nhỡ…hoặc vì nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến cuộc sống thường ngày hoặc lâu dài của họ bị đe dọa. Dưới góc độ kinh tế thì đó là những thành viên có mức sống thấp hơn mức tối thiểu của xã hội hoặc gặp khó khăn, rủi ro cần có sự nâng đỡ về vật chất. Dưới góc độ xã hội thì họ thuộc nhóm người “yếu thế” trong xã hội, với những nguyên nhân khác nhau mà rơi vào vị thế bất lợi, thiệt thòi, có ít cơ may trong cuộc sống như người bình thường và không có khả năng tự lo liệu, đảm bảo cho cuộc sống của gia đình và bản thân. Ngoài ra dưới góc độ nhân đạo, đó có thể là những đối tượng nghiện hút, lang thang, xin ăn… - Về nội dung: Chế độ bảo trợ xã hội được xem xét dưới nhiều góc độ khác nhau. Nếu căn cứ vào phạm vi đối tượng sẽ có chế độ bảo trợ đối với từng nhóm cụ thể như người già cô đơn không nơi nương tựa, người khuyết tật, trẻ em mồ côi…Nếu căn cứ vào tính ổn định hay nhất thời của trợ cấp thì sẽ có chế độ trợ cấp thường xuyên và chế độ trợ cấp đột xuất. Trong đó, chế độ trợ cấp thường xuyên có tính ổn định, lâu dài hơn, còn chế độ trợ cấp đột xuất thì có tính chất nhất thời, được thực hiện một lần với các hình thức đa dạng và linh hoạt. Còn nếu căn cứ vào hình thức của chế độ bảo trợ sẽ có bảo trợ xã hội về vật chất với các khoản tiền trợ cấp, phương tiện sinh sống…và bảo trợ xã hội về tinh thần bằng các hoạt động tư vấn sức khỏe, tâm lý, giáo dục… - Về mục đích: Mục đích của bảo trợ xã hội không nhằm bù đắp thu nhập thường xuyên bị giảm hoặc mất hay đảm bảo ổn định đời sống, suy tôn công trạng, đền ơn đáp nghĩa những người có công…mà chỉ hỗ trợ, giúp đỡ cho những người lâm vào tình trạng thực sự khó khăn, túng quẫn, cần có sự giúp đỡ về vật chất mới có thể vượt qua được hoàn cảnh hiện tại. Do đó, mức hưởng 11 thường là thấp và linh hoạt, phụ thuộc nhiều vào khả năng tài chính của Nhà nước, khả năng huy động nguồn lực và tình trạng thực tế của đối tượng…Ngoài hai chế độ bảo trợ thường xuyên và đột xuất, ở phạm vi rộng, hoạt động bảo trợ xã hội còn được thực hiện với các chương trình xóa đói giảm nghèo, chăm sóc sức khỏe toàn dân, chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn, những người lầm lỡ mắc tệ nạn xã hội,… - Mức trợ giúp xã hội: Mức trợ giúp xã hội do Nhà nước chi trả tùy theo hoàn cảnh và mức độ rủi ro của các đối tượng. Nếu như mức trợ cấp bảo hiểm xã hội, bảo hiểm tự nguyện…tùy thuộc vào mức đóng, thời gian đóng vào quỹ, mức trợ cấp ưu đãi xã hội tùy thuộc vào sự cống hiến của đối tượng người có công thì mức trợ giúp xã hội tùy thuộc vào hoàn cảnh và mức độ rủi ro của các đối tượng. Điều này cũng là hợp lý bởi các đối tượng được trợ giúp đều là những đối tượng yếu thế, không thể lo liệu được cuộc sống hoặc gặp những hoàn cảnh khó khăn đột xuất như thiên tai, bão lũ …Cuộc sống của họ cần được trợ giúp để họ có thể tồn tại cũng như hòa nhập vào cộng đồng nên không cần thiết phải đặt ra vấn đề đóng góp. 1.1.3. Vai trò của bảo trợ xã hội Mục tiêu hướng tới của mỗi quốc gia trên thế giới đều là đạt được sự tiến bộ xã hội. Nghĩa là vừa phải bảo đảm tăng trưởng kinh tế, vừa bảo đảm phát triển xã hội. Thước đo của sự phát triển xã hội là việc giải quyết các vấn đề xã hội nảy sinh trong quá trình phát triển kinh tế. Trong đó, có chăm sóc cho dân cư khó khăn, giải quyết các vấn đề bất bình đẳng trong xã hội. Bảo trợ xã hội là một trong những công cụ quản lý của Nhà nước và có vai trò chính sau:9 Thứ nhất, bảo trợ xã hội thực hiện chức năng bảo đảm an sinh xã hội (ASXH) của Nhà nước: Thông qua luật pháp, chính sách, các chương trình bảo trợ xã hội, Nhà nước can thiệp và tác động giữ ổn định xã hội, ổn định chính trị, phân hóa giàu nghèo và giảm phân tầng xã hội, tạo sự đồng thuận xã hội giữa các nhóm xã hội trong quá trình phát triển. Kinh tế thị trường càng 9 Nguyễn Hữu Dũng (2010), Hệ thống chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam: Thực trạng và định hướng phát triển, tạp chí khoa học ĐHQGHN, kinh tế và kinh doanh 26, 118-128. 12 phát triển thì xu hướng phân hóa giàu nghèo, phân tầng xã hội và bất bình đẳng càng gia tăng. Để tạo ra sự phát triển bền vững, đòi hỏi Nhà nước càng phải phát triển mạnh mẽ bảo trợ xã hội để điều hòa các mâu thuẫn xã hội phát sinh trong quá trình phát triển. Bảo trợ xã hội sẽ giúp cho việc điều tiết, hạn chế nguyên nhân nảy sinh mâu thuẫn xã hội, bất ổn của xã hội. Thứ hai, bảo trợ xã hội thực hiện chức năng tái phân phối lại của cải xã hội, với chức năng này bảo trợ xã hội sẽ điều tiết phân phối thu nhập, cân đối, điều chỉnh nguồn lực để tăng cường cho các vùng nghèo, vùng chậm phát triển, tạo nên sự phát triển hài hòa giữa các vùng, giảm bớt sự chênh lệch giữa các vùng, giữa các nhóm dân cư. Thứ ba, bảo trợ xã hội có vai trò phòng ngừa rủi ro, giảm thiểu và khắc phục rủi ro và giải quyết một số vấn đề xã hội nảy sinh, bảo trợ xã hội trực tiếp giải quyết những vấn đề liên quan đến giảm thiểu rủi ro, hạn chế tính dễ bị tổn thương và khắc phục hậu quả của rủi ro thông qua các chính sách và chương trình cụ thể nhằm giúp cho các thành viên xã hội ổn định cuộc sống, tái hòa nhập cộng đồng, bảo đảm mức sống tối thiểu cho dân cư khó khăn. Đồng thời, trong thế giới hiện đại do khai thác tài nguyên quá mức để phát triển kinh tế, chiến tranh, bệnh dịch, tác động khách quan của các quy luật kinh tế, ảnh hưởng chủ quan trong quá trình quyết định của các chủ thể quản lý…đã dẫn đến nảy sinh các vấn đề xã hội và gia tăng người nghèo, người tàn tật, trẻ em mồ côi, người cao tuổi cô đơn…Bộ phận dân cư này thường chịu nguy cơ tổn thương cao, không tự chủ quyết định cuộc sống và phụ thuộc vào sự hỗ trợ của xã hội, Nhà nước. Các chính sách trợ cấp xã hội, cấp thẻ bảo hiểm y tế, hỗ trợ giáo dục… đối với người tàn tật, người cao tuổi, trẻ em mồ côi, người nghèo, dân tộc thiểu số sẽ giúp cho bộ phận dân cư giảm bớt khó khăn, ổn định an ninh trật tự xã hội. Trong bối cảnh hội phập quốc tế, bên cạnh “cơ hội” cũng có nhiều “thách thức”, “rủi ro”, khi nói đến cơ hội, đến sự thuận lợi mang lại từ hội nhập quốc tế thường là cơ hội cho phát triển kinh tế, ngược lại sự thách thức, rủi ro lại là vấn đề xã hội như bất bình đẳng gia tăng, phân hóa giàu nghèo, phân tầng xã hội, nghèo đói, bần cùng hóa và ô nhiễm môi trường. Do vậy, kinh tế thị trường càng phát triển mạnh thì vai trò của bảo trợ xã hội càng lớn, có như vậy mới bảo đảm sự hài hòa giữa phát triển kinh tế với phát triển xã 13