Tài liệu Pháp luật thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư từ thực tiễn các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị tại thành phố hồ chí min

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI --o0o-- ĐOÀN MINH HÀ PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ TỪ THỰC TIỄN CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ KHU ĐÔ THỊ MỚI, CHỈNH TRANG ĐÔ THỊ TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số : 62.38.01.07 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS. LÊ THỊ BÍCH THỌ HÀ NỘI - 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các thông tin, số liệu nêu trong Luận án là trung thực. Các luận điểm kế thừa trong Luận án được trích dẫn rõ ràng. Kết quả nghiên cứu của Luận án chưa từng được công bố trong công trình nào khác. TÁC GIẢ LUẬN ÁN Đoàn Minh Hà LỜI CẢM ƠN Đề tài “Pháp luật thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư từ thực tiễn các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh” thực hiện trong bối cảnh Luật Đất đai 2013 vừa có hiệu lực, hoạt động giao dịch đất đai đang diễn ra sôi nổi trên diện rộng nhưng văn bản pháp lý chưa đồng bộ. Việc nghiên cứu để hoàn thiện hơn nữa cơ sở pháp lý cho công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư từ các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị là cần thiết và đang là sự mong đợi của các nhà quản lý cũng như của toàn xã hội. Trong quá trình nghiên cứu tác giả gặp không ít khó khăn. Nhưng đã nhận được sự động viên của gia đình, sự giúp đỡ tận tình của các thầy, cô giáo, các cán bộ, viên chức Học viện Khoa học xã hội (Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam), của nhiều tổ chức, cá nhân thuộc các Sở, Ngành, Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. Tác giả xin được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS. TS. Lê Thị Bích Thọ đã tận tình hướng dẫn và động viên tinh thần để tác giả hoàn thành Luận án này. Tác giả cũng bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến gia đình, tất cả các thầy, cô giáo, cán bộ, viên chức của Học viện Khoa học xã hội (Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam), bạn bè, đồng nghiệp đã giúp đỡ, tạo điều kiện thuận lợi cho tác giả trong quá trình học tập và nghiên cứu để hoàn thành Luận án. Tác giả luận án Đoàn Minh Hà MỤC LỤC MỞ ĐẦU ........................................................................................................................... 1 Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN .................................................................................... 8 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu ................................................................................. 8 1.2. Cơ sở lý thuyết nghiên cứu ......................................................................................... 26 Chƣơng 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ TRONG CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ KHU ĐÔ THỊ MỚI, CHỈNH TRANG ĐÔ THỊ ..................................................................... 31 2.1. Khái quát lý luận về việc nhà nước thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án xây dựng khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị ........................................... 31 2.2. Lý luận pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án xây dựng khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị ..................................................................... 48 Chƣơng 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ TRONG CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ KHU ĐÔ THỊ MỚI, CHỈNH TRANG ĐÔ THỊ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ....................................................................................... 74 3.1. Thực trạng pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị ở Việt nam hiện nay ........................................ 74 3.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án xây dựng khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị tại TP. Hồ Chí Minh thời gian qua ..................................................................................................................................... 94 Chƣơng 4: ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ TRONG CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ KHU ĐÔ THỊ MỚI, CHỈNH TRANG ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM .......... 123 4.1. Một số định hướng hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị .......................................... 123 4.2. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị .......................................... 135 KẾT LUẬN ...................................................................................................................... 146 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ .......................................................... 148 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................... 149 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Công ty TNHH : Công ty trách nhiệm hữu hạn Công ty TNHH MTV : Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên GDP : Gross domestic product (Tổng sản phẩm nội địa) HDB : Housing Development Board (Cục Phát triển nhà) SLA : Singapore Land Authority (Cơ quan Quản lý đất đai Singapore) USD : United States dollar (Đô la Mỹ) MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Đất đai là tài nguyên quý giá, là tư liệu sản xuất đặt biệt, thành phần quan trọng của môi trường sống, và là nền tảng để xây dựng cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng của mỗi quốc gia. Trong lịch sử dựng nước và giữ nước của dân tộc ta, bao thế hệ cha anh đã anh dũng chiến đấu và hy sinh bảo vệ từng tấc đất quê hương. Ngày nay, chúng ta vẫn đang trân trọng gìn giữ, bảo vệ và khai thác có hiệu quả vốn quý này để phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Nhằm sớm thực hiện mục tiêu như Nghị quyết các kỳ đại hội Đảng đề ra, hàng vạn hecta đất được Nhà nước thu hồi để sử dụng vào việc xây dựng các khu công nghiệp, khu đô thị mới và phục vụ cho quốc phòng, an ninh. Công tác thu hồi đất đã có hiệu quả nhất định trong yêu cầu phát triển cơ sở hạ tầng, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, cơ cấu lao động, cơ cấu dân số, nâng cao hơn nữa đời sống của nhân dân. Tuy nhiên, vấn đề thu hồi đất và chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư sau khi thu hồi đối tượng tài sản thuộc sở hữu toàn dân này lại hết sức nhạy cảm, phức tạp, bởi nó ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của người dân có đất bị thu hồi, tác động đến mọi mặt đời sống của cộng đồng dân cư... Chính vì vậy, thu hồi đất từ nhiều năm nay là một vấn đề “nóng”, được quan tâm đặc biệt của xã hội và Nhà nước. Hiện nay, công tác thu hồi đất và thực hiện các chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư sau thu hồi đất đang gặp nhiều khó khăn, vướng mắc. Đặc biệt là đối với các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị. Nhiều địa phương phải điều chỉnh lại quy hoạch, sửa đổi thiết kế dự án, không giải phóng được mặt bằng hoặc do cơ sở hạ tầng không đảm bảo. Hậu quả là ảnh hưởng tiến độ triển khai dự án, gây thiệt hại lớn về kinh tế, uy tín của các doanh nghiệp, các nhà đầu tư có nhu cầu sử dụng đất và Nhà nước, ảnh hưởng tình hình chính trị, xã hội ở địa phương. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến thực trạng này, trong đó có 1 nguyên nhân từ các quy định về thu hồi đất, chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất chưa phù hợp và hoàn thiện. Trong thời gian qua, Nhà nước đã liên tục sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật về vấn đề này. Sau khi Luật Đất đai năm 2013 được ban hành thay thế Luật Đất đai năm 2003, các quy định pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất đã có bước tiến lớn, phù hợp hơn với yêu cầu của thực tế, yêu cầu của quy luật kinh tế thị trường. Chính phủ đã ban hành các văn bản hướng dẫn như: Nghị định số 44/2014/NĐ-CP quy định về giá đất [38]; Nghị định số 45/2014/NĐ-CP quy định về thu tiền sử dụng đất [39]; Nghị định số 47/2014/NĐ-CP quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất [41]. Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT quy định về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất [73]; Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT quy định về hồ sơ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất[74]; Thông tư số 76/2014/TTBTC [75] của Bộ Tài chính hướng dẫn một số điều của Nghị định số 45/2014/NĐ-CP… Thực tiễn thực hiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị tại địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh vẫn đang bộc lộ rất nhiều điểm bất cập. Đó là: (i) Có nhiều dự án thu hồi đất rồi nhưng quy hoạch bất khả thi, không nhà đầu tư nào quan tâm, rơi vào tình trạng "treo"; (ii) trong quá trình thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, nhà đầu tư thường phải làm việc với nhiều đối tác để thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ. Chẳng hạn, phải làm việc với Ủy ban nhân dân của cả ba cấp, Ban Bồi thường giải phóng mặt bằng, những người có đất bị thu hồi và Tổ chức phát triển Quỹ đất. Không ít trường hợp phải chi phí đóng góp thêm cho địa phương, chi thêm ngoài phương án cho người có đất bị thu hồi. (iii) Khi thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nhằm thực hiện các công trình xây dựng nhà ở để kinh doanh, làm khu công nghiệp cho doanh nghiệp hay 2 Trung tâm thương mại, thường xảy ra trường hợp có người đang sử dụng đất ở vị trí thuận lợi (mặt tiền đường) nay bị thu hồi toàn bộ diện tích đất phải tái định cư chuyển đến ở nơi khác, khó mua được một mảnh đất như cũ để định cư. Hoặc ngược lại, có người đang sử dụng đất ở vị trí không thuận lợi, nhưng khi có dự án đi qua ngẫu nhiên được ở vị trí thuận lợi, giá trị mảnh đất tăng thêm nhiều lần do công trình đó mang lại, nhất là tại các khu vực giáp ranh. Từ đó, gây ra tâm lý nhiều người bị thu hồi đất không muốn chuyển đi hoặc nếu chấp nhận chuyển đi, họ thường đòi bồi thường với giá rất cao trong khi giá bồi thường của Nhà nước thấp hơn nhiều so với giá thị trường. Hậu quả là dự án không triển khai được do quá trình thỏa thuận giá bồi thường, hỗ trợ không thành công. Việc thu hồi đất cho các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị có đặc thù riêng là xuất hiện lợi ích địa tô từ việc giải phóng mặt bằng. Bài toán “hài hoà lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người đang sử dụng đất” cần thực hiện bằng những cơ chế đặc thù, phù hợp thông qua phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Đây mới chính là sự sáng tạo cần thiết, vừa kiểm soát được tham nhũng, vừa giảm được khiếu nại, kiện tụng của người bị thu hồi đất. Câu chuyện tham nhũng trong cơ chế Nhà nước thu hồi đất, giao đất và tham nhũng trong thủ tục hành chính về đất đai đã được nhiều nghiên cứu đặt ra. Tuy nhiên, câu trả lời vẫn còn đang ở phía trước. Bên cạnh đó, quá trình thu hồi đất cho các dự án đầu tư còn mang nặng cơ chế bao cấp, nhà quy hoạch không đưa yếu tố kinh tế vào khi lập quy hoạch. Dẫn tới nhiều dự án khi bắt đầu triển khai phải điều chỉnh các chỉ tiêu quy hoạch làm tăng kinh phí bồi thường giải phóng mặt bằng, và mất thêm thời gian. Trong bối cảnh đó, việc tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở nước ta, đặc biệt là qua nghiên cứu thực tiễn thực hiện việc thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh, trung tâm kinh tế trọng điểm hiện nay, là vấn đề có ý nghĩa lý luận và thực tiễn to lớn. Vì vậy, nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài “Pháp luật thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư từ 3 thực tiễn các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh” để nghiên cứu và làm luận án tiến sĩ luật học. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1 Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận án nhằm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư qua các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh. Từ đó, kiến nghị các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị ở nước ta hiện nay. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Từ mục đích nghiên cứu ở trên, luận án xác định các nhiệm vụ nghiên cứu sau đây: - Thực hiện đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài, từ đó, chỉ rõ những vấn đề mà luận án kế thừa, những vấn đề được triển khai nghiên cứu trong nội dung của luận án. - Nghiên cứu để làm rõ những vấn đề lý luận pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thực hiện các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị. - Khái quát, đánh giá thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư từ thực tiễn các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh trong những năm qua. Từ đó, chỉ ra những điểm thành công, những vấn đề còn hạn chế, bất cập và nguyên nhân. - Từ các nghiên cứu lý luận và thực tiễn, luận án kiến nghị các định hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất cho các dự án xây dựng đô thị mới, chỉnh trang đô thị đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội nước ta hiện nay. 4 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án là các vấn đề lý luận pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; hệ thống các quy định pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị; thực tiễn thực hiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh. Bên cạnh đó, nhằm làm rõ hơn các nội dung nghiên cứu, luận án cũng đề cập khảo cứu kinh nghiệm pháp luật của một số nước trên thế giới về vấn đề này. 3.2 Phạm vi nghiên cứu - Về nội dung: Do tính chất phức tạp và rộng lớn của đề tài nghiên cứu, luận án giới hạn phạm vi nghiên cứu là những vấn đề lý luận và thực tiễn pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất cho các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị. - Về thời gian và địa bàn nghiên cứu: Luận án thực hiện nghiên cứu từ thực tiễn thực hiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh từ năm 2010 đến nay. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu Để làm rõ các vấn đề thuộc nội dung nghiên cứu, luận án sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa MarxLenin, đường lối, chính sách phát triển kinh tế - xã hội, chính sách đất đai của Đảng và Nhà nước ta trong thời kỳ đổi mới nền kinh tế theo cơ chế thị trường. Ngoài ra, luận án còn sử dụng chủ yếu các phương pháp nghiên cứu mang tính truyền thống như sau: - Phương pháp phân tích và tổng hợp: Phương pháp này được sử dụng trong tất cả các chương nhằm lý giải những vấn đề thuộc về bản chất, các quan điểm liên quan đến vấn đề nghiên cứu, đánh giá thực trạng, để từ đó, đề xuất các 5 giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị ở Việt Nam. - Phương pháp thống kê: Tiến hành thu thập, thống kê về kết quả thực hiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh. - Phương pháp so sánh: So sánh kinh nghiệm pháp luật của một số quốc gia trên thế giới về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thực hiện các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị. - Phương pháp xử lý thông tin: Sử dụng để xử lý các tài liệu tham khảo từ sách, báo, tạp chí, các tài liệu từ cơ sở dữ liệu ProQues, Springer và Google Scholar liên quan đến vấn đề nghiên cứu. Từ đó, tổng thuật theo từng chủ đề trong giới hạn phạm vi nghiên cứu đặt ra, trên cơ sở đó, khẳng định tính mới trong nội dung nghiên cứu của luận án. 5. Những đóng góp mới về khoa học của luận án Kết quả nghiên cứu của luận án có một số đóng góp mới sau đây: - Góp phần làm rõ cơ sở khoa học và thực tiễn của pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị, đặc biệt là pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư chịu sự chi phối của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, quyền sử dụng đất của tổ chức, cá nhân được Nhà nước thừa nhận và bảo hộ nhưng vẫn là quyền tài sản không đầy đủ trong điều kiện kinh tế thị trường. Điều này, ảnh hưởng đến cơ chế pháp lý về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. - Góp phần đánh giá thực trạng và thực hiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh thời gian qua, chỉ ra những hạn chế, bất cập và nguyên nhân cả về nhận thức và quá trình thực thi pháp luật. - Luận án đề xuất các định hướng và giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, 6 tái định cư trong các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị, phù hợp với đặc điểm riêng có của quyền sử dụng đất ở Việt Nam trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và thúc đẩy kinh tế - xã hội ngày càng phát triển. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án Về mặt lý luận, kết quả nghiên cứu của luận án góp phần vào việc làm sáng tỏ các vấn đề lý luận pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị. Đặc biệt là từ chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, quyền sử dụng đất của tổ chức, cá nhân được Nhà nước thừa nhận và bảo hộ nhưng vẫn là quyền tài sản không đầy đủ, góp phần thực hiện hiệu quả chính sách đất đai của Nhà nước nhằm phát triển kinh tế - xã hội. Về mặt thực tiễn, kết quả nghiên cứu của luận án cũng là tài liệu tham khảo có giá trị trong nghiên cứu để bổ sung và hoàn thiện pháp luật, trong giảng dạy và học tập về pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị nói riêng. 7. Cơ cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo. Nội dung của luận án được kết cấu 4 chương, có kết luận của từng chương. Cụ thể. Chương 1 trình bày tổng quan tình hình nghiên cứu và các vấn đề liên quan đến đề tài luận án. Chương 2 thảo luận những vấn đề lý luận pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị. Chương 3 phân tích thực trạng và thực tiễn thực hiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh. Chương 4 định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án đầu tư khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị ở Việt Nam. 7 Chƣơng 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1.1. Các công trình nghiên cứu lý luận pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư Thứ nhất, cơ sở lý luận pháp luật về Nhà nước thực hiện thu hồi đất Cơ sở lý luận về Nhà nước thực hiện thu hồi đất đã có rất nhiều công trình nghiên cứu tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau. Có thể kể đến cuốn sách “Land in transition: Reform and Poverty in Rural Vietnam” [86] (Đất đai trong thời kỳ chuyển đổi: Cải cách và Nghèo đói ở Nông thôn Việt Nam) của Ngân hàng Thế giới xuất bản năm 2008. Cuốn sách đã chỉ ra rằng, đối với người nghèo ở các nước đang phát triển, đất đai là một phương tiện quan trọng nhất để tạo ra sinh kế, là phương tiện chính cho đầu tư, tích lũy của cải và chuyển giao giữa các thế hệ. Đất đai cũng là một yếu tố chính trong tài sản của hộ gia đình. Do vậy, thu hồi đất nông nghiệp liên quan trực tiếp đến sinh kế của người dân. Cuốn sách “Đổi mới chính sách đất đai ở Việt Nam - từ lý thuyết đến thực tiễn” [53] của Nguyễn Văn Sửu xuất bản năm 2010. Nội dung thu hồi quyền sử dụng đất được nghiên cứu từ thực tiễn ở một làng ven đô. Tác giả nhận xét, việc thu hồi quyền sử dụng đất phục vụ công nghiệp hóa và đô thị hóa đã mang lại cho người dân nguồn vốn tài chính lớn, đã chuyển đổi sinh kế truyền thống từ việc dựa nhiều vào sản xuất nông nghiệp sang những chiến lược sinh kế đa dạng khác. Tuy nhiên, người dân vẫn còn cảm thấy cuộc sống của họ tiềm ẩn những rủi ro và thiếu ổn định. Cuốn sách “Thu nhập, đời sống, việc làm của người có đất bị thu hồi để xây dựng các khu công nghiệp, các khu đô thị, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, các công trình phúc lợi công cộng phục vụ lợi ích quốc gia” [46] do Lê Du 8 Phong chủ biên năm 2007. Các tác giả đã kiến nghị: (i) Chính phủ chuyển bộ phận đáng kể đất đai, trong đó có đất nông nghiệp sang làm công nghiệp, phát triển đô thị và kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. Bên cạnh đó cần nghiên cứu nâng cao năng suất sản xuất của đất nông nghiệp; (ii) kiên quyết chuyển một bộ phận lao động gắn với đất đai này sang làm công nghiệp và dịch vụ ở các thành phố và khu công nghiệp, không để họ quay trở về với con đường làm nông nghiệp; (iii) kết quả điều tra cho thấy trên 73% người lao động bị thu hồi chưa được đào tạo dưới bất kỳ một hình thức nào. Do vậy, thu hồi đất phải để chính quyền các cấp làm, không giao cho các chủ đầu tư; thành lập Quỹ hỗ trợ đào tạo nghề cho dân có đất bị thu hồi. Luận án Tiến sĩ xã hội học của Phan Văn Tân (2008) “Xung đột xã hội về đất đai ở nông thôn thời kỳ đổi mới (Nghiên cứu trường hợp tỉnh Hà Tây)” [54] bảo vệ ở Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh. Tác giả đề cập tình trạng xung đột đòi công bằng trong đền bù, hỗ trợ kinh tế khi Nhà nước tổ chức thu hồi đất. Tác giả đề xuất: (i) Quy hoạch các khu công nghiệp phải gắn liền với an ninh lương thực; (ii) đền bù phải đảm bảo công bằng, công khai, minh bạch; (iii) gắn quy hoạch khu công nghiệp với tạo việc làm cho nông dân; (iv) tạo dựng mối quan hệ tự nguyện giữa người dân với doanh nghiệp; (v) xung đột về đất đai chủ yếu liên quan đến thu hồi đất nông nghiệp để xây dựng cơ sở hạ tầng, khu công nghiệp, khu đô thị. Dự báo sẽ xuất hiện loại hình xung đột mới là xung đột giữa cơ quan quản lý nhà nước với các doanh nghiệp tư nhân thuê đất tại địa phuơng về “quyền sở hữu” và “quyền sử dụng” đất đai. Dưới góc độ kinh tế chính trị có luận án tiến sĩ của Nguyễn Tấn Phát (2010) “Quan hệ tổ chức - Quản lý đất đai trong nông nghiệp và phát triển nông thôn thời kỳ chuyển đổi kinh tế ở Việt Nam” [45] bảo vệ tại Trường Đại học Kinh tế - Luật. Tác giả kiến nghị: (i) Nâng cao hiệu quả về công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với nông dân có đất bị thu hồi; (ii) hạn chế tác động của phát triển khu chế xuất, khu công nghiệp, khu dân cư đến việc thu hẹp đất nông 9 nghiệp; các địa phương chủ động quy hoạch khu chế xuất, khu công nghiệp ở những vùng đất hoang hóa, đồi núi và lộ trình để nhận được hỗ trợ của Nhà nước và cam kết hỗ trợ các doanh nghiệp; (iii) bỏ quy định về thời hạn sử dụng đất nông nghiệp của nông dân, đồng thời xem xét bỏ hoặc mở rộng hạn điền để nông dân có thể tích tụ và tập trung ruộng đất phát triển sản xuất hàng hóa; (iv) xem xét ban hành Luật chống đầu cơ đất nông nghiệp và chống lãng phí đất nông nghiệp; (v) kỳ quy hoạch sử dụng đất là 50 năm, nhằm hạn chế địa phương tùy tiện điều chỉnh quy hoạch, thu hồi đất tràn lan; (vi) xem xét lại thẩm quyền thu hồi đất và chuyển mục đích sử dụng đất cấp tỉnh, cấp huyện. Dưới góc độ pháp lý, trong bài viết “Cơ sở hiến định về thu hồi đất vì mục đích công cộng ở Việt Nam” [17] trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 12 (128) tháng 8/2008 và bài“Pháp luật về thu hồi đất khi thực hiện quy hoạch và chế định trưng dụng đất trong pháp luật Việt Nam”[18] trên Tạp chí Luật học số 3/2011, Phan Trung Hiền đề nghị quy định rõ việc thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia trong Hiến pháp, đồng thời phải xây dựng một đạo luật về thể thức thu hồi vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Đặc biệt, trong bài viết “Điều tiết và cân bằng lợi ích giữa Nhà nước, chủ đầu tư và người dân khi nhà nước thu hồi đất” [19], Phan Trung Hiền đề xuất những giải pháp cân bằng và điều tiết lợi ích khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Bài viết “Chính sách đền bù khi thu hồi đất của một số nước trong khu vực và Việt Nam” của Nguyễn Thị Dung trên Tạp chí Cộng sản số 9/2010 và “Pháp luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Singapore và Trung Quốc, những gợi mở cho Việt Nam trong hoàn thiện pháp luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất” [62] của Nguyễn Quang Tuyến và Nguyễn Ngọc Minh, trên Tạp chí Luật học số 10/2010 đã cung cấp các thông tin về thu hồi đất, bồi thường và tái định cư ở các nước trong khu vực như Singapore, Trung Quốc, Thái Lan, Hàn Quốc. Những thông tin này đã có giá trị 10 hữu ích để Việt Nam tham khảo trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Luận án Tiến sĩ luật học của Lưu Quốc Thái “Pháp luật về thị trường quyền sử dụng đất, thực trạng và hướng hoàn thiện” [65] bảo vệ ở Viện Nhà nước và Pháp luật, năm 2010. Tác giả đề cập đến những nội dung sau: (i) Thu hồi đất về cơ bản là việc Nhà nước “tước quyền sử dụng đất” của người đang sử dụng đất bằng một quyết định hành chính; (ii) quyền sử dụng đất là quyền tài sản. Do vậy, khi thu hồi đất, để đảm bảo thị trường của quan hệ đất đai thì quyền và lợi ích của Nhà nước và người sử dụng đất cần phải được đảm bảo; (iii) giá đất bồi thường phải được hình thành trên cơ sở thương lượng giữa hai bên, có sự tham khảo thực tế và giá đất đưa ra của các tổ chức dịch vụ về tư vấn giá đất. Đây là những cơ sở lý luận nhằm xây dựng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Trong bài viết “Khiếu kiện về đất đai hiện nay - Thực trạng và giải pháp” [8] đăng trên Tạp chí Quản lý nhà nước tháng 11/2013, Trần Thị Cúc cho rằng: “Để thực hiện cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Nhà nước cần thu hồi đất của những người đang sử dụng để mở mang đô thị xây dựng công trình công cộng là cần thiết, nhưng có nhiều dự án lợi dụng mục đích công cộng để thu hồi đất của dân”. Vì vậy, theo tác giả “Thông qua việc giao đất, cho thuê đất, nhận chuyển nhượng mà người sử dụng đất có quyền hợp pháp trên mặt đất của mình. Nhà nước công nhận quyền hợp pháp của họ thì phải có cơ chế bảo vệ quyền hợp pháp của họ. Đối với đất ở hợp pháp, khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích công cộng phải được bồi thường thỏa đáng theo nguyên tắc ngang giá thị trường và chỉ trong trường hợp thật cần thiết, mới thu hồi đất của họ. Tất cả các trường hợp thu hồi đất vì lý do khác phải theo nguyên tắc thỏa thuận, không thể lấy cớ lợi ích cộng đồng, kinh tế để thu hồi đất đang sử dụng hợp pháp. 11 Hơn nữa, trong nền kinh tế thị trường, cần tiền tệ hóa các quan hệ đất đai. Nhà nước không thể duy trì mãi việc quản lý đất đai theo kiểu hành chính mệnh lệnh, không cần can thiệp vào việc thu hồi đất, đền bù giải phóng mặt bằng đối với các dự án xây dựng nhà ở và những dự án mang tính chất kinh doanh, mà nên để chủ đầu tư thỏa thuận với người sử dụng đất. Trong trường hợp không thỏa thuận được Nhà nước mới can thiệp. Người bị thu hồi đất phải có quyền lựa chọn phương án bồi thường, không nên áp dụng tái định cư bắt buộc, điều này trái với quy định của Hiến pháp nước ta về tự do cư trú và quyền lựa chọn chỗ ở phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh của mỗi người”. Trong luận văn Thạc sĩ luật học (2013) với đề tài “Pháp luật về thu hồi đất trong việc giải quyết mối quan hệ giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi”, Nguyễn Thị Tâm nhấn mạnh Nhà nước, với tư cách thay mặt chủ sở hữu toàn dân về đất đai phải có trách nhiệm điều hòa lợi ích giữa nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi. Thứ hai, các nghiên cứu lý luận pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư Trong lĩnh vực chính sách hỗ trợ trong quá trình thu hồi đất, Trần Quang Huy có bài viết “Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất” đăng trên Tạp chí Luật học số 10/2010 [22]. Tác giả đánh giá các quy định về hỗ trợ người sử dụng đất khi bị thu hồi đất, trên cơ sở đó kiến nghị: (i) Đối với hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp là suất đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp, cần có cam kết của người được hỗ trợ không chuyển nhượng trong thời gian 10 năm kể từ ngày được giao đất, tránh tình trạng người sử dụng đất chuyển nhượng ngay sau khi nhận được suất hỗ trợ và không còn tư liệu để sản xuất; (ii) cần kiểm soát quỹ đất nông nghiệp trong khu dân cư. Đất ao, vườn chưa san lấp không được chuyển mục đích sang đất ở. Với chuyên đề “Bình luận và góp ý đối với các quy định bồi thường về đất, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trong dự thảo Luật Đất đai sửa đổi” [61] trong Hội thảo khoa học “Góp ý dự thảo Luật Đất đai sửa đổi” tổ 12 chức tại Đại học Luật Hà Nội tháng 11/2009, Nguyễn Quang Tuyến cũng đề cập rất toàn diện vấn đề này. Một số công trình khác cũng đã làm rõ nội dung khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Đó là: Luận văn Thạc sĩ luật học của Nguyễn Vĩnh Diện (2012) “Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn thi hành tại Thành phố Hà Nội” [10]; luận văn Thạc sĩ luật học của Hoàng Thị Thu Trang (2012)“Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân và thực tiễn áp dụng tại Nghệ An” [72]; bài viết“Vấn đề lý luận xung quanh khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” [60] của Nguyễn Quang Tuyến trên tạp chí Luật học số 1/2009; bài “Một số ý kiến hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” [69] của Lê Ngọc Thạnh trên Tạp chí Tài nguyên và Môi trường số 6/2009. Các tác giả cũng cho rằng, trong quan hệ bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, cần phải giải quyết tốt mối quan hệ giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi. Luận án Tiến sĩ luật học của Phạm Thu Thủy (2014) "Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp" [71] bảo vệ ở Đại học Luật Hà Nội đã hệ thống hoá và góp phần phát triển cơ sở lý luận và thực tiễn về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam. Đặc biệt, nhấn mạnh cơ chế điều chỉnh của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Bài viết “Giải bài toán lợi ích kinh tế giữa ba chủ thể: Nhà nước, người có đất bị thu hồi và chủ đầu tư khi bị thu hồi đất” [25] của Đặng Đức Long đăng trên Tạp chí Tài nguyên và Môi trường số 5/2009, Nguyễn Quang Tuyến có bài“Công khai, minh bạch để bảo vệ quyền lợi của người bị thu hồi đất” [63] đăng trên Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 2/2012, Trần Đức Phương có bài viết “Để chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư sau thu hồi đất đi vào cuộc sống”[47] trên Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 18/2014. Những bài viết trên đều nhấn mạnh, trong quá trình thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng, quan 13 trọng là giải quyết tốt mối quan hệ lợi ích giữa ba chủ thể: Nhà nước, người có đất bị thu hồi và chủ đầu tư. Mặt khác, một nguyên tắc không thể thiếu trong quá trình thực hiện là công khai, minh bạch để bảo vệ quyền lợi cho người bị thu hồi đất. Thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng là một trong những nội dung quan trọng của quản lý nhà nước đối với đất đai. Trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng luôn gắn liền với quá trình thực hiện hoạt động quan trọng này. Do đó, đánh giá những quy định pháp luật hiện hành, chỉ ra những vướng mắc trong quá trình áp dụng các quy định của pháp luật, trên cơ sở đó đưa ra những giải pháp khả thi cho việc hoàn thiện pháp luật về lĩnh vực này có ý nghĩa lý luận và thực tiễn cấp thiết. 1.1.2. Các công trình nghiên cứu thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Một là, bình luận, đánh giá các quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Liên quan đến chủ đề này, có bài “Vấn đề thu hồi đất và bồi thường khi thu hồi đất trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi, bổ sung” [58] trên Tạp chí Luật học số 12/2008 và bài “Bình luận các quy định về thu hồi đất và bồi thường khi thu hồi đất trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)” [59] của Nguyễn Quang Tuyến trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 12/2008, tham luận “Đánh giá, kiến nghị pháp luật hiện hành về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư” của Vũ Thị Minh Hồng tại Hội thảo “Tài chính đất đai, giá đất và cơ chế, chính sách trong bồi thường, hỗ trợ, tái định cư” [21] do Viện Nghiên cứu Chiến lược Tài nguyên và Môi trường thuộc Tổng cục Quản lý đất đai (Bộ Tài nguyên và Môi trường) tổ chức tại Hà Nội ngày 12/07/2011, bài viết của Nguyễn Thị Nga “Pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng và những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng” [32] trên Tạp chí Luật học số 11/2010. Các tác giả phân tích những điểm hợp lý và bất hợp lý trong các quy định hiện hành về thu hồi đất, bồi thường khi thu hồi đất. Đồng thời kiến nghị một số giải pháp góp 14 phần hoàn thiện các quy định này. Đây là những ý kiến quý báu cho quá trình soạn thảo Luật Đất đai sửa đổi. Cuốn sách do Nguyễn Chí Mỳ và Hoàng Xuân Nghĩa đồng chủ biên (2009) “Hậu giải phóng mặt bằng ở Hà Nội - Vấn đề và giải pháp” [29] do Nhà xuất bản Chính trị quốc gia ấn hành. Tham luận của Nguyễn Đức Biền “Thực trạng, những vướng mắc trong quá trình Nhà nước thu hồi đất để giao, cho thuê và tự thỏa thuận để có đất thực hiện dự án” [7] trình bày tại Hội thảo “Tài chính đất đai, giá đất và cơ chế, chính sách trong bồi thường, hỗ trợ, tái định cư” do Viện Chiến lược chính sách tài nguyên và môi trường tổ chức tại Hà Nội, ngày 12/07/2011. Các tác giả đề cập những vấn đề lý luận và thực tiễn trong thu hồi và giải phóng mặt bằng, làm rõ những vướng mắc trong quá trình Hà Nội thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư, đặc biệt là những vấn đề của hậu giải phóng mặt bằng. Những bài học rút ra từ thực tiễn giải phóng mặt bằng ở Hà Nội là những kinh nghiệm quý báu cho các địa phương tham khảo trong quá trình thực thi chính sách, pháp luật về giải phóng mặt bằng vì sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Phân tích về quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất còn thể hiện qua luận văn của Nguyễn Duy Thạch (2008)“Pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất” [68], luận văn của Hoàng Thị Nga (2008) “Tìm hiểu pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất thông qua thực tiễn áp dụng của Hà Nội” [30], luận văn của Lê Thị Yến (2010) “Pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất” [79], luận văn (2012) của Đỗ Phương Linh “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân và thực tiễn áp dụng tại Nghệ An”; luận văn của Trần Cao Hải Yến (2014) "Pháp luật về hỗ trợ, tái định cư người có đất bị thu hồi trong giải phóng mặt bằng - thực trạng và giải pháp hoàn thiện" [55]. 15