Tài liệu Phân cấp trong quản lý tài nguyên rừng và sinh kế người dân

Trần Đức Viên Nguyễn Vinh Quang Mai Văn Thành ------------------------------------------------------------------------------------------------------ PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN RỪNG VÀ SINH KẾ NGƯỜI DÂN ----------------------------- NHÀ XUẤT BẢN NÔNG NGHIỆP HÀ NỘI - 2005 LỜI CẢM ƠN Nhóm nghiên cứu xin chân thành cảm ơn sự giúp đỡ quý báu của những tổ chức và cá nhân sa u cho việc hoàn thành ấn phẩm này: Chương trình Ủng hộ Sáng kiến về Chính sách Tài nguyên (REPSI) - Viện Tài nguyên Thế gi ới (WRI) đã tài trợ phần lớn kinh phí, đồng thời đóng góp nhiều ý kiến cho Nhóm nghiên cứu tron g quá trình nghiên cứu cũng như viết báo cáo khoa học này. Khi nghiên cứu tại Lưu vực sông C ả (Nghệ An), Trung tâm Sinh thái Nông nghiệp còn nhận được sự hỗ trợ một phần tài chính t ừ Quỹ Rockefeller, hỗ trợ một phần về tài chính và kỹ thuật của dự án “Trợ giúp các trường Đ ại học của Việt Nam, Lào và Campuchia trong kế hoạch hoá và quản lý môi trường” (USEPAM ) do DANIDA tài trợ. Các tổ chức, cá nhân tại tỉnh Sơn La và Nghệ An đã giúp đỡ và trả lời phỏng vấn: (1) Người d ân bản Huổi Toi, lãnh đạo và cán bộ UBND xã Chiềng Hặc, UBND huyện Yên Châu, Hạt Kiể m lâm huyện Yên Châu, Chi cục Kiểm lâm tỉnh Sơn La, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Sơn L a, và UBND tỉnh Sơn La; và (2) Người dân bản Na Bè và Xiêng Hương, lãnh đạo và cán bộ UBN D xã Xá Lượng, UBND huyện Tương Dương, Hạt Kiểm lâm huyện Tương Dương, Chi cục Kiể m lâm tỉnh Nghệ An, Chi cục Phát triển Lâm nghiệp tỉnh Nghệ An, Sở Tài nguyên và Môi trườn g tỉnh Nghệ An, và UBND tỉnh Nghệ An. Các đồng nghiệp Campuchia, Inđônêxia, và Thái Lan đã chia sẻ kinh nghiệp và góp ý trong H ội thảo tại Chiang Mai, Thái Lan ngày 12-15/11/2003. Các chuyên gia trong nước và quốc tế, cán bộ địa phương tham dự “Hội nghị toàn quốc về ph át triển kinh tế-xã hội các xã nghèo” do Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổ chức tại Hà Nội ngày 2 426/11/2004; và Hội thảo: “Quản lý và quy hoạch vùng đầu nguồn lưu vực sông Cả” do Trườn g Đại học Nông nghiệp I và UBND tỉnh Nghệ An đồng tổ chức tại Thành phố Vinh (Nghệ A n) ngày 21-22/1/2005, đã đóng góp ý kiến. Tiến sỹ Neil L. Jamieson (Viện Nghiên cứu Đông Dương, Đại học George Mason, Hoa Kỳ) v à hai cộng sự Margaret Amalia Hiesinger (Nghiên cứu sinh thuộc Chương trình Khoa học, Côn g nghệ và Xã hội, Học viện Kỹ thuật Massachusetts - MIT, Hoa Kỳ) và Amanda Allbritton (Thạ c sỹ Kinh tế, Đại học Purdue, Hoa Kỳ) đã hiệu đính bản tiếng Anh cho lần xuất bản này. Nhóm nghiên cứu bày tỏ sự biết ơn đến Quỹ Ford, tuy không trực tiếp tài trợ cho nghiên c ứu cũng như cho việc xuất bản ấn phẩm này, nhưng Quỹ đã có những đóng góp quan trọng tron g việc nâng cao năng lực cho Trung tâm Sinh thái Nông nghiệp trong nghiên cứu phát triển miề n núi Việt Nam. Cuối cùng, nhóm nghiên cứu trân trọng cảm ơn Ban Giám đốc và các đồng nghiệp của Trun g tâm Sinh thái Nông nghiệp, Trường Đại học Nông nghiệp I đã tạo điều kiện và hỗ trợ cho nhó m nghiên cứu hoàn thành nhiệm vụ. Xin chân thành cảm ơn. NHÓM NGHIÊN CỨU 1 DANH SÁCH CÁN BỘ THAM GIA NGHIÊN CỨU Họ tên 1. Trần Đức Viên Đơn vị TTSTNN, ĐHNN I 2. Nguyễn Vinh Quang TTSTNN, ĐHNN I 3. Tô Xuân Phúc TTSTNN, ĐHNN I 4. Đỗ Thị Hường TTSTNN, ĐHNN I 5. Phạm Thanh Lan TTSTNN, ĐHNN I 6. Vũ Thị Thao TTSTNN, ĐHNN I 7. Trần Mạnh Tường TTSTNN, ĐHNN I 8. Trần Nam Anh TTSTNN, ĐHNN I 9. Trần Trung Kiên TTSTNN, ĐHNN I 10. Mai Văn Thành Khoa Đất và Môi trường, ĐHNN I 11. Phạm Văn Hội Khoa Đất và Môi trường, ĐHNN I 12. Nguyễn Thị Phương Mai Khoa Đất và Môi trường, ĐHNN I 2 MỤC LỤC DANH SÁCH CÁC BẢNG........................................................................................................................ 5 DANH SÁCH CÁC BẢN ĐỒ .................................................................................................................... 6 DANH SÁCH CÁC SƠ ĐỒ ....................................................................................................................... 6 DANH SÁCH CÁC HỘP........................................................................................................................... 6 CÁC TỪ VIẾT TẮT .................................................................................................................................. 7 TÓM TẮT ................................................................................................................................................... 8 I. ĐẶT VẤN ĐỀ....................................................................................................................................... 11 1. Cơ sở nghiên cứu ................................................................................................................................................. 11 2. Nội dung nghiên cứu........................................................................................................................................... 12 3. Câu hỏi nghiên cứu............................................................................................................................................. 13 4. Nội dung nghiên cứu........................................................................................................................................... 13 5. Phương pháp nghiên cứu................................................................................................................................... 13 5.1. Chọn điểm nghiên cứu ................................................................................................................................. 13 5.2. Chọn đối tượng cung cấp thông tin............................................................................................................ 14 5.3. Thu thập số liệu, nguồn số liệu, và cách phân tích................................................................................... 15 5.3.1. Phân tích định tính ..................................................................................................................................... 16 5.3.2. Phân tích định lượng .................................................................................................................................. 16 II. TỔNG QUAN TÀI LIỆU .................................................................................................................. 17 1. Suy thoái rừng và phân quyền ........................................................................................................................... 17 2. Phân quyền trên thế giới.................................................................................................................................... 18 3. Chính sách đất đai và sinh kế người dân ở vùng núi Việt Nam.................................................................... 20 3.1. Thực trạng vùng núi Việt Nam................................................................................................................... 20 3.2. Chính sách Nhà nước.................................................................................................................................. 21 3.2.1. Chính sách đất đai trước năm 1958........................................................................................................... 21 3.2.2. Chính sách đất đai trong giai đoạn từ 1958 đến những năm 1980........................................................... 21 3.2.3. Chính sách giao đất trong giai đoạn từ 1990 đến nay .............................................................................. 21 3.3. An ninh hưởng dụng đất, rừng và sinh kế của người dân ........................................................................ 23 4. Các chương trình bổ sung liên quan đến rừng................................................................................................ 25 4.1. Chương trình 327 ......................................................................................................................................... 26 4.2. Chương trình 661 ......................................................................................................................................... 26 5. Phản ứng của nguời dân đối với chính sách phân cấp quản lý tài nguyên thiên nhiên .............................. 28 5.1. Ủng hộ ........................................................................................................................................................... 28 5.2. Không ủng hộ................................................................................................................................................ 28 III. CÁC ĐẶC TRƯNG VĂN HOÁ CỦA NGƯỜI THÁI VÀ NGƯỜI KHƠ MÚ ........................... 31 1. Người Thái........................................................................................................................................................... 31 2. Người Khơ Mú ..................................................................................................................................................... 31 IV. TỔNG QUAN ĐỊA BÀN NGHIÊN CỨU ....................................................................................... 32 1. Xã Chiềng Hặc và Bản Huổi Toi....................................................................................................................... 32 1.1. Xã Chiềng Hặc............................................................................................................................................. 32 3 1.2. Bản Huổi Toi................................................................................................................................................ 33 2. Xã Xá Lượng, Bản Na Bè và Bản Xiêng Hương .............................................................................................. 34 2.1. Xã Xá Lượng................................................................................................................................................ 34 2.2. Bản Na Bè ..................................................................................................................................................... 35 2.3. Bản Xiêng Hương........................................................................................................................................ 38 V. CHÍNH SÁCH GIAO ĐẤT GIAO RỪNG: ..................................................................................... 44 SỰ PHÂN CẤP TRONG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN RỪNG............................................................... 44 1. Hệ thống quản lý tại Việt Nam.......................................................................................................................... 44 2. Tiến trình phân quyền tại tỉnh Sơn La ............................................................................................................. 47 2.1. Giao đất giao rừng theo Nghị định 02/CP 1994 ......................................................................................... 47 2.2. Giao đất giao rừng theo Nghị định 163/NĐ-CP 1999............................................................................... 48 2.3. Những tồn tại sau phân quyền theo Nghị định 163/NĐ-CP ..................................................................... 53 3. Giao đất giao rừng ở bản Huổi Toi................................................................................................................... 53 3.1. Các hoạt động giao đất giao rừng ............................................................................................................... 53 3.2. Thay đổi về sinh kế ....................................................................................................................................... 55 3.2.1. Trồng trọt.................................................................................................................................................... 55 3.2.2. Chăn nuôi.................................................................................................................................................... 56 3.2.3. Điều kiện sống của người dân.................................................................................................................... 56 4. Tiến trình phân quyền tại tỉnh Nghệ An.......................................................................................................... 56 4.1. Giao đất giao rừng theo Nghị định 02/CP .................................................................................................. 56 4.2. Giao đất giao rừng theo Nghị định 163/NĐ-CP........................................................................................ 59 5. Giao đất giao rừng ở bản Na Bè........................................................................................................................ 62 5.1. Các hoạt động giao đất giao rừng ............................................................................................................... 62 5.2. Thay đổi về sinh kế ....................................................................................................................................... 66 5.2.1. Trồng trọt.................................................................................................................................................... 66 5.2.2. Chăn nuôi.................................................................................................................................................... 67 5.2.3. Điều kiện sống của người dân.................................................................................................................... 67 6. Giao đất giao rừng ở bản Xiêng Hương........................................................................................................... 68 6.1. Các hoạt động giao đất giao rừng ............................................................................................................... 68 6.2. Thay đổi về sinh kế ....................................................................................................................................... 69 6.2.1. Trồng trọt.................................................................................................................................................... 69 6.2.2. Chăn nuôi.................................................................................................................................................... 70 6.2.3. Điều kiện sống của người dân.................................................................................................................... 71 VI. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .......................................................................................................... 76 1. Kết luận................................................................................................................................................................ 76 2. Kiến nghị............................................................................................................................................................... 77 2.1. Phân quyền nhiều hơn ................................................................................................................................. 77 2.2. Tập trung nhiều hơn vào sinh kế của người dân ....................................................................................... 77 2.3. Nâng cao vai trò của tổ chức cộng đồng.................................................................................................... 78 TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................................................................... 80 4 DANH SÁCH CÁC BẢNG BẢNG 1 - CÁC CỘNG ĐỒNG NGHIÊN CỨU ....................................................................................... 14 BẢNG 2 - TỔNG HỢP CÁC ĐỐI TƯỢNG CUNG CẤP THÔNG TIN .................................................. 14 BẢNG 3 - CÁC LOẠI ĐẤT TẠI BẢN HUỔI TOI................................................................................... 33 BẢNG 4 - CÁC LOẠI ĐẤT TẠI BẢN NA BÈ ........................................................................................ 36 BẢNG 5 - CÁC LOẠI ĐẤT TẠI BẢN XIÊNG HƯƠNG ........................................................................ 39 BẢNG 6 - THÔNG TIN CHUNG VỀ BẢN NA BÈ VÀ BẢN XIÊNG HƯƠNG.................................... 40 BẢNG 7 - ĐIỀU KIỆN TỰ NHIÊN CỦA XÃ XÁ LƯỢNG VÀ XÃ CHIỀNG HẶC ............................. 41 BẢNG 8 - HỆ THỐNG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN RỪNG TẠI VIỆT NAM ......................................... 45 BẢNG 9 - SỰ KHÁC NHAU VÀ QUÁ TRÌNH THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 02/CP VÀ NGHỊ ĐỊNH 163/NĐ-CP TẠI TỈNH SƠN LA ............................................................................................................... 49 BẢNG 10 - TRÁCH NHIỆM CỦA SỞ ĐC VÀ PHÒNG ĐC, CCKL VÀ HKL TỪ NĂM 2000 TẠI SƠ N LA............................................................................................................................................................... 49 BẢNG 11 - SỰ KHÁC NHAU VÀ QUÁ TRÌNH THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 02/CP VÀ 163/NĐ-CP TẠI TỈNH NGHỆ AN ....................................................................................................................................... 62 BẢNG 12 - SỰ THAY ĐỔI TRONG CHĂN NUÔI CỦA HỘ GIA ĐÌNH BẢN XIÊNG HƯƠNG VÀ NA BÈ ........................................................................................................................................................ 71 BẢNG 13 - DIỆN TÍCH ĐẤT NƯƠNG RẪY CỦA CÁC HỘ GIA ĐÌNH TRƯỚC VÀ SAU KHI GIAO ĐẤT RỪNG ............................................................................................................................................... 72 BẢNG 14 - SO SÁNH DIỆN TÍCH ĐẤT NƯƠNG RÃY CỦA 2 NHÓM DÂN TỘC Ở NGHỆ AN TRƯỚC VÀ SAU KHI GIAO ĐẤT GIAO RỪNG................................................................................... 73 BẢNG 15 - SO SÁNH ĐẤT NƯƠNG RÃY CỦA DÂN TỘC THÁI Ở 2 TỈNH TRƯỚC VÀ SAU KHI GIAO ĐẤT GIAO RỪNG ......................................................................................................................... 73 BẢNG 16 - KHẢ NĂNG VỀ LƯƠNG THỰC TẠI 3 BẢN...................................................................... 74 BẢNG 17 - DIỆN TÍCH ĐẤT CANH TÁC CỦA CÁC HỘ GIA ĐÌNH TRONG NHỮNG NĂM 1990 VÀ 2003 ..................................................................................................................................................... 74 BẢNG 18 - NĂNG SUẤT CÂY TRỒNG TRƯỚC VÀ SAU GIAO ĐẤT RỪNG .................................. 75 5 DANH SÁCH CÁC BẢN ĐỒ BẢN ĐỒ 1 - CÁC ĐIỂM NGHIÊN CỨU............................................................................................... 41 BẢN ĐỒ 2 VÀ 3 – XÃ CHIỀNG HẶC, HUYỆN YÊN CHÂU, TỈNH SƠN LA, TÂY BẮC VIỆT NAM .......................................................................................................................................................... 42 BẢN ĐỒ 4 VÀ 5 - XÃ XÁ LƯỢNG, HUYỆN TƯƠNG DƯƠNG, TỈNH NGHỆ AN, BẮC TRUNG BỘ VIỆT NAM......................................................................................................................................... 43 BẢN ĐỒ 6 VÀ 7 - THỰC TRẠNG SỬ DỤNG ĐẤT TẠI BẢN HUỔI TOI NĂM 1990 VÀ 2003 .....55 BẢN ĐỒ 8 VÀ 9 - THỰC TRẠNG SỬ DỤNG ĐẤT TẠI BẢN NA BÈ NĂM 1992 VÀ 2003 ........... 66 BẢN ĐỒ 10 VÀ 11 - THỰC TRẠNG SỬ DỤNG ĐẤT TẠI BẢN XIÊNG HƯƠNG NĂM 1992 VÀ 2003............................................................................................................................................................ 69 DANH SÁCH CÁC SƠ ĐỒ SƠ ĐỒ 1 - CÁC CẤP TRONG HỆ THỐNG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN RỪNG Ở VIỆT NAM ......46 SƠ ĐỒ 2 - PHÂN CẤP QUẢN LÝ THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 02/CP TẠI SƠN LA ....................... 47 SƠ ĐỒ 3 - PHÂN CẤP QUẢN LÝ THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 163/NĐ-CP TẠI SƠN LA .............. 52 SƠ ĐỒ 4 - PHÂN CẤP QUẢN LÝ THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 02/CP TẠI NGHỆ AN ................... 57 SƠ ĐỒ 5 - PHÂN CẤP QUẢN LÝ THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH 163/NĐ-CP TẠI NGHỆ AN .......... 61 DANH SÁCH CÁC HỘP HỘP 1 ........................................................................................................................................................ 22 HỘP 2 ........................................................................................................................................................ 25 HỘP 3 ........................................................................................................................................................ 64 HỘP 4 ........................................................................................................................................................ 67 HỘP 5 ........................................................................................................................................................ 71 6 CÁC TỪ VIẾT TẮT CCKL: Chi cục Kiểm lâm CĐGĐLN: ĐC: DENR: Chỉ đạo giao đất Lâm nghiệp Địa chính Department of Environment and Natural Resources, Philippines--Cục Tài nguyên và Môi trường Department for International Development--Ủy ban Phát triển Quốc tế (Vương quốc Anh) Đại học Nông nghiệp I The Food and Agriculture Organization of the United Nations--Tổ chức Nông Lương của Liên hợp quốc Giao đất giao rừng Hécta Hạt Kiểm lâm Lâm trường Quốc doanh Nông lâm Kết hợp Nông nghiệp Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn Resources Policy Support Initiatives--Chương trình Ủng hộ Sáng kiến về Chính sách Tài nguyên Rapid Rural Appraisal--Phương pháp đánh giá nhanh nông thôn The Project of German-supported Da River Social Forestry--Dự án Lâm nghiệp Xã hội Sông Đà do CHLB Đức tài trợ Statistic Package for Social Sciences—phần mềm xử lý thống kê trong nghiên cứu Xã hội học Tổng cục Địa chính Tài nguyên và Môi trường Trung tâm Sinh thái Nông nghiệp Ủy ban Nhân dân The World Bank--Ngân hàng Thế giới The World Resources Institute--Viện Tài nguyên Thế giới DFID: ĐHNN I: FAO: GĐGR: ha: HKL: LTQD: NLKH: NN: NN&PTNT: REPSI: RRA: SFDP: SPSS: TCĐC: TN&MT: TTSTNN: UBND: WB: WRI: 7 TÓM TẮT Trong hai năm 2003 và 2004, nhóm nghiên cứu thuộc Trung tâm Sinh thái Nông nghiệ p (TTSTNN) trường Đại học Nông nghiệp I (ĐHNN I) đã tiến hành nghiên cứu về: “Phân cấ 1 p trong quản lý tài nguyên rừng và ảnh hưởng của nó đến sinh kế người dân vùng núi Tây Bắc và Bắc Trung bộ Việt Nam.” Nhóm nghiên cứu đã chọn ba bản: hai bản thuộc tỉnh Nghệ An (Bắ c Trung bộ) và một bản thuộc tỉnh Sơn La (Tây Bắc) để triển khai nghiên cứu. Hai bản thuộc tỉn h Nghệ An là các bản Xiêng Hương (người Thái) và Na Bè (người Khơ Mú), đều thuộc huy ện Tương Dương; một bản ở tỉnh Sơn La là bản Huổi Toi (người Thái) thuộc huyện Yên Châ u. Những bản này được chọn nhằm tìm hiểu sự khác biệt về tác động của chính sách phân cấp (ha y phân quyền) quản lý tài nguyên rừng đến tài nguyên rừng và cuộc sống người dân tộc thiểu s ố sống ở hai vùng sinh thái khác nhau (trong trường hợp này là hai cộng đồng người Thái), và lê n những cộng đồng người dân tộc thiểu số khác nhau sống trên cùng một vùng sinh thái (tro ng trường hợp này là hai cộng đồng người Thái và người Khơ Mú cùng sống tại xã Xá Lượng huy ện Tương Dương). Báo cáo được tóm tắt trong các phần sau đây: CHÍNH SÁCH PHÂN QUYỀN VÀ TÀI NGUYÊN RỪNG Nghị định 02/CP và sau đó là Nghị định 163/NĐ-CP--được gọi là các chính sách phân chia đất rừng tới các hộ để quản lý và phát triển, hay các chính sách phân cấp trong quản lý tài nguyê n rừng--được chính phủ Việt Nam ban hành lần lượt vào năm 1994 và 1999. Nghệ An thực hiện Nghị định 02/CP trên phạm vi toàn tỉnh ngay sau khi nó được ban hành nă m 1994. Trong khi Sơn La thực hiện năm 1995 chỉ trên 7 xã ven quốc lộ 6 thuộc huyện Yên Châ u. Tuy nhiên đối với Nghị định 163/NĐ-CP, Sơn La thực hiện vào tháng 7/2001, trong khi Nghệ An bắt đầu thực hiện sau đó gần 1 năm, tức tháng 6/2002. Tiến trình thực hiện phân cấp quản lý của cả hai Nghị định là như nhau, tức là đều thông qua cá c cấp: Trung ương – Tỉnh – Huyện – Xã – Tổ chức địa phương/Người dân. Tuy nhiên, khi thự c hiện Nghị định 02/CP, Sơn La không phân chia đất rừng tới các hộ gia đình, mà chỉ phân ch o cộng đồng thôn bản. Còn Nghệ An phân chia đất rừng tới tận các hộ gia đình. Cả hai tỉnh đ ều ban hành những văn bản hướng dẫn, chỉ đạo việc thực hiện các Nghị định trên địa bàn của mình . Để phân chia đất rừng cho các đối tượng, cả hai tỉnh đều thành lập Ban Chỉ đạo Giao đất Lâ m nghiệp (CĐGĐLN) ở các cấp. Tuy nhiên, Nghệ An không thành lập Ban CĐGĐLN ở cấp tỉn h. Thành viên trong Ban là cán bộ ở các phòng ban khác nhau trong cùng cấp: đại diện Ủy b an Nhân dân (UBND), Địa chính (ĐC)/Tài nguyên và Môi trường (TN&MT), Kiểm lâm (KL ), Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (NN&PTNT), Công an, Tài chính Vật giá, Dân tộc Miề n núi. Mặc dù thành viên của Ban CĐGĐLN là rất đa dạng và đông đảo, nhưng những người th ực sự làm việc lại không nhiều. 1 Hiện nay, thuật ngữ trong tiếng Anh “decentralisation” được dịch sang tiếng Việt là “phân quyền, ” “tản quyền,” hoặc “phân cấp.” Trong điều kiện cụ thể của nghiên cứu này, chúng tôi thấy dùng thuậ t ngữ “phân cấp” phù hợp với thực chất của việc triển khai các chính sách có liên quan đến giao đất gia o rừng và quản lý tài nguyên thiên nhiên nói chung ở Việt Nam trong những năm gần đây. Tùy từng ng ữ cảnh cụ thể mà đôi khi chúng tôi dùng từ “phân quyền” thay cho “phân cấp” và ngược lại. 8 Cơ quan Địa chính chịu trách nhiệm chính thực hiện phân chia đất rừng theo Nghị định 02/C P, trong khi cả Địa chính và Kiểm lâm đều chịu trách nhiệm thực hiện Nghị định 163/NĐ-CP. Khi thực hiện Nghị định 02/CP và 163/NĐ-CP cả hai tỉnh Sơn La và Nghệ An đã tự ra quyết định quy hoạch khu vực đất sản xuất nương rẫy cho người dân địa phương canh tác nông nghiệp, m ặc dù cả hai Nghị định đều không đề cập đến vấn đề này. Việc thực hiện chính sách giao đất giao rừng (GĐGR) đã mang lại một số tác động tích cự c: nhiều chương trình và dự án đi kèm theo chính sách này đã giúp đỡ, hỗ trợ người dân đ ịa phương; và nhận thức của người dân về sự cần thiểt phải bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, đặc bi ệt là tài nguyên rừng, được nâng lên. Tuy nhiên, các chính sách này vẫn chưa đạt được những mụ c đích chính của chúng: quản lý, bảo tồn, và phát triển tài nguyên rừng tốt hơn. Trao quyền. Cán bộ địa phương vẫn chưa có thực quyền quyết định sẽ làm gì trên diện tích rừn g ở địa phương mình. Họ vẫn phải làm theo những kế hoạch/quy hoạch đã được thiết kế sẵn từ cấ p cao hơn. Tương tự, ngân sách cấp cho việc thực hiện phân chia đất rừng và công quản lý rừ ng vẫn được quản lý bởi cơ quan không trực tiếp thực hiện các công việc trên. Do đó chậm trễ tron g việc thực hiện chính sách (phân chia đất rừng) diễn ra phổ biến. Sự rõ ràng và minh bạch. Người dân--người nhận đất--không nắm rõ về quyền và nghĩa vụ trong sử dụng và quản lý tài nguyên rừng theo chính sách phân cấp. Điều này khiến người dân khôn g hứng thú (hay người dân không được khích lệ) và không tận tâm thực hiện việc bảo vệ và ph át triển rừng, và chất lượng rừng do đó vẫn ngày càng giảm đi. Sự tham gia. Đã có sự tham gia của người dân địa phương vào quá trình phân chia đẩt rừng ở cộng đồng nghiên cứu. Người dân tham gia vào các cuộc họp về phân chia đất rừng cũng th u được những thông tin nhất định về quyền và nghĩa vụ của họ khi nhận đất; đồng thời cũng giú p cán bộ chuyên trách tránh được những sai sót đã từng xảy ra ở những lần phân chia đất trước ki a (như sự sai lệch của diện tích và vị trí thực của mảnh rừng với diện tích trên bản đồ). Tuy nhi ên cũng có nhiều trường hợp người dân không được thông tin đầy đủ về chính sách phân chia đất v à các lợi ích đi kèm, không được tham gia thảo luận thật sự hay sự tham gia của họ chỉ là hì nh thức, và rất nhiều hộ vẫn tiếp tục khai thác tài nguyên rừng, đồng thời mở rộng diện tích nươ ng rãy của họ vào rừng. Thiếu bình đẳng trong tiếp cận và sử dụng tài nguyên rừng của người dâ n cũng là một vấn đề nổi cộm ở những cộng đồng nghiên cứu. CHÍNH SÁCH PHÂN CẤP VÀ CUỘC SỐNG NGƯỜI DÂN Nghiên cứu không tìm thấy sự tác động trực tiếp nào của chính sách phân cấp tới điều kiện số ng của người dân. Hai cộng đồng người Thái sống tại hai vùng khác nhau cũng không có sự kh ác biệt rõ ràng về phản ứng của họ đối với chính sách phân cấp. Nghiên cứu tìm ra có điều ki ện kinh tế khác biệt giữa hai nhóm dân tộc khác nhau (người Thái và người Khơ Mú) sống tại h ai cộng đồng khác nhau tại cùng một địa phương. Tại hai cộng đồng người Thái được nghiên cứ u, việc phân chia đất rừng cho sản xuất giúp ổn định thu nhập và do đó việc bảo vệ rừng có tă ng lên. Cụ thể, thu nhập của người Thái tăng lên do trồng nông sản để bán. Sự thông thạo tiếng p hổ thông, gần thị trường, và hiểu biết tốt hơn về kinh tế thị trường đã giúp đỡ người Thái có đư ợc điều này. Ngược lại, người Khơ Mú gặp khó khăn trong giao tiếp với người ngoài, sống g ần cộng đồng người H’mông và có bất đồng với cộng đồng này về hưởng dụng đất và chia sẻ lợi í ch từ rừng. Do đó rừng thuộc cộng đồng này bị khai thác mạnh mẽ hơn. 9 KIẾN NGHỊ Có thể nói tại các điểm nghiên cứu, chính sách phân cấp trong GĐGR hiện tại đã không thật s ự thành công như mong đợi với mục đích bảo tồn nguồn tài nguyên rừng, nâng cao chất lượ ng rừng, và cải thiện cuộc sống và sinh kế của người dân sống dựa vào rừng. Do đó để đạt đư ợc mục đích quản lý và bảo tồn tốt hơn tài nguyên rừng, và đem lại những sinh kế thay thế b ền vững hơn cho người dân sống gần rừng, cần thiết phải có những thay đổi. Nghiên cứu đưa ra ba đề xuất sau: 1. Phân quyền nhiều hơn: Việc quản lý áp đặt từ trên xuống đã cho thấy sự thiếu hiệu quả. Do đó “hãy để người địa phương thật sự quản lý tài nguyên tại địa phương.” Chính quyền tru ng ương nên phân nhiều quyền hơn cho cán bộ địa phương quyết định làm thế nào để phân chia, s ử dụng, quản lý và phát triển tài nguyên tại địa phương. Điều này sẽ làm tăng đáng kể khả nă ng của cán bộ địa phương xử lý các vấn đề thực tế tại địa phương mình, bao gồm các mặt văn hó a, dân tộc, điều kiện tự nhiên, và điều kiện kinh tế-xã hội. Tương tự, việc có quyền quyết định sử dụng nguồn tài chính thế nào cho hoạt động quản lý, sử dụng tài nguyên cũng cần được trao trự c tiếp cho đối tượng trực tiếp thực hiện. 2. Tập trung nhiều hơn vào sinh kế của người dân: Thiếu lương thực và thu nhập khiến người dân tiếp tục khai thác bừa bãi tài nguyên rừng và canh tác nương rãy một cách không bền vữn g. Nhà nước, do đó, không nên chỉ tập trung sự chú ý vào tài nguyên rừng, mà nên tập trung nhiề u hơn vào cải thiện cuộc sống/sinh kế của người dân sống gần rừng. Một diện tích xác định nê n được thiết lập cho người dân chăn thả gia súc, tương tự như việc cung cấp những khu vực cụ t hể cho canh tác nương rãy luân canh. Những quy định rõ ràng chỉ rõ tài nguyên rừng nào người dâ n địa phương được phép khai thác vào thời điểm nào cũng cần được thiết lập. Những điều này sẽ giúp người dân, đặc biệt là những người nghèo, có thêm được lương thực và thu nhập. Giảm s ố cơ quan tham gia vào những dự án phát triển do Nhà nước đầu tư cũng rất cần thiết nhằm trán h sự chậm trễ thực hiện các hoạt động của dự án, và giảm thất thoát kinh phí dự án. 3. Nâng cao vai trò của tổ chức cộng đồng: Quản lý tài nguyên dự trên cộng đồng đã được chứng minh là thành công trong việc nâng cao hiệu quả bảo vệ tài nguyên rừng, đem lại cuộ c sống đảm bảo hơn cho người dân, các thành viên trong cộng đồng bình đẳng tham gia quản l ý hiệu quả và hưởng lợi tài nguyên tại địa phương. Do đó mô hình này nên được áp dụng rộng r ãi tại Việt Nam, đặc biệt Luật Đất đai 2003 mới cũng đã chính thức thừa nhận cộng đồng là m ột đơn vị quản lý tài nguyên, đồng thời một số mô hình quản lý tài nguyên dựa trên cộng đồng đã t ỏ ra hiệu quả tại nhiều nơi ở Việt Nam. 10 I. ĐẶT VẤN ĐỀ 1. Cơ sở nghiên cứu Vùng núi của Việt Nam chiếm 3/4 hay hơn 24 triệu hécta (ha) tổng diện tích đất tự nhiên của cả nước. Trong số 61 tỉnh thành, thì có đến 45 tỉnh thành có một phần hay toàn bộ diện tích là đ ối núi. Hầu hết các cánh rừng của Việt Nam đều nằm ở đây. Vùng núi cũng là địa bàn cư trú của 2 5 triệu người, chiếm gần 1/3 dân số cả nước. Rừng có vị trí rất quan trọng đối với những cư d ân này, bởi vì rừng và đất rừng có những đóng góp to lớn tới cả sinh kế và phúc lợi của họ như: tạ o thu nhập, cung cấp lương thực thiết yếu, bổ sung nguyên liệu đầu vào cho sản xuất nông nghiệ p, và giảm nhẹ những tổn hại khi mùa màng thất bát, khi không có công ăn việc làm hay khi g ặp những khó khăn khác (Phúc, 2002). Ngay từ trước khi Việt Nam giành được độc lập toàn vẹn lãnh thổ năm 1975, Chính phủ Vi ệt Nam đã ban hành những chính sách và chương trình về bảo vệ tài nguyên rừng và quản lý, s ử dụng đất đai. Tuy nhiên thật đáng tiếc, rừng Việt Nam đã bị thu hẹp một cách nhanh chón g. Trong hơn nửa thế kỷ qua, Việt Nam đã mất khoảng 5 triệu ha rừng tự nhiên. Diện tích rừng cò n lại của Việt Nam cũng đã liên tục bị giảm: Diện tích che phủ của rừng đã giảm từ 33 phần tră m (%) trong giai đoạn 1954-1975 xuống còn 29% trong giai đoạn 1976-1985 và 28% trong gi ai đoạn 1986-1999. Và mặc dù việc thực hiện các chương trình trồng rừng từ đầu những năm 1990 đã làm tăng diện tích che phủ trên toàn quốc lên 33,2 % vào năm 2002, vấn đề suy thoái rừn g