Tài liệu Những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước của trung quốc từ khi gia nhập wto và bài học kinh nghiệm cho việt nam luận án tiến sĩ kinh tế

MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 1 CHƢƠNG 1: CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA NHỮNG THAY ĐỔI HOẠT ĐỘNG KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY 12 1.1 Khái quát về hoạt động kiểm toán nhà nƣớc 13 1.1.1 Khái niệm về kiểm toán 13 1.1.2 Phân loại hoạt động kiểm toán 15 1.1.3 Cơ sở ra đời và phát triển của Kiểm toán Nhà nước 17 1.1.4 Chức năng, đối tượng và phạm vi của Kiểm toán Nhà nước 20 1.1.5 Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước 21 1.1.6 Mô hình tổ chức và cơ chế quản lý của Kiểm toán Nhà nước 23 1.1.7 Vai trò của Kiểm toán Nhà nước 25 1.2 Các nhân tố tác động đến tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc 29 1.2.1 Nhu cầu của Nhà nước và nền kinh tế về Kiểm toán Nhà nước 29 1.2.2 Văn hóa - xã hội 30 1.2.3 Chính trị 31 1.2.4 Hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước và pháp luật có liên quan 31 1.2.5 Tác động của việc việc gia nhập Tổ chức thương mại thế giới tới hoạt động kiểm toán nhà nước 31 1.2.6 Sự phát triển và năng lực của Kiểm toán Nhà nước 34 1.3 Xu hƣớng thay đổi hoạt động của các cơ quan KTNN trên thế giới trong giai đoạn hiện nay Xu hướng thay đổi hoạt động của các cơ quan KTNN trên thế giới 35 1.3.2 Khuôn khổ quy định của INTOSAI về tăng cường năng lực của cơ quan Kiểm toán Nhà nước 38 1.3.3 Một số kết quả nghiên cứu về năng lực của các cơ quan Kiểm toán nhà nước thuộc khu vực ASEAN 46 Kết luận Chƣơng 1 51 1.3.1 CHƢƠNG 2: NHỮNG THAY ĐỔI CƠ BẢN TRONG HOẠT ĐỘNG KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC TRUNG QUỐC TỪ KHI GIA NHẬP WTO ĐẾN NAY VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM i 35 54 Hoạt động kiểm toán nhà nƣớc Trung Quốc trƣớc khi gia nhập WTO Khái quát chung về hoạt động kiểm toán nhà nước của Trung Quốc trước khi gia nhập WTO Những hạn chế trong hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc trước khi gia nhập WTO 54 Những thay đổi cơ bản trong hoạt động kiểm toán nhà nƣớc Trung Quốc từ khi gia nhập WTO đến nay Sự cần thiết phải thực hiện những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước khi Trung Quốc gia nhập WTO Hệ thống các biện pháp thích ứng với yêu cầu của WTO của Cơ quan KTNN Trung Quốc Những thay đổi cụ thể trong hoạt động của Cơ quan KTNN Trung Quốc 60 Đánh giá những thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nƣớc Trung Quốc từ khi gia nhập WTO đến nay Đánh giá về hệ thống các biện pháp thích ứng với WTO của Cơ quan KTNN Trung Quốc Đánh giá về những thay đổi cụ thể trong hoạt động của Cơ quan KTNN Trung Quốc 79 2.4 Bài học kinh nghiệm của Kiểm toán Nhà nƣớc Trung Quốc 96 2.4.1 Bài học chung 96 2.4.2 Một số bài học cụ thể 99 2.4.3 Một số bài học không thành công 100 Kết luận Chƣơng 2 100 2.1 2.1.1 2.1.2 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.3 2.3.1 2.3.2 54 57 60 62 63 79 81 CHƢƠNG 3: ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC VIỆT NAM DƢỚI TÁC ĐỘNG CỦA WTO VÀ HỘI NHẬP KINH TẾ QUỐC TẾ 102 102 3.1.1 Tác động của các cam kết gia nhập WTO của Việt Nam đối với hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nƣớc Việt Nam Tác động đối với khung pháp lý điều chỉnh tổ chức và hoạt động 3.1.2 Tác động đối với tổ chức và hoạt động kiểm toán 103 3.1.3 Tác động đối với nội dung và thực hiện chức năng kiểm toán 103 3.1.4 Tác động đối với công khai và minh bạch hóa các kết quả kiểm toán 104 3.1 ii 102 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.2.6 3.2.7 3.3 3.3.1 3.3.2 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.5.4 Thực trạng và những thay đổi trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc Việt Nam Về khuôn khổ pháp lý điều chỉnh tổ chức và hoạt động Về tổ chức bộ máy và chức năng nhiệm vụ Về nguồn nhân lực Về chuẩn mực và quy trình kiểm toán Về nội dung và loại hình kiểm toán Về hoạt động kiểm toán và cung cấp kết quả kiểm toán Về hội nhập và hợp tác quốc tế So sánh một số khía cạnh trong hoạt động của KTNN Việt Nam với KTNN Trung Quốc Những điểm giống nhau giữa hoạt động của KTNN Việt Nam và KTNN Trung Quốc Những điểm khác biệt giữa hoạt động KTNN Việt Nam và KTNN Trung Quốc Đánh giá hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc Việt Nam theo khuôn khổ tăng cƣờng năng lực của IDI-INTOSAI Những kết quả đạt được trong hoạt động của KTNN Việt Nam Những vấn đề hạn chế và bất cập Nguyên nhân của hạn chế và bất cập Giải pháp đổi mới hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc Việt Nam dƣới tác động của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế Bối cảnh và những xu hướng phát triển chủ yếu của nền kinh tế thế giới đến năm 2020 Định hướng phát triển Kiểm toán Nhà nước dưới tác động của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế Một số giải pháp đổi mới hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam trong điều kiện Việt Nam là thành viên của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế Điều kiện thực hiện các giải pháp Kết luận Chƣơng 3 KẾT LUẬN DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC iii 105 106 107 111 113 115 117 119 119 119 123 129 129 133 138 139 139 145 149 161 163 165 167 168 DANH MỤC CÁC BẢNG STT Tên Bảng Trang 1 Bảng 1.1. Điểm yếu và đề xuất giải pháp về lĩnh vực tính độc lập 47 và khuôn khổ pháp lý 2 Bảng 1.2. Điểm yếu và đề xuất giải pháp về lĩnh vực lãnh đạo và 47 quản trị nội bộ 3 Bảng 1.3. Điểm yếu và đề xuất giải pháp về lĩnh vực nguồn 48 nhân lực 4 Bảng 1.4. Điểm yếu và đề xuất giải pháp về lĩnh vực phương 49 pháp và chuẩn mực kiểm toán 5 Bảng 1.5. Điểm yếu và đề xuất giải pháp về lĩnh vực các kết quả 49 kiểm toán chính 6 Bảng 2.1. So sánh một số khía cạnh trong hoạt động của KTNN 81 Trung Quốc theo khuôn khổ tăng cường năng lực của IDIINTOSAI 7 Bảng 3.1. Những điểm giống nhau giữa hoạt động của KTNN 120 Việt Nam và KTNN Trung Quốc theo khuôn khổ tăng cường năng lực của IDI-INTOSAI 8 Bảng 3.2. Những điểm khác biệt giữa hoạt động của KTNN Việt Nam và KTNN Trung Quốc theo khuôn khổ tăng cường năng lực của IDI-INTOSAI vi 123 DANH MỤC CÁC HÌNH STT Tên hình Trang 1 Hình 1.1. Các khía cạnh năng lực của một cơ quan Kiểm toán 39 Nhà nước 2 Hình 1.2. Khuôn khổ tăng cường năng lực của IDI-INTOSAI 40 3 Hình 1.3. Tính độc lập và khuôn khổ pháp lý 42 4 Hình 1.4. Lãnh đạo và quản trị nội bộ 42 5 Hình 1.5. Nguồn nhân lực 43 6 Hình 1.6. Cơ cấu hỗ trợ và cơ sở hạ tầng 43 7 Hình 1.7. Mối quan hệ với các cơ quan bên ngoài 44 8 Hình 1.8. Phương pháp và chuẩn mực kiểm toán 44 9 Hình 1.9. Các kết quả kiểm toán chính 45 10 Hình 2.1. Sơ đồ bộ máy Nhà nước Trung Quốc 55 11 Hình 2.2. Cơ cấu tổ chức của hệ thống kiểm toán Trung Quốc 56 12 Hình 2.3. Hệ thống các biện pháp thích ứng với WTO của 63 CNAO 13 Hình 2.4. Hệ thống các biện pháp đổi mới 64 14 Hình 3.1. Cơ cấu tổ chức của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam 110 năm 2013 15 Hình 3.2. Số lượng cán bộ của KTNN tăng dần qua các năm 111 16 Hình 3.3. Cơ cấu công chức theo trình độ đào tạo 112 17 Hình 3.4. Cơ cấu công chức theo ngạch 112 18 Hình 3.5. Cơ cấu công chức theo chuyên ngành đào tạo 112 vii MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Việc gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) không chỉ tác động mạnh mẽ đến kinh tế - xã hội của các quốc gia mà còn tác động đến các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế, trong đó có hoạt động kiểm toán nói chung và kiểm toán nhà nước nói riêng. Cụ thể là việc gia nhập WTO đã thúc đẩy việc hình thành một khung pháp lý hợp nhất, có tính chất quy chuẩn và minh bạch cho việc thực hiện hoạt động kiểm toán; thúc đẩy việc sửa đổi nội dung và chức năng kiểm toán; thúc đẩy việc công khai hoá và minh bạch hoá các kết quả kiểm toán; đồng thời thúc đẩy việc tiêu chuẩn hoá hoạt động kiểm toán và nâng cao chất lượng kiểm toán. Nhận thức được những tác động đó, nhiều quốc gia đã thực hiện các biện pháp thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước nhằm mục tiêu vừa nâng cao năng lực nội bộ vừa đáp ứng các yêu cầu của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế. Từ khi bắt đầu tiến hành công cuộc đổi mới đất nước, Việt Nam đã chủ động và tích cực từng bước hội nhập kinh tế quốc tế từ song phương, khu vực đến đa phương, toàn cầu. Việt Nam đã bình thường hóa quan hệ với IMF, WB, gia nhập ASEAN, APEC, ký Hiệp định Thương mại với Mỹ, Hiệp định khung với EU, Hiệp định đảm bảo đầu tư với Nhật Bản… và trở thành thành viên chính thức của WTO (ngày 11/01/2007). Theo bản cam kết khi Việt nam gia nhập WTO, bên cạnh việc thị trường dịch vụ kế toán và kiểm toán sẽ được mở cửa từng bước, yêu cầu minh bạch hóa thông tin và trách nhiệm giải trình công cũng ngày càng được nâng cao. Điều này tác động không nhỏ đến hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc Việt Nam (KTNN), nhiều tác động đã trở thành thách thức. Do vậy, để có thể vừa thực thi tốt nhiệm vụ của mình theo Luật Kiểm toán nhà nước là đảm bảo cung cấp các thông tin tin cậy, xác đáng nhất cho Quốc hội, Hội đồng nhân dân trong công tác giám sát, cho Chính phủ trong công tác điều hành, cho các bộ, ngành, địa phương trong quản lý các nguồn lực công, đảm bảo cho nguồn lực công được sử dụng một cách đúng mục đích và đạt hiệu quả cao nhất, KTNN Việt Nam phải đổi mới hơn nữa hoạt động của mình trước yêu cầu của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế. Tuy nhiên, ngoài việc nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của mình, KTNN Việt Nam cần phải tham khảo kinh nghiệm nước ngoài về những thay đổi, đổi mới trong hoạt động kiểm toán nhà nước dưới tác động của WTO và yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế để trên cơ sở đó đưa ra được những định hướng và giải pháp đúng đắn và thích hợp. 1 Trung Quốc đã trở thành thành viên chính thức thứ 143 của WTO vào tháng 12 năm 2001. Việc gia nhập WTO đã mang đến cho Trung Quốc cả những xung đột, mâu thuẫn, áp lực cạnh tranh và động lực phát triển trong môi trường và tình hình mới. Trong bối cảnh đó, ngành kiểm toán của Trung Quốc nói chung và hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc nói riêng cũng buộc phải thay đổi nhằm đóng vai trò tích cực trong việc giữ vững định hướng kinh tế thị trường theo các nguyên tắc của WTO đồng thời đảm bảo chức năng giám sát nền kinh tế xã hội chủ nghĩa của Trung Quốc. Việt Nam và Trung Quốc có nhiều điểm tương đồng trong quá trình cải cách, mở cửa, hiện đại hóa đất nước, nhất là trong quá trình hội nhập kinh tế thế giới. Việt Nam và Trung Quốc đều phải trải qua thời kỳ thực hiện kinh tế kế hoạch hóa tập trung, quá tình cải cách thể chế kinh tế theo hướng kinh tế thị trường mới bắt đầu; hai nước đều vừa trải qua thời kỳ đóng cửa tương đối về kinh tế, giao lưu kinh tế đối ngoại thực sự bắt đầu từ giai đoạn chuyển sang cải cách, mở cửa. Đặc biệt, Trung Quốc và Việt Nam đều là các nước đi theo con đường Chủ nghĩa xã hội. Nhìn chung, trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, Việt Nam đã học hỏi rất nhiều kinh nghiệm từ Trung Quốc và đạt được thành tựu nhất định. Trong hoạt động kiểm toán nhà nước, cũng như các cơ quan KTNN khác, cơ quan KTNN Trung Quốc (CNAO) và cơ quan KTNN Việt Nam đều hình thành và phát triển dựa trên hai điều kiện, đó là: điều kiện kinh tế - yêu cầu của quản lý tài chính nhà nước và điều kiện chính trị - sự xuất hiện các nhà nước pháp quyền dân chủ. Cả Trung Quốc và Việt Nam đều chưa được công nhận là một quốc gia có nền kinh tế thị trường và điều này đã ảnh hưởng ít nhiều đến việc phát huy vai trò của KTNN của Trung Quốc và Việt Nam. Ngoài ra, nếu phân loại mô hình kiểm toán nhà nước theo cơ cấu tổ chức thì cơ cấu tổ chức của KTNN Trung Quốc và Việt Nam đều trong một nhà nước thống nhất. CNAO và Cơ quan KTNN Việt Nam đều là thành viên của các tổ chức nghề nghiệp quốc tế và khu vực như Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao quốc tế (INTOSAI) và Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao châu Á (ASOSAI). Thực tế cho thấy, từ khi thành lập đến nay, trong quá trình phát triển hoạt động và tổ chức, KTNN Việt Nam thường lựa chọn tham khảo kinh nghiệm của CNAO để đưa ra các giải pháp phù hợp. Bên cạnh những điểm tương đồng, quá trình hội nhập kinh tế quốc tế của Trung Quốc và Việt Nam cũng có những điểm khác biệt do bối cảnh trong nước và quốc tế của mỗi bên. Quy mô kinh tế và dân số của Trung Quốc lớn gấp nhiều lần so với Việt Nam. Thực lực kinh tế của Trung Quốc mạnh hơn Việt Nam nhiều lần. Vị thế kinh tế Việt Nam trong kinh tế thế giới thấp hơn nhiều so với Trung Quốc. Trung Quốc chuyển sang cải cách, mở cửa và xác định mục tiêu cải cách thể chế kinh tế sớm hơn Việt Nam (từ 2 năm 1978). Đối với vấn đề gia nhập WTO, Trung Quốc có một quá trình tiếp cận sớm hơn Việt Nam, từ khi là nước sáng lập GATT, đến khi yêu cầu trở lại GATT và sau đó là gia nhập WTO. Ngoài ra, Trung Quốc xây dựng và phát triển theo con đường xã hội chủ nghĩa mang đặc sắc Trung Quốc. Trong lĩnh vực kiểm toán, mặc dù đều có cơ cấu tổ chức KTNN trong một nhà nước thống nhất nhưng mô hình KTNN Trung Quốc được tổ chức theo cấp chính quyền còn mô hình kiểm toán nhà nước Việt Nam được tổ chức tập trung thống nhất. Về địa vị pháp lý, cơ quan KTNN Trung Quốc là một cơ cấu trong bộ máy của cơ quan hành pháp (thuộc Chính phủ) còn KTNN Việt Nam có mô hình tổ chức độc lập, do Quốc hội lập ra nhưng không thuộc cơ quan lập pháp và hành pháp hay tư pháp; hoạt động một cách độc lập theo quy định của pháp luật. Hoạt động kiểm toán nhà nước của Trung Quốc đã được quy định tại Hiến Pháp; hoạt động của KTNN Việt Nam chưa được quy định trong Hiến pháp. Hơn nữa, trình độ phát triển của CNAO và KTNN Việt Nam cũng còn nhiều điểm khác biệt. Với những nét tương đồng và khác biệt kể trên, việc nghiên cứu để tiếp thu, áp dụng những bài học kinh nghiệm quốc tế, đặc biệt là kinh nghiệm của Trung Quốc về việc thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước từ khi gia nhập WTO đến nay có ý nghĩa quan trọng và thiết thực đối với Kiểm toán Nhà nước Việt Nam. Do vậy, việc nghiên cứu“Những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước của Trung Quốc từ khi gia nhập WTO và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam” là cần thiết. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài 2.1. Các công trình nghiên cứu ngoài nước Trong thời gian vừa qua đã có nhiều công trình nghiên cứu ngoài nước liên quan đến đề tài như: 2.1.1. Về các yếu tố tác động đến hoạt động kiểm toán nhà nước Cơ quan sáng kiến phát triển của Tổ chức quốc tế các Cơ quan Kiểm toán tối cao (IDI-INTOSAI) đã ban hành cẩm nang "Lập kế hoạch chiến lược” (2008), tài liệu hướng dẫn về "Đánh giá nhu cầu tăng cường năng lực của IDI” (2007, được bổ sung, chỉnh sửa năm 2009 và 2012). Các tài liệu này đều khẳng định hoạt động của các cơ quan Kiểm toán tối cao (hay còn gọi là cơ quan KTNN) chịu sự tác động của môi trường bên trong và môi trường bên ngoài. Môi trường bên trong tác động đến hoạt động của các cơ quan KTNN bao gồm tính độc lập và khuôn khổ pháp lý; lãnh đạo và quản trị nội bộ; nguồn nhân lực; quy trình kiểm toán và các quy trình khác; cơ sở hạ tầng và các bộ phận hỗ trợ khác; môi trường văn hóa của các cơ quan KTNN. Môi trường bên ngoài tác động đến hoạt động của các cơ quan KTNN gồm mối quan hệ với các cơ quan bên ngoài và khuôn khổ quản lý tài chính công... 3 2.1.2. Xu hướng thay đổi hoạt động của các cơ quan Kiểm toán tối cao trên thế giới Trong tiến trình hội nhập sâu, rộng vào nền kinh tế quốc tế, nhiều quốc gia nhận thấy rằng việc gia nhập các tổ chức quốc tế nói chung và WTO nói riêng giúp họ tránh khỏi những mâu thuẫn và tranh chấp về lợi ích để đạt được mục tiêu tiến bộ và tăng trưởng bền vững. Việc gia nhập WTO không chỉ tác động mạnh mẽ đến kinh tế - xã hội của các quốc gia mà còn tác động đến các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế, trong đó có hoạt động kiểm toán nhà nước. Thực tiễn cho thấy, nhiều cơ quan KTNN đã và đang thay đổi hoạt động của mình theo hướng vừa nâng cao năng lực nội bộ vừa đáp ứng yêu cầu của hội nhập kinh tế quốc tế nhằm góp phần tăng cường trách nhiệm giải trình công và nâng cao mức độ minh bạch của thông tin tài chính quốc gia. Một số cơ quan KTNN đã tiến hành thay đổi hoạt động của mình sau khi gia nhập WTO một cách tích cực như Trung Quốc, Malaysia, Indonesia, Phillipines… Là một hoạt động chuyên môn mang tính nghề nghiệp, trong bối cảnh hiện nay, ngoài việc gia nhập tổ chức kinh tế quốc tế, các cơ quan KTNN còn tham gia hội nhập vào các tổ chức nghề nghiệp quốc tế và khu vực như: Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI) và Tổ chức các cơ quan Kiểm toán tối cao châu Á (ASOSAI), châu Âu (EROSAI), châu Phi (AFROSAI)… Các tổ chức này đã ban hành rất nhiều tài liệu hướng dẫn, cẩm nang, chuẩn mực nghề nghiệp hỗ trợ nghiệp vụ cho các cơ quan KTNN thành viên. Đặc biệt, “Tuyên bố Lima” (1977) và “Tuyên bố Mehico về tính độc lập của các cơ quan Kiểm toán Nhà nước” (2007) của INTOSAI được coi như “Hiến pháp cơ bản nhất” của hoạt động kiểm toán nhà nước; các tuyên bố này đã khẳng định tính độc lập một cách toàn diện mà các cơ quan Kiểm toán tối cao thành viên đều phải hướng tới trong quá trình hình thành và phát triển hoạt động của mình. Bên cạnh đó, IDI-INTOSAI đã ban hành cẩm nang "Lập kế hoạch chiến lược” (2008) và tài liệu hướng dẫn về "Đánh giá nhu cầu tại các cơ quan Kiểm toán tối cao” (2007, bổ sung và chỉnh sửa năm 2009 và 2012) cho các Cơ quan Kiểm toán tối cao nhằm tăng cường năng lực cho các cơ quan này. Đặc biệt, khuôn khổ tăng cường năng lực cho các Cơ quan Kiểm toán tối cao do INTOSAI xây dựng được coi là khuôn khổ hướng dẫn định hướng phát triển cho các cơ quan KTNN vì khuôn khổ này đã đề cập đầy đủ các khía cạnh tăng cường năng lực của một Cơ quan Kiểm toán tối cao, bao gồm năng lực thể chế, năng lực tổ chức hoạt động và năng lực chuyên môn nghiệp vụ cho các kiểm toán viên (KTV). Ngày nay, nhiều cơ quan KTNN đang nỗ lực phát triển năng lực theo hướng đáp ứng các yêu cầu đặt ra trong khuôn khổ tăng cường năng lực của INTOSAI. Chính vì vậy, việc hội nhập của một cơ quan KTNN sẽ theo hướng đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế chung của nền kinh tế và hội nhập chuyên môn, nghiệp vụ của khu vực và quốc tế. 4 2.1.3. Về những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc trước tác động của WTO Cuốn “The History of Audit in China” (Lịch sử Kiểm toán Trung Quốc) (11/2003) do Lý Kim Hoa (Li Jinhua) - Tổng Kiểm toán Nhà nước Trung Quốc nhiệm kỳ 1998-2008 chủ biên đã trình bày quá trình phát triển và những thay đổi trong ngành kiểm toán ở Trung Quốc, trong đó nhấn mạnh sự thay đổi trong hoạt động kiểm toán của CNAO qua các thời kỳ phát triển của Trung Quốc. Khi Trung Quốc gia nhập WTO, CNAO đã tổ chức một số hội thảo liên quan đến vấn đề này nhằm đánh giá, phân tích các cơ hội và thách thức đối với ngành kiểm toán của Trung Quốc khi Trung Quốc gia nhập WTO dưới nhiều góc độ khác nhau; đồng thời cũng đưa ra một hệ thống các biện pháp ứng phó với những thách thức của WTO. Ngoài ra, liên quan đến vấn đề này, có một số bài viết của các học giả Trung Quốc tập trung nghiên cứu mối quan hệ giữa WTO với hoạt động kiểm toán và hoạt động kiểm toán nhà nước; việc gia nhập WTO đem tới cho thị trường kiểm toán Trung Quốc cả cơ hội và thách thức buộc Trung Quốc phải đổi mới cả cơ chế quản lý hoạt động kiểm toán như: Gu Yun (2000), China National Audit Office (2002), San-Ping Wang (2002), Xia Dong, Lin Zhen Jackson (2003), Aidong Liu, Hui Wang (2003), Zeng Yong (2004)... 2.2. Các công trình nghiên cứu trong nước Bên cạnh các công trình nghiên cứu ngoài nước, trong nước cũng có một số công trình liên quan đến đề tài như: 2.2.1. Về các yếu tố tác động đến hoạt động kiểm toán nhà nước Đề cập đến chủ đề này, Vương Đình Huệ (2007), Định hướng chiến lược phát triển hệ thống kiểm toán ở Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước, đã nghiên cứu tổng quan về vai trò cũng như các yếu tố tác động tới việc phát huy vai trò của hệ thống kiểm toán (kiểm toán nhà nước, kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ) đối với sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và xây dựng Nhà nước Pháp quyền Xã hội chủ nghĩa. Các yếu tố đó bao gồm: (1) Nhu cầu của Nhà nước và nền kinh tế về kiểm toán; (2) Pháp luật về kiểm toán; (3) Năng lực của bản thân hệ thống kiểm toán. Đinh Trọng Hanh (2012), Chuyên đề 2, tr.14-16, Tài liệu bồi dưỡng kiểm toán viên Nhà nước - ngạch Kiểm toán viên cao cấp có đề cập đến những nhân tố tác động đến tổ chức và hoạt động của các cơ quan KTNN đó là: (1) mô hình tổ chức nhà nước, (2) hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước và pháp luật có liên quan, (3) sự phát triển và năng lực của KTNN, (4) việc lựa chọn cơ chế quản lý của KTNN, (5) yêu cầu của nhà nước đối với hoạt động của KTNN trong từng thời kỳ… 5 2.2.2. Về xu hướng thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước trên thế giới Đề cập đến chủ đề này, Vương Đình Huệ (2007), Định hướng chiến lược phát triển hệ thống kiểm toán ở Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước, đã phân tích xu hướng phát triển tổ chức và hoạt động kiểm toán trong nhà nước pháp quyền và nền kinh tế thị trường, trong đó có đề cập đến xu hướng phát triển của KTNN. Những xu hướng đó là: (1) Địa vị pháp lý của KTNN ngày càng cao để đảm bảo tính độc lập ngày càng cao của KTNN; (2) Hoạt động của KTNN ngày càng hiệu quả do hệ thống pháp luật do Nhà nước đặt ra ngày càng hoàn thiện phù hợp với sự phát triển của nền dân chủ; (3) Chức năng, nhiệm vụ và phạm vi hoạt động của KTNN ngày càng phát triển. Sau cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu vào cuối năm 2008, nhiều nhà kinh tế trong nước và quốc tế như: Trịnh Thị Hoa Mai (2009), Đinh Trọng Thịnh (2009), Đỗ Hoài Nam (2010), Euclid Tsakalotos (2010), Zoltan Pitti (2010) đã nghiên cứu để tìm ra nguyên nhân sâu sa của cuộc khủng hoảng, đánh giá lại mối quan hệ giữa nhà nước và thị trường; đồng thời khẳng định vai trò quan trọng của nhà nước và các cơ quan kiểm tra tài chính công trong việc quản lý nền kinh tế thị trường hiện đại. Đoàn Xuân Tiên (2012), Chuyên đề 6, tr.25-27, Tài liệu bồi dưỡng kiểm toán viên Nhà nước - ngạch Kiểm toán viên cao cấp đã trình bày tương đối đầy đủ xu hướng phát triển các cơ quan KTNN, đó là: sự phát triển về số lượng các cơ quan KTNN trên thế giới; sự phát triển về cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của KTNN; sự phát triển loại hình kiểm toán, hình thức kiểm toán, phương pháp kiểm toán; sự hòa hợp chuẩn mực kiểm toán quốc gia và quốc tế của các cơ quan KTNN. Đặng Thị Hoàng Liên (2012), Tạp chí Kiểm toán, số 3 (136), tháng 3/2012, tr. 55-56, đã khẳng định vai trò của các cơ quan kiểm toán tối cao trong công cuộc phòng, chống tham nhũng và đưa ra một số biện pháp nhằm nâng cao vai trò phòng, chống tham nhũng của các cơ quan kiểm toán tối cao trong bối cảnh hiện nay. 2.2.3. Về những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc từ khi gia nhập WTO Lý Thiết Ánh (2002), Lưu Lực (2002), Supachai Panitchpakdi, Mark L. Clifford (2003), Võ Đại Lược (2004), Nguyễn Kim Bảo (2006), Trần Xuân Lịch, Lê Xuân Sang (2006), đều khẳng định rằng việc cải cách, mở cửa nói chung và gia nhập WTO nói riêng đem đến cho nền kinh tế Trung Quốc cả cơ hội và những thách thức buộc Trung Quốc phải tiến hành điều chỉnh các chính sách kinh tế trên tất cả các lĩnh vực. Các tác giả trên đã nghiên cứu rất chi tiết các cam kết cũng như những điều chỉnh mang tính chính sách của một số lĩnh vực kinh tế nói chung như: công nghiệp, nông nghiệp, dịch 6 vụ (trong lĩnh vực dịch vụ đề cập chủ yếu đến ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán, viễn thông...). Đặng Thị Hoàng Liên (2006 và 2008) trên Tạp chí Kiểm toán, Số 5 (66) và Số 5 (90) đã chỉ ra một số những tác động chính mà CNAO phải đối mặt khi Trung Quốc gia nhập WTO và những thay đổi trong hoạt động kiểm toán chính phủ của CNAO sau khi Trung Quốc gia nhập WTO. Vương Đình Huệ (2011), Nghiên cứu tác động của quá trình thực hiện các cam kết thương mại khi Việt Nam là thành viên của WTO đối với hoạt động kiểm toán nhà nước, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Kiểm toán Nhà nước có nội dung nghiên cứu kinh nghiệm của Kiểm toán Nhà nước Trung Quốc trong việc ứng phó với những thách thức gia nhập WTO. Đặng Thị Hoàng Liên (2012) trên Tạp chí Nghiên cứu Khoa học kiểm toán, số 53.03-2012 đã phân tích và đánh giá những rủi ro đối với hoạt động kiểm toán trước tác động của WTO và kinh nghiệm ứng phó của Trung Quốc. 2.2.4. Về những giải pháp đổi mới hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam dưới tác động của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế Ngày 19/4/2010, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã phê duyệt và ban hành Nghị quyết số 927/2010/UBTVQH12 về Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 với các nội dung chính như: quan điểm phát triển KTNN, Mục tiêu phát triển KTNN đến năm 2020, Nội dung cơ bản của Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020. Chiến lược được thực hiện sẽ góp phần tăng cường hơn nữa tính hiệu quả, tính chuyên nghiệp và nâng cao hiệu lực hoạt động của KTNN Việt Nam, phù hợp với xu thế phát triển của các Cơ quan Kiểm toán Tối cao trên thế giới. Bên cạnh đó, nhằm cụ thể hóa Chiến lược trên thành các hoạt động khả thi, KTNN đã xây dựng và ban hành Kế hoạch hành động thực hiện Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020. Năm 2010, KTNN Việt Nam đã tổ chức “Hội thảo giá trị và lợi ích của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam” tại Hà Nội. Tại cuộc hội thảo nhiều chuyên gia trong nước và nước ngoài đã trình bày tham luận về xác định giá trị và lợi ích của các cơ quan KTNN nói chung và KTNN Việt Nam nói riêng. Trên cơ sở đó, các tham luận cũng đề xuất rất nhiều giải pháp thiết thực nhằm nâng cao giá trị, vai trò và lợi ích của KTNN Việt Nam trong giai đoạn phát triển mới. KTNN cũng có nhiều công trình nghiên cứu khoa học đề cập đến định hướng và giải pháp đổi mới hoạt động của KTNN Việt Nam như: Vương Đình Huệ (2011), Nghiên cứu tác động của quá trình thực hiện các cam kết thương mại khi Việt Nam là thành viên của WTO đối với hoạt động kiểm toán nhà 7 nước, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Kiểm toán Nhà nước, đã đề xuất định hướng và giải pháp phát triển Kiểm toán Nhà nước trong điều kiện Việt Nam là thành viên của WTO trên cơ sở tập trung nghiên cứu những tác động của quá trình thực hiện các cam kết thương mại khi Việt Nam là thành viên của WTO đối với hoạt động KTNN. Đề tài đã đánh giá thực trạng hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam trước và sau khi gia nhập WTO. Bên cạnh đó, các định hướng và giải pháp mà đề tài đưa ra rất cụ thể và khả thi. Đoàn Xuân Tiên (2012), Giải pháp nâng cao chất lượng công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức, kiểm toán viên theo định hướng Chiến lược phát triển Kiểm toán Nhà nước đến năm 2020, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Kiểm toán Nhà nước, đã làm sáng tỏ các vấn đề có tính chất lý luận chung về công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức như vai trò, mục tiêu, yêu cầu của công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức; chất lượng đào tạo, bồi dưỡng công chức; những quy định của Nhà nước về đào tạo, bồi dưỡng công chức; đánh giá thực trạng công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức, KTV của KTNN thời gian qua để làm rõ những hạn chế, bất cập và những vấn đề cần đặt ra đối với công tác này; nghiên cứu và trình bày được kinh nghiệm đào tạo, bồi dưỡng KTV của KTNN một số nước để rút ra những bài học kinh nghiệm cho KTNN Việt Nam và đề xuất được 7 nhóm giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác đào tạo bồi dưỡng công chức, kiểm toán viên của KTNN. Trong những năm gần đây, một số bài viết của lãnh đạo KTNN Việt Nam và các nhà nghiên cứu thuộc KTNN Việt Nam đã đề xuất nhiều định hướng cho việc đổi mới hoạt động của KTNN Việt Nam trong thời gian tới như: Vương Đình Huệ (2010), Đinh Tiến Dũng (2012), Lê Minh Khái (2011), Lê Hoàng Quân (2012), Đoàn Xuân Tiên (2012); Lê Huy Trọng (2011), Đặng Văn Hải (2012). Có thể nhận thấy, tuy các công trình nghiên cứu trên đã nghiên cứu khá đầy đủ và khá công phu về cơ sở khoa học của những thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước trong giai đoạn hiện nay, những thay đổi cơ bản trong hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc từ khi gia nhập WTO đến nay cũng như các giải pháp đổi mới hoạt động của KTNN Việt Nam dưới tác động của WTO và trong giai đoạn phát triển mới nhưng các công trình này vẫn còn bỏ ngỏ những vấn đề chưa đề cập mà luận án có thể tiếp tục nghiên cứu, cụ thể như sau: Thứ nhất, các nhân tố tác động tới tổ chức và hoạt động của các cơ quan KTNN phần lớn là các nhân tố có tính chất động vì vậy việc phân tích và nghiên cứu các nhân tố này cũng cần linh hoạt, tránh cứng nhắc, đặc biệt phải liên hệ với bối cảnh toàn cầu hóa, hội 8 nhập kinh tế quốc tế và xu hướng phát triển, thay đổi hoạt động của các cơ quan KTNN trên thế giới. Do đó, đây cũng là vấn đề sẽ được nghiên cứu và đề cập trong luận án. Thứ hai, để có thể rút ra các bài học cần thiết cho KTNN Việt Nam, cần phải đánh giá được những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc dưới tác động của WTO, hơn nữa cần phải đánh giá những thay đổi này trên cơ sở so sánh với những quy định của INTOSAI và xu hướng thay đổi hoạt động của các cơ quan KTNN trên thế giới. Vì vậy, luận án sẽ tập trung giải quyết vấn đề này. Thứ ba, tuy chiến lược phát triển KTNN Việt Nam đến năm 2020 và Kế hoạch hành động thực hiện Chiến lược này đã đề cập đến các định hướng và giải pháp để hoàn thiện và nâng cao chất lượng hoạt động của KTNN Việt Nam, các công trình nghiên cứu khoa học của KTNN Việt Nam cũng đưa ra nhiều kết quả nghiên cứu nhưng việc đánh giá thực trạng của KTNN Việt Nam trên cơ sở so sánh với quy định của INTOSAI và thực tiễn thay đổi trong hoạt đông kiểm toán nhà nước Trung Quốc và một số quốc gia là chưa được thực hiện. Bên cạnh đó, các định hướng và giải pháp đổi mới hoạt động của KTNN Việt Nam chưa đặt trong bối cảnh và xu thế hội nhập kinh tế quốc tế sắp tới. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của luận án là hoạt động kiểm toán nhà nước của Trung Quốc và Việt Nam. - Phạm vi nghiên cứu Về nội dung nghiên cứu, hoạt động của một cơ quan kiểm toán nhà nước bao gồm rất nhiều hoạt động cụ thể, trong một khuôn khổ hạn chế, luận án chỉ tập trung nghiên cứu những thay đổi cơ bản trong hoạt động kiểm toán và liên quan trực tiếp đến hoạt động kiểm toán mà không xem xét đến tác động cũng như những vấn đề khác liên quan đến kết quả của điều chỉnh và thay đổi. Ngoài ra, trong khuôn khổ hẹp, luận án chỉ đánh giá những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước của một số nước, Trung Quốc và Việt Nam trên cơ sở đánh giá 7 lĩnh vực chính để xây dựng năng lực của các cơ quan kiểm toán tối cao theo quy định của Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI), đó là: (1) tính độc lập và khuôn khổ pháp lý của cơ quan KTNN; (2) lãnh đạo và quản trị nội bộ; (3) nguồn nhân lực; (4) các cơ cấu hỗ trợ và cơ sở hạ tầng; (5) mối quan hệ với các cơ quan bên ngoài; (6) phương pháp kiểm toán và chuẩn mực kiểm toán; và (7) các kết quả kiểm toán chính. Trong các nhân tố tác động đến hoạt động kiểm toán nhà nước, luận án xem xét các yếu tố kinh tế, thể chế và năng lực. Về không gian, luận án chỉ nghiên cứu Trung Quốc, Việt Nam và có so sánh với một số nước ASEAN. 9 Về thời gian, luận án đi sâu phân tích đánh giá những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước trong thời gian 20 năm trở lại đây, so sánh trường hợp của Trung Quốc và Việt Nam. 4. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của Luận án là tìm hiểu và làm rõ những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc từ khi gia nhập WTO đến nay để từ đó rút ra bài học kinh nghiệm và đề xuất giải pháp đổi mới hoạt động của KTNN Việt Nam dưới tác động của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế. Mục đích nghiên cứu được cụ thể hóa bằng các nhiệm vụ nghiên cứu sau: Thứ nhất, tìm hiểu và làm rõ những cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của việc thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước trong giai đoạn hiện nay. Thứ hai, tìm hiểu hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc trước khi gia nhập WTO; phân tích và đánh giá những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước của Trung Quốc từ khi gia nhập WTO đến nay; và rút ra một số bài học kinh nghiệm. Thứ ba, phân tích những tác động của các cam kết gia nhập WTO của Việt Nam đối với hoạt động của KTNN Việt Nam; đánh giá thực trạng và những thay đổi trong hoạt động của KTNN Việt Nam; trên cơ sở bài học kinh nghiệm của Trung Quốc đề xuất một số giải pháp đổi mới hoạt động của KTNN Việt Nam dưới tác động của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận án sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Cách tiếp cận nghiên cứu của luận án là cách tiếp cận nghiên cứu định tính. Khuôn khổ phân tích của luận án mang tính hệ thống: đi từ tìm hiểu những đặc điểm và nội dung kiểm toán nhà nước Trung Quốc trước khi vào WTO cho đến rà soát những thay đổi của kiểm toán nhà nước do tham gia vào WTO; xem xét, đánh giá những thay đổi đó và tổng kết thành những bài học kinh nghiệm. Luận án sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứu cụ thể, trong đó bao gồm: phương pháp phân tích, tổng hợp để hệ thống hoá những vấn đề lý luận và thực tiễn; phương pháp khảo sát, tổng quan tài liệu, nghiên cứu kiểm chứng, phân tích và tổng kết thực tiễn, làm nổi bật những đặc điểm của thực trạng, xác định rõ những nguyên nhân làm cơ sở đề xuất những định hướng và giải pháp; phương pháp thống kê, so sánh: sử dụng các số liệu thống kê để phân tích, so sánh, tổng kết và rút ra các kết luận. Về tổ chức lấy tư liệu, số liệu, luận án sử dụng: - Phương pháp phỏng vấn chuyên gia sâu để có được những thông tin chính xác hơn về hoạt động kiểm toán nhà nước của Việt Nam, Trung Quốc: tác giả đã phỏng vấn 10 một số cán bộ quản lý của KTNN Việt Nam (Phụ lục 3.1) và một số cán bộ chủ chốt của KTNN Trung Quốc (Phụ lục 2.2). Ngoài ra, tác giả cũng phỏng vấn một số chuyên gia của các cơ quan KTNN thuộc ASEANSAI để nghiên cứu, phân tích và đánh giá hoạt động của các cơ quan này (Phụ lục 1.1). - Thu thập tài liệu để có đủ thông tin đánh giá những thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước của Trung Quốc và Việt Nam từ khi gia nhập WTO đến nay. 6. Đóng góp khoa học của Luận án Luận án có những đóng góp sau: Thứ nhất, hệ thống hóa những cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của việc thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước trong giai đoạn hiện nay, trong đó có tổng kết một số bài học kinh nghiệm quốc tế. Thứ hai, làm rõ bối cảnh và những nguyên nhân dẫn đến những thay trong hoạt động KTNN Trung Quốc Thứ ba, chỉ ra những thay đổi trong hoạt động KTNN của Trung Quốc từ khi gia nhập WTO đến nay và rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. Thứ tư, trên cơ sở so sánh một số khía cạnh chủ yếu trong hoạt động của KTNN Trung Quốc và Việt Nam, luận án đã chỉ ra được những điểm khác biệt của hoạt động kiểm toán nhà nước của hai quốc gia, qua đó thấy rõ những tương đồng và đặc thù của từng quốc gia. Thứ năm, đề xuất một số định hướng và giải pháp đổi mới hoạt động của KTNN Việt Nam dưới tác động của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế, trong đó có bàn về điều kiện thực hiện. 7. Kết cấu của đề tài Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận án được chia làm 3 chương: - Chương 1 bàn về cơ sở khoa học của những thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước trong giai đoạn hiện nay. - Chương 2 chỉ ra những thay đổi cơ bản trong hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc từ khi gia nhập WTO đến nay và rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. - Chương 3, trên cơ sở đánh giá thực trạng hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam và tham khảo kinh nghiệm của Kiểm toán Nhà nước Trung Quốc, đề xuất một số định hướng và giải pháp đổi mới hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam dưới tác động của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế. 11 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA NHỮNG THAY ĐỔI TRONG HOẠT ĐỘNG KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Trong chương này, luận án làm rõ bản chất hoạt động kiểm toán nhà nước trên cơ sở trình bày khái niệm về kiểm toán, phân loại hoạt động kiểm toán, trình bày cơ sở ra đời và phát triển của KTNN; đồng thời xác định chức năng, đối tượng, phạm vi của KTNN cũng như các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của KTNN; phân biệt các mô hình tổ chức và cơ chế quản lý của KTNN và khẳng định vai trò của KTNN trong giai đoạn hiện nay. Chương này cũng phân tích các nhân tố tác động đến tổ chức và hoạt động của KTNN, bao gồm: nhu cầu của Nhà nước và nền kinh tế về KTNN; yếu tố văn hóa - xã hội, chính trị, pháp luật và năng lực của bản thân các cơ quan KTNN. Trong giai đoạn hiện nay, việc hội nhập kinh tế quốc tế nói chung và gia nhập WTO nói riêng đã và đang tác động ngày càng mạnh mẽ đến hoạt động kiểm toán nhà nước buộc các cơ quan KTNN phải thay đổi hoạt động của mình cả về khung pháp lý, nội dung, chức năng theo hướng tăng cường trách nhiệm giải trình và tính minh bạch, vì vậy việc gia nhập WTO cũng được coi là một trong những nhân tố tác động tới tổ chức và hoạt động của các cơ quan KTNN. Bên cạnh việc bắt kịp xu hướng thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước trên thế giới, là cơ quan chuyên môn, ngày nay, các cơ quan KTNN còn thay đổi hoạt động của mình nhằm đáp ứng yêu cầu của Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao quốc tế (INTOSAI) và khu vực; đặc biệt là các quy định về tăng cường năng lực của IDI-INTOSAI. Chính vì vậy, chương này sử dụng khuôn khổ tăng cường năng lực của IDI-INTOSAI như một khung tiêu chuẩn để cung cấp khung phân tích cho Luận án đánh giá mức độ thay đổi trong hoạt động của các cơ quan KTNN. Ngoài ra, để khẳng định việc tuân thủ theo các quy định về tăng cường năng lực của IDI-INTOSAI đang ngày càng trở thành một xu hướng khách quan đối với các cơ quan KTNN trên thế giới, chương này dẫn chứng một số kết quả nghiên cứu về năng lực của các cơ quan KTNN thuộc khu vực ASEAN. Đồng thời, dựa trên các kết quả nghiên cứu này, chương này cũng chỉ ra rằng các quốc gia có mức độ hội nhập sâu hơn vào nền kinh tế thế giới, gia nhập WTO sớm hơn, năng lực của cơ quan KTNN thường cao hơn và mức độ đáp ứng các quy định trong khuôn khổ tăng cường năng lực của IDI-INTOSAI cũng cao hơn. 12 1.1. Khái quát về hoạt động kiểm toán nhà nƣớc 1.1.1. Khái niệm về kiểm toán Hoạt động kiểm toán có nguồn gốc từ hoạt động kiểm tra, xuất hiện từ thời La Mã cổ đại. Vào thời kỳ đó các số liệu kế toán được phê chuẩn thông qua đọc và nghe trong cuộc họp công khai, vì vậy từ gốc của thuật ngữ kiểm toán (audit) theo tiếng La tinh là “auditus” có nghĩa là “nghe”. Từ thời Trung cổ, kiểm toán đã được sử dụng để thẩm tra về tính trung thực của các thông tin tài chính. Đến những năm 30 của thế kỷ XX, kiểm toán với nghĩa là “kiểm tra độc lập và bày tỏ ý kiến” mới được phát triển ở các nước Bắc Mỹ và Tây Âu. Mặc dù kiểm toán đã xuất hiện từ rất lâu, nhưng đến nay vẫn chưa có sự thống nhất về khái niệm này. Có thể khái quát một số cách hiểu chủ yếu về kiểm toán như sau: Ở Vương quốc Anh đã đưa ra khái niệm: “Kiểm toán là sự kiểm tra độc lập và là sự bày tỏ ý kiến về những bản khai tài chính của một xí nghiệp do một kiểm toán viên được bổ nhiệm để thực hiện những công việc đó theo đúng với bất kỳ nghĩa vụ pháp định có liên quan” [10, tr.34]. Theo khái niệm này, kiểm toán là sự kiểm tra độc lập và bày tỏ ý kiến về bản khai tài chính của kiểm toán viên (KTV) theo nghĩa vụ pháp định. Theo Alvin A. Arens và James K.Loebbecke (Hoa Kỳ): “Kiểm toán là một quá trình mà qua đó một người độc lập, có nghiệp vụ, tập hợp và đánh giá rõ ràng về một thông tin có thể lượng hoá có liên quan đến một thực thể kinh tế riêng biệt nhằm mục đích xác định và báo cáo mức độ phù hợp giữa thông tin có thể lượng hoá với những tiêu chuẩn đã được thiết lập" [10, tr.34]. Khái niệm này đã khẳng định sự kiểm tra có tính độc lập của KTV và nhấn mạnh khía cạnh chuyên môn, đó là KTV không chỉ độc lập mà còn phải “có nghiệp vụ”. Khái niệm này cũng đề cập đến sự phù hợp giữa thông tin với những tiêu chuẩn đã được thiết lập. Về khái niệm kiểm toán, Cộng hoà Pháp cho rằng: “Kiểm toán là việc nghiên cứu và kiểm tra các tài khoản niên độ của một tổ chức do một người độc lập, đủ danh nghĩa gọi là một kiểm toán viên tiến hành để khẳng định rằng những tài khoản đó phản ánh đúng tình hình tài chính thực tế, không che dấu sự gian lận và chúng được trình bày theo mẫu chính thức của luật định" [10, tr.34]. Các khái niệm trên đã phản ánh những đặc trưng cơ bản của kiểm toán truyền thống. Đó là: (1) Kiểm toán là sự kiểm tra và bày tỏ ý kiến về bản khai tài chính hoặc các tài khoản của một tổ chức, cơ quan, đơn vị; (2) Hoạt động kiểm toán được thực hiện bởi 13 những KTV có chuyên môn nghiệp vụ, tiến hành độc lập; (3) Hoạt động kiểm toán nhằm đánh giá tính trung thực, phù hợp của các thông tin so với những tiêu chuẩn đã được thiết lập; (4) Thông tin kiểm toán được trình bày theo một hình thức nhất định. Tuy nhiên, cùng với sự phát triển của hoạt động kiểm toán, sự đa dạng của các loại hình kiểm toán, khái niệm kiểm toán đã được mở rộng, ra khỏi khuôn khổ quan niệm truyền thống, đó là: không chỉ kiểm toán đối với các bản khai tài chính, các tài khoản mà còn bao gồm kiểm toán việc tuân thủ pháp luật và kiểm toán đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng các nguồn lực của một tổ chức, cơ quan, đơn vị. Ở một số quốc gia, hoạt động kiểm toán của KTNN còn bao gồm kiểm toán môi trường, kiểm toán nhân sự, kiểm toán xã hội, kiểm toán trách nhiệm kinh tế... Từ đó có thể thấy, đối tượng và nội dung kiểm toán ngày càng phát triển sâu, rộng tuỳ theo yêu cầu quản lý và nhu cầu thông tin được kiểm tra, xác nhận. Ở Việt Nam, thuật ngữ “kiểm toán” mới xuất hiện và được sử dụng vào đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX. Vì ra đời muộn hơn so với đa số các nước khác trên thế giới, nên ở Việt Nam, kiểm toán nói chung và khái niệm kiểm toán nói riêng đã kế thừa sự phát triển của kiểm toán trên thế giới. Mặc dù vậy, ở Việt Nam xung quanh khái niệm kiểm toán vẫn có nhiều ý kiến khác nhau. Giáo trình Lý thuyết Kiểm toán của Đại học Kinh tế quốc dân cho rằng: “Kiểm toán là xác minh và bày tỏ ý kiến về thực trạng hoạt động được kiểm toán bằng hệ thống phương pháp kỹ thuật của kiểm toán chứng từ và ngoài chứng từ do các kiểm toán viên có trình độ nghiệp vụ tương xứng thực hiện trên cơ sở hệ thống pháp lý có hiệu lực” [10, tr.40]. Theo khái niệm này, kiểm toán không chỉ kiểm toán bản khai tài chính mà còn xác minh và bày tỏ ý kiến về thực trạng hoạt động; đồng thời cũng đề cập đến việc sử dụng phương pháp kiểm toán khi KTV thực hành kiểm toán. Học viện Tài chính và Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh có cùng quan điểm: Kiểm toán là quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền, có kỹ năng nghiệp vụ, thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể định lượng của một đơn vị nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã được xây dựng. Trên cơ sở nghiên cứu Luật Kiểm toán nhà nước của Việt Nam, một số nhà nghiên cứu đã đưa ra khái niệm về kiểm toán như sau: Kiểm toán là một quá trình trong đó một chủ thể độc lập, có năng lực chuyên môn cao (kiểm toán viên, tổ chức kiểm toán) thực hiện việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng các nguồn lực kinh tế của thực tế kinh tế. 14 Từ nghiên cứu sự phát triển của các hoạt động kiểm toán và từ các khái niệm nêu trên, có thể hiểu khái niệm về hoạt động kiểm toán như sau: Hoạt động kiểm toán là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của các thông tin; kiểm tra, đánh giá tính tuân thủ pháp luật và tính kinh tế, tính hiệu lực, hiệu quả trong quản lý, sử dụng các nguồn lực do một chủ thể độc lập, có năng lực chuyên môn phù hợp (kiểm toán viên, tổ chức kiểm toán) thực hiện trên cơ sở các quy định nghề nghiệp. 1.1.2. Phân loại hoạt động kiểm toán Kiểm toán có thể phân loại theo nhiều tiêu thức khác nhau, tuy nhiên có hai tiêu thức cơ bản được áp dụng là: phân loại theo chức năng và phân loại theo chủ thể kiểm toán. 1.1.2.1. Phân loại kiểm toán theo chức năng Theo chức năng hay theo đối tượng kiểm toán thì kiểm toán gồm: Kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động. a. Kiểm toán báo cáo tài chính Kiểm toán báo cáo tài chính được tiến hành để xác định xem các báo cáo tài chính có phù hợp với các quy định về kế toán và thông lệ quốc tế không. Các bản khai tài chính thường có các bảng trình bày tình hình tài chính, trình bày thu nhập và luồng tiền với những chú thích kèm theo, mà theo thông lệ quốc tế các doanh nghiệp phải công bố chúng trước công chúng. Thông thường, tiêu chuẩn đặc thù là các nguyên tắc kế toán được thừa nhận chung. b. Kiểm toán tuân thủ Mục đích của kiểm toán tuân thủ là xác định liệu bên được kiểm toán có tuân theo các thủ tục hoặc nguyên tắc quản lý mà các cơ quan có thẩm quyền cấp trên đã đề ra hay không. Các bước tiến hành kiểm toán tuân thủ dựa vào sự tồn tại của các dữ liệu có thể kiểm tra với các chuẩn mực hoặc tiêu chuẩn được đề ra như: các điều luật, quy tắc hoặc các chính sách và thủ tục của một tổ chức. c. Kiểm toán hoạt động Kiểm toán hoạt động là hoạt động kiểm toán trong đó chủ thể kiểm toán hướng đến việc kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực trong quá trình quản lý và sử dụng các nguồn lực cho một hoạt động nhất định của đơn vị được kiểm toán. Tính kinh tế, tính hiệu quả và hiệu lực có mối quan hệ mật thiết, phản ánh tính thống nhất trong toàn bộ quá trình thực hiện một hoạt động. 15