Tài liệu Nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng công trình chuyên ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn ở ninh bình

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP & PTNT TRƯỜNG ĐẠI HỌC THỦY LỢI PHẠM LƯƠNG HÙNG NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CHẤT LƯỢNG XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH CHUYÊN NGÀNH NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT Ở NINH BÌNH LUẬN VĂN THẠC SĨ HÀ NỘI, NĂM 2018 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP & PTNT TRƯỜNG ĐẠI HỌC THỦY LỢI PHẠM LƯƠNG HÙNG NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CHẤT LƯỢNG XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH CHUYÊN NGÀNH NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT Ở NINH BÌNH Chuyên ngành: QUẢN LÝ XÂY DỰNG Mã số: 60-58-03-02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. LÊ VĂN HÙNG HÀ NỘI, NĂM 2018 LỜI CAM ĐOAN Họ và tên học viên: Phạm Lương Hùng Chuyên ngành đào tạo: Quản lý xây dựng. Đề tài nghiên cứu: “Nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng công trình chuyên ngành Nông nghiệp và PTNT ở Ninh Bình” Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các thông tin, tài liệu trích dẫn trong luận văn đã được ghi rõ nguồn gốc. Kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào trước đây. Hà Nội, ngày … tháng 03 năm 2018 Tác giả luận văn Phạm Lương Hùng i LỜI CẢM ƠN Sau thời gian học tập và nghiên cứu cùng với sự giúp đỡ nhiệt tình của thầy cô, bạn bè và đồng nghiệp, luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý xây dựng với đề tài “Nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng công trình chuyên ngành Nông nghiệp và PTNT ở Ninh Bình” đã được hoàn thành. Tác giả biết ơn sâu sắc đến PGS. TS. Lê Văn Hùng đã hướng dẫn tận tình tác giả thực hiện nghiên cứu của mình. Tác giả bày tỏ lòng biết ơn chân thành đến các thầy cô giáo và cán bộ Trường Đại học Thủy lợi về những kiến thức học được trong thời gian qua. Tác giả đã nỗ lực để hoàn thành luận văn một cách tốt nhất, nhưng do còn hạn chế về kiến thức, thời gian, kinh nghiệm và tài liệu tham khảo nên luận văn còn thiếu sót, rất mong nhận được sự góp ý, chỉ bảo của các thầy cô và đồng nghiệp. Trân trọng cảm ơn! ii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................................i LỜI CẢM ƠN ................................................................................................................. ii DANH MỤC HÌNH ẢNH ..............................................................................................vi DANH MỤC BẢNG BIỂU .......................................................................................... vii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ...................................................................................... viii MỞ ĐẦU .........................................................................................................................1 1. Tính cấp thiết của đề tài ..........................................................................................1 2. Mục đích của đề tài .................................................................................................2 3. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu .............................................................2 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ..........................................................................2 5. Ý nghĩa khoa học và ý nghĩa thực tiễn của đề tài ...................................................3 6. Kết quả đạt được .....................................................................................................3 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CHẤT LƯỢNG XÂY DỰNG ....................................................................................................4 1.1 Công tác quản lý chất lượng xây dựng .................................................................4 1.1.1 Quan điểm về quản lý chất lượng ..................................................................4 1.1.2 Quan điểm về quản lý chất lượng xây dựng ..................................................5 1.2 Công tác quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng .............................................5 1.2.1 Khái quát chung về quản lý nhà nước lĩnh vực xây dựng .............................6 1.2.2 Mục đích, yêu cầu của quản lý Nhà nước về xây dựng .................................7 1.2.3 Công cụ quản lý Nhà nước về xây dựng ........................................................8 1.2.4 Thực trạng quản lý chất lượng xây dựng .....................................................18 1.3 Yếu tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng .......................23 1.3.1 Cơ chế, chính sách, pháp luật của nhà nước ................................................23 1.3.2 Năng lực quản lý của các tổ chức, cá nhân ..................................................23 1.4 Vai trò và tầm quan trọng trong quản lý hành chính nhà nước...........................24 Kết luận chương 1 .....................................................................................................25 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ KHOA HỌC CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CHẤT LƯỢNG XÂY DỰNG ..................................................................................................26 iii 2.1 Nội dung quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng .......................................... 26 2.1.1 Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược ngành xây dựng ....................... 26 2.1.2 Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản QPPL về xây dựng ................. 26 2.1.3 Xây dựng và ban hành tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật về xây dựng .......... 27 2.1.4 Tổ chức, quản lý thống nhất hoạt động xây dựng ....................................... 30 2.1.5 Hướng dẫn, kiểm tra và đánh giá việc thực hiện các hoạt động xây dựng.. 32 2.1.6 Cấp, thu hồi giấy phép, chứng chỉ, chứng nhận trong hoạt động xây dựng 33 2.1.7 Thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm trong xây dựng ... 34 2.2 Những căn cứ pháp lý trong quản lý nhà nươc về xây dựng .............................. 37 2.2.1 Văn bản Pháp Luật hiện hành ...................................................................... 37 2.2.2 Quy hoạch xây dựng .................................................................................... 38 2.3 Công tác ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản QPPL về xây dựng ......... 39 2.3.1 Trong công tác ban hành văn bản pháp luật ................................................ 39 2.3.2 Hướng dẫn thực hiện các văn bản pháp luật................................................ 41 Kết luận chương 2 ..................................................................................................... 43 CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỒNG BỘ VỀ CHẤT LƯỢNG XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH NÔNG NGHIỆP & PTNT Ở NINH BÌNH ............................................................................................................................. 44 3.1 Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Ninh Bình ..................................... 44 3.1.1 Đặc điểm tự nhiên........................................................................................ 44 3.1.2 Đặc điểm kinh tế - xã hội............................................................................. 46 3.2 Thực trạng hoạt động xây dựng trên địa tỉnh Ninh Bình .................................... 46 3.2.1 Công tác Quy hoạch nói chung: .................................................................. 46 3.2.2 Việc thực hiện quy hoạch xây dựng nông thôn mới: .................................. 46 3.3 Thực trạng quản lý hoạt động xây dựng trên địa bàn tỉnh Ninh bình ................. 53 3.3.1 Tổ chức bộ máy, phân cấp trách nhiệm QLNN về xây dựng ...................... 53 3.3.2 Tổ chức quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng .................................... 58 3.4 Kết quả và những kinh nghiệm về công tác quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng công trình ............................................................................................................. 62 3.4.1 Những kết quả đạt được............................................................................... 62 3.4.2 Những vướng mắc phát sinh do văn bản hướng dẫn thực hiện Luật........... 63 3.4.3 Những bài học kinh nghiệm ........................................................................ 65 iv 3.5 Đánh giá những mặt còn tồn tại và nguyên nhân. ...............................................67 3.5.1 Đánh giá những tồn tại.................................................................................67 3.5.2 Nguyên nhân của những tồn tại ...................................................................72 3.6 Nghiên cứu đề xuất một số giải pháp tăng cường hiệu quả công tác quản lý .....73 3.6.1 Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý và ban hành văn bản pháp luật: ......73 3.6.2 Xây dựng quy chế phối hợp giữa các cơ quan quản lý ở cấp cơ sở. ...........75 3.6.3 Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý...........................77 3.6.4 Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra .....................................................78 3.6.5 Đào tạo nâng cao chuyên môn, nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ quản lý ......81 Kết luận chương 3 .....................................................................................................83 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .......................................................................................84 1. Kết luận.....................................................................................................84 2. Kiến nghị ..................................................................................................85 TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................................................86 PHỤ LỤC I KẾT QUẢ KHẢO SÁT LẤY Ý KIẾN VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CHẤT LƯỢNG XÂY DỰNG ....................................................................88 v DANH MỤC HÌNH ẢNH Hình 1.1 Quy trình QLCLXDCT theo NĐ 46/2015/NĐ-CP ngày 12/5/2015 ................ 5 Hình 2.1 Sơ đồ quan hệ giữa quy chuẩn và tiêu chuẩn với các hoạt động xây dựng ... 29 Hình 2.2 Các hình thức vi phạm hành chính trong xây dựng của CĐT ........................ 36 Hình 3.1 Thành phố Ninh Bình ..................................................................................... 44 Hình 3.2 Hình ảnh khu du lich Tràng An ...................................................................... 45 Hình 3.3 Hệ thống quản lý chất lượng công trình xây dựng ......................................... 55 vi DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 1.1 Một số văn bản qui phạm pháp luật về quản lý xây dựng .............................15 Bảng 2.1. Một số QCVN hiện hành của ngành thủy lợi................................................29 Bảng 2.2. Một số văn bản về quản lý xây dựng hiện hành............................................37 Bảng 3.1. Thống kê các quy hoạch của tỉnh Ninh bình từ năm 2014 đến nay .............50 vii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CBNV: Cán bộ nhân viên CĐT Chủ đầu tư CLCT: Chất lượng công trình CTXD: Công trình xây dựng KTKT: Kinh tế kỹ thuật QLNN: Quản lý nhà nước QLDA: Quản lý dự án QLCLXDCT Quản lý chất lượng xây dựng công trình QCVN: Quy chuẩn quốc gia Việt Nam QPPL: Quy phạm pháp luật TCVN: Tiêu chuẩn quốc gia Việt Nam TCN: Tiêu chuẩn ngành UBND: Ủy ban nhân dân XDCT: Xây dựng công trình viii MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Những năm gần đây ở nước ta sử dụng nguồn ngân sách nhà nước trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng là rất lớn. Từ đó cũng đặt ra những thách thức lớn đối với công tác quản lý nhà nước (QLNN) về chất lượng công trình (CLCT), dự án. Nếu công tác quản lý nhà nước về chất lượng công trình xây dựng tốt sẽ góp phần làm tăng hiệu quả đầu tư, tiết kiệm thời gian, tiết kiệm chi phí cho nhà nước, chống thất thoát do tham nhũng, lãng phí và giảm thiểu rủi ro đầu tư xây dựng. Ngược lại nếu quản lý không chặt chẽ có thể sẽ sảy ra những thất thoát khó có thể kiểm soát và thu hồi lại vốn đồng thời những hậu quả nghiêm trọng khó khắc phục hoặc nếu được thì cũng phải mất nhiều thời gian, công sức và tiền của. Ngày 18 tháng 6 năm 2014 Quốc Hội đã ban hành Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2015. Sự thay đổi Luật xây dựng được đánh giá là bước đi đúng đắn và kiên quyết nhằm thắt chặt công tác đầu tư phát triển, tăng cường sự giám sát của Nhà nước trong lĩnh vực đầu tư xây dựng. Cùng với sự thay đổi của Luật Xây dựng và Luật Đầu tư công, Luật Đấu thầu và một số Luật có liên quan tới đầu tư xây dựng là các văn bản dưới Luật được ban hành nhằm hướng dẫn chi tiết việc thực hiện Luật. Mặc dù những thay đổi về chính sách, pháp luật đã có những ảnh hưởng tích cực không nhỏ đến hiệu quả đầu tư nhưng cũng còn tồn tại trong công tác quản lý nhà nước về chất lượng công trình xây dựng những bất cập, hạn chế. Như việc ban hành Luật và các văn bản luật được thực hiện không đồng thời, kịp thời. Việc ban hành các văn bản hướng dẫn được phân cho nhiều cấp dẫn đến chậm chễ và chồng chéo, không thống nhất các nội dung quy định, hoặc một vấn đề quy định không nhất quán. Có tình trạng cố tình quy định để dành việc về cho ngành mình, gây ra khó khăn không nhỏ cho việc thực thi pháp luật. Luật Xây dựng mới ban hành năm 2014, cùng với đó là các văn bản dưới Luật (Nghị định, Thông tư hướng dẫn, Hướng dẫn của các ngành, UBND các tỉnh, thành phố) 1 được ban hành nhằm hướng dẫn chi tiết việc thực hiện. Tuy nhiên, các văn bản này được ban hành khá chậm so với Luật và một số quy định còn trồng chéo và trái chiều nhau nên gây khó khăn cho việc thực hiện quy định. Vì vậy tôi chọn đề tài Nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng công trình chuyên ngành Nông nghiệp và PTNT ở Ninh Bình nhằm nâng cao hiệu quả trong công tác QLNN về chất lượng công trình xây dựng trong giai đoạn hiện nay. 2. Mục đích của đề tài Hướng đến giải pháp hạn chế bất cập trong công tác QLNN về chất lượng công trình xây dựng khi có sự thay đổi Luật (Trong quá trình ban hành Luật và các văn bản hướng dẫn Luật). 3. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu Cách tiếp cận: Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, tác giả luận văn đã dựa trên cách tiếp cận cơ sở lý luận về khoa học quản lý xây dựng và những quy định hiện hành của hệ thống văn bản pháp luật trong lĩnh vực này và tiếp cận thực tiễn ở địa phương. Phương pháp nghiên cứu: Luận văn dự kiến sử dụng các phương pháp nghiên cứu phù hợp với đối tượng và nội dung trong hệ thống văn bản và thực tiễn quản lý đầu tư xây dựng ở Việt Nam, đó là: - Sử dụng hệ thống pháp luật trong đầu tư xây dựng và quản lý chất lượng xây dựng; - Thống kê số liệu thực tế; tổng hợp; - So sánh, phân tích kế thừa nghiên cứu đã có; - Phương pháp kết hợp ý kiến chuyên gia. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu là hệ thống các văn bản Pháp Luật quy định có liên quan đến công tác quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng chuyên ngành Nông nghiệp và PTNT, trong đó chủ yếu là công trình Thủy lợi và Đê điều. Phạm vi nghiên cứu: Văn bản pháp luật có liên quan tới hoạt động xây dựng; công trình, dự án trên địa bàn tỉnh Ninh Bình thực hiện trong thời gian từ 2010 đến nay. Các dự án có thời gian đầu tư kéo dài và chịu ảnh hưởng của sự thay đổi Luật Xây dựng số 2 50/QH13/2014 ngày 18/6/2014 và các văn bản hướng dẫn Luật có liên quan. 5. Ý nghĩa khoa học và ý nghĩa thực tiễn của đề tài Ý nghĩa khoa học của đề tài: Góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước về chất lượng công trình xây dựng. Đề tài phản ánh một số vấn đề bất cập và kiến nghị giải pháp từ góc nhìn của người thực thi Luật pháp Ý nghĩa thực tiễn của đề tài: Nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước về chất lượng công trình xây dựng chuyên ngành Nông nghiệp và PTNT tại tỉnh Ninh Bình. Góp phần tăng hiệu quả giám sát nhà nước về đầu tư xây dựng, đảm bảo nguồn vốn nhà nước được đầu tư hiệu quả không lãng phí. 6. Kết quả đạt được Phân tích sự bất cập trong hệ thống văn bản khi thay đổi Luật, xem xét, đánh giá và so sánh với thực tế thực hiện ở Sở Nông nghiệp & PTNT tỉnh Ninh Bình; Đề xuất giải pháp nhằm giảm bớt khó khăn cho công tác quản lý nhà nước về chất lượng công trình xây dựng nói chung. 3 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CHẤT LƯỢNG XÂY DỰNG 1.1 Công tác quản lý chất lượng xây dựng 1.1.1 Quan điểm về quản lý chất lượng Quản lý chất lượng có thể được hiểu là tổng thể các biện pháp kinh tế, kỹ thuật, hành chính tác động lên toàn bộ quá trình hoạt động của một tổ chức hay một doanh nghiệp để đạt hiệu quả cao nhất về chất lượng với chi phí thấp nhất. Hiện nay, việc QLCL đã là yêu cầu tất yếu để đảm bảo hoạt động sản xuất, chất lượng sản phẩm vì vậy việc xác định rõ được quản lý chất lượng là một yêu cầu vô cùng quan trọng, sau đây là một số quan điểm về quản lý chất lượng : - Theo tiêu chuẩn Liên xô – 1970, Quản lý chất lượng là xây dựng, bảo đảm và duy trì mức chất lượng tất yếu của sản phẩm khi thiết kế, chế tạo, lưu thông và tiêu dùng. Được thực hiện bằng cách kiểm tra chất lượng một cách hệ thống, cũng như những tác động hướng đích tới các nhân tố và điều kiện ảnh hưởng tới chất lượng sản phẩm. - Theo A.Robertson, “QLCL là ứng dụng các phương pháp, thủ tục và kiến thức khoa học kỹ thuật bảo đảm cho các sản phẩm sẽ hoặc đang sản xuất phù hợp với thiết kế, với yêu cầu trong hợp đồng bằng con đường hiệu quả nhất. - Theo Kaoru Ishikawa – người Nhật Bản, Quản lý chất lượng là hệ thống các biện pháp tạo điều kiện sản xuất kinh tế nhất những sản phẩm hoặc những dịch vụ có chất lượng thỏa mãn yêu cầu của người tiêu dùng. - Theo tiêu chuẩn ISO 8402: 1999, QLCL là những hoạt động của chức năng quản lý chung nhằm xác định chính sách chất lượng và thực hiện thông qua các biện pháp như lập kế hoạch chất lượng, kiểm soát chất lượng, đảm bảo chất lượng và cải tiến chất lượng trong hệ thống chất lượng. - Theo tiêu chuẩn ISO 9000: 2000, QLCL là hoạt động phối hợp với nhau để điều hành và kiểm soát một tổ chức về mặt chất lượng”. 4 1.1.2 Quan điểm về quản lý chất lượng xây dựng Quản lý chất lượng xây dựng công trình là một chuỗi các công việc và hành động được hệ thống nhằm hướng dẫn, theo dõi và kiểm soát công trình xây dựng để mang tới hiệu quả tốt nhất cho chất lượng công trình xây dựng. [1], [2] Công tác QLCL khảo sát Công tác QLCL Thiết kế Công tác QLCL Thi công Công tác QLCL bảo hành, bảo trì Hình 1.1 Quy trình QLCLXDCT theo NĐ 46/2015/NĐ-CP ngày 12/5/2015 Công tác QLCL xây dựng Công trình hoàn thành tốt sẽ cho ra một sản phẩm có chất lượng, công việc xây dựng có hiệu quả. Công tác QLCL trong từng bước của quy trình trên phải được thực hiện tốt để tạo cơ sở cho các bước tiếp theo thực hiện có hiệu quả. Cụ thể nếu ở giai đoạn khảo sát QLCL tốt thì sẽ đảm bảo đầy đủ tài liệu, tính chính xác cao dẫn đến việc thiết kế được dễ dàng và tránh được những sai sót trong quá trình thiết kế. Ngược lại nếu tài liệu khảo sát không đầy đủ, phản ánh không sát thực tế sẽ làm chậm tiến độ công việc đồng thời làm giảm năng xuất làm việc và dẫn đến những sai sót trong quá trình thiết kế, từ đó làm chậm tiến độ công việc chung của cả dự án. 1.2 Công tác quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng Công tác quản lý nhà nước về chất lượng xây dựng công trình là một trong những công tác nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội nói chung. Công tác quản lý nhà nước này chịu sự điều chỉnh trực tiếp của Luật xây dựng và các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật xây dựng như Nghị định, thông tư... Bên cạnh đó công tác quản lý nhà nước cũng chịu một số điều chỉnh của các Luật có liên quan tới lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản như Luật Đất đai, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công, Luật đầu tư. Hay các luật có tính chất chế tài, điều chỉnh như Luật Thanh tra, Kiểm toán. Công tác quản lý nhà nước về chất lượng công trình xây dựng là việc cơ quan quản lý nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước kiểm soát những hoạt động xây dựng, các mối 5 quan hệ trong lĩnh vực xây dựng, định hướng để các đối tượng của hoạt động xây dựng phải tuân theo một định hướng nhất quán phục vụ cho nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Hiểu theo một nghĩa khác là Nhà nước sử dụng pháp luật và các cơ quan quyền lực nhà nước để thực hiện công tác quản lý chất lượng công trình xây dựng. Trong lĩnh vực xây dựng thì việc đầu tư xây dựng công trình dù với bất kỳ hình thức nào, bất kỳ nguồn vốn đầu tư nào nếu như nằm trên lãnh thổ Việt nam thì đều chịu sự điều chỉnh của Luật xây dựng. Luật Xây dựng về cơ bản đã quy định về trình tự, thủ tục, phương thức, yêu cầu đối với các công tác trong các giai đoạn từ khởi đầu cho đến khi kết thúc một dự án. Đồng thời cũng quy định về trách nhiệm và quyền hạn của cá nhân, tổ chức thực hiện công tác, giai đoạn đó. Trong trường hợp các cá nhân, tổ chức này không thực hiện hoặc thực hiện không đúng thì sẽ có hình thức xử lý phù hợp. Khi nảy sinh các mâu thuẫn trong quá trình thực hiện các hoạt động xây dựng thì nhà nước căn cứ vào các quy định này đứng ra làm trọng tài phân xử. Vậy để hiểu sâu hơn về công tác quản lý nhà nước chúng ta phải bắt đầu tìm hiểu từ những quan điểm có liên quan về công tác quản lý nhà nước về xây dựng sau đây. 1.2.1 Khái quát chung về quản lý nhà nước lĩnh vực xây dựng - Khái quát về quản lý nhà nước Quản lý là sự chỉ huy điều chỉnh, hướng dẫn các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người, phát triển phù hợp với quy luật, đạt tới mục đích đã đề ra và đúng với ý chí của người quản lý. [1], [3] - Khái quát về quản lý nhà nước lĩnh vực xây dựng Quản lý nhà nước về xây dựng là tác động của các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền từ trung ương đến địa phương trong việc tổ chức, điều hành, điều chỉnh và trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch, đảm bảo hài hòa kiến trúc quy hoạch và các qui định của pháp luật về trật tự xây dựng, nhằm điều chỉnh các hành vi của các chủ thể khi tham gia quan hệ pháp luật về xây dựng, đảm bảo cho các hoạt động xây dựng có trật tự, kỷ cương theo đúng quy định của pháp luật. 6 1.2.2 Mục đích, yêu cầu của quản lý Nhà nước về xây dựng - Mục đích công tác quản lý nhà nước về xây dựng Trong quá trình hoạt động xây dựng cần phải có sự quản lý của Nhà nước nhằm mục đích: Đảm bảo hoạt động đầu tư xây dựng diễn ra theo đúng chủ trương, đường lối, chính sách, kế hoạch đã định và tuân thủ các qui định của pháp luật, các qui định quản lý của các lĩnh vực chuyên ngành nhằm mục đích mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội. Kiểm tra, giám sát việc thực hiện dự án để nâng cao hiệu quả đầu tư của dự án; hoàn thành dự án, công trình đảm bảo chất lượng, kỹ thuật; đúng tiến độ; đảm bảo trong phạm vi ngân sách được duyệt. Quản lý đầu tư và xây dựng một cách đồng bộ và toàn diện, tạo môi trường thuận lợi cho doanh nghiệp xây dựng. - Yêu cầu của quản lý Nhà nước về xây dựng Nhằm đảm bảo thực hiện được mục đích của quản lý nhà nước về xây dựng đòi hỏi phải đạt được những yêu cầu sau: Thực hiện đúng theo các quy định của pháp luật về đầu tư xây dựng, đảm bảo đầu tư xây dựng theo đúng quy hoạch được duyệt. Quản lý đầu tư xây dựng công trình phải bảo đảm mục tiêu, hiệu quả dự án đầu tư xây dựng công trình và phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường. Đảm bảo đầu tư xây dựng công trình phù hợp với các giai đoạn đầu tư xây dựng, các bước thiết kế, loại nguồn vốn và các quy định của Nhà nước. Đảm bảo tính thông suốt, liên tục, hiệu quả về quản lý và tổ chức thực hiện; phải phân công, phân cấp rõ ràng nhằm tránh đùn đẩy và né tránh trách nhiệm. Cần phải đảm bảo hài hòa lợi ích giữa các tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân. Cần phải quy định cụ thể các chủ thể chịu trách nhiệm toàn diện về việc quản lý từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư đến khi kết thúc xây dựng đưa công trình vào khai thác, sử dụng. Đồng thời cần phải có biện pháp xử lý nghiêm đối với các hành vi vi phạm trong quá trình thực hiện. 7 1.2.3 Công cụ quản lý Nhà nước về xây dựng Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật do đó pháp luật là công cụ chính trong quản lý kinh tế nói chung và quản lý nhà nước về xây dựng nói riêng. Việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhằm định hướng, kiểm soát hoạt động xây dựng của nhà nước. Các cá nhân tổ chức thự hiện hoạt động trong xây dựng phải chịu sự điêu chỉnh của hệ thống pháp luật này. Hệ thống văn bản QPPL trong quản lý nhà nước về xây dựng bao gồm: Văn bản do Quốc hội ban hành Luật, Nghị quyết. Văn bản dưới luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương ban hành như Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ... Văn bản do Hội đồng nhân dân, UBND các cấp ban hành [4] 1.2.3.1 Hệ thống văn bản pháp luật trong QLNN về xây dựng Trước năm 2003 Ngành xây dựng Việt Nam vẫn còn đang trong thời kỳ bao cấp của quản lý xây dựng cơ bản và chỉ mới đang manh nha sự tìm kiếm ban đầu của cơ chế thị trường. Nội dung của những văn bản về công tác quản lý XDCT của thời kỳ này thể hiện đúng đường lối xây dựng chủ nghĩa xã hội và chiến lược phát triển kinh tế xã hội của Đảng và Nhà nước nhằm sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn vốn đầu tư, khai thác tốt tài nguyên, tiềm năng lao động, đất đai và mọi tiềm lực khác. . . Chủ trương đầu tư và kế hoạch ĐTXDCB phải góp phần đảm bảo nhịp độ phát triển nền kinh tế một cách cân đối, nhịp nhàng, hình thành cơ cấu kinh tế hợp lý trong từng giai đoạn, nâng cao hiệu quả kinh tế xã hội, tăng sản phẩm xã hội, tăng thu nhập quốc dân và đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của xã hội. Ở giai đoạn này, việc quản lý XDCB phải đảm bảo năm nguyên tắc: Thực hiện kế hoạch hóa và đồng bộ; Quản lý chặt chẽ để đảm bảo hiệu quả kinh tế của vốn đầu tư. Thực hiện hạch toán kinh tế và vận dụng các đòn bẩy kinh tế để giải quyết đúng đắn các mối quan hệ về lợi ích; Tuân thủ trình tự XDCB; Thực hiện sự quản lý thống nhất 8 của Nhà nước; Phân định rõ chức năng quản lý Nhà nước với quản lý sản xuất kinh doanh, đề cao trách nhiệm của các tổ chức sản xuất, kinh doanh. Tư tưởng chỉ đạo của Đảng trong cuối thời kỳ này là đổi mới quản lý xây dựng cơ bản đã được thể hiện bằng việc ban hành Nghị định 385/HĐBT ngày 7-11-1990 [5]. Tuy vậy Nghị định 385/HĐBT cũng không đáp ứng được vì còn mang nặng cơ chế quản lý tập trung của thời bao cấp, thể hiện ở chỗ vẫn coi việc đầu tư xây dựng cơ bản phải thực hiện theo kế hoạch hóa toàn diện và đồng bộ, đó là một yêu cầu mà trong thực tế không thể làm được ngay từ khâu lập kế hoạch chứ chưa nói đến kiểm soát kế hoạch hoặc điều hành việc thực hiện kế hoạch đó. Chỉ đến khi có Nghị định 177/CP ngày 2010-1994 [6] thay thế cho các Nghị định 385/HĐBT ngày 7-11-1990 và Nghị định 237HĐBT ngày 19-9-1985 [7] thì lúc đó không còn nhắc đến nguyên tắc “phải thực hiện theo kế hoạch hóa toàn diện và đồng bộ”… cũng như không nhắc đến “Chủ trương đầu tư và kế hoạch hóa đầu tư xây dựng cơ bản phải góp phần đảm bảo nhịp độ phát triển nền kinh tế một cách cân đối nhịp nhàng”. Đến ngày 16-7-1996 Chính phủ ban hành Nghị định 42/CP [8] để thay thế Nghị định 177/CP ngày 20-10-1994 [9] rồi sửa đổi, bổ sung Nghị định 42/CP bằng Nghị định 92/ CP ngày 23-8-1997 [10]. Nghị định này đã làm rõ hơn nội dung quản lý, đặc biệt những vấn đề mang tính tác nghiệp đã được cải tiến để vận hành nhanh chóng theo tốc độ phát triển của cơ chế thị trường. Trong cơ chế thị trường có rất nhiều nguồn vốn khác nhau nên việc phân cấp quản lý đầu tư đòi hỏi phải chính xác hơn, cụ thể hơn. Tốc độ đầu tư và xây dựng trong thập kỷ 90 được phát triển mạnh, làm thay đổi hàng ngày bộ mặt của đất nước, tạo nhiều việc làm cho người lao động, cải thiện nâng cao đời sống vật chất và văn hóa của nhân dân làm cho nền kinh tế nước nhà tăng trưởng không ngừng. Trong Xây dựng bộc lộ những tồn tại như phát triển không đồng bộ, quy hoạch không chi tiết đầy đủ, cơ sở kỹ thuật hạ tầng bị khập khiễng, chất lượng một số công trình không bảo đảm… Còn việc xây nhà lấn chiếm đất công, vi phạm hành lang bảo vệ các công trình công cộng đang xảy ra hàng ngày và hậu quả khó khắc phục. Việc người dân tự do xây dựng một cách ồ ạt làm phát sinh mầu thuẫn gây ra hậu quả làm đau đầu những nhà quản lý xây dựng. 9 Ngày 8 tháng 7 năm 1999 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 52/1999/NC-CP về Quy chế Quản lý đầu tư và xây dựng [11]. Nghị định này đã thay thế cho Nghị định số 42/CP ngày 16 tháng 7 năm 1996 và Nghị định số 92/CP ngày 23 tháng 8 năm 1997. Nghị định này chỉ cho phép sau khi Nghị định của Chính phủ được ban hành, các Bộ chức năng được Chính phủ giao đã ra các thông tư hướng dẫn: Những vấn đề về tài chính, ngân hàng do Bộ Tài Chính và Ngân hàng đầu tư và phát triển hướng dẫn; Những vấn đề về kế hoạch hóa đầu tư, giấy phép đầu tư, lập dự án do Bộ Kế hoạch và đầu tư hướng dẫn; Những vấn đề về Quản lý xây dựng do Bộ Xây dựng hướng dẫn; Còn các Bộ, ngành khác và các Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương không được ra các văn bản hướng dẫn riêng, để đảm bảo sự chỉ đạo nhất quán của Chính phủ. Sau một thời gian, thực hiện Quản lý đầu tư và xây dựng theo Nghị định số 52/1999/NC-CP đã bộc lộ những bất cập: vì sự phân quyền, phân cấp để thẩm định, phê duyệt cho các dự án thuộc nhiều nguồn vốn khác nhau có nhiều mâu thuẫn, chồng chéo gây ách tắc khó xử lý. Vì vậy, ngày 05-5-2000 Chính phủ đã phải ban hành Nghị định số 12/2000/NĐ-CP [12] sửa đổi bổ sung một số điều của Quy chế Quản lý đầu tư xây dựng tại Nghị định 52/1999/NĐ-CP nhằm giải quyết những ách tắc và không phù hợp như đã nêu trên. Những văn bản quản lý xây dựng của ta đã cố gắng bám sát thực tiễn để đáp ứng sự phát triển mạnh mẽ của công tác Đầu tư Xây dựng, nhưng chưa đoán trước và chưa đón đầu được những phát triển trong tương lai kể cả tương lai gần do đó phải luôn luôn thay đổi để không lạc hậu với thực tiễn. Năm 2003 Luật Xây dựng [13] được ban hành ngày 26/11/2003 và tới ngày 01/7/2004 thì có hiệu lực thi hành Luật gồm 09 Chương, 123 điều, phạm vi điều chỉnh được quy định khá rõ ràng và dễ hiểu. Luật xây dựng ra đời là công cụ quản lý nhà nước hữu dụng cho các cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng trong thời điểm đó. Luật xây dựng ra đời đã phần nào khắc phục được những hạn chế nếu trên trong cơ chế quản lý cũ chuyển đổi sang cơ chế thị trường. 10