Tài liệu Mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát của quốc hội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ■ VĂN THỊ THANH THỦY MỐI QUAN HỆ GIỮA CHỨC NĂNG LẬP PHÁP VÀ CHỨC NĂNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI Chuyên ngành: LÝ LUẬN VÀ LỊCH s ử NHÀ N ư ớ c VÀ PIIÁP LUẬT Mã số: 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC s ĩ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYÊN ĐẢNG DUNG DA! HOC QUỐC Gí A HA NỘ» TRUNG TĂM THÒNG TIN THƯ VIÊN ~V -L _ 0 /Ị R O HÀ NỘI - 2007 MỤC LỤC Trang MỞ Đ Ầ U 1 Chương ỉ : s ự BIẾN THIÊN TỪ CHÚC NÃNG LẬP PHÁP SANG CHÚC N À N G GIÁM SÁT CỦA QUÔC HỘI 6 1.1. Vị trí, vai trò của Quốc hội trong cơ chế tổ chức quyén lực Nhà nước 6 1.2. Lập pháp - chức năng cổ điển của Quốc hội 13 1.2.1. Lập pháp là chức năng đầu tiên của Nghị viện 13 1.2.2. Chức năng lập pháp và quy trình lập pháp của Quốc hội Việt N am 17 1.2.2.1. Chức năng lập pháp của Quốc hội Việt Nam 17 1.2.2.2.Quy trình lập pháp của Quốc hội Việt Nam 21 1.3. G iám sát từ một chức năng bảo đảm của lập pháp trở thành chức năng chính yếu của Quốc Hội 27 1.3.1. G iám sát ra đời như là một chức năng bảo đảm của lập pháp 27 1.3.2. Trong mối tương quan với chức năng lập pháp, giám sát ngày càng trở thành chức năng chính yếu của Quốc hội 32 1.3.3. Chức nàng giám sát và quy trình giám sát đối với hoạt động lập pháp của Quốc hội V iệt Nam 42 1.3.3.1. Chức năng giám sát của Quốc hội Việt Nam 42 1.3.3.2. Quy trình giám sát văn bản quy phạm pháp luật 46 Chương 2: THƯC TRANG M ố i QUAN HỆ GIỮẠ CHỨC, NĂNG LẬP PHÁP VÀ CHỨC NĂNG GIÁM £ẰT CỦA Q u ố c HỘI TRONG C ơ CH Ê MỚI (TỪ NẢ M 1986 ĐEN NAY) 51 2.1. Thực trạng mối quan hộ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát của Q uốc hội 51 2.1.1. Bối cảnh đòi hòi phải thay đcSi 51 2.1.2. Việc thay đổi nhận thức cũ: Giám sát là chức năng đi theo lập pháp 52 2.1.3. Yêu cầu đặt ra đối với chức năng lập pháp và giám sát của Q uốc hội trong thời kỳ đổi mới 53 2.2. Mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát của Quốc hội trong cơ chê mới (Từ năm 1986 đến nay) 55 2.2.1. Mối quan hệ giữa chức nãng lập pháp và chức năng giám sát của Quốc hội k‘h oá VIII (1986-1992) 55 2.2.2. Mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức nãng giám sát của Q uốc hội khoá IX (1992-1997) 59 2.2.3. Mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát của Q uốc hội khoá X (1997-2002) 63 2.2.4. Mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và giám sát của Quốc hội khòá XI (2003- 2007) 69 Chương3: GIẢI PHÁP TẢ NG CUỒNG HIỆU QUẢ M ố i QUAN HỆ GIỮA CHỨC NÂNG LẬP PHÁP VÀ CHỨC NĂNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI 78 3.1. Nhận thức rõ vai trò của chức năng giám sát: Giám sát được nêu lên như là m ột chức năng cơ bản của Quốc hội 78 3.2. Tiếp tục đổi mới mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát của Q uốc hội - yêu cầu cấp bách hiện nay 80 3.3. Giải pháp tăng cường hiệu quả mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát của Quốc hội 84 KẾT LUẬN 97 TÀI LIỆU THAM KHÁO 99 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Q uốc hội nước ta đã có hơn 60 năm hình thành và phát triển với trọn vẹn 11 khoá Q uốc hội và nay đang bước vào khoá thứ 12. Quốc hội khoá XII hoạt động trong m ột bối cảnh hết sức đặc biệt: Khi thế giới đang có sự chuyển đổi rõ rệt, xu hướng toàn cầu hoá có những tác động, những hệ quả không nhỏ đối với mỗi quốc gia, dân tộc. Trong nước, với thắng lợi rực rỡ của Đại hội Đảng toàn quốc ỉần thứ X đã để ra những chủ trương, đường lối cụ thể cho việc đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, cải cách bộ máy nhà nước để đáp ứng yêu cầu của việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của đân, do dân và vì dân. Văn kiện đại hội Đảng X đã chỉ rõ: “Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa...H oàn thiện hệ thống pháp luật, tăng tính cụ thể, khả thi của các quy định trong văn bản pháp luật. X ây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp phán trong các hoạt động của các cơ quan công qu y ền .. “Đ ổi mới, nâng cao chất lượng công tác lập pháp và giám sát tối cao của Q uốc hội với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”, là một nhiệm vụ, một thách thức m à Q uốc hội đã và đang thực hiện với những bước tiến rõ rệt. Tuy nhiên trên thực tế, m ặc dù hoạt động iập pháp và hoạt động giám sát đã không ngừng được đổi mới, số lượng các văn bản luật do Quốc hội ban hành đã nhảy vọt về sô' lượng và có sự cải thiện về chất lượng, song điều đó hoàn toàn còn chưa đủ, chưa đáp ứng được sự biến chuyển như vũ bão của đời sống kinh tế - xã hội của đất nước và sự mong đợi của nhân dân cả nước. Hiệu lực, hiệu quả của các văn bản Luật do Q uốc hội ban hành còn chưa cao, hoạt động giám sát của Quốc hội còn “lúng túng” , chưa thực hiện được hết những nhiệm vụ được Hiến pháp V'v' pháp luật trao cho. Nhiều vấn đề đã được cử tri nêu lên gay gắt qua nhiều kỳ họp vẫn chưa được giải quyết thoả đáng. Đặc biệt, mối quan hệ hữu cơ giữa hai chức năng cơ bản của Quốc hội là chức năng lập pháp và chức năng giám sát chưa được thực hiện tốt. Vai trò tất yếu và hết sức cơ bản của giám sát trong giai đoạn hiện nay chưa được nhìn nhận đúng mức. Do vậy, việc tìm hiểu và làm rõ hoạt 1 động lập pháp và giám sát của Quốc hội trong thời kỳ đổi mới, việc xác định và đổi mới mối quan hộ giữa hoạt động iập pháp và hoạt động giám sát đê Quốc hội thực sự có thực quyền trong việc thực hiện quyén lực của nhân dân và trong mối quan hệ vói các thiết chế quyền lực khác là một trong những mục tiêu cơ bản hiện nay khi nghiên cứu, tìm hiểu và hoàn thiện thiết chế Q uốc hội. Vì thế, việc nghiên cứu một cách cơ bản, có biện chứng mối quan hệ này của Quốc hội là thực sự cẩn thiết, có ý nghĩa về lý luận và thực tiễn. Với lý do đó, tôi quyết định chọn vấn đề: “Mới' quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát của Quốc hội” làm đề tài luận văn Thạc sĩ, chuyên ngành Lý luận và Lịch sử Nhà nước và pháp luật của mình. 2. Tình hình nghiên cứu Đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội đã và sẽ là đối tượng nghiên cứu của nhiều công trình nghiên cứu, không chỉ ở Việt Nam, mà còn ở nhiều nước trên thế giới, khi Quốc hội còn là một thành tố quan trọng trong cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, cho dù đã là đối tượng của nhiều công trình nghiên cứu, nhưng trong đó lập pháp và giám sát chí là đối tượng nghiên cứu trong phạm vi tổng thể các nhiệm vụ, chức năng của Quốc hội hoặc quá độc lập riêng rẽ chứ chưa có nhiều công trình nghiên cứu chuyên biệt, khai thác sâu về vấn đề này. Đ ã có một số đề tài nghiên cứu về chức năng lập pháp và chức năng giám sát của Quốc hội song mới chỉ dime; lại ở việc phân tích, đánh giá riêng rẽ từng chức năng, chứ chưa đưa ra và phân tích mối quan hệ giữa chúng, như cuôn Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội do GS, TS. Trần Ngọc Đường chủ biên, hay cuốn Về quyền giám sát tối cao của Quốc hội của TS. Nguyễn Ngọc K ỳ...C ác cuốn sách, đề tài trên mới dừng lại ở việc nghiên cứu, tìm hiểu các chức năng theo pháp luật thực định, có tính khuôn mẫu khi tìm hiểu về chức năng lập pháp và chức năng giám sát theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Do vậy, việc tìm hiểu, nghiên cứu về mối quan hộ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát của Quốc hội nhằm đặt chức năng giám sát đúng vị 2 trí phải có. từ đó giải quyết mối quan hệ hữu cơ giữa chức nãng lập pháp và chức nãng giám sát của Quốc hội có hiệu quả nhất, tạo hiệu lực, hiệu quả chung cho việc thực hiện các chức năng của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là hết sức cần thiết. 3. Phạm vi nghiên cứu Chức năng lập pháp, giám sát của Quốc hội cũng như mối quan hệ giữa chúng là một vấn đề rộng lớn. Trong khuôn khổ có giới hạn của luận văn thạc sĩ, luận vãn chỉ tìm hiểu và làm sáng tỏ mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát của Quốc hội, nhu cầu cần có chức năng lập pháp và chức năng giám sát của Quốc hội trong cơ chế tổ chức quyển lực nhà nước. Sự biến thiên từ chức năng lập pháp sang chức nàn? giám sát. Làm rõ yêu cầu cần thay đổi nhận thức cũ cho rằng chức năng lập pháp chỉ đi theo chức năng giám sát và đó chỉ là một chức năng thứ yếu. Trình bày sự đổi mới từng bước mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và giám sát của Quốc hội, đưa ra luận chứng các giải pháp hoàn thiện mối quan hệ giữa các chức năng qua việc xác định đúng vị trí pháp lý và nhu cầu thực tiễn đạt ra đối với từng chức năng và đối với mối quan hệ này. Thời gian nghiên cứu của đề tài được giới hạn từ những năm đổi mới đến nay, trong đó chủ yếu từ năm 1992, khi Hiến pháp 1992 - Hiến pháp của thời kv đổi mới được ban hành. 4. M ục đích và nhiệm vụ của luận văn - M ục đích của luận văn là tìm ra tính tất yếu, khách quan của chức năng giám sát trong mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và giám sát trong hoạt động của cơ quan lập pháp - Quốc hội. Từ đó, nhìn nhận lại bản chất của hành vi lập pháp phải là hành vi giám sát hành pháp chứ không chí giản đơn ờ chức năng giám sát việc thực hiện các văn bản pháp luật do Quốc hội ban hành như quy định trong Luật hoạt động giám sát của Quốc hội. - Đ ể thực hiện mục đích trên, luận văn có những nhiệm vụ sau: +Tìm hiểu và làm sáng tỏ chức năng lập pháp, chức năng giám sát củ" Quốc hội. Sự biến thiên từ chức năng ỉập pháp sang chức năng giám sát và vị trí 3 mới cho chức năng giám sát phải thành chức năng chính yếu nhấl của Quốc hội. + Phân tích, đánh giá khái quát hoạt động lập pháp, giám sát của Quốc hội Việt Nam và mối quan hệ giữa chúng trong cơ chế mới. + Đề xuất phương hướng và giải pháp tăng cường hiệu quả mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát của Quốc hội theo hướng từng bước chuyên nghiệp hoá và giám sát trở thành chức năng hàng đầu của Quốc hội, góp phần nâng cao chất lượng lập pháp. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở lý iuận của chủ nghĩa Mác - Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; các quan điểm của Đảng Cộrv sản Việt Nam về đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội nói chung và hoạt động lập pháp, giám sát của Quốc hội nói riêng. Phương pháp chủ yếu được sử dụng trong luận văn là phương pháp luật học, lịch sử và lôgic, phân tích và tổng hợp. Bên cạnh đó phương pháp thống kê, đối chiếu, so sánh cũng được chú trọng để làm rõ quá trình phát triển của vấn đề được nghiên cúm. 6. Điểm mói của luận văn Luận văn nghiên cứu một cách tương đối toàn diện, có hệ thống về chức năng lập pháp, chức năng giám sát của Quốc hội qua cách tiếp cận mới: Đặt chức năng giám sát của Quốc hội trong mối tương quan với chức năng lập phái,, để đưa ra sự nhìn nhận chính xác về địa vị pháp lý của chức năng giám sát của Quốc hội. Vì vậy, luận văn có những đóng góp mới khoa học như sau: - Luận giải về vị trí của lập pháp, giám sát và vai írò của chức năng giám sát trong mối quan hệ với chức năng lập pháp trong cơ chế mới. - Trình bày yêu cầu đổi mới mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát của Quốc hội trong thời kỳ đổi mới. 7. Ý nghĩa lý luận, thực tiễn của luận văn Từ góc độ Luật nhà nước, luận văn mong muốn đóng góp một phần nhỏ 4 bé vào việc tổng kết mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát tối cao của Quốc hội, góp phần minh chứng sự biến thiên từ chức năng lập pháp sang chức năng giám sát - một chức năng cơ bản của tất cả các thiết che quyển lực nhà nước nói chung, đặc biệt là đối với Quốc hội Việt Nam: không những là cơ quan đại biêu cao nhất của nhân dân mà còn là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, cơ quan thực hiện chức năng lập hiến và lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Do vậy, hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam cần thiết phải được đề cao, nhất là trong mối tương quan giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát, chỉ có qua hoạt động giám sát, qua cơ chế phản biện và đồng thuận của hoạt động giám sát để thực hiện tốt chức năng lập pháp. Khi đó, Quốc hội mới thực sự là Quốc hội lập pháp, không đơn thuần là chỉ thông qua luật do cơ quan hành pháp đã đề ra. 8. Bô cục của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khao, luận văn được kết cấu thành ba chương: Chương ỉ: Sự biến thiôn từ chức năng lập pháp sang chức năng giám sát cua Quốc hội Chương 2: Thực trạng mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát của Quốc hội trong cơ chế mới (từ năm 1986 đến nay) Chương 3: Giải pháp tăng cường hiệu quả mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát của Quốc hội. 5 Chương 1 S ự BIÊN THIÊN TỪ CHỨC NĂNG LẬP PHÁP SANG CHÚC NĂNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘ I 1.1. Vị trí, vai trò của Quốc hội trong cơ chê tổ chức quyền lực Nhà nước. Tổ chức bộ máy nhà nước có một quá trình hình thành và phát triển cùng với sự phát triển của xã hội loài người. Từ xa xưa, với quan niệm quyển lực là do siêu nhiên ban tặng, việc thành iập bộ máy nhà nước thường theo nguyên tắc truyền ngôi và quyền lực được bảo tồn ở những người hay một dòng họ nhất định, những người khác phải chịu sự thống trị đó. Vào khoang thế kỷ 15, 16 với sự bùng nổ của các cuộc cách mạng tư sản, vấn đề hạn chế quyền lực vô hạn của nhà Vua được giải quyết một cách íriệt để và bài bản hơn. Tổ chức bộ máy nhà nước trong giai đoạn này bị ràng buộc bởi pháp luật. Việc thành lập bộ máy nhà nước và những người đứng đổu bộ máy nhà nước phải tuân theo nguyên tắc bầu cử. Càng ngày, giới hạn quyền lực nhà nước càng trở nên gắn bó mật thiết với dân chủ. Theo đó, quan niệm về nguồn gốc nhà nước được bắt nguồn từ nhân dân, từ những công dân - những người được sinh ra trên đất nước sở tại được thừa nhận và bảo hộ bởi pháp luật, được thụ hưởng các quyền lợi, đặc biệt là quyển chính trị, quyển được tham gia vào việc giải quyết các công việc của nhà nước. Cơ quan của những người đại diện được nhân dân trực tiếp bầu ra, tuỳ theo từng nước có lên gọi khác nhau nhưng được gọi chung là Nghị viện. Song song với việc tiến hành các cuộc cách mạng tư sản để xây dựng nhà nước dân chủ và đảm bảo cho nhà nước này hình thành, phát triển trên thực tế, lịch sử các học thuyết chính trị trên thế giới đã ghi nhận đây là giai đoạn phát triển mạnh mẽ các tư tưởng, các luận thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước. Cho dù có nhiều quan niệm khác nhau về cách thức tổ chức quyền lực nhà nước, nhưng tựu chung lại, có hai học thuyết được áp dụng phổ biến nhất là thuyết phân chia quyền lực với đại diện tiêu biểu là những nhà tư tưởng lớn của nhân 6 loại là J.Locke (1632-1704) và Montesquieu! 1689-1755) và thuyết thống nhất quyền lực của J.J.Roussau ( 1712-1778). Locke cho rằng “quyền lập pháp là quyén lực cao nhất trong nhà nước”. [26, tr.88- 89]. Theo học thuyết phân chia quyền lực thì điều cơ bản nhất là phải tổ chức quyền lực nhà nước sao cho bảo đảm được các quyền tự do của con người khỏi sự chuyên chế, độc tài. Muốn vậy, cần thiết phải phân chia quyền lực thành quyền lập pháp, quyển hành pháp và quyền tư pháp. Trong đó, mỗi nhánh quyền lực còn phải được trao cho những thẩm quyền riêng biệt, để chúng có thể thực hiện việc kiềm chế và đối trọng lẫn nhau, sao cho “quyển lực này có thể n g ăn c h ặ n q u y ền lực k h ác” . [32, tr. 100,101,105,106]. Cũng theo dòng tư tưởng phân quyển, Montesquieu đã triệt đê hơn khi ông chỉ ra phải phùn định rõ các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Quyền lập pháp về bán chất là sự thể hiện ý chí chung, dân chúng thực hiện quyên lập pháp của mình qua các đại biểu. Dân chúng mỗi địa phương nên tự chọn lấy đại biểu của mình là người đủ năng lực iàm việc. Cơ quan lập pháp nên chí thực hiện chức năng làm ra luật và xem xét người ta thực hiện luật như thế nào (giống như ngày nay chúng ta quan niệm về chức năng lập pháp và giám sát). Dùng quyền lực để hạn chế quyền lực - cơ chế kìm chế và đối trọng chính là công cụ để cân bằng các nhánh quyền lực, thông qua việc giám sát gắt gao giữa các cơ quan để tránh sự lạm quyền. Khác với tư tường của học thuyết phân chia quyền lực, J.J.Roussau chính trị gia người Pháp đã khẳng định tính bất phân của chủ quyền nhân dân, không thừa nhận thuyết phân chia quyền lực. Để tránh tình trạng chuyên quyền và vô pháp luật, chỉ cần giới hạn thẩm quyền của các cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp, áp đặt sự phục tùng của chính quyền hành pháp với chủ quyền nhân dân. Chủ quyền nhân dân do đó trở thành sự bảo đảm cho tự do chính trị, từ đó ông đặt nguyên tắc phân chia quyền lực đối lập với nguyên tắc giới hạn thẩm quyền của các cơ quan nhà nước. Để ngăn chặn sự tiếm quyền từ giới quan chức, J.J.Roussau đưa ra biện pháp triệu tập những cuộc đại hội nhân dân thường kỳ để bàn về vấn đề tín 7 nhiệm Chính phủ và các thành viên Chính phủ. Những cuộc đại hội như vậy có mục đích: “bảo vệ khế ước xã hội” [32]. Lấy hai học thuyết thống nhất quyền lực và phân chia quyền lực làm cơ sở nền tảng, các quốc gia trên thế giới đã có sự lựa chọn hoặc tiếp thu những yếu tố hợp lý đê xây dựng các mô hình chính thể phù hợp cho mình, với dấu hiệu đặc trưng để phân biệt ỉà mối tương quan giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp. Trên cơ sớ các luận thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước, hiện nay, trcn thế giới, các hình thức chính thể được xây dựng phổ biến là: Chính thể đại nghị, chính thể cộng hoà tổng thống và chính thể hỗn hợp. Trong đó, Nghị viện/ Quốc hội là một định chế không thể thiếu trong cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước của tất cả các nước trên thế giới. Khi mới xuất hiện, Nghị viện thực sự có líu thế hơn hẳn so với các cơ quan nhà nước khác. Mặc dù phải chia sẻ quyên lực nhà nước với giai cấp phong kiến nhưng Nghị viện - cơ quan quyền lực nhà nước do nhân dân trực tiếp báu ra vẫn có một ưu thế nhất định so với các cơ quan nhà nước khác. Sau khi thành lập các nhà nước tư sản, hoạt động của xã hội có Nghị viện đã trở thành một chế độ đại nghị. Đặc điểm cơ bản của chế độ đại nghị là chế độ mà ở đó nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc phân chia quyền lực (quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp) như luận thuyết của Locke (1632-1704) và Montesquieu (1689-1755). Trong đó, quyền lực lập pháp của Nghị viện có ưu thế hơn hẳn và những thành viên của Nghị viện do nhân dân trực tiếp bầu ra có nhiều đặc quyén, đặc lợi nhưng không chịu trách nhiệm trước cử tri. Trên lý thuyết, việc phân chia ra ba ngành: hành pháp, lập pháp và lư pháp có quyền lực ngang nhau, kìm chế và đối trọng nhau nhưng trong thực tế, ngành lập pháp là ngành đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân hơn các ngành còn lại. Từ thời đại của nền chuyên chế độc tài chuyển sang một nền dân chủ như hiện nay, nhà nước không tổ chức và quản lý xã hội theo mệnh lệnh, chỉ thị mang tính quan liêu buộc phải tuân thủ, mà phải theo một quy định rõ ràng được đ ạ t ra từ trước. Những quy định này không chỉ cần thể hiện ý chí của giai cấp cầm 8 quyền mà còn thể hiện sự đồng thuận của nhân dân. Đó là hoạt động lập pẵiáp của nhà nước. Hoạt động này trong chế độ chính trị quân chủ chuyên chế thể hiện quyền lực chỉ của riêng nhà vua, nhưng khi chuyển sang chế độ dân chủ kể cả dân chủ tư sản và dân chủ xã hội chủ nghĩa, hoạt động này được giao hẳn cho một cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra hoặc đảm nhiệm. Những cơ quan đó được gọi là Nghị viện hoặc Quốc hội như ngày nay. Nghị viện/ Quốc hội là thiết chế quan trọng trong cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước của hầu hết các nước hiện nay. Thông qua việc nghiên cứu mô hình của các nhà nước tư sản, Lênin đã khẳng định sự tồn tại tất yếu của chế độ nghị viện do nhàn dân trực tiếp bầu ra, nhưng ở đó, bộ máy nhà nước không còn phân quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; và ở đó các nghị viện không còn những đặc quyển, đặc lợi nữa và phải chịu trách nhiệm trước cử tri bầu ra mình; một khi cử tri không tín nhiệm nữa thì sẽ bị cử tri bãi miễn. Như vậy, nghị viện vẫn còn, nhưng không còn chế độ nghị viện [18, tr.53]. So với các cơ quan khác trong toàn bộ hệ thống các cơ quan nhà nước cua từng quốc gia, Nghị viện có những đặc điểm rất đặc thù. Trước hết, trong bộ máy nhà nước của các chế độ tư bản và đang phát triển (hành lư bản, Nghị viện là cơ quan duy nhất đại diện cho nhân dân với đủ các tầng lớp dân cư lập thành bởi phương pháp bầu cử. Vì vậy, khác với các cơ quan nhà nước khác, Nghị viện là cơ quan duy nhất có thành phần không thống nhất, chứa đựng trong mình các quan điểm và quyền lợi rất khác nhau, thậm chí còn đối lập nhau. Nghị viện trở thành một thiết chế không thể thiếu được trong chế độ dân chủ và hoạt động, tổ chức của nó trở thành tiêu chí của dân chủ. Thông qua Nghị viện, nhân dân thực hiện quyền lực của mình, kiểm tra các hoạt động của nhà nước, từ đó nhân dân có thể tác động, làm thay đổi để cho nhà nước thực sự thuộc về nhân dân. Các nước dân chủ hoặc quân chủ lập hiến hiện nay đẻu tổ chức ra Quốc hội của mình. Sự hiện diện của Quốc hội có tính chất khẳng định cho nền dân chủ của chế độ chính trị của mỗi quốc gia. Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước trung ương- một trong ba cành quyền lực nhà nước, vị trí pháp lý của Nghị viện được quy định bằng các quy phạm chứa đựng trong văn bản có hiệu lực 9 pháp lý tối cao - Hiến pháp. Hiến pháp thường dành một chương riêng nói vé quyền lực của Nghị viện, hoặc dành một đạo luật riêng có hiệu lực như một phần của ngành luật hiến pháp để quy định việc tổ chức, thẩm quyền và cách thức hoạt động của Nghị viện. Ví dụ như luật về quy chế Nghị viện Anh năm 1649, luật về Nghị viện Phần Lan 1928... ở nước ta, từ bản Hiến pháp năm 1946 đến nay, vị trí pháp lý của Quốc hội Việt Nam đều được quy định cụ thể trong các bản Hiến pháp. Qua bốn bản Hiến pháp lịch sử (1946, 1959, 1980, 1992), vị trí pháp lý của Quốc hội càng thể hiện rõ hơn quan điểm, tư tưởng của Đảng và Nhà nước ta là: ngày càng nâng cao hơn vị trí tối cao của Quốc hội trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Quốc hội là một trong những hình thức quan trọng nhất thể hiện quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Trong bản Hiến pháp năm 1946, Nghị viện nhân dân của Việt Nam mang nhiều đặc điểm của Nghị viện tư sản. Điều dễ nhận thấy trong bản Hiến pháp này là dấu hiệu cua sự phân chia quyền lực nhà nước, của hệ thống kiềm chế đối trọng được áp dụng trong việc tổ chức quyền lực nhà nước. Nghị viện không được quy định trong Hiến pháp là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao như các bản Hiến pháp sau này. Trong bản Hiến pháp năm 1959, vị trí pháp lý của cơ quan đại diện quyền lực nhà nước do nhân dân toàn quốc bầu ra có một số thay đổi rất đáng kể. Bắt đầu từ bản Hiến pháp này, Nghị viện của Hiến pháp năm 1946 được đổi tên gọi Quốc hội. Nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa theo các quy định của Hiến pháp năm 1959 được thể hiện rõ nét hơn. Vị trí, hình thái của Ọuốc hội bắt đầu thể hiện nhiều nét là cơ quan đại diện quyền lực do nhân dân Irực tiếp bầu ra. Lần đầu tiên trong Hiến pháp quy định Quốc hội là cơ quan quyén lực nhà nước cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà (Điều 43). Khác với Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 và các bản hiến pháp sau này không quy định một sự giới hạn quyền lực nào đối với Quốc hội. Việc bỏ những quy định mang tính chất kiềm chế cùa người đứng đầu Nhà nước đối với hoạt động của Quốc hội càng cho phép nâng cao vị trí của Quốc hội trong hệ 10 thống các cơ quan nhà nước Việt Nam. Vị trí pháp lý của Quốc hội theo Hiến pháp năm 1980 về cơ bản phát huy những quy định về vị trí của Quốc hội trong Hiến pháp năm 1959 và được bổ sung nhiều quy định khác, góp phần làm rõ hơn nữa vị trí, hình thái của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất do nhân dân trực tiếp bầu ra. So với bản Hiến pháp năm 1980, vị trí pháp lý của Quốc hội theo Hiến pháp 1992 không thay đổi. Theo quy định của Hiến pháp hiện hành - Hiến pháp 1992, Quốc hội Việt Nam có các chức năng chính như sau: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động ..'ủa Nhà nước” (Điều 83 Hiến pháp 1992). Theo như quy định trên có thể thấy Quốc hội có ba chức năng cơ bản: Lập pháp, giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Quốc hội có địa vị pháp lý tối cao, thực hiện chủ quyền duy nhất thuộc về nhân dân. sở dĩ Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất vì Quốc hội là cơ quan duy nhất do nhân dân toàn quốc bầu ra một cách trực tiếp. Theo đó: tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân, nhân dân thực hiện quyền lực của mình bằng cơ quan đại diện do nhân dân toàn quốc bầu ra. Việc Hiến pháp khẳng định vị trí vai trò của Quốc hội, trong đó có chức năng lập hiến và lập pháp đã thể hiện rõ bản chất của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân theo quan điểm tư tưởng của chủ nghĩa Mác- Lênin về một nhà nước kiểu mới, khác với các hình thức Nhà nước trước đây. Có thổ nói, đây là đặc điểm cơ bản, nói lên sự khác nhau giữa mô hình tổ chức Nhà nước ta - Nhà nước xã hội chủ nghĩa với các mô hình tổ chức nhà nước của chế độ tư bản chủ nghĩa. Theo tinh thần của bản Hiến pháp năm ỉ 992, sửa đổi, bổ sung năm 2001, Quốc hội Việt Nam trong thời gian tới, sẽ tập trung hơn nữa vào chức năng làm luật đê khắc phục tình trạng vừa thiếu luật pháp, vừa có nhiều mâu thuẫn trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Trong hoạt động của mình, Quốc hội không những phải làm tốt chức năng lập pháp mà còn cần phải nâng cao hơn nữa việc thực hiện chức năng giám sát đối với hoạt động của bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, về bản chất của chức năng lập pháp cần được hiểu theo một nghĩa rộng, căn cứ vào tính chất hoạt động cơ bản của cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Theo đó, chức năng giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước cũng là một phần của chức năng lập pháp, là những yếu tố để xác định Quốc hội là cơ quan lập pháp. Sự phân định các chức năng không thể là cơ sở để tách hoạt động của Quốc hội ra thành các hoạt động độc lập, mà giữa chúng luôn có sự đan xen lần nhau, bổ trợ cho nhau và đê phục vụ nhau với sự thống nhất duy nhất là nhằm bảo đảm cho hoạt động lập pháp của Quốc hội đạt hiệu quả. Tất cả các chức năng trên đểu được thực hiện trên cơ sở Hiến pháp, các đạo luật, các Nghị quyết do Quốc hội ban hành (nếu cụm từ “lập pháp” được hiểu theo nghĩa rộng [50, tr.27]. Và tựu chung lại, hoạt động giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, cũng nhằm mục đích bảo đảm hiệu lực và hiệu quả của hoạt động lập pháp, là cơ sở để ban hành những quy phạm pháp luật điều chỉnh chính xác và kịp thời mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Tóm lại, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan đại diện của nhân dân, là một thiết chế không thể thiếu của một nền dân chủ, và là một thành tố cơ bản để xây dựng nhà nước pháp quyền. Quốc hội nước ta do nhân dân trực tiếp bầu ra đã chú trọng thực hiện các chức năng cơ bản của mình là lập pháp, giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Trên cơ sở bốn bản Hiến pháp đã được ban hành, các chức năng trên có thể được thực hiện trên những mức độ khác biệt do điều kiện của từng giai đoạn cách mạng khác nhau, nhưng Quốc hội luôn thể hiện được tính chất là cơ quan đại diện của nhân dàn, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, xứng đáng với sự kỳ vọng của nhân dân mà mình là người đại diện. 12 1.2. Lập pháp - chức năng cổ điển của Quốc hội 1.2.1. Lập pháp là chức năng đầu tiên của Nghị viện Nghị viện luôn là biểu tượng cho nền dân chủ của quốc gia và luôn thực hiện chức năng cơ bản là chức năng lập pháp. Lập pháp là quyền hiến định được Hiến pháp hầu hết các quốc gia dân chủ trao cho Nghị viện. Chức năng của Nghị viện gắn liền với nhiệm vụ lập pháp, tức là thông qua những dự án hay còn gọi là làm luật. Làm luật là một chức năng của Nghị viện. Vì vậy, nhiều thuật ngữ “lập pháp” với “Nghị viện” được dùng thay cho nhau. Nói đến Nghị viện là nói đến lập pháp, ngược lại nói đến lập pháp tức là nói đến Nghị viện. Nghị viện là cơ quan lập pháp. Trong nhiều trường hợp, Nghị viện còn làm cả chức năng lập hiến. Hiến pháp, trước hết cũng là một đạo luật, luật cơ bản điều chỉnh các vấn đề quan trọng nhất của nhà nước. Một số ít nước có Quốc hội lập hiến khác Quốc hội lập pháp, để tỏ rõ tính ưu thế của luật Hiến pháp. Hiện nay có rất nhiều cách hiểu khác nhau về quyền lập pháp, v ề ý nghĩa thuần tuý, có quan điểm cho rằng quyền lập pháp là quyền ban hành ra các đạo luật và Quốc hội có chức năng duy nhất là thảo luận và ban hành luật. Bên cạnh đó lại có nhiều ý kiến cho rằng ngoài quyền lập pháp, Quốc hội có một số quyền không mang tính lập pháp mà mang tính hành pháp và tư pháp. Ví dụ như quyền của Quốc hội trong việc thành lập Chính phủ và bãi nhiệm các thành viên của Chính phủ... Tuy nhiên, cả hai cách hiểu như trên về chức năng lập pháp của Quốc hội hoặc quá giản đơn, hoặc quá hẹp, bởi quyền lập pháp là một trong ba quyền: ỉập pháp, hành pháp và tư pháp, tạo nên hoạt động của một nhà nước dân chủ. Điều này đã được nhiều nhà nước phát triển và dân chủ khác thừa nhận và trao cho cơ quan đại diện của nhân dân là Quốc hội/ Nghị viện thực hiện. Do đó, quyền lập pháp “không chỉ giản đơn được hiểu là quyền ban hành các đạo luật, mà quyền này phải được hiểu rộng ra, bao gồm tất cả các hoạt động của Quốc hội, cả quyền thành lập ra các cơ quan nhà nước khác và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước này” [18, tr.196]. Cùng với vị thế ngày càng lớn mạnh của Nghị viện, ngoài quyền làm luật còn mở rộng phạm vi sang các lĩnh vực khác như: giám sát, thành lập chính phủ- 13 hành pháp, bỏ phiếu tín nhiệm hành pháp, thậm chí còn là xét xử cả các quan chức cao cấp... Tất cả những hành vi nói trên đều được hiểu trong phạm vi của quyển lập pháp- quyên của cơ quan được thành lập từ sự uỷ thác của cử tri, quyền này nghiêng ngửa và đối trọng với các quyền hành pháp và tư pháp. Sở dĩ có thể nói Lập pháp là chức năng cổ điển của Quốc hội bởi xuất phát từ nguồn gốc lịch sử và quá trình phát triển của chức năng lập pháp. Quyền lập pháp của Nghị viện/ Quốc hội thuở ban đầu được dùng để chỉ các hành vi thảo iuận và ban hành các văn bản chứa đựng các quy phạm pháp luật. Quyền này còn được gọi là quyền làm luật. Sự phát triển Nghị viện được trải qua cùng với các giai đoạn hình thành và phát triển của chủ nghĩa tư bản. Lịch sử ra đời và phát triển của thiết chế Nghị viện tại nước Anh - nơi được coi là quê hương của thiết chế Nghị viện đã chứng minh nguồn gốc ra đời chức năng lập pháp của Quốc hội. Theo tài liệu lịch sử, Nghị viện Anh ra đời trước hết để giám sát nhà Vua, là sự mặc cả giữa nhà Vua với Nghị viện, nhằm thu tăng thuế, ngân sách cho hoàng gia. Đổi lại, nhà Vua phải thực hiện một sô' điều kiện, quy định do Nghị viện đặt ra. Đó là bước khởi đầu của hoạt động lập pháp của Nghị viện. Có thể nói, việc đứng ra thu tăng thuế cho ngân sách của Hoàng gia là những quy định có tính chất pháp luật, thì trong giai đoạn đầu tiên này, việc làm luật đã trở thành một chức năng duy nhất cơ bản của Nghị viện Anh. Cùng với sự phát triển của chủ nghĩa tư bản, vai trò của Nghị viện Anh được nâng cao thì việc làm luật và thông qua những dự án luật trở thành chức năng chính yếu của Nghị viện. Với chức năng này, Nghị viện Anh đã trở thành khuôn mẫu cho việc xác định chức năng, thẩm quyền của hầu hết các Nghị viện/ Quốc hội các nước ra đời sau đó. Như vậy, có thể thấy, chức năng lập pháp chính là chức năng cổ điển của Nghị viện/ Quốc hội, nếu xét theo suốt chiều dài lịch sử hoạt dô% và phát triển của Nghị viện/ Quốc hội. Cho đến nay ở hầu hết các nước trên thế giới, Nghị viện đã được tổ chức với các tên gọi khác nhau và hoạt động theo những mỏ hình không đồng nhau. Lịch sử ghi nhận Nghị viện đã trải qua bốn giai đoạn ứng với các giai đoạn hình thành và phát triển của chủ nghĩa tư bản. Trong mỗi giai đoạn, Quốc hội có những vị trí và vai trò cũng như các chức năng không giống nhau. Cho dù có sự khác biệt về chính thể, hay mô hình Quốc 14 hội, theo tài liệu thống kê trên thế giới có hơn 150 nước có Nghị viện với chức năng cơ bản là lập pháp gần như tương tự với chức năng truyền thống của Nghị viện Anh quốc khi chúng mới ra đời. Quốc hội của các nước theo chính thể Tổng thống cộng hoà - đại diện là Quốc hội Mỹ lại phân định rạch ròi chức năng của Quốc hội. Khác với mô hinh Quốc hội theo chính thể đại nghị như Quốc hội ở Anh, việc tổ chức Nhà nước của Hợp chúng Quốc Hoa Kỳ tuân theo nguyên tắc phân quyển: Lập pháp, hành pháp và tư pháp. Quốc hội Mỹ là chủ thể của một irong ba cành quyền lực nói trên. Trong Hiến pháp Mỹ, tại Điều 1, quy định về Quốc hội gồm 10 điều khoản. “Mọi quyền lập pháp do bản Hiến pháp này chấp thuận sẽ trao cho một Quốc hội của Hợp chúng quốc Mỹ châu, gồm có một Thượng viện và một Hạ viện”. Theo quy định của Hiến pháp, Quốc hội Mỹ có thẩm quyền ban hành bất kỳ một đạo luật nào, nếu như việc trình và thảo luận theo đúng quy trình làm luật được pháp luật Mỹ quy định. Khác với quy định của nhiều nước theo chính thể đại nghị, sáng quyén lập pháp được Hiến pháp quy định cho các nghị sỹ, Tổng thống và những nhà hành pháp khác không được quyển trình dự án luật. Tuy nhiên, thông qua các thông điệp hàng năm mà Tổng thống Mỹ đọc trước Quốc hội cũng chứa đựng các chương trình lập pháp của Quốc hội Mỹ. Như vậy, ngay trong bản Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước Mỹ, chức năng cơ bản đầu tiên của Quốc hội: chức năng lập pháp - đã trở thành nguyên tắc hiến định. Điểu này cũng dễ hiểu bởi nước Mỹ vừa kế thừa mô hình tổ chức quyền lực của Anh quốc vừa áp dụng nguyên tắc phân quyền với cơ chế kìm chế đối trọng triệt để, do vậy các nhà sáng lập ra Hiến pháp Mỹ đã trao quyền lập pháp cho Quốc hội, coi đó như là quyền năng đương nhiên thuộc về Nghị viện Mỹ. Dưới chế độ dân chủ tư bản, hầu hết các đạo luật được thông qua phải có sự xem xét, phê chuẩn của Nghị viện, v ề mặt nguycn tắc, nghị viện tư sản có thể thông qua bất cứ một đạo luật nào, nếu cho rằng việc điều chỉnh mối quan hệ xã hội đó bằng luật là cần thiết. Đây là quan điểm của thời kỳ chủ nghĩa tư 15 bàn tự do cạnh tranh. Quan điểm này cho đến nay vẫn được thừa nhận ở Hiến pháp Anh (Hiến pháp không thành văn) và các nước Hy Lạp, Nhật Bán. Nghị viện của các nước thường thồng qua những đạo luật quy định: Các quyền công dân và những đảm báo cho các quyển công dân được thực hiện; những nghĩa vụ của công dân phải thi hành để đảm bảo sự tồn tại của quốc gia. Vấn đề công nhận quốc tịch, chế độ hôn nhân, thừa kế; Các hành vi phạm tội, các hình phạt kèm theo, thủ tục hình sự, dân sự, đại xá; Các luật thuế; Chế độ tuyển cử: Tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước; Chế độ công chức; Sự tự trị của các địa phương; Chế độ lao động, chế độ kinh doanh. Sự hạn chế quyền lập pháp của các nước này chỉ có ở những trường hợp nguyên thủ quốc gia quyết định dự án luật ra trưng cầu dân ý bằng việc bỏ phiếu, hoặc trong trường hợp đạo luật bị Toà án hiến pháp (Viện bảo hành) tuyên bố là vi hiến. Một hạn chế khác mà cơ quan hành pháp thường dùng đó là quyền lập quy của chính phủ. Sang đến thời kỳ của chủ nghĩa tư bản lũng đoạn nhà nước và hiện nay, thì Nghị viện không còn được quyền thông qua bất cứ đạo luật nào mà Nghị viện muốn. Nghị viện chỉ còn được thông qua những đạo luật, nếu như những đạo luật ấy không quá can thiệp sâu vào lĩnh vực hành pháp. Việc hạn chế chức năng lập pháp này của Quốc hội xuất phát từ quan điểm cho rằng Nghị viện là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao nên cần phải tạp trung vào việc giải quyết những vấn đề có tính nguyên tắc. Do vậy, nếu dự án luật nào không thuộc phạm vi lập pháp của Nghị viện thì Chính phủ chỉ cần tuyên bố dự án không thuộc 16 thẩm quyên lập pháp, việc thảo luận đó phải chấm dứt. Hiến pháp năm 1958 của Pháp là một trong những bản Hiến pháp phàn định rõ phạm vi lập pháp của Quốc hội. Tuy nhiên hiện nay, Nghị viện đã nhận thức đúng vị trí của mình, có sự điều chỉnh thích hợp, trở thành cơ quan góp phần hạn chế sự lập pháp một cách bừa bãi thiếu cẩn trọng do các dự án luật của Chính phủ đệ sang, góp phần làm cho các dự án luật được thông qua đáp ứng nguyện vọng, nhu cầu của mọi tầng lớp nhân dân và chuyển sang Ihực hiện việc kiểm tra giám sát hoạt động của cơ quan hành pháp và tư pháp để chúng ỉuôn hoạt động vì lợi ích của nhân dân. 1.2.2. Chức năng lập pháp và quy trình lập pháp của Quốc hội Việt Nam ỉ .2.2.1. Chức nâng lập pháp của Quốc hội Việt Nam Việc tổ chức và hoạt động của các Quốc hội ở mỗi quốc gia rất đa dạng phong phú, tuỳ thuộc vào từng điều kiện, hoàn cảnh lịch sử, văn hoá truyền thống của lừng quốc gia và các chức năng mà Quốc hội đảm nhiệm. Nhưng điểm chung căn bản trong số các chức năng của Quốc hội là chức năng làm luật. Làm luật là một trong ba chức năng cơ bản của nhà nước. Như Locke nhận xét: “quyền lập pháp không chỉ là quyền tối cao, mà nó còn thiêng liêng và không thể thay đổi dưới sự điều khiển của người dân đã tạo ra nó”. Quốc hội các nước thuộc hệ thống xã hội chủ nghĩa như Liên Xô cũ và Việt Nam hiện nay được quy định là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao. Trong tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam, Quốc hội chiếm vị trí đặc biệt quan trọng. Cũng như nhiều nước khác, vị trí pháp lý của Quốc hội Việt Nam được xác định trên cơ sở của Hiếp pháp. Theo quy định của Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, “Quốc hội là cơ quan duy nhấl có quyền lập hiến và lập pháp”. Quyền lực đầu tiên xuất phát từ vị trí cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất là quyền lập hiến của Quốc hội. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền iập hiến. Điều này có nghĩa Quốc hội là cơ quan làm Hiến pháp. Cơ sở lý thuyết của Ị ĐAI HOC QUỐC GIA HÀ NỐI Ị TRUNG TÀM THÒNG TiN THƠ VIỆN 17 V - L O //>5+0