Tài liệu Lats nghiên cứu cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước ở việt nam

1 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM TRƢỜNG ĐẠI HỌC NGÂN HÀNG TP. HỒ CHÍ MINH VÕ VĂN CẦN NGHIÊN CỨU CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN THUỘC NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SỸ KINH TẾ Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2014 2 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM TRƢỜNG ĐẠI HỌC NGÂN HÀNG THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH VÕ VĂN CẦN NGHIÊN CỨU CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN THUỘC NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SỸ KINH TẾ Chuyên ngành: Tài chính - Ngân hàng Mã số: 62 34 02 01 Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2014 3 LỜI CAM ĐOAN Tôi tên là: Võ Văn Cần Sinh ngày 30 tháng 12 năm 1970 Quê quán: Xã Hậu Mỹ Bắc B, huyện Cái Bè, tỉnh Tiền Giang. Hiện công tác tại: Trung tâm Điều hành chƣơng trình chống ngập nƣớc TP.HCM, số 10 - Trần Nhật Duật, Quận 1- TP. HCM. Là nghiên cứu sinh khóa: 14 của Trƣờng Đại Học Ngân Hàng Tp.Hồ Chí Minh. Mã số học viên: Cam đoan đề tài: “Nghiên cứu cơ chế kiểm tra, giám sát vốn Đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN ở Việt Nam” Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS. Đỗ Văn Thành. Đề tài đƣợc thực hiện tại Trƣờng Đại Học Ngân Hàng Tp.Hồ Chí Minh Đề tài này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu có tính độc lập riêng, không sao chép bất kỳ tài liệu nào và chƣa đƣợc công bố toàn bộ nội dung này bất kỳ ở đâu; các số liệu, các nguồn trích dẫn trong luận văn đƣợc chú thích nguồn gốc rõ ràng, minh bạch. Tôi xin chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật về lời cam đoan danh dự của tôi. Tp.Hồ Chí Minh, ngày 5 tháng 03 năm 2014 TÁC GIẢ VÕ VĂN CẦN 4 MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt Danh mục các bảng, các sơ đồ, biểu đồ MỞ ĐẦU CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN VÀ CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC .................................................................... 16 1.1. TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC................................................................................... 16 1.1.1. Các khái niệm liên quan đầu tƣ ngân sách Nhà nƣớc, đầu tƣ công ......... 16 1.1.2. Đặc điểm chi đầu tƣ xây dựng cơ bản từ Ngân sách nhà nƣớc ............... 23 1.1.3. Các nguyên tắc chủ yếu của công tác quản lý, sử dụng nguồn vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc .............. 26 1.1.4. Hiệu quả vốn đầu tƣ xây dựng cơ và chỉ tiêu đánh giá ........................... 30 1.2. MỤC TIÊU YÊU CẦU VÀ NỘI DUNG CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC .............................................................................................. 38 1.2.1. Khái niệm, mục đích, của cơ chế kiểm tra, giám sát ............................... 38 1.2.2. Mục tiêu kiểm tra, giám sát ..................................................................... 44 1.2.3. Sự cần thiết khách quan hoạt động kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản có nguồn ngân sách nhà nƣớc ............................................. 47 1.2.4. Cơ sở lý thuyết nghiên cứu kiểm tra, giám sát ........................................ 51 1.3. MÔ HÌNH VÀ KINH NGHIỆM CÁC NƢỚC .............................................. 56 1.3.1. Mô hình kiểm tra, giám sát của các nƣớc trên thế giới ........................... 56 1.3.2. Kinh nghiệm tổ chức bộ máy kiểm tra, giám sát ở một số nƣớc ............. 57 1.3.3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam ........................................................ 60 5 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 ........................................................................................ 63 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN THUỘC NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC ............................................................................................................. 64 2.1. TÌNH HÌNH ĐẦU TƢ VIỆT NAM ............................................................... 64 2.1.1. Cơ cấu đầu tƣ các thành phần kinh tế ...................................................... 64 2.1.2. Đầu tƣ theo ngành kinh tế ........................................................................ 66 2.1.3. Đầu tƣ theo vùng kinh tế.......................................................................... 68 2.1.4. Khái quát về hiệu quả đầu tƣ giai đoạn 2001 – 2013 .............................. 69 2.2. THỰC TRẠNG LÃNG PHÍ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM...................... 72 2.2.1. Lãng phí do công tác quy hoạch .............................................................. 74 2.2.2. Suất vốn đầu tƣ công Việt Nam cao ........................................................ 75 2.2.3. Lãng phí do đầu tƣ thiếu sự kết nối đồng bộ ........................................... 75 2.2.4. Phân bổ vốn đầu tƣ dàn trải ..................................................................... 76 2.2.5. Tình hình nợ đọng xây dựng cơ bản ngân sách nhà nƣớc và áp lực nợ công tăng nhanh ....................................................................................... 76 2.2.6. Lãng phí do cơ cấu đầu tƣ công không hợp lý ........................................ 78 2.3. THỰC TRẠNG CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN THUỘC NGUỒN VỐN NSNN Ở VIỆT NAM ........... 81 2.3.1. Hệ thống kiểm tra, giám sát đầu tƣ công ................................................. 81 2.3.2. Nhận xét đánh giá hệ thống kiểm tra, giám sát ..................................... 118 2.3.3. Nguyên nhân hạn chế đối với công tác kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản thuộc ngân sách nhà nƣớc ............................................ 138 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 ..................................................................................... 156 CHƢƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC ..................................................................................................................... 158 6 3.1. CƠ SỞ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC................................................................................. 158 3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC ...................................................................................................... 160 3.2.1. Giải pháp về thể chế chính sách ............................................................ 160 3.2.2. Hoàn thiện chính sách có liên quan ....................................................... 167 3.2.3. Giải pháp về tổ chức bộ máy ................................................................. 171 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 ...................................................................................... 179 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 181 TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................... 186 7 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT BQLDA : Ban quản lý dự án CNH, HĐH : Công nghiệp hóa, hiện đại hóa FDI : Khu vực kinh tế có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài ICOR : Incremental Capital - Output Rate. (Hiệu quả sử dụng tổng hợp của vốn đầu tƣ phát triển) KTNN : Kiểm toán Nhà nƣớc GSĐTCĐ : Giám sát đầu tƣ cộng đồng HĐND : Hội đồng nhân dân NSNN : Ngân sách Nhà nƣớc NXB : Nhà xuất bản UBND : Uỷ ban nhân dân TFP : Total-factor productivity (năng suất nhân tố tổng hợp) TP. HCM : Thành phố Hồ Chí Minh TSCĐ : Tài sản cố định XDCB : Xây dựng cơ bản XHCN : Xã hội chủ nghĩa VCCI : Phòng Thƣơng mại và Công nghiệp Việt Nam WB : Ngân hàng Thế giới ( World bank) WTO : Tổ chức thƣơng mại thế giới (World Trade Organization) 8 DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU, HÌNH DANH MỤC CÁC BẢNG Trang Bảng 1. 1: So sánh sự khác nhau giữa các khái niệm ......................................42 Bảng 1. 2: Sự khác biệt giữa khi vực công và khu vực tƣ ...............................55 Bảng 2. 1: Cơ cấu đầu tƣ theo chủ thể đầu tƣ (giá hiện hành) .........................64 Bảng 2. 2: Cơ cấu vốn đầu tƣ từ 2000 - 2012 theo chủ thể đầu tƣ (giá hiện hành) .................................................................................................................65 Bảng 2. 3: Đầu tƣ vào các ngành ......................................................................67 Bảng 2. 4:Tỷ trọng (cơ cấu) đầu tƣ của chủ thể đầu tƣ đối với từng ngành.....67 Bảng 2. 5: ICOR của nền kinh tế Việt Nam .....................................................70 Bảng 2. 6: ICOR theo thành phần của nền kinh tế ...........................................71 Bảng 2. 7: ICOR của các nền kinh tế thời kỳ tăng trƣởng nhanh ....................71 Bảng 2. 8: Nợ công của Việt Nam năm 2011 ..................................................77 Bảng 2. 9: Chất lƣợng quản lý đầu tƣ công ......................................................83 Bảng 2. 10: Đại biểu chyên trách trong Quốc hội ............................................90 Bảng 2. 11: Sự tham gia của hộ gia đình vào quá trình ra quyết định và giám sát các công trình cơ sở hạ tầng ở các xã thuộc Chƣơng trình 135 ở các tỉnh Lai Châu, Lào Cai, Bình Phƣớc và Sóc Trăng .................................................96 Bảng 2. 12: Số lƣợng các hội/ hiệp hội ở Việt Nam ......................................100 Bảng 2. 13: Tổng hợp tình hình giám sát, đánh giá đầu tƣ ............................114 Bảng 2. 14: Số dự án vi phạm ........................................................................116 Bảng 2. 15: Tổng hợp tình hình sai phạm qua báo cáo giám sát, đánh giá đầu tƣ .....................................................................................................................117 Bảng 2. 16: Đại biểu chyên trách trong Quốc hội ..........................................118 Bảng 2. 17: Xếp hạng của tổ chức minh bạch Chỉ số cảm nhận minh bạch của Việt Nam (2001-2010) ...................................................................................121 Bảng 2. 18: Khảo sát lý do cán bộ, công chức có ý định bỏ việc trong các cơ quan nhà nƣớc ................................................................................................144 9 DANH MỤC BIỂU ĐỒ Biểu đồ 2.1 : Nợ công và nợ nƣớc ngoài của Việt Nam 2002 - 2011 ............78 Biểu đồ 2. 2: Tỷ lệ các đơn vị gây ra thất thoát lãng phí đầu tƣ XDCB nguồn NSNN .............................................................................................................84 Biểu đồ 2. 3: Sự tham gia ngƣời dân vào quá trình đƣa ra quyết định và giám sát các công trình cơ sở hạ tầng .....................................................................95 Biểu đồ 2. 4: Số dự án đƣợc giám sát, đánh giá ...........................................115 Biểu đồ 2. 5: Tỷ lệ dự án đƣợc giám sát, đánh giá .......................................115 Biểu đồ 2. 6: Số dự án vi phạm ....................................................................117 Biểu đồ 2. 7: Thông tin đáp ứng nhu cầu của hộ gia đình về ngân sách và kế hoạch của xã (trong số những ngƣời quan tâm) ...........................................122 Biểu đồ 2. 8: Lòng tin ngƣời dân về nỗ lực chống tham nhũng Chính phủ .124 Biểu đồ 2. 9: Mức độ sẵn lòng tố cáo tham nhũng ngƣời dân .....................124 Biểu đồ 2. 10: Cán bộ công chức làm gì khi lƣơng không đủ sống .............144 DANH MỤC CÁC HÌNH Hình 2.1: Nhận dạng lãng phí thất thoát đầu tƣ XDCB nguồn NSNN ..........72 Hình 2.2. Các nội dung thực hiện đánh giá đầu tƣ công ..............................112 Hình 2.3. Hệ thống các tổ chức đánh giá đầu tƣ công .................................112 10 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Kinh nghiệm các nƣớc cho thấy quá trình hiện đại hóa nhanh nhất thƣờng đi kèm tình trạng tham nhũng tăng cao nhất. Điều này xảy ra chủ yếu là do chế độ điều hành và giám sát không theo kịp sự tăng trƣởng về tài sản và vốn khi diễn ra quá trình hiện đại hoá nhanh chóng. Hay nói cách khác thể chế hiện tại của Việt Nam không khắc phục những mâu thuẫn giữa ngƣời chủ và ngƣời đại diện, nhiều khoảng trống cần phải lấp đầy để cải thiện nguồn lực tài chính công. Thực tiễn cho thấy nguồn lực tài chính công Việt Nam bị sử dụng lãng phí, kém hiệu quả. Quản trị công Việt Nam đã bộ lộ nhiều yếu kém, trong đó có vai trò, trách nhiệm của hệ thống kiểm tra, giám sát. Đây là đề tài nóng ở nghị trƣờng Quốc hội, luôn thu hút sự quan tâm chú ý của ngƣời dân và xã hội. Điều này cho thấy áp lực xã hội đối với trách nhiệm các cơ quan kiểm tra, giám sát nói chung và cơ quan dân cử nói riêng phải làm tốt hơn trách nhiệm của mình. Nhà nƣớc sớm hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát để bảo đảm nguồn lực tài chính công đƣợc sử dụng có hiệu quả theo tinh thần Chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội 2011 - 2020 - Văn Kiện Đại hội XI của Đảng: “Tăng cƣờng công tác giám sát, thực hiện dân chủ, tạo cơ chế để nhân dân giám sát các công việc có liên quan đến ngân sách, tài sản của Nhà nƣớc. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả của các cơ quan chức năng, khuyến khích phát hiện và xử lý nghiêm các hành vi tham nhũng, lãng phí. Tăng cƣờng công tác giám sát, thực hiện dân chủ, tạo cơ chế để nhân dân giám sát các công việc có liên quan đến ngân sách, tài sản của Nhà nƣớc. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả của các cơ quan chức năng, khuyến khích phát hiện và xử lý nghiêm các hành vi tham nhũng, lãng phí”. Xuất phát từ thực tiễn đó, đề tài “Nghiên cứu cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XCDB thuộc nguồn vốn Ng n sách Nh nư c ở Việt Nam” đƣợc xác lập nhƣ một yêu cầu cần thiết đặt ra trong tình hình hiện nay. 11 2. Mục đích nghiên cứu Mục đích chung cốt lõi của luận án là phân tích, đánh giá hiệu quả hệ thống kiểm tra, giám sát đầu tƣ xây dựng cơ bản nguồn NSNN ở Việt Nam, những nhân tố nào tác động đến hiệu quả hoạt động hệ thống kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ XDCB nguồn NSNN ở Việt Nam. - Hệ thống hoá những vấn đề lý luận cơ bản về đầu tƣ công, cơ chế kiểm tra, giám sát đầu tƣ công ở Việt Nam. - Khảo sát thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát đầu tƣ XDCB thuộc nguồn NSNN, phân tích hạn chế yếu kém trong các tổ chức bộ máy kiểm tra, giám sát; xác định rõ những tồn tại, hạn chế trong hệ thống kiểm tra, giám sát đầu tƣ XDCB thuộc nguồn vốn NSNN. - Qua nghiên cứu bài học kinh nghiệm mô hình kiểm tra, giám sát các nƣớc đề xuất các giải pháp thích hợp hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ XDCB thuộc nguồn vốn NSNN, góp phần hoàn thiện thể chế nhà nƣớc quản lý đầu tƣ công ở Việt Nam. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tƣợng nghiên cứu Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài là lý luận và thực tiễn cơ chế kiểm tra, giám sát chi đầu tƣ XDCB thuộc nguồn vốn NSNN ở Việt Nam. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi nghiên cứu của đề tài là thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ XDCB nguồn NSNN trong giai đoạn 2001 - 2010 và những năm gần đây, đề tài không đi sâu phân tích về nội dung kiểm tra, giám sát và đánh giá hiệu quả vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản nguồn NSNN. 4. Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan Có thể đề cập đến một số công trình nghiên cứu tiêu biểu về vấn đề đầu tƣ cơ bản và cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản nguồn ngân sách nhà nƣớc nhƣ sau: 12 - Công trình nghiên cứu của nhóm tác giả Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang Thái vào năm 2011 với tên đề tài “Đầu tư công - Thực trạng và tái cơ cấu”. Nhóm tác giả đã phân tích những ƣu, khuyết điểm trong chính sách và thực tiễn quản lý đầu tƣ công trong thời gian qua ở Việt Nam, qua đó đề xuất ý tƣởng nhằm nâng cao hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam. - Công trình nghiên cứu “Các chế tài hạn chế phòng ngừa và xử lý lãng phí thất thoát trong đầu tư xây dựng” của tác giả Phạm Sỹ Liêm vào năm 2007 đã đề xuất các chế tài xử lý những đối tƣợng không thực hiện đúng quy định pháp luật gây lãng phí, thất thoát, tham nhũng trong quá trình thực hiện đầu tƣ xây dựng, đề xuất bổ sung hoàn chỉnh cơ chế chính sách liên quan đến đầu tƣ xây dựng. - Có thể đề cập đến “Báo cáo rà soát nâng cao hiệu quả đầu tư của nền kinh tế Việt Nam hiện nay” của Bộ kế hoạch và Đầu tƣ vào năm 2011, báo cáo chỉ ra hệ thống rào cản đối với hiệu quả đầu tƣ của kinh tế Việt Nam. Qua đó đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tƣ công Việt Nam. - Công trình nghiên cứu “Lập ngân sách theo kết quả đầu ra và sự vận dụng vào trong quản lý chi tiêu công của Việt Nam” của tác giả Sử Đình Thành vào năm 2004, đề tài đã hệ thống hoá và phát triển lý luận về quản lý chi tiêu công trong nền kinh tế thị trƣờng, phân tích và đánh giá thực trạng lập và quản lƣ chi tiêu công Việt Nam. Đề xuất các giải pháp xây dựng khuôn khổ lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản lƣ chi tiêu công ở Việt Nam. - Năm 2012, tác giả Sử Đình Thành tiếp tục nghiên cứu vấn đề này với đề tài “Nghiên cứu hoàn thiện hệ thống giám sát và đánh giá chi tiêu công ở Việt Nam”. Mục đích cơ bản của đề tài là hƣớng tới hoàn thiện thiết lập hệ thống M&E chi tiêu công dựa trên kết quả. Hệ thống M&E chi tiêu công dựa trên kết quả là phƣơng thức quản trị công hiện đại, cung cấp công cụ đo lƣờng kết quả chi tiêu công và gắn chi tiêu công với mục tiêu ƣu tiên. Nghiên cứu hƣớng tới mục tiêu tìm kiếm cách thức phát triển hệ thống M&E phù hợp với bối cảnh hội nhập của Việt Nam, nhằm tăng cƣờng cải cách khu vực công hƣớng tới phát triển bền vững. 13 - Công trình nghiên cứu “Chống thất thoát lãng phí trong đầu tư XDCB từ vốn ngân sách: Phân tích từ góc độ của Kiểm toán nhà nước” của tác giả Hồ Minh Thế vào năm 2010. Đề tài đã nhận diện một số vấn đề thƣờng gặp gây thất thoát lãng phí trong đầu tƣ XDCB từ nguồn vốn NSNN qua thực tiễn hoạt động KTNN. Từ đó đề ra giải pháp hoàn thiện công tác phòng chống thất thoát lãng phí trong đầu tƣ công ở Việt Nam. Ngoài ra còn các công trình nghiên cứu của các cơ quan nhà nƣớc, bộ ngành ở Việt Nam nhƣ Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính, Tổng hội xây dựng Việt Nam, một số tổ chức quốc tế đã công bố các báo cáo, báo cáo thƣờng niên, nghiên cứu, đánh giá, ấn phẩm trong đó có đề cập đến chi tiêu công của Việt Nam. Cụ thể nhƣ: WB công bố các báo cáo và các ấn phẩm về KTXH Việt Nam (Báo cáo phát triển Việt Nam, Việt Nam quản lƣ chi tiêu công để tăng trƣởng và giảm nghèo…). Nhìn chung các công trình nghiên cứu trên do cá nhân các nhà khoa học hoặc do các cơ quan công bố, với mức độ khác nhau đều có chung nhận định về hiệu quả đầu tƣ từ nguồn vốn NSNN ở Việt Nam còn thấp, các nghiên cứu chỉ ra nguyên nhân thất thoát, lãng phí, tham nhũng, tiêu cực… Tuy nhiên đến nay vẫn chƣa có một công trình nghiên cứu nào nghiên cứu một cách có hệ thống về hệ thống cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN… 5. Phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phƣơng pháp nghiên cứu lý luận Phân tích, tổng hợp, hệ thống hoá, khái quát hoá, các nội dung chủ yếu trong các tài liệu từ các công trình nghiên cứu liên quan đã công bố, báo cáo tổng kết của các cơ quan, báo chí, tập chí và kinh nghiệm của các nƣớc trong kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN để xây dựng cơ sở lý luận về đầu tƣ công, cơ chế kiểm tra, giám sát đầu tƣ công ở Việt Nam... 5.2. Phƣơng pháp nghiên cứu thực tiễn 5.2.1. Phương pháp điều tra bằng bảng hỏi Đây là phƣơng pháp nghiên cứu chính của đề tài. Tác giả xây dựng bảng hỏi nhằm khảo sát thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ XDCB nguồn NSNN 14 trong giai đoạn 2001 - 2010 và những năm gần đây. Từ đó, tác giả phân tích tổng hợp các kết quả khảo sát thực tế, kết hợp với nghiên cứu lý thuyết để đánh giá thực trạng cơ chế chính sách kiểm tra, giám sát đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN. 5.2.2. Phương pháp phỏng vấn Tiến hành phỏng vấn các bên có liên quan nhƣ chủ đầu tƣ, ban quản lý dự án, nhà thầu, đơn vị tƣ vấn thiết kế, cơ quan quản lý nhà nƣớc, ngƣời dân để làm rõ hơn thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ XDCB nguồn NSNN và những tồn tại, nguyên nhân... 5.2.3. Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia Tiến hành lấy ý kiến chuyên gia, các nhà khoa học trong lĩnh vực liên quan thông qua các tài liệu hội thảo, toạ đàm, bài báo… để làm rõ hơn cho lý luận cũng nhƣ thực trạng đƣợc nghiên cứu trong đề tài. 6. Những đóng góp của luận án - Bổ sung làm rõ nội hàm một số khái niệm: đầu tƣ công, cơ sở lý luận về kiểm tra, giám sát đầu tƣ công. - Luận án chỉ rõ những yếu kém mang tính hệ thống của các cơ quan kiểm tra, giám sát; chỉ ra những khoảng trống trong hệ thống kiểm tra, giám sát gây lãng phí nguồn lực, thiếu hiệu quả trong sự tƣơng hỗ lẫn nhau trong hệ thống kiểm tra, giám sát. - Luận án làm rõ những nguyên nhân hạn chế cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ XDCB nguồn NSNN. - Giúp cho Chính phủ hoàn thiện hệ thống kiểm tra, giám sát đánh giá chi phí đầu tƣ XDCB nguồn NSNN. - Nâng cao hiệu quả và hiệu lực cơ quan dân cử, tổ chức xã hội đối với kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ XDCB nguồn NSNN. 7. Tên và kết cấu luận án Luận án đƣợc chia làm ba chƣơng, bao gồm: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận về đầu tƣ XDCB, cơ chế kiểm tra, giám sát đầu tƣ XDCB thuộc nguồn NSNN 15 Chƣơng 2 : Thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ XDCB thuộc nguồn vốn NSNN Chƣơng 3: Giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ XDCB nguồn NSNN 16 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN VÀ CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1.1. TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1.1.1. Các khái niệm liên quan đầu tƣ ngân sách Nhà nƣớc, đầu tƣ công - Thể chế, cơ chế + Thể chế là những quy định, quy tắc, luật lệ của một chế độ xã hội, buộc các cá nhân và các tổ chức phải tuân thủ nhằm hƣớng vào lợi ích của cộng đồng. + Thể chế là những ràng buộc mà con ngƣời tạo ra để định hƣớng cho những tƣơng tác giữa ngƣời với ngƣời. Nếu chúng phát triển tốt thì sẽ khích lệ con ngƣời hành động theo hƣớng tạo ra những kết quả tốt đẹp hoặc ngƣợc lại [16]. Thể chế thể hiện bản chất, chức năng và vai trò của Nhà nƣớc đƣơng quyền và nó xác định việc hình thành cơ chế tƣơng ứng. + Thể chế là các quy định theo đó các cá nhân, công ty và nhà nƣớc tác động lẫn nhau [16]. Thể chế có thể chính thức (luật và quy định) hay không chính thức (nguyên tắc ứng xử). Các thể chế tạo thói quen và niềm tin nhằm củng cố, duy trì và tái tạo lại các nguyên tắc hiện hữu. + Cơ chế là cách thức sắp xếp tổ chức để làm đƣờng hƣớng, cơ sở cho sự vận động của một sự vật hay hiện tƣợng [12]. + Cơ chế là hệ thống các mối quan hệ hữu cơ, liên quan đến cách thức tổ chức, hoạt động, cách thức tồn tại và phát triển của sự vật, hiện tƣợng. Nói cách khác cơ chế là cách thức hoạt động của một tập hợp các yếu tố phụ thuộc vào nhau, là cách thức theo đó một quá trình đƣợc thực hiện. Thuật ngữ cơ chế có nguồn gốc từ khoa học tự nhiên. Tuy nhiên từ những năm 1970, thuật ngữ cơ chế đƣợc dùng khá phổ biến trong lĩnh vực kinh tế - xã hội. Thuật ngữ cơ chế trong kinh tế - xã hội bao gồm chính sách và phƣơng pháp quản lý. Đây là những phạm trù vừa mang tính khách quan, vừa mang tính chủ quan. Cơ 17 chế còn đƣợc hiểu là phƣơng thức liên hệ giữa các bộ phận, các yếu tố cấu thành hệ thống và nguyên tắc vận hành của hệ thống đó trong quá trình đi tới một mục tiêu nhất định. - Cơ chế quản lý là phƣơng thức mà qua đó nhà nƣớc sử dụng các công cụ quản lý tác động vào quá trình phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính để hƣớng vào đạt những mục tiêu đã định[7]. - Cơ chế quản lý kinh tế là việc sử dụng các hình thức, biện pháp hay các công cụ nhằm kích hoạt, điều chỉnh hoặc hạn chế một số hoạt động nào đó, hƣớng tới việc nâng cao hiệu quả trong các hoạt động kinh tế. Trong đó bao gồm các công cụ quản lý vĩ mô và quản lý vi mô. - Chính sách, chính sách công Chính sách là chủ trƣơng và các biện pháp của một đảng phái, một chính phủ trong các lĩnh vực chính trị - xã hội [3]. Theo tác giả James Anderson, chính sách là một quá trình hành động có mục đích mà một cá nhân hoặc một nhóm theo đuổi một cách kiên định trong việc giải quyết vấn đề [75]. Chính sách là do một chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản lý đƣa ra. Chính sách đƣợc ban hành căn cứ vào đƣờng lối chính trị chung và tình hình thực tế. Chính sách đƣợc ban hành bao giờ cũng nhắm đến một mục đích nhất định, nhằm thực hiện một mục tiêu ƣu tiên nào đó. Theo tác giả William Jenkin, chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm các nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt các mục tiêu đó [75]. Còn tác giả William N. Dunn, định nghĩa chính sách công là một kết hợp phức tạp những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động, do các cơ quan Nhà nƣớc hay các quan chức Nhà nƣớc đề ra [75]. Tác giả B. Guy Peter cho rằng, chính sách công là toàn bộ các hoạt động của Nhà nƣớc có ảnh hƣởng một cách trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân [75]. 18 - Đầu tƣ Trong đời sống kinh tế - xã hội, dƣới các góc độ khác nhau, khái niệm đầu tƣ đƣợc giải thích khác nhau. Có thể đề cập các góc độ nhƣ sau: Xét trên góc độ tiêu dùng: đầu tƣ đƣợc hiểu là sự hy sinh tiêu dùng hiện tại để đƣợc tiêu dùng lớn hơn trong tƣơng lai. Xét trên góc độ rủi ro: đầu tƣ đƣợc quan niệm là một hoạt động mạo hiểm, đó là sự đánh đổi mọi nguồn lực có thực hôm nay để hy vọng đạt đƣợc một lợi ích lớn hơn trong tƣơng lai. Gọi là mạo hiểm vì niềm hy vọng này có thể thành hiện thực hoặc không thành hiện thực. Theo nghĩa rộng, đầu tƣ đƣợc hiểu là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu hút về cho ngƣời đầu tƣ kết quả nhất định trong tƣơng lai lớn hơn các nguồn lực bỏ ra, nguồn lực đó có thể là tiền, các tài nguyên thiên nhiên, sức lao động và trí tuệ. Từ những khái niệm khác nhau có thể hiểu một cách chung nhất: Đầu tư l quá trình bỏ vốn ở hiện tại nhằm mục đích thu hiệu quả l n hơn trong tương lai, vốn bỏ v o đầu tư gọi l vốn đầu tư. - Đầu tƣ công (theo dự thảo Luật đầu tƣ công) là việc sử dụng vốn Nhà nƣớc để đầu tƣ vào các chƣơng trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không có khả năng hoàn vốn trực tiếp [57]. “Vốn nhà nƣớc” trong đầu tƣ công bao gồm: Vốn ngân sách nhà nƣớc chi đầu tƣ phát triển theo quy định của Luật Ngân sách nhà nƣớc; Vốn huy động của Nhà nƣớc từ Trái phiếu Chính phủ; Trái phiếu chính quyền địa phƣơng; Công trái quốc gia và các nguồn vốn khác của Nhà nƣớc theo quy định của pháp luật, trừ vốn tín dụng do nhà nƣớc bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của nhà nƣớc. Theo khái niệm trên thì đầu tƣ công đƣợc hiểu là việc sử dụng nguồn vốn nhà nƣớc để đầu tƣ vào các chƣơng trình dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, không nhằm mục đích kinh doanh, lĩnh vực đầu tƣ công bao gồm: + Chƣơng trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trƣờng, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tƣ không có điều kiện 19 xã hội hoá thuộc lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục đào tạo và các lĩnh vực khác. + Chƣơng trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp. + Các dự án đầu tƣ của cộng đồng dân cƣ, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội nghề nghiệp đƣợc hỗ trợ từ vốn nhà nƣớc theo quy định pháp luật. + Chƣơng trình mục tiêu, dự án đầu tƣ công khác theo quyết định của Chính phủ [57]. Theo lý thuyết kinh tế học, đầu tƣ công là việc đầu tƣ để tạo năng lực sản xuất và cung ứng hàng hoá công cộng và chi tiêu chính phủ là các khoản chi của chính phủ để cung ứng hàng hoá công cộng nhƣ xây dựng đƣờng sá, trƣờng học, dịch vụ phòng và chữa bệnh, bảo đảm an ninh quốc phòng... Hàng hoá công cộng phải thoả mãn hai đặc tính: không có tính cạnh tranh và không có tính loại trừ. Trên thực tế, chính phủ của nhiều nƣớc, trong đó có Việt Nam đảm nhận chức năng rộng hơn. Chính phủ không chỉ sản xuất và cung ứng hàng hoá công cộng mà còn sản xuất và cung ứng nhiều hàng hoá khác mà không có hai thuộc tính nêu trên. Chẳng hạn nhƣ đầu tƣ của các doanh nghiệp nhà nƣớc sản xuất kinh doanh sắt thép, hoá chất, rƣợu bia, dịch vụ ngân hàng, du lịch... Ở một số nƣớc hàng hoá có rất nhiều loại, hàng hoá vốn đƣợc coi là công cộng hiện nay chính phủ thuê khoán cho các công ty tƣ nhân thực hiện, nhƣ xây dựng đƣờng sá, vận tải công cộng, dạy học thậm chí cả bảo đảm an ninh trật tự công cộng. Trong những trƣờng hợp này, đầu tƣ mà các công ty tƣ nhân thực hiện để sản xuất và cung ứng hàng hoá công cộng thuê cho nhà nƣớc. Trong quan niệm này, đầu tƣ công đƣợc xét không phải từ góc độ mục đích (có sản xuất hàng hoá công cộng hay không, có mang tính kinh doanh hay phi lợi nhuận) mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tƣ: Đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát 20 triển của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do Nhà nước quản lý [2]. Đầu tƣ công ở đây đƣợc hiểu là phần đầu tƣ nhằm cung cấp những dịch vụ, hàng hoá công (đƣờng sá giao thông công cộng, dịch vụ hành chính, giáo dục phổ thông…), mà không bao hàm vốn nhà nƣớc trong khối doanh nghiệp nhà nƣớc. Dƣới góc độ kinh tế, đầu tƣ công là việc đầu tƣ để tạo ra năng lực sản xuất và cung ứng hàng hoá công cộng cũng nhƣ đáp ứng chi tiêu Chính phủ. Theo quan niệm này, hàng hoá công cộng phải do Chính phủ cung cấp và cung cấp hàng hoá công không vì mục tiêu lợi nhuận, nhƣng trong điều kiện xã hội hoá nhƣ hiện nay nhiều doanh nghiệp tƣ nhân cũng tham gia vào cung cấp hàng hoá công cộng nhƣ đƣờng sá, vận tải công cộng, giáo dục... thông qua hình thức hợp tác công tƣ (PPP) đƣợc áp dụng khá phổ biến. Quan niệm khác cho rằng, đầu tƣ công là đầu tƣ do khu vực công thực hiện đầu tƣ vào chƣơng trình dự án phục vụ phát triển kinh tế. Theo quan niệm này, nếu các dự án đƣợc thực hiện bằng vốn ngân sách thì có thể đƣợc coi là đầu tƣ công, nhƣng nếu thực hiện dự án bằng vốn xã hội hoá do tƣ nhân bỏ vốn, việc xác định đây là khoản đầu tƣ công trở nên khó khăn. Từ phân tích trên cho thấy có hai quan điểm tiếp cận về đầu tƣ công nhƣ sau: Thứ nhất cách tiếp cận dựa vào tiêu chí sở hữu nhà nƣớc, tuy nhiên cách tiếp cận này không giải thích đƣợc vấn đề xã hội hoá trong đầu tƣ công, mô hình hợp tác công tƣ đang diễn ra ở Việt Nam và các nƣớc trên thế giới. Thứ hai cách tiếp cận dựa trên tính “vô vị lợi” của hàng hoá công (không vì mục tiêu lợi nhuận), tuy nhiên với các tiếp cận này thì không thể thu hút đƣợc các nguồn lực xã hội tham gia đầu tƣ công, vì mục đích của đầu tƣ tƣ nhân là lợi nhuận, do đó nếu đầu tƣ công phi lợi nhuận không thể thu hút nguồn lực xã hội tham gia. Do dó đầu tư công l hoạt động đầu tư tạo ra h ng hoá dịch vụ công cộng có thể từ nhiều nguồn vốn khác nhau: nguồn NSNN hoặc các nguồn vốn xã hội hoá nhằm cải thiện môi trường đầu tư, tạo điều kiện kích thích đầu tư tư nh n v đầu tư nư c ngo i phát triển. Vai trò quản lý nhà nƣớc trong đầu tƣ công là rất quan trọng, nhà nƣớc có thể biến dự án đầu tƣ công “vô vị lợi” thành dự án có lợi