Tài liệu Kiểm toán nhà nước trong quản lý nợ công ở việt nam

  • Số trang: 97 |
  • Loại file: DOC |
  • Lượt xem: 32 |
  • Lượt tải: 0
nhattuvisu

Đã đăng 27125 tài liệu

Mô tả:

0 LỜI CẢM ƠN Em xin kính gửi lời cám ơn chân thành tới Viện đào tạo sau đại học, các thầy cô trường Đại Học Kinh tế Quốc dân, các anh chị đã truyền đạt kiến thức, cung cấp tài liệu cần thiết cùng với những câu trả lời giúp em hoàn thành bài luận văn này. Đặc biệt em xin gửi lời cảm ơn đến PGS.TS Nguyễn Như Bình đã trực tiếp hướng dẫn em hoàn thành bài luận văn. Và em cũng xin cảm ơn gia đình và bạn bè đã giúp đỡ em trong thời gian qua. Luận văn này không thể tránh khỏi những thiếu sót, em mong nhận được những ý kiến đóng gáp xây dựng của Quý thầy cô và các bạn. Trân trọng cảm ơn!!! Học viên: Lưu Văn Sáng Lớp: CH18L - Khóa 18 - Trường Đại Học Kinh tế Quốc Dân. MỤC LỤC LỜI CẢM ƠN DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT DANH MỤC BẢNG BIỂU VÀ HÌNH VẼ LỜI NÓI ĐẦU 1 CHƯƠNG I: LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG VÀ TẦM QUAN TRỌNG CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ NỢ CÔNG 4 1.1. Tầm quan trọng của Kiểm toán Nhà nước đối với quản lý nợ công...................4 1.1.1. Khái niệm, bản chất và phân loại nợ công.......................................................4 1.1.2. Vai trò của nợ công.......................................................................................10 1.1.3. Hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ công.........................................................11 1.1.4. Tầm quan trọng của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công.................13 1.2. Nội dung và yêu cầu của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công.............17 1.2.1. Tổng quan về quản lý nợ công.......................................................................17 1.2.2. Nội dung, yêu cầu của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công 19 1.3. Kinh nghiệm quốc tế về kiểm toán nợ công và bài học rút ra đối với Kiểm toán Nhà nước.................................................................................................................30 1.3.1. Kinh nhiệm kiểm toán nợ công của một số quốc gia trên thế giới.................30 1.3.2. Bài học rút ra đối với Kiểm toán Nhà nước...................................................33 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN NỢ CÔNG CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM 35 2.1. Thực trạng nợ công của Việt Nam....................................................................35 2.1.1. Quy mô nợ công............................................................................................35 2.1.2. Cơ cấu nợ công..............................................................................................37 2.1.3. Thực trạng sử dụng nợ công..........................................................................39 2.1.4. Thực trạng trả nợ công..................................................................................40 2.2. Thực trạng quản lý nợ công ở Việt Nam..........................................................41 2.2.1. Về cơ chế quản lý..........................................................................................41 2.2.2. Đánh giá quản lý nợ công ở Việt Nam...........................................................43 2.3. Thực trạng kiểm toán nợ công của Kiểm toán Nhà nước..................................48 2.3.1. Tổng quan về Kiểm toán Nhà nước...............................................................48 2.3.2. Cơ sở pháp lý.................................................................................................54 2.3.3. Thực trạng kiểm toán nợ công.......................................................................59 2.3.4. Đánh giá kiểm toán nợ công của Kiểm toán Nhà nước..................................69 CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM 73 3.1. Dự báo tình hình nợ công trong thời gian tới và yêu cầu đặt ra đối với Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công......................................................................73 3.2. Một số quan điểm nâng cao hiệu quả giám sát và quản lý nợ công ở Việt Nam......................................................................................................................... 76 3.3. Giải pháp nâng cao năng lực, hiệu lực của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công ở Việt Nam................................................................................................78 3.4. Một số kiến nghị...............................................................................................86 KẾT LUẬN 89 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 91 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ST TỪ VIẾT TẮT T A TIẾNG VIỆT 1 Bộ KH&ĐT Bộ Kế hoạch và Đầu tư 2 Bộ TC Bộ Tài chính 3 Cục QLN&TCĐN Cục Quản lý nợ và Tài 4 CTMTQG Chương trình mục tiêu quốc gia 5 KTNN Kiểm toán Nhà nước 6 NHNN Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 7 NH PTVN Ngân hàng phát triển Việt Nam 8 NH ĐT&PTVN Ngân hàng Đầu tư và Phát triển 9 XDCB Việt dựng Nam cơ bản Xây B TÊN TIẾNG VIỆT TÊN TIẾNG ANH TIẾNG ANH 1 ADB Ngân hàng phát triển châu Á 2 FDI Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài Foreign direct investment 3 GDP Tổng sản phẩm quốc nội Gross domestic product 4 IMF Quỹ tiền tệ quốc tế International Monetary Fund 5 ODA Hỗ trợ phát triển chính thức Official development assistance 6 UNCTAD Hội nghị của Liên hiệp quốc về United Nations thương mại và phát triển Conference on Trade and Development 7 WB Ngân hàng thế giới 8 WTO Tổ chức thương mại thế giới World Bank The World Trade Organization DANH MỤC BẢNG BIỂU Số bảng Tên bảng Trang Bảng 2.1 Cơ cấu nợ công của Việt Nam năm 2006 - 2010 38 Bảng 2.2 Mức ngưỡng phụ thuộc vào chính sách và thể chế theo tiêu 45 chuẩn của HIPCs Bảng 2.3 Ngưỡng nợ trong nước theo tiêu chuẩn của HIPCs 46 Bảng 2.4 Một số chỉ số đo lường hiệu quả quản lý nợ công của Việt 47 Nam năm 2004 – 2010 theo mức ngưỡng của HIPCs DANH MỤC HÌNH VẼ Số hình vẽ Hình 2.1 Tên hình Tình hình nợ công và nợ nước ngoài của Việt Nam năm Trang 36 2001 – 2010 Hình 2.2 Cơ cấu nợ công của Việt Nam năm 2010 39 Hình 2.3 Chỉ số ICOR của Việt Nam năm 2001 – 2009 40 Hình 2.4 Tình hình trả nợ và viện trợ của Việt Nam năm 2006 – 2010 41 Hình 2.5 Mô hình tổ chức của Kiểm toán Nhà nước 51 Hình 3.1 Tăng trưởng GDP và tỷ lệ lạm phát của Việt Nam năm 76 2001 – 2010 1 LỜI NÓI ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Đại hội IX của Đảng đã đề ra mục tiêu: Việt Nam sẽ trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020. Để hiện thực hóa mục tiêu nước ta cần rất nhiều nguồn lực, trong đó yến tố về vốn có vai trò quyết định. Đảm bảo nguồn vốn trong quá trình phát triển kinh tế có thể bằng cách vay trong nước hay vay nước ngoài, hình thành nên những khoản nợ Quốc gia. Nợ công bao gồm nợ của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của Chính quyền địa phương, nó góp phần đảm bảo cho nhu cầu chi tiêu, đầu tư phát triển của đất nước. Trong bối cảnh nền kinh tế thế giới phát triển mạnh mẽ và có nhiều chuyển biến khó lường, điển hình là khủng hoảng kinh tế toàn cầu xảy ra từ cuối năm 2008, đầu năm 2009, khủng hoảng nợ công ở Hy Lạp đang lan sang một số nước châu Âu, nợ công và quản lý nợ công trở thành vấn đề nóng được các nhà lãnh đạo các quốc gia trên thế giới đặc biệt quan tâm. Nợ công khó kiểm soát ở nhiều quốc gia chính là nguyên nhân khiến nền kinh tế phục hồi rất chậm chạp, mong manh và đứng trước nguy cơ tiếp tục khủng hoảng. Bất kể từ nước giàu có nhất thế giới như Mỹ, hay Nhật Bản cho tới những quốc gia phát triển ở châu Âu như Đức, Pháp, Hy Lạp, Tây Ban Nha,… hay Trung Quốc “chủ nợ lớn nhất của Mỹ và các quốc gia”, tất cả các “đại gia” này đều đang mắc một khoản nợ công không hề nhỏ. Việt Nam trong nền kinh tế thị trường và hội nhập cũng không tránh khỏi tình trạng trên. Trong khi tích lũy từ nội bộ nền kinh tế thông qua chi tiêu để dành của quốc gia liên tục giảm thì nợ công liên tục tăng, nguồn để đầu tư tăng và ngân sách lại ngày càng trở nên thâm hụt. Và đáng lo ngại hơn cả là vay nợ nhưng làm ăn kém hiệu quả và khả năng trả nợ ngày càng khó khăn hơn. Điều đó càng khiến nợ công ở Việt Nam tăng cao và tiến tới mức nguy hiểm nên cần phải có những cơ chế chính sách, biện pháp để giám sát và quản lý nợ công tại Việt Nam. Để nâng cao hiệu quả quản lý nợ công ở Việt Nam cần phải tăng cường vai trò của các cơ quan có liên quan. 2 Kiểm toán Nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước, hoạt động nhằm phục vụ việckiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Việc kiểm toán về nợ công ở Việt Nam góp phần làm minh bạch việc sử dụng nợ công, qua đó sẽ giúp cho việc giám sát và quản lý nợ công ở Việt Nam hiệu quả hơn. Xuất phát từ những quan điểm trên, cần phải xây dựng hệ thống giám sát và quản lý nợ công tại Việt Nam hiệu quả hơn trong đó có việc nâng cao vai trò của các cơ quan chức năng có liên quan. Do đó, em chọn đề tài “ Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công ở Việt Nam” làm đề tài nghiên cứu cho luận văn của mình. 2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu lý luận và thực tiễn của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công ở Việt Nam và nghiên cứu vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công. Phạm vi nghiên cứu chủ yếu của đề tài tập trung vào công tác kiểm toán và quản lý nợ công tại Việt Nam. Thời gian nghiên cứu thực trạng nợ công và quản lý nợ công tập trung vào giai đoạn 2001 – 2010, thời gian nghiên cứu thực trạng kiểm toán nợ công từ 2006- 2010. 3. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu: Tổng hợp cơ sở lý luận về nợ công và phân tích thực trạng quản lý nợ công tại Việt Nam, phân tích thực trạng kiểm toán nợ công tại Việt Nam của Kiểm toán Nhà nước trong những năm gần đây. Từ đó, đề xuất một số giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao năng lực, hiệu lực của Kiểm toán Nhà nước trong việc quản lý nợ công tại Việt Nam giúp Chính phủ, Quốc hội quản lý nợ công một cách hiệu quả, an toàn và bền vững. 4. Phương pháp nghiên cứu Đề tài dự kiến sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau:  Thu nhập thông tin từ các nguồn cung cấp khác nhau. 3  Thống kê, tổng hợp những thông tin thu thập được.  Phân tích những thông tin thu thập được. Từ đó đưa ra những kết luận cụ thể cho từng vấn đề ở mỗi thời kỳ.  Phương pháp phân tích, mô tả, so sánh phù hợp mục tiêu nghiên cứu. 5. Kết cấu của Luận văn Ngoài phần mở đầu và kết luận, đề tài gồm có 3 chương:  Chương 1: Lý luận về quản lý nợ công và tầm quan trọng của Kiểm toán nhà nước trong quản lý nợ công.  Chương 2: Thực trạng kiểm toán nợ công của Kiểm toán Nhà nước và quản lý nợ công tại Việt Nam  Chương 3: Giải pháp nâng cao năng lực, hiệu lực của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công ở Việt Nam. CHƯƠNG I: LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG 4 VÀ TẦM QUAN TRỌNG CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ NỢ CÔNG 1.1. Tầm quan trọng của Kiểm toán Nhà nước đối với quản lý nợ công 1.1.1. Khái niệm, bản chất và phân loại nợ công * Khái niệm nợ công Muốn hiểu rõ về khái niệm nợ công, trước hết ta phải tìm hiểu rõ khái niệm khu vực công. Khu vực công bao gồm khu vực nhà nước (gồm cả trung ương và địa phương) và doanh nghiệp quốc doanh. Doanh nghiệp quốc doanh là doanh nghiệp nhà nước chi phối hoặc chiếm tỷ lệ cổ phần chi phối và do đó thường vì áp lực chính trị phải chịu trách nhiệm về nợ nần của chúng. Hầu hết những cách tiếp cận hiện nay đều cho rằng, nợ công là khoản nợ mà Chính phủ của một quốc gia phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản nợ đó. Chính vì vậy, thuật ngữ nợ công thường được sử dụng cùng nghĩa với các thuật ngữ như nợ Nhà nước hay nợ Chính phủ. Tuy nhiên, nợ công hoàn toàn khác với nợ quốc gia. Nợ quốc gia là toàn bộ khoản nợ phải trả của một quốc gia, bao gồm hai bộ phận là nợ của Nhà nước và nợ của tư nhân. Như vậy, nợ công chỉ là một bộ phận của nợ quốc gia mà thôi. Theo cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới, nợ công được hiểu là nghĩa vụ nợ của bốn nhóm chủ thể bao gồm: (1) nợ của Chính phủ trung ương và các Bộ, ban, ngành trung ương; (2) nợ của các cấp chính quyền địa phương; (3) nợ của Ngân hàng trung ương; và (4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn, hoặc việc quyết lập ngân sách phải được sự phê duyệt của Chính phủ hoặc Chính phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ. Cách định nghĩa này cũng tương tự như quan niệm của Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Hội nghị của Liên hiệp quốc về thương mại và phát triển (UNCTAD). 5 Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nợ công được hiểu bao gồm ba nhóm là nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Trong đó, nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, gọi chung là UBND cấp tỉnh, ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành. Tuy có nhiều cách tiếp cận khác nhau về nợ công, nhưng về cơ bản, nợ công có những đặc trưng sau đây: - Nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước Khác với các khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ mà Nhà nước (bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) có trách nhiệm trả khoản nợ ấy.Trách nhiệm trả nợ của Nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ trực tiếp và gián tiếp. Trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người vay và do đó, cơ quan nhà nước ấy sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay, ví dụ: Chính phủ Việt Nam hoặc chính quyền địa phương. Gián tiếp là trong trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh, ví dụ: Chính phủ bảo lãnh để Ngân hàng Phát triển Việt Nam vay vốn nước ngoài. - Nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: một là, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm 6 bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; hai là, để đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn. Bên cạnh đó, việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị và xã hội. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nguyên tắc quản lý nợ công là Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ để đảm bảo hai mục tiêu cơ bản như đã nêu trên. - Mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích chung Nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của đất nước. Xuất phát từ bản chất của Nhà nước là thiết chế để phục vụ lợi ích chung của xã hội, Nhà nước là của dân, do dân và vì dân nên đương nhiên các khoản nợ công được quyết định phải dựa trên lợi ích của nhân dân, mà cụ thể là để phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và phải coi đó là điều kiện quan trọng nhất. * Bản chất kinh tế của nợ công Nghiên cứu làm rõ bản chất kinh tế của nợ công và quan điểm của kinh tế học về nợ công sẽ giúp các nhà làm luật xây dựng các quy định pháp luật phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội nhằm đạt được hiệu quả trong sử dụng nợ công ở Việt Nam. Xét về bản chất kinh tế, khi Nhà nước mong muốn hoặc bắt buộc phải chi tiêu vượt quá khả năng thu của mình thì phải vay vốn và điều đó làm phát sinh nợ công. Như vậy, nợ công là hệ quả của việc Nhà nước tiến hành vay vốn và Nhà nước phải có trách nhiệm hoàn trả. Do đó, nghiên cứu về nợ công phải bắt nguồn từ quan niệm về việc Nhà nước đi vay là như thế nào. Trong lĩnh vực tài chính công, một nguyên tắc quan trọng của ngân sách nhà nước được các nhà kinh tế học cổ điển hết sức coi trọng và hiện nay vẫn được ghi nhận trong pháp luật ở hầu hết các quốc gia, đó là nguyên tắc ngân sách thăng bằng. Theo nghĩa cổ điển, ngân sách thăng bằng được hiểu là một ngân sách mà ở 7 đó, số chi bằng với số thu. Về ý nghĩa kinh tế, điều này giúp Nhà nước tiết kiệm chi tiêu hoang phí, còn về ý nghĩa chính trị, nguyên tắc này sẽ giúp hạn chế tình trạng Chính phủ lạm thu thông qua việc quyết định các khoản thuế. Các nhà kinh tế học cổ điển như A.Smith, D.Ricardo, J.B.Say là những người khởi xướng và ủng hộ triệt để nguyên tắc này trong quản lý tài chính công.Và chính vì thế, các nhà kinh tế học cổ điển không đồng tình với việc Nhà nước có thể vay nợ để chi tiêu. Ngược lại với các nhà kinh tế học cổ điển, một nhà kinh tế học được đánh giá là có ảnh hưởng mạnh mẽ nhất ở nửa đầu thế kỷ XX là John M.Keynes (18831946) và những người ủng hộ mình gọi là trường phái Keynes lại cho rằng, trong nhiều trường hợp, đặc biệt là khi nền kinh tế suy thoái dẫn đến việc đầu tư của tư nhân giảm thấp, thì Nhà nước cần ổn định đầu tư bằng cách vay tiền tức là cố ý tạo ra thâm hụt ngân sách và tham gia vào các dự án đầu tư công cộng như đường xá, cầu cống và trường học, cho đến khi nền kinh tế có mức đầu tư tốt trở lại. Học thuyết của Keynes cùng với sự chỉnh sửa nhất định từ những đóng góp cũng như phản đối của một số nhà kinh tế học sau này là Milton Friedman và Paul Samuelson được hầu hết các Chính phủ áp dụng để vượt qua khủng hoảng và tình trạng trì trệ của nền kinh tế. Ngược lại với Keynes, Milton Friedman cho rằng, việc sử dụng chính sách tài khóa nhằm tăng chi tiêu và việc làm sẽ không có hiệu quả và dễ dẫn đến lạm phát trong thời suy thoái vì người dân thường chi tiêu dựa trên kỳ vọng về thu nhập thường xuyên chứ không phải thu nhập hiện tại và mọi chính sách đều có độ trễ nhất định. Thay vì thực hiện chính sách tài khóa thiếu hụt, Nhà nước nên thực thi chính sách tiền tệ hiệu quả. Còn Paul Samuelson, đã có những bổ sung quan trọng trong quan niệm về chính sách tài khóa của Keynes. Ông cho rằng, để kích thích nền kinh tế vượt qua sự trì trệ, cần thiết phải thực hiện cả chính sách tài khóa mở rộng và chính sách tiền tệ linh hoạt. 8 Hiện nay trên thế giới, mặc dù tài chính công vẫn dựa trên nguyên tắc ngân sách thăng bằng, nhưng khái niệm thăng bằng không còn được hiểu một cách cứng nhắc như quan niệm của các nhà kinh tế học cổ điển, mà đã có sự uyển chuyển hơn. Ví dụ, theo quy định của pháp luật Việt Nam, các khoản chi thường xuyên không được vượt quá các khoản thu từ thuế, phí và lệ phí; nguồn thu từ vay nợ chỉ để dành cho các mục tiêu phát triển. Hầu hết các quốc gia thực hiện nền kinh tế thị trường đều có hoạt động vay nợ. Việc vay nợ của Nhà nước thường được thực hiện dựa trên quan điểm của Keynes, nhưng có hai điều chỉnh quan trọng: một là, việc cố ý thâm hụt ngân sách và bù đắp bằng các khoản vay không được thực hiện vĩnh viễn, bởi lẽ xét về lý thuyết thì những tác động từ các khoản vay chỉ có ích trong ngắn hạn còn về dài hạn lại có ảnh hưởng tiêu cực và do đó Nhà nước cần phải có giới hạn về mặt thời gian trong việc sử dụng các khoản vay; và hai là, các khoản nợ công phải được kiểm soát kỹ lưỡng nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng, đồng thời hạn chế những tác động không mong muốn từ việc sử dụng các khoản vay. Việc quản lý nợ công hiệu quả sẽ giúp mục đích vay vốn đạt được với chi phí thấp nhất, đồng thời đảm bảo khả năng trả nợ đúng hạn. * Phân loại nợ công Có nhiều tiêu chí để phân loại nợ công, mỗi tiêu chí có một ý nghĩa khác nhau trong việc quản lý và sử dụng nợ công.  Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay thì nợ công gồm có hai loại: nợ trong nước và nợ nước ngoài. Nợ trong nước là nợ công mà bên cho vay là cá nhân, tổ chức Việt Nam.Nợ nước ngoài là nợ công mà bên cho vay là Chính phủ nước ngoài, vùng lãnh thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài. Như vậy, theo pháp luật Việt Nam, nợ nước ngoài không được hiểu là nợ mà bên cho vay là nước ngoài, mà là toàn bộ các khoản nợ công không phải là nợ trong nước. 9 Việc phân loại nợ trong nước và nợ nước ngoài có ý nghĩa quan trọng trong quản lý nợ. Việc phân loại này về mặt thông tin sẽ giúp xác định chính xác hơn tình hình cán cân thanh toán quốc tế. Và ở một số khía cạnh, việc quản lý nợ nước ngoài còn nhằm đảm bảo an ninh tiền tệ của Nhà nước Việt Nam, vì các khoản vay nước ngoài chủ yếu bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phương tiện thanh toán quốc tế khác.  Theo phương thức huy động vốn, thì nợ công có hai loại: nợ công từ thỏa thuận trực tiếp và nợ công từ công cụ nợ. Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp là khoản nợ công xuất phát từ những thỏa thuận vay trực tiếp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức cho vay.Phương thức huy động vốn này xuất phát từ những hợp đồng vay, hoặc ở tầm quốc gia là các hiệp định, thỏa thuận giữa Nhà nước Việt Nam với bên nước ngoài. Nợ công từ công cụ nợ là khoản nợ công xuất phát từ việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phát hành các công cụ nợ để vay vốn. Các công cụ nợ này có thời hạn ngắn hoặc dài, thường có tính vô danh và khả năng chuyển nhượng trên thị trường tài chính.  Theo tính chất ưu đãi của khoản vay làm phát sinh nợ công thì nợ công có ba loại: nợ công từ vốn vay ODA, nợ công từ vốn vay ưu đãi và nợ thương mại thông thường.  Theo trách nhiệm đối với chủ nợ thì nợ công được phân loại thành: nợ công phải trả và nợ công bảo lãnh. Nợ công phải trả là các khoản nợ mà Chính phủ, chính quyền địa phương có nghĩa vụ trả nợ.Nợ công bảo lãnh là khoản nợ mà Chính phủ có trách nhiệm bảo lãnh cho người vay nợ, nếu bên vay không trả được nợ thì Chính phủ sẽ có nghĩa vụ trả nợ. 10  Theo cấp quản lý nợ thì nợ công được phân loại thành: nợ công của trung ương và nợ công của chính quyền địa phương. Nợ công của trung ương là các khoản nợ của Chính phủ, nợ do Chính phủ bảo lãnh. Nợ công của địa phương là khoản nợ công mà chính quyền địa phương là bên vay nợ và có nghĩa vụ trực tiếp trả nợ. Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 thì những khoản vay nợ của chính quyền địa phương được coi là nguồn thu ngân sách và được đưa vào cân đối, nên về bản chất nợ công của địa phương được Chính phủ đảm bảo chi trả thông qua khả năng bổ sung từ ngân sách trung ương. 1.1.2. Vai trò của nợ công Như trên đã phân tích, nợ công vừa có nhiều tác động tích cực nhưng cũng có một số tác động tiêu cực. Nhận biết những tác động tích cực và tiêu cực nhằm phát huy mặt tích cực, hạn chế mặt tiêu cực là điều hết sức cần thiết trong xây dựng và thực hiện pháp luật về quản lý nợ công. Những tác động tích cực chủ yếu của nợ công bao gồm: - Nợ công làm gia tăng nguồn lực cho Nhà nước, từ đó tăng cường nguồn vốn để phát triển cơ sở hạ tầng và tăng khả năng đầu tư đồng bộ của Nhà nước. Việt Nam đang trong giai đoạn tăng tốc phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, trong đó cơ sở hạ tầng là yếu tố có tính chất quyết định. Muốn phát triển cơ sở hạ tầng nhanh chóng và đồng bộ, vốn là yếu tố quan trọng nhất.Với chính sách huy động nợ công hợp lý, nhu cầu về vốn sẽ từng bước được giải quyết để đầu tư cơ sở hạ tầng, từ đó gia tăng năng lực sản xuất cho nền kinh tế. - Huy động nợ công góp phần tận dụng được nguồn tài chính nhàn rỗi trong dân cư. Một bộ phận dân cư trong xã hội có các khoản tiết kiệm, thông qua việc Nhà nước vay nợ mà những khoản tiền nhàn rỗi này được đưa vào sử dụng, đem lại hiệu quả kinh tế cho cả khu vực công lẫn khu vực tư. - Nợ công sẽ tận dụng được sự hỗ trợ từ nước ngoài và các tổ chức tài chính quốc tế. Tài trợ quốc tế là một trong những hoạt động kinh tế - ngoại giao quan 11 trọng của các nước phát triển muốn gây ảnh hưởng đến các quốc gia nghèo, cũng như muốn hợp tác kinh tế song phương.Nếu Việt Nam biết tận dụng tốt những cơ hội này, thì sẽ có thêm nhiều nguồn vốn ưu đãi để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, trên cơ sở tôn trọng lợi ích nước bạn, đồng thời giữ vững độc lập, chủ quyền và chính sách nhất quán của Đảng và Nhà nước. Bên cạnh những tác động tích cực nêu trên, nợ công cũng gây ra những tác động tiêu cực nhất định. Nợ công sẽ gây áp lực lên chính sách tiền tệ, đặc biệt là từ các khoản tài trợ ngoài nước. Nếu kỷ luật tài chính của Nhà nước lỏng lẻo, nợ công sẽ tỏ ra kém hiệu quả và tình trạng tham nhũng, lãng phí sẽ tràn lan nếu thiếu cơ chế giám sát chặt chẽ việc sử dụng và quản lý nợ công. 1.1.3. Hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ công - Nợ công so với GDP: Chỉ số này phản ánh quy mô nợ công so với thu nhập của toàn bộ nền kinh tế và được tính tại thời điểm 31/12 hàng năm. Tổng dư nợ công tại thời Tỷ lệ nợ công so với GDP = điểm 31/12 GDP luỹ kế đến 31/12 x 100 - Nợ Chính phủ so với GDP: Chỉ số này phản ánh quy mô nợ Chính phủ so với thu nhập của toàn bộ nền kinh tế và được tính tại thời điểm 31/12 hàng năm. Tỷ lệ nợ của Chính phủ so với GDP = Tổng dư nợ của Chính phủ tại thời điểm 31/12 x 100 GDP luỹ kế đến 31/12 - Nợ vay thương mại nước ngoài của Chính phủ so với GDP: Chỉ số này phản ánh quy mô nợ vay thương mại nước ngoài Chính phủ so với thu nhập của toàn bộ nền kinh tế và được tính tại thời điểm 31/12 hàng năm. 12 Tổng dư nợ thương mại Tỷ lệ nợ vay thương mại nước ngoài của Chính phủ = nước ngoài Chính phủ tại x 100 thời điểm 31/12 GDP luỹ kế đến 31/12 so với GDP - Nợ được Chính phủ bảo lãnh so với GDP: Chỉ số này phản ánh quy mô nợ được Chính phủ bảo lãnh so với thu nhập của toàn bộ nền kinh tế và được tính tại thời điểm 31/12 hàng năm. Tổng dư nợ được Chính Tỷ lệ nợ được Chính phủ bảo lãnh so với GDP = phủ bảo lãnh tại thời x 100 điểm 31/12 GDP luỹ kế đến 31/12 - Nghĩa vụ nợ Chính phủ so với thu ngân sách nhà nước: +) Nghĩa vụ trả nợ (gốc, lãi, phí) của Chính phủ đối với các khoản vay về để cân đối ngân sách : Chỉ số này xác định quy mô nợ của Chính phủ đối với các khoản vay về để cân đối ngân sách đến hạn hàng năm so với khả năng trả nợ của Chính phủ bằng nguồn thu ngân sách nhà nước và được tính tại thời điểm 31/12 hàng năm. Tỷ lệ nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ đối với các khoản vay về để cân đối ngân sách so với thu ngân sách nhà nước = Nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ đối với các khoản vay về để cân đối ngân sách luỹ kế đến 31/12 x 100 Thu ngân sách nhà nước luỹ kế đến 31/12 +) Nghĩa vụ trả nợ (gốc, lãi, phí) của Chính phủ đối với các khoản vay về cho vay lại: Chỉ số này xác định quy mô nợ gián tiếp của Chính phủ đến hạn hàng năm so với nguồn thu ngân sách nhà nước. 13 Nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ đối với các Tỷ lệ nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ đối với các khoản vay về cho vay lại so khoản cho vay lại luỹ kế = đến 31/12 x 100 Thu ngân sách nhà với thu ngân sách nhà nước nước luỹ kế đến 31/12 - Nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ so với thu ngân sách nhà nước: Tỷ lệ này xác định quy mô của nghĩa vụ nợ dự phòng phát sinh từ khoản vay, phát hành trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh so với nguồn thu ngân sách nhà nước và được tính tại thời điểm 31/12 hàng năm. Nghĩa vụ nợ dự phòng Tỷ lệ nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ so với thu của Chính phủ = ngân sách nhà nước luỹ kế đến 31/12 Thu ngân sách nhà x 100 nước luỹ kế đến 31/12 - Nợ chính quyền địa phương so với GDP: Chỉ số này phản ánh quy mô nợ của tất cả Chính quyền địa phương so với thu nhập của toàn bộ nền kinh tế và được tính tại thời điểm 31/12 hàng năm. Tổng dư nợ của tất cả Tỷ lệ nợ của địa phương so với GDP các địa phương tại thời = điểm 31/12 x 100 GDP luỹ kế đến 31/12 1.1.4. Tầm quan trọng của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công Vai trò quan trọng của các cơ quan KTNN là không thể phủ nhận đối với việc nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng nợ công (nhất là trong bối cảnh thế giới đã diễn ra những trường hợp khủng hoảng kinh tế do đổ vỡ nợ công) nhưng có thẩm quyền khác nhau trong việc kiểm toán nợ công ở mỗi quốc gia, do tính chất đặc biệt 14 về mục đích vay nợ cũng như thẩm quyền tiếp cận các thông tin, dữ liệu về nợ công, quản lý nợ công, nổi bật ở những vấn đề sau đây: Thứ nhất, vai trò cơ bản của KTNN trong kiểm toán nợ công là thực hiện xác nhận tính trung thực của thông tin trên báo cáo vay nợ do các cơ quan quản lý nợ lập theo định kỳ và đột xuất. Thực hiện vai trò này giúp cho việc cải thiện tính minh bạch và công khai thông tin về nợ công và công tác quản lý công. Hàng năm, theo thông lệ, Chính phủ có trách nhiệm báo cáo tình hình nợ công với cơ quan lập pháp và giám sát. Để đảm bảo độ tin cậy của thông tin, báo cáo cần được kiểm toán để xác nhận thông tin được phản ánh trung thực và đầy đủ. Đồng thời, khi có những dư luận trái chiều về thông tin nợ công, hoặc thông tin về nợ công không đầy đủ (xét về cơ cấu, tính hiệu quả) qua công bố của cơ quan có thẩm quyền, cơ quan kiểm toán với vai trò độc lập sẽ làm rõ về tính đúng đắn của thông tin và tạo sức ép để việc công khai phản ánh đúng theo thực tế phát sinh. Thứ hai, thông qua hoạt động kiểm toán, KTNN sẽ cảnh báo, khuyến cáo khả năng có thể xảy ra rủi ro tài chính quốc gia xét ở tầm vĩ mô và giúp Chính phủ, Quốc hội có được một bức tranh toàn diện về thu, chi, quản lý và sử dụng các khoản nợ, đánh giá tính bền vững của các khoản nợ, từ đó có các biện pháp và quyết định phù hợp. Các khuyến cáo của cơ quan kiểm toán có thể giúp Chính phủ, Quốc hội và các cơ quan quản lý nợ công điều chỉnh chính sách hoặc đề ra các biện pháp hữu hiệu, kịp thời can thiệp để điều chỉnh nhằm hạn chế rủi ro (có thể là không phê chuẩn các khoản vay nợ mới hoặc điều chỉnh phân bổ các khoản vay). Vấn đề quan trọng là KTNN cần xác nhận số liệu và phân tích tổng mức nợ công, cơ cấu nợ, tỷ lệ vay nợ nước ngoài... theo các tiêu chí thống nhất và đặt bối cảnh quản lý nợ công hiện hành liên quan đến các chính sách tài khóa - tiền tệ ở niên độ ngân sách hay trung hạn và dài hạn, tốc độ tăng trưởng, mức độ lạm phát, tỷ giá thay đổi... để dự báo chuẩn hơn về rủi ro bền vững tài chính có thể phát sinh, bởi vì một mức nợ (xét về tổng thể) cho dù có nhỏ hơn ngưỡng, nhưng vẫn có những cú sốc không dự báo được (ví dụ: lạm phát có thể cao hay tỷ giá có thay đổi thì có thể làm thay đổi hoàn toàn dự báo, các khoản nợ ngầm phát sinh không dự báo được...). KTNN có thể 15 đánh giá việc thực hiện các mục tiêu của Chiến lược nợ quốc gia ở các khía cạnh như: có bảo đảm đạt được nhu cầu tài chính của Chính phủ, giảm thiểu chi phí vay mượn, phát triển thị trường chứng khoán, cân bằng rủi ro trong cơ cấu nợ... Việc kiểm toán nợ công do KTNN thực hiện không chỉ đối với hành vi vay nợ, quản lý nợ của Chính phủ trung ương mà phải bao gồm cả vay nợ của chính quyền địa phương các cấp. Ngoài ra đối với các khoản vay nợ do Nhà nước bảo lãnh cũng cần được kiểm toán để đảm bảo an ninh tài chính chung. Trong những trường hợp cụ thể, KTNN cần thu thập thông tin để đánh giá tính rủi ro của các khoản nợ tiềm ẩn xét về tổng thể. Kiểm toán nợ công đưa ra các kiến nghị giúp các nhà quản lý nợ có được các biện pháp, chính sách quản lý nợ một cách hiệu quả. Những khủng hoảng thị trường nợ buộc chúng ta phải chú ý đến tầm quan trọng của các biện pháp quản lý nợ phù hợp và nhu cầu về một thị trường vốn hợp lý và hiệu quả. Cơ cấu đáo hạn và lãi suất cùng kết cấu tiền tệ trong danh mục nợ công và nghĩa vụ về các công nợ bất thường lớn có thể góp phần làm cho những khủng hoảng này thêm nghiêm trọng. Thậm chí trong các tình huống khi có môi trường chính sách kinh tế vĩ mô tốt nhưng nếu công tác quản lý nợ không hiệu quả cũng làm tăng khả năng tổn thương của nền kinh tế đối với các cú sốc kinh tế và tài chính. Kiểm toán nợ công đưa ra các kiến nghị nhằm đảm bảo sự phối hợp giữa các chính sách nợ với các chính sách tiền tệ và tài chính: Các cơ quan quản lý nợ, các cố vấn chính sách tài chính, và ngân hàng trung ương phải cùng chia sẻ các mục tiêu, các biện pháp, rủi ro trong quản lý nợ và các chính sách tài chính - tiền tệ trong sự kết hợp giữa các công cụ chính sách khác nhau. Kiểm toán nợ công giúp cho việc làm rõ và tăng cường vai trò, trách nhiệm, mục tiêu và sự thống nhất của các cơ quan chịu trách nhiệm quản lý nợ, nhất là trách nhiệm giữa Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước đối với việc tham mưu chính sách quản lý nợ, phát hành trái phiếu, dàn xếp trên thị trường thứ cấp, tổ chức thanh toán, bù trừ, phân bổ nguồn vốn vay... Thứ ba, KTNN có thể thông báo cho các cơ quan có thẩm quyền về những trường hợp bất thường hoặc thâm thủng trong quản lý và sử dụng các khoản nợ
- Xem thêm -