Tài liệu Kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước tỉnh hải dương

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH      NGUYỄN THỊ HIỂN KIỂM SOÁT CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƢỚC TỈNH HẢI DƢƠNG LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ THÁI NGUYÊN - 2015 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu - ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn/ ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH     NGUYỄN THỊ HIỂN KIỂM SOÁT CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƢỚC TỈNH HẢI DƢƠNG Chuyên ngành: Quản trị kinh doanh Mã số: 60 34 01 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS. TS. NGUYỄN HỮU ĐẠT THÁI NGUYÊN - 2015 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu - ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn/ i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan bản luận văn là công trình nghiên cứu khoa học, độc lập của tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và rõ ràng. Tôi xin cam đoan rằng, mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã đƣợc cảm ơn và tất cả những trích dẫn trong luận văn này đều đã đƣợc chỉ rõ nguồn gốc. Tác giả luận văn Nguyễn Thị Hiển Số hóa bởi Trung tâm Học liệu - ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn/ ii LỜI CẢM ƠN Trong thời gian học tập nghiên cứu và viết luận văn thạc sĩ, tôi đã nhận đƣợc sự giúp đỡ nhiệt tình của nhiều cơ quan, tổ chức và cá nhân. Trƣớc hết cho phép tôi đƣợc cảm ơn các thầy cô giáo Trƣờng Đại học Kinh tế và Quản trị kinh doanh Thái Nguyên đã dạy và giúp đỡ tôi trong quá trình học tập nghiên cứu. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến PGS, TS Nguyễn Hữu Đạt - Viện Kinh tế Việt Nam đã tận tình hƣớng dẫn và có những ý kiến quý báu để tôi hoàn thành luận văn này. Tôi xin chân thành cảm ơn các đồng chí cán bộ công chức công tác tại Kho bạc Nhà nƣớc Kho bạc Nhà nƣớc tỉnh Hải Dƣơng đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu đề tài. Tôi xin chân thành cảm ơn gia đình, bạn bè và những ngƣời thân đã động viên, giúp đỡ tôi thực hiện luận văn này. Hải Dương, ngày 8 tháng 7 năm 2015 Tác giả luận văn Nguyễn Thị Hiển Số hóa bởi Trung tâm Học liệu - ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn/ iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................. i LỜI CẢM ƠN ................................................................................................... ii MỤC LỤC ........................................................................................................ iii DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT .............................................................. vi DANH MỤC CÁC BẢNG, SƠ ĐỒ................................................................ vii MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................ 1 2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài ..................................................................... 2 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu ................................................................. 3 4. Đóng góp của luận văn .................................................................................. 3 5. Kết cấu của luận văn ..................................................................................... 4 Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN và thỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƢỚC ................................................................................. 5 1.1. Cơ sở lý luận về chi Ngân sách nhà nƣớc và kiểm soát chi Ngân sách nhà nƣớc .......................................................................................... 5 1.1.1. Một số khái niệm về NSNN, chi và kiểm soát chi NSNN ...................... 5 1.1.2. Kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN .................................. 10 1.1.3. Vai trò của kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN ................ 12 1.1.4. Điều kiện và nguyên tắc kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN .... 13 1.1.5. Trách nhiệm, quyền hạn của KBNN trong kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN ......................................................................................... 16 1.1.6. Nội dung, quy trình kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN ......... 18 1.1.7. Những yếu tố ảnh hƣởng đến công tác kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN ................................................................................. 26 1.2. Cơ sở thực tiễn về kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN ........ 28 1.2.1. Kinh nghiệm kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN ở một số địa phƣơng ................................................................................. 28 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu - ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn/ iv 1.2.2. Bài học kinh nghiệm về kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN đối với KBNN tỉnh Hải Dƣơng ................................................................... 34 1.2.3. Các nghiên cứu đã công bố có liên quan đến đề tài .............................. 35 Chƣơng 2. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ............................................. 37 2.1. Câu hỏi nghiên cứu .................................................................................. 37 2.2. Phƣơng pháp nghiên cứu.......................................................................... 37 2.2.1. Phƣơng pháp thu thập thông tin ............................................................ 37 2.2.2. Phƣơng pháp xử lý thông tin................................................................. 37 2.2.3. Phƣơng pháp phân tić h thông tin .......................................................... 38 2.3. Hệ thống chỉ tiêu nghiên cứu ................................................................... 39 2.3.1. Chỉ tiêu về hiệu quả kinh tế xã hội........................................................ 39 2.3.2. Chỉ tiêu về hiệu quả công tác kiểm soát chi thƣờng xuyên .................. 39 Chƣơng 3. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƢỚC TỈNH HẢI DƢƠNG .............................................................................. 40 3.1. Đặc điểm địa bàn nghiên cứu ................................................................... 40 3.2. Khái quát về Kho bạc nhà nƣớc tỉnh Hải Dƣơng ..................................... 41 3.2.1. Quá trình hình thành và phát triển của KBNN tỉnh Hải Dƣơng ........... 41 3.2.2. Chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của KBNN tỉnh Hải Dƣơng...... 45 3.3. Thực trạng công tác kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN của KBNN tỉnh Hải Dƣơng giai đoạn 2010-2013 ................................................... 47 3.3.1. Cơ sở pháp lý về kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Hải Dƣơng...................................................................................... 48 3.3.2. Về chấp hành quy trình trong kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN ...... 50 3.3.3. Về kết quả kiểm soát chi theo các nhóm mục cụ thể ............................ 52 3.4. Các yếu tổ ảnh hƣởng đến chất lƣợng công tác kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN của KBNN Hải Dƣơng ................................................... 65 3.4.1. Yếu tố thuộc về cơ chế, chính sách ....................................................... 65 3.4.2. Yếu tố thuộc về đối tƣợng sử dụng NSNN ........................................... 66 3.4.3. Yếu tố thuộc về hệ thống tổ chức, bộ máy thực hiện kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN............................................................................. 68 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu - ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn/ v 3.5. Đánh giá tình hình thực hiện công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN tỉnh Hải Dƣơng ......................................................................... 69 3.5.1. Những kết quả đã đạt đƣợc ................................................................... 69 3.5.2. Những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân ................................................ 73 Chƣơng 4. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC quA KHO BẠC NHÀ NƢỚC TỈNH HẢI DƢƠNG ................................. 80 4.1. Mục tiêu và định hƣớng phát triển của KBNN tỉnh Hải Dƣơng .............. 80 4.1.1. Mục tiêu phát triển của KBNN tỉnh Hải Dƣơng ................................... 80 4.1.2. Định hƣớng phát triển của KBNN tỉnh Hải Dƣơng .............................. 82 4.2. Quan điểm hoàn thiện kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Hải Dƣơng ......................................................................... 82 4.3. Giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Hải Dƣơng .................................................................. 85 4.3.1. Hoàn thiện kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Hải Dƣơng ............................................................................................. 85 4.3.2. Giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi thƣờng xuyên đối với các đơn vị sử dụng NSNN .................................................................................. 92 4.3.2.1. Nâng cao chất lƣợng dự toán ............................................................. 92 4.4. Kiến nghị .................................................................................................. 94 4.4.1. Kiến nghị với Chính phủ ....................................................................... 94 4.4.2. Kiến nghị với Bộ Tài chính ................................................................... 95 4.4.3. Kiến nghị với KBNN ............................................................................ 95 4.4.4. Kiến nghị với UBND tỉnh Hải Dƣơng .................................................. 96 4.4.5. Kiến nghị với các Bộ ngành, địa phƣơng.............................................. 96 KẾT LUẬN .................................................................................................... 99 TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................... 102 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu - ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn/ vi DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT KBNN : Kho bạc Nhà nƣớc NSNN : Ngân sách nhà nƣớc NS : Ngân sách MLNS : Mục lục ngân sách NSTW : Ngân sách trung ƣơng NSĐP : Ngân sách địa phƣơng UBND : Uỷ ban nhân dân HĐND : Hội đồng nhân dân QLNN : Quản lý Nhà nƣớc Số hóa bởi Trung tâm Học liệu - ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn/ vii DANH MỤC CÁC BẢNG, SƠ ĐỒ Bảng: Bảng 3.1: Kết quả thu chi NSNN qua KBNN Hải Dƣơng giai đoạn 2010 - 2013 ................................................................................. 43 Bảng 3.2: Cơ cấu các khoản chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN Hải Dƣơng giai đoạn 2010-2013 ....................................................... 53 Bảng 3.3: Kết quả thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN Hải Dƣơng giai đoạn 2010-2013 ................. 72 Sơ đồ: Sơ đồ 3.1: Tổ chức bộ máy KBNN Hải Dƣơng ........................................... 47 Sơ đồ 3.2: Quy trình kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN Hải Dƣơng................................................................................... 51 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu - ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn/ 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Kho bạc Nhà nƣớc (KBNN) là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mƣu, giúp Bộ trƣởng Bộ Tài chính quản lý Nhà nƣớc về quỹ Ngân sách Nhà nƣớc (NSNN), các quỹ tài chính Nhà nƣớc và các quỹ khác của Nhà nƣớc đƣợc giao quản lý; quản lý ngân quỹ; kế toán Nhà nƣớc; thực hiện việc huy động vốn cho Ngân sách Nhà nƣớc và cho đầu tƣ phát triển thông qua hình thức phát hành công trái, trái phiếu Chính phủ theo quy định của pháp luật. KBNN là một trong những cơ quan thực hiện các chính sách của Nhà nƣớc trong việc điều hành vĩ mô nền kinh tế quốc dân. Trong giai đoạn hiện nay khi nền kinh tế của Việt Nam đã chuyển sang nền kinh tế thị trƣờng có sự quản lý của Nhà nƣớc, lĩnh vực Tài chính-Ngân sách nói chung và quản lý quỹ ngân sách của KBNN nói riêng đã có sự đổi mới căn bản, nhờ đó mang lại những kết quả đáng ghi nhận. Chi tiêu NSNN những năm qua, ngoài việc đảm bảo hoạt động có hiệu quả của bộ máy Nhà nƣớc, ổn định đời sống kinh tế xã hội, còn tạo tiền đề, những cơ sở vật chất quan trọng góp phần thúc đẩy nền kinh tế phát triển, tác động tích cực vào tốc độ tăng trƣởng của nền kinh tế. Chi NSNN có ảnh hƣởng đến mọi mặt của đời sống xã hội, vì thế nếu quản lý chi NSNN tốt sẽ góp phần thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế, giữ vững an ninh-quốc phòng, giải quyết tốt các vấn đề xã hội, kiểm soát chi là một khâu của quản lý NSNN, thực hiện tốt kiểm soát chi sẽ nâng cao hiệu quả chi NSNN. Thời gian qua Đảng và Nhà nƣớc đã có nhiều biện pháp tích cực nhằm nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nƣớc trong lĩnh vực chi NSNN nói chung và lĩnh vực kiểm soát các khoản chi NS nói riêng. Điều đó thể hiện ở Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng tiếp tục đƣa ra những giải pháp về quản lý tài chính, tiền tệ nhằm thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế xã hội đến năm 2020, trong đó nhấn mạnh một số nhiệm vụ trọng tâm: xây dựng đồng bộ thể chế tài chính phù hợp với nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa… Đổi mới cơ chế quản lý ngân sách, tăng cƣờng phân cấp quản lý ngân sách, bảo đảm tính thống nhất về Số hóa bởi Trung tâm Học liệu - ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn/ 2 thể chế của NSNN… Nâng cao tính minh bạch, dân chủ và công khai trong quản lý NSNN. Xây dựng thể chế giám sát tài chính đồng bộ; hiện đại hoá công nghệ giám sát. Chuẩn mực hoá hệ thống kế toán, kiểm toán phù hợp với thông lệ quốc tế… Để góp phần làm lành mạnh nền Tài chính quốc gia, Bộ Tài chính, Kho bạc Nhà nƣớc đã chủ động làm tốt công tác quản lý quỹ NSNN, đặc biệt là việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi từ NSNN. Tuy nhiên, qua hơn 10 năm triển khai thực hiện Luật NSNN (sửa đổi), năm 2002, trong lĩnh vực quản lý chi NSNN đã bộc lộ không ít những tồn tại. Từ đó đã làm hạn chế hiệu lực quản lý của các cơ quan chức năng và tác động tiêu cực đến hiệu quả sử dụng các khoản chi NSNN. Để khắc phục những hạn chế này, đòi hỏi chúng ta phải thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp, trong đó cần tăng cƣờng công tác quản lý và kiểm soát các khoản chi từ NSNN qua KBNN. Đối với tỉnh Hải Dƣơng, sau nhiều năm thực hiện quản lý và kiểm soát chi NSNN qua KBNN theo Luật NSNN, cân đối thu, chi ngân sách tỉnh ngày càng vững chắc và ổn định, mọi khoản chi NSNN của các đơn vị đều đƣợc kiểm tra, kiểm soát và dần đi vào nề nếp. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt đƣợc thì việc quản lý, sử dụng các khoản chi NSNN ở tỉnh Hải Dƣơng thông qua kiểm soát chi qua KBNN vẫn còn bộc lộ nhiều tồn tại, hạn chế; hiệu quả các khoản chi NS còn thấp, vẫn diễn ra tình trạng chi thƣờng xuyên còn sai chế độ, sai định mức quy định; chi đầu tƣ còn dàn trải, thiếu tập trung, nghiệm thu khống khối lƣợng dẫn đến lãng phí, thất thoát NSNN, nợ công ngày một gia tăng... Mặt khác cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN hiện hành tuy đã đƣợc sửa đổi, bổ sung, nhƣng vẫn còn những tồn tại làm hạn chế hoạt động của NSNN và tạo ra tình trạng lỏng lẻo, phá vỡ kỷ luật, kỷ cƣơng tài chính của Nhà nƣớc, bộ máy kiểm soát chi NSNN vẫn chƣa đƣợc hiện đại hoá, phù hợp với xu thế phát triển chung của đất nƣớc và thế giới. Chính vì vậy, tác giả chọn đề tài: “Kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước tỉnh Hải Dương” với mong muốn đƣa ra những giải pháp nhằm góp phần giải quyết vấn đề thực tiễn nêu trên. 2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài 2.1. Mục tiêu chung Số hóa bởi Trung tâm Học liệu - ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn/ 3 Phân tích một số vấn đề lý luận và thực tiễn về kiểm soát chi NSNN nói chung, kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN nói riêng. Đánh giá thực trạng vấn đề này ở KBNN tỉnh Hải Dƣơng, đề xuất giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Hải Dƣơng trong giai đoạn tới. 2.2. Mục tiêu cụ thể - Góp phần hệ thống hóa một số cơ sở lý luận cơ bản về NSNN, kiểm soát chi NSNN và kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN và bài học thực tiễn. - Nghiên cứu đánh giá thực trạng, các yếu tố tác động đến công tác kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Hải Dƣơng. - Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Hải Dƣơng. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tƣợng nghiên cứu là các vấn đề lý luận và thực tiễn có liên quan đến chế độ, cơ chế kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên địa bàn tỉnh Hải Dƣơng. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Về nội dung: đề tài tập trung nghiên cứu chế độ quản lý, cấp phát, thanh toán các khoản chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN đƣợc quy định trong Luật NSNN, Nghị định hƣớng dẫn Luật và các văn bản có liên quan. Đồng thời nghiên cứu thực tiễn công tác kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN Hải Dƣơng, từ đó đƣa ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN Hải Dƣơng. - Về không gian: đề tài tập trung nghiên cứu, phân tích thực trạng công tác kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN Hải Dƣơng. - Về thời gian: đề tài khảo sát tình hình và dữ liệu của KBNN Hải Dƣơng trong giai đoạn 2010-2013. 4. Đóng góp của luận văn - Phân tích và làm rõ hơn một số vấn đề lý luận về kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN nói chung và KBNN tỉnh Hải Dƣơng nói riêng. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu - ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn/ 4 - Phân tích, đánh giá thực trạng công tác kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN trên địa bàn tỉnh Hải Dƣơng, nêu lên những kết quả đạt đƣợc, những hạn chế và nguyên nhân hạn chế. Đề xuất một số giải pháp tiếp tục hoàn thiện và tăng cƣờng công tác kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Hải Dƣơng. 5. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, mục lục và phụ lục, luận văn gồm có 4 chƣơng: Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN. Chương 2: Phƣơng pháp nghiên cứu. Chương 3: Thực trạng công tác kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Hải Dƣơng. Chương 4: Giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Hải Dƣơng. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu - ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn/ 5 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƢỚC 1.1. Cơ sở lý luận về chi Ngân sách nhà nƣớc và kiểm soát chi Ngân sách nhà nƣớc 1.1.1. Một số khái niệm về NSNN, chi và kiểm soát chi NSNN 1.1.1.1. Khái niệm về Ngân sách nhà nước NSNN là một phạm trù lịch sử, phản ánh các quan hệ kinh tế trong điều kiện kinh tế hàng hoá - tiền tệ và đƣợc sử dụng nhƣ một công cụ để thực hiện chức năng của Nhà nƣớc. Sự ra đời và tồn tại của NSNN gắn liền với sự tồn tại và phát triển của Nhà nƣớc. Tuy đã tồn tại khá lâu, nhƣng đến nay, NSNN vẫn đƣợc nhìn nhận dƣới nhiều giác độ khác nhau và khái niệm NSNN cũng chƣa thống nhất. Nếu xem xét bề ngoài hay chỉ quan tâm về mặt lƣợng thì ngân sách là bảng liệt kê các khoản thu và chi bằng tiền của nhà nƣớc trong một giai đoạn nhất định. Có ý kiến cho rằng, ngân sách là văn kiện đƣợc Quốc hội thảo luận và phê chuẩn mà trong đó, các nghiệp vụ tài chính của Nhà nƣớc đƣợc dự kiến và cho phép. Một số ý kiến lại cho rằng, NSNN là kế hoạch thu chi tài chính hàng năm của Nhà nƣớc đƣợc xét duyệt theo trình tự pháp định. Theo Luật NSNN đƣợc Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002 đã xác định: “Ngân sách nhà nƣớc là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nƣớc đã đƣợc cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc” [31]. Tuy nhiên, nếu nhìn nhận khái quát và sâu xa hơn thì NSNN phản ánh các quan hệ phân phối cơ bản của nền tài chính quốc gia. Về mặt kinh tế, NSNN thể hiện trong mối quan hệ kinh tế, tài chính giữa Nhà nƣớc với các chủ thể của nền kinh tế trong quá trình hình thành, phân bổ và sử dụng NSNN, quá trình phân phân phối và phân phối lại thu nhập... nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của Nhà Số hóa bởi Trung tâm Học liệu - ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn/ 6 nƣớc[24,tr.46]. NSNN có tính niên hạn với niên độ hay năm tài khoá thƣờng là một năm. Ở nƣớc ta hiện nay, năm ngân sách bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 và kết thúc vào ngày 31 tháng 12 năm dƣơng lịch. NSNN đƣợc quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Trong đó, Quốc hội là cơ quan cao nhất có quyền quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán NSNN. 1.1.1.2. Khái niệm, đặc điểm và phân loại chi NSNN - Khái niệm chi NSNN Chi NSNN là các quan hệ tiền tệ hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải cho các chi phí bộ máy Nhà nƣớc và thực hiện chức năng chính trị, kinh tế, xã hội của Nhà nƣớc[31]. Chi NSNN là toàn bộ các khoản chi của Nhà nƣớc trong dự toán đã đƣợc cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm. Bao gồm: các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng - an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nƣớc; chi trả nợ của Nhà nƣớc; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật[24, tr.35]. - Đặc điểm chi NSNN. + Chi NSNN thể hiện các quan hệ tài chính - tiền tệ đƣợc hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm bảo đảm các nhu cầu chi tiêu của bộ máy Nhà nƣớc và thực hiện các chức năng chính trị, kinh tế, xã hội của Nhà nƣớc. + Chi NSNN là sự kết hợp hài hoà giữa quá trình phân phối quỹ NSNN để hình thành các quỹ tài chính của các cơ quan, đơn vị và quá trình sử dụng các quỹ tài chính này, tức là quá trình sử dụng các khoản kinh phí đƣợc cấp phát từ quỹ NSNN. + Chi NSNN là các khoản cấp phát, thanh toán từ quỹ NSNN cho các cơ quan, đơn vị và cá nhân có tính không hoàn lại. Chi NSNN phải đảm bảo phạm vi hoạt động của Nhà nƣớc trên tất cả các lĩnh vực. Quy mô của chi NSNN phụ thuộc vào quy mô các khoản thu của NSNN và những nhiệm vụ chi mà Nhà nƣớc cần phải thực hiện. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu - ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn/ 7 + Chi NSNN gắn với quyền lực Nhà nƣớc và việc triển khai thực hiện những nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội mà Nhà nƣớc đảm nhận. Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất quyết định quy mô, nội dung, cơ cấu chi và phân bổ nguồn tài chính cho các mục tiêu quan trọng nhất. Chính phủ là cơ quan hành pháp có nhiệm vụ quản lý và quyết định các khoản chi NSNN. Cơ cấu chi NSNN của các quốc gia và trong từng giai đoạn lịch sử của mỗi quốc gia cũng có sự khác nhau. Điều này nói lên tính đa dạng, phong phú và phức tạp của chi NSNN cũng nhƣ công tác kiểm soát chi NSNN trong tiến trình phát triển. + Các khoản chi NSNN phải đáp ứng lợi ích quốc gia, lợi ích toàn dân, lợi ích trƣớc mắt cũng nhƣ lợi ích lâu dài. Chi NSNN là để duy trì và phát triển đất nƣớc. Chi NSNN thƣờng có quy mô lớn, phức tạp, gắn liền với cung cấp hàng hoá dịch vụ đa dạng, do vậy tác động mạnh mẽ đến môi trƣờng tài chính vĩ mô, tác động đến tổng cung, tổng cầu về vốn tiền tệ. Chính vì lẽ đó Nhà nƣớc phải tự giải quyết trƣớc tiên cung và cầu về tài chính cho mình. Nếu cung và cầu về tài chính của Nhà nƣớc đƣợc cân đối thì tổng cung, tổng cầu về hàng hoá, dịch vụ của xã hội sẽ đƣợc kiểm soát và bảo đảm ổn định về tiền lƣơng, giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái và các phạm trù khác thuộc lĩnh vực tiền tệ... - Phân loại chi NSNN. Phân loại các khoản chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN theo những tiêu thức, tiêu chí nhất định vào các nhóm, các loại chi. Cụ thể nhƣ: + Theo tính chất các khoản chi: chi NSNN đƣợc chia thành chi cho y tế; chi giáo dục; chi phúc lợi; chi quản lý nhà nƣớc; chi đầu tƣ kinh tế. + Theo tính chất pháp lý: chi NSNN đƣợc chia thành các khoản chi theo luật định; các khoản chi đã đƣợc cam kết; các khoản chi có thể điều chỉnh. + Theo yếu tố các khoản chi: chi NSNN đƣợc chia thành chi đầu tƣ; chi thƣờng xuyên và chi khác, trong đó: Chi đầu tƣ phát triển bao gồm: chi đầu tƣ xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội không có khả năng thu hồi vốn; đầu tƣ và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nƣớc, góp vốn cổ phần, Số hóa bởi Trung tâm Học liệu - ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn/ 8 liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nƣớc theo quy định của pháp luật; chi bổ sung dự trữ nhà nƣớc; chi đầu tƣ phát triển thuộc các chƣơng trình mục tiêu quốc gia, dự án nhà nƣớc; các khoản chi đầu tƣ phát triển theo quy định của pháp luật. “Chi thƣờng xuyên NSNN là các khoản chi nhằm duy trì hoạt động thƣờng xuyên của Nhà nƣớc với các nội dung chủ yếu: chi tiền lƣơng, tiền công, chi mua sắm hàng hoá, vật tƣ văn phòng phẩm, dịch vụ, chi chuyển giao thƣờng xuyên” [23, tr97]. Về thực chất chi thƣờng xuyên là quá trình phân phối lại nguồn vốn từ quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nƣớc nhằm duy trì hoạt động bình thƣờng của bộ máy Nhà nƣớc gắn với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ mà Nhà nƣớc đảm nhiệm. Chi thƣờng xuyên NSNN bao gồm: chi các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, dạy nghề, y tế, xã hội, văn hoá thông tin và văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trƣờng, các sự nghiệp xã hội khác; các hoạt động sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp giao thông, nông, lâm ngƣ nghiệp; các nhiệm vụ quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội; hoạt động của cơ quan Nhà nƣớc; hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam, hoạt động của Uỷ ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam, Liên đoàn Lao động Việt Nam, Đoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam; trợ giá theo chính sách của Nhà nƣớc; phần chi thƣờng xuyên thuộc các chƣơng trình mục tiêu quốc gia, dự án Nhà nƣớc; thực hiện chế độ đối với ngƣời về hƣu, mất sức theo quy định của Bộ Luật lao động, hỗ trợ quỹ Bảo hiểm xã hội; thực hiện chính sách đối với thƣơng binh, bệnh binh, liệt sĩ, thân nhân liệt sĩ, gia đình có công với cách mạng và các đối tƣợng chính sách xã hội khác; chi bổ sung cho ngân sách cấp dƣới, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính; hỗ trợ các tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội nghề nghiệp, các khoản chi thƣờng xuyên khác theo quy định của pháp luật[15]. Chi khác của NSNN bao gồm: chi trả nợ gốc và lãi các khoản vay do Chính phủ vay; chi viện trợ của NSTW cho các Chính phủ và tổ chức nƣớc ngoài; chi cho vay của NSTW; chi trả gốc và lãi các khoản huy động để đầu tƣ xây dựng kết cấu Số hóa bởi Trung tâm Học liệu - ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn/ 9 hạ tầng theo quy định của Luật NSNN. 1.1.1.3. Khái niêm, mục đích và yêu cầu kiểm soát chi NSNN - Khái niệm kiểm soát chi NSNN. Kiểm soát chi NSNN là quá trình những cơ quan có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do Nhà nƣớc quy định và trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phƣơng pháp quản lý tài chính trong từng giai đoạn, thời kỳ[37, tr18]. - Mục đích kiểm soát chi NSNN. Tăng cƣờng tính hiệu lực, hiệu quả trong quản lý NSNN, không để nguồn vốn của Nhà nƣớc bị thất thoát, lãng phí hoặc sử dụng sai mục đích; giải quyết hài hoà mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa một bên là Nhà nƣớc với một bên là các chủ thể sử dụng vốn NSNN. Giúp Nhà nƣớc gia tăng đƣợc các nguồn lực về tài chính để tái đầu tƣ cho các chƣơng trình phúc lợi xã hội, đồng thời giải quyết các vấn đề bức xúc của xã hội nhƣ: xoá đói giảm nghèo, giải quyết việc làm, thực hiện công bằng xã hội góp phần khắc phục những khiếm khuyết của nền kinh tế thị trƣờng. Nhằm điều tiết giá cả, chống suy thoái và chống lạm phát thông qua việc cắt giảm chi tiêu, cắt giảm đầu tƣ hoặc tăng đầu tƣ, tăng chi tiêu cho bộ máy quản lý Nhà nƣớc, cũng nhƣ hỗ trợ vốn, trợ giá và sử dụng quỹ dự trữ tài chính của Nhà nƣớc. Điều chỉnh kịp thời, phù hợp với đặc điểm của từng đối tƣợng chi NSNN nhằm thúc đẩy sự phát triển bền vững của nền kinh tế. - Yêu cầu đối với kiểm soát chi NSNN. Chính sách và cơ chế kiểm soát chi NSNN phải làm cho hoạt động của NSNN đạt hiệu quả cao, có tác động tích cực đến sự phát triển của nền kinh tế - xã hội, tránh tình trạng làm cho quỹ NSNN bị cắt đoạn, phân tán, gây căng thẳng giả tạo trong quá trình điều hành NSNN. Kiểm soát chi NSNN phải đƣợc tiến hành cẩn trọng; vừa đảm bảo tăng cƣờng kỷ cƣơng, kỷ luật tài chính; vừa không khắt khe, máy móc, gây ách tắc, phiền hà cho các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu - ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn/ 10 Tổ chức bộ máy kiểm soát chi NSNN phải gọn nhẹ theo hƣớng thu gọn các đầu mối các cơ quan quản lý và đơn giản hoá thủ tục hành chính. Đồng thời, cũng cần phân định rõ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan quản lý ngân sách, các cơ quan Nhà nƣớc, các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp trong quá trình thực hiện chi NSNN. Mặt khác, đảm bảo sự công khai và kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa những cơ quan, đơn vị đó trong quá trình kiểm soát chi NSNN. 1.1.2. Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN là quá trình xem xét các khoản chi NSNN đã đƣợc thủ trƣởng đơn vị sử dụng NSNN quyết định chi gửi đến cơ quan Kho bạc nhằm đảm bảo chi đúng theo các chính sách chế độ, định mức chi tiêu do Nhà nƣớc quy định, đồng thời để phát hiện và ngăn chặn các khoản chi trái với quy định hiện hành [33]. 1.1.2.1. Đặc điểm, vai trò chi thường xuyên NSNN - Đặc điểm của chi thường xuyên: + Các khoản chi thƣờng xuyên phát sinh đều đặn, ổn định và có tính chu kỳ trong một khoảng thời gian hàng tháng, hàng quý, hàng năm phù hợp với nhịp độ phát triển của nền kinh tế. Vì vậy, nguồn vốn đƣợc bố trí ổn định và đƣợc phân bố đồng đều giữa các tháng, các quý, các năm trong kỳ kế hoạch. + Kinh phí chi thƣờng xuyên chủ yếu là chi cho con ngƣời, cho các sự kiện, sự việc. + Chi thƣờng xuyên của NSNN chủ yếu đáp ứng nhu cầu chi tiêu để thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nƣớc về quản lý kinh tế xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng. Vì vậy hiệu quả của chi thƣờng xuyên không xác định cũng nhƣ đánh giá một cách cụ thể mà đƣợc thể hiện qua sự ổn định của chính trị-xã hội nhằm góp phần thúc đẩy sự phát triển bền vững của đất nƣớc. - Vai trò của chi thường xuyên: + Chi thƣờng xuyên có tác động trực tiếp đến việc thực hiện các chức năng của Nhà nƣớc về quản lý kinh tế, xã hội là một trong những nhân tố có ý nghĩa quyết định đến chất lƣợng, hiệu quả của bộ máy QLNN. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu - ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn/ 11 + Chi thƣờng xuyên là công cụ để Nhà nƣớc thực hiện mục tiêu ổn định, điều chỉnh thu nhập, hỗ trợ ngƣời nghèo, gia đình chính sách, thực hiện các chính sách xã hội...góp phần thực hiện mục tiêu công bằng xã hội. + Thông qua chi thƣờng xuyên, Nhà nƣớc thực hiện điều tiết thị trƣờng để thực hiện các mục tiêu của Nhà nƣớc. Nói cách khác chi thƣờng xuyên đƣợc xem là một trong những công cụ kích thích phát triển và điều tiết vĩ mô nền kinh tế. + Chi thƣờng xuyên là công cụ ổn định chính trị, xã hội, quốc phòng, an ninh. Thông qua chi thƣờng xuyên Nhà nƣớc thực hiện các chính sách xã hội, đảm bảo ổn định, an toàn xã hội và an ninh, quốc phòng. 1.1.2.2. Phân loại chi thường xuyên NSNN Phân loại chi thƣờng xuyên NSNN là việc sắp xếp các khoản chi theo các tiêu thức nhất định cụ thể nhƣ sau: - Căn cứ vào mục đích sử dụng vốn, chi thường xuyên bao gồm các khoản chi cụ thể sau: + Chi sự nghiệp kinh tế: Hoạt động của các đơn vị sự nghiệp kinh tế nhằm phục vụ cho yêu cầu phát triển sản xuất kinh doanh, quản lý KT-XH và tạo điều kiện cho các ngành kinh tế hoạt động và phát triển một cách thuận lợi. Mục đích hoạt động của đơn vị sự nghiệp kinh tế không phải là kinh doanh lấy lãi, do vậy NSNN cần dành một khoản chi đáp ứng hoạt động của các đơn vị này. + Chi sự nghiệp văn hoá-xã hội: Chi sự nghiệp giáo dục, đào tạo; y tế; văn hoá thể thao; phát thanh, truyền hình; khoa học, công nghệ và môi trƣờng; xã hội, văn xã khác. + Chi quản lý hành chính: Là các khoản chi cho hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nƣớc thuộc bộ máy chính quyền các cấp từ trung ƣơng đến địa phƣơng. + Chi về hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam. + Chi về hoạt động của các tổ chức chính trị - xã hội. + Chi trợ giá theo chính sách của Nhà nƣớc. + Chi các chƣơng trình quốc gia. + Chi trợ cấp cho các đối tƣợng chính sách xã hội. + Chi tài trợ cho các tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp theo quy định của Số hóa bởi Trung tâm Học liệu - ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn/