Tài liệu Kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản qua kho bạc nhà nước văn bàn, tỉnh lào cai

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ & QUẢN TRỊ KINH DOANH HÀ PHƯƠNG THÚY KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN QUA KBNN HUYỆN VĂN BÀN, TỈNH LÀO CAI LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG Ngành: QUẢN LÝ KINH TẾ THÁI NGUYÊN - 2020 ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ & QUẢN TRỊ KINH DOANH HÀ PHƯƠNG THÚY KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN QUA KBNN HUYỆN VĂN BÀN, TỈNH LÀO CAI Ngành: QUẢN LÝ KINH TẾ Mã số: 8.34.04.10 LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG Người hướng dẫn khoa hoc: PGS.TS. Trần Nhuận Kiên THÁI NGUYÊN - 2020 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan: Luận văn này là nghiên cứu của riêng tôi, toàn bộ nội dung nghiên cứu do chính tôi thực hiện. Số liệu trong luận văn được thực hiện khảo sát, điều tra trung thực. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình. Thái Nguyên, tháng 7 năm 2020 Học viên Hà Phương Thúy ii LỜI CẢM ƠN Trước tiên, tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến tất cả các Quý thầy cô đã giảng dạy trong chương trình Cao học Quản lý kinh tế - Trường Đại học Kinh tế & QTKD - Đại học Thái Nguyên đã truyền đạt cho tôi những kiến thức hữu ích trong giáo dục làm cơ sở cho tôi hoàn thành luận văn này. Tôi xin chân thành cảm ơn PGS.TS. Trần Nhuận Kiên đã tận tình, tâm huyết hướng dẫn, chỉ bảo tôi trong thời gian thực hiện luận văn. Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn chân thành và sâu sắc tới Ban lãnh đạo, các đồng chí đang công tác tại Kho bạc nhà nước huyện Văn Bàn, tỉnh Lào Cai đã tận tình giúp đỡ tôi trong việc thu thập số liệu, khảo sát, thu thập thông tin để tôi hoàn thành luận văn. Do thời gian có hạn cũng như kinh nghiệm nghiên cứu khoa học còn hạn chế nên luận văn của tôi không tránh khỏi tồn tại thiếu sót, kính mong nhận được sự nhận xét, đóng góp ý kiến của Quý thầy, cô và các anh, chị học viên. Tôi xin chân thành cảm ơn! 3 MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ........................................................................................................i LỜI CẢM ƠN .............................................................................................................ii MỤC LỤC................................................................................................................. iii DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ........................................................................vi DANH MỤC CÁC BẢNG, SƠ ĐỒ..........................................................................vii MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 1. Tính cấp thiết của đề tài ..........................................................................................1 2. Mục tiêu nghiên cứu................................................................................................2 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu...........................................................................3 4. Những đóng góp mới của luận văn .........................................................................3 5. Kết cấu của luận văn ...............................................................................................3 Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI XÂY DỰNG CƠ BẢN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC .................................4 1.1. Cơ sở lý luận về kiểm soát chi xây dựng cơ bản qua KBNN.............................4 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước.....4 1.1.2. Kiểm soát chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN qua Kho bạc Nhà nước ............8 1.1.3. Nội dung kiếm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN .........................................18 1.1.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN ............21 1.2. Cơ sở thực tiễn về kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN tại KBNN .............23 1.2.1. Kinh nghiệm kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN qua KBNN ở một số địa phương ........................................................................................................23 1.2.2. Bài học kinh nghiệm kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN huyện Văn Bàn, tỉnh Lào Cai..............................................................................................27 Chương 2. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU.......................................................28 2.1. Câu hỏi nghiên cứu...........................................................................................28 2.2. Phương pháp nghiên cứu..................................................................................28 2.2.1. Phương pháp thu thập số liệu..........................................................................28 2.2.2. Phương pháp phân tích thông tin ....................................................................30 2.3. Các chỉ tiêu về kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN .................................31 4 2.3.1. Chỉ tiêu kiểm soát hồ sơ ban đầu ....................................................................31 2.3.2. Chỉ tiêu kiểm soát chi từng lần tạm ứng, thanh toán giá trị khối lượng hoàn thành ........................................................................................................31 2.3.3. Chỉ tiêu kiểm soát chi quyết toán dự án, công trình hoàn thành được phê duyệt ..32 2.3.4. Chỉ tiêu phản ánh kết quả thanh tra, kiểm tra, giám sát chi ............................32 Chương 3. THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN QUA KBNN HUYỆN VĂN BÀN, TỈNH LÀO CAI ..........................34 3.1. Tổng quan về kinh tế, xã hội huyện Văn Bàn, tỉnh Lào Cai ............................34 3.1.1. Đặc điểm tự nhiên ...........................................................................................34 3.1.2. Đặc điểm kinh tế -xã hội .................................................................................36 3.2. Một vài nét khái quát về KBNN huyện Văn Bàn.............................................39 3.2.1. Hình thành và phát triển..................................................................................39 3.2.2. Nhiệm vụ .........................................................................................................39 3.2.3. Quyền hạn .......................................................................................................41 3.2.4. Cơ cấu tổ chức.................................................................................................41 3.3. Thực trạng kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN huyện Văn Bàn, tỉnh Lào Cai .............................................................................................................43 3.3.1. Tình hình kiểm soát chi NSNN của KBNN huyện Văn Bàn ..........................43 3.3.2. Tình hình chi đầu tư xây dựng cơ bản huyện Văn Bàn ..................................46 3.3.3. Thực trạng kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN huyện Văn Bàn, tỉnh Lào Cai .............................................................................................................47 3.3.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN huyện Văn Bàn .................................................................................................72 3.3.5. Đánh giá chung về công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN huyện Văn Bàn, tỉnh Lào Cai giai đoạn 2016-2018 .........................................76 Chương 4. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XDCB QUA KBNN HUYỆN VĂN BÀN, TỈNH LÀO CAI ...........83 4.1. Quan điểm, phương hướng hoàn thiện kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nước huyện Văn Bàn, tỉnh Lào Cai ..................................................................83 4.1.1. Quan điểm .......................................................................................................83 5 4.1.2. Phương hướng .................................................................................................84 4.2. Giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN huyện Văn Bàn, tỉnh Lào Cai ........................................................86 4.2.1. Đổi mới mô hình kiểm soát chi đầu tư XDCB theo cơ chế một cửa ..............86 4.2.2. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác kiểm soát chi ngân sách Nhà nước ..........................................................................................................87 4.2.3. Phát triển và sử dụng hiệu quả công nghệ kỹ thuật mới trong kiểm soát chi NSNN .........................................................................................................88 4.2.4. Các giải pháp khác ..........................................................................................90 4.3. Kiến nghị ..........................................................................................................91 4.3.1. Kiến nghị đối với Nhà nước............................................................................91 4.3.2. Kiến nghị đối với KBNN tỉnh Lào Cai ...........................................................92 4.3.3. Kiến nghị với Uỷ ban nhân dân huyện Văn Bàn ............................................92 4.3.4. Đơn vị sử dụng Ngân sách Nhà nước và Chủ đầu tư......................................93 KẾT LUẬN ..............................................................................................................94 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO...............................................................96 PHIẾU KHẢO SÁT ................................................................................................97 6 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Viết tắt Nghĩa BTC Bộ Tài chính CNH - HĐH Công nghiệp hóa - Hiện đại hóa CNTT Công nghệ thông tin CTX Chi thường xuyên ĐTPT Đầu tư phát triển HĐND Hội đồng nhân dân KBNN Kho bạc Nhà nước KHĐT Kế hoạch đầu tư KT-XH Kinh tế xã hội NS Ngân sách NSĐP Ngân sách địa phương NSH Ngân sách huyện NSNN Ngân sách Nhà nước NSTW Ngân sách Trung ương QĐ Quyết định TB Trung bình TC - KH Tài chính - Kế hoạch TNDN Thu nhập doanh nghiệp TNHH Trách nhiệm hữu hạn TW Trung ương UBND Ủy ban nhân dân XDCB Xây dựng cơ bản vii DANH MỤC CÁC BẢNG, SƠ ĐỒ Bảng: Bảng 2.1: Thang đo của bảng hỏi ..........................................................................30 Bảng 3.1: Thực trạng sử dụng đất huyện giai đoạn 2017 - 2019...........................35 Bảng 3.2: Dân số và tăng trưởng dân số huyện Văn Bàn ......................................38 Bảng 3.3: Hiện trạng lao động huyện Văn Bàn .....................................................39 Bảng 3.4: Tình hình thực hiện công tác KSC NSNN qua KBNN huyện Văn Bàn giai đoạn 2017 - 2019 ..................................................................................... 44 Bảng 3.5: Kế hoạch vốn ngân sách nhà nước đầu tư xây dựng cơ bản của huyện Văn Bàn giai đoạn 2017-2019 ....................................................50 Bảng 3.6: Tình hình tạm ứng vốn ngân sách nhà nước đầu tư xây dựng cơ bản của huyện Văn Bàn giai đoạn 2017 - 2019 ...........................................55 Bảng 3.7: Tình hình thu hồi tạm ứng vốn ngân sách nhà nước đầu tư xây dựng cơ bản của huyện Văn Bàn giai đoạn 2017 - 2019................................56 Bảng 3.8: Tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản của huyện Văn Bàn giai đoạn 2017 - 2019 ............................................................................57 Bảng 3.9: Tình hình từ chối thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Văn Bàn.....................................59 Bảng 3.10: Đánh giá của các đối tượng khảo sát về kiểm soát chi đầu tư XDCB theo kế hoạch chi thuộc nguồn vốn NSNN ...........................................60 Bảng 3.11: Tình hình từ chối thanh quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước huyện Văn Bàn ...............62 Bảng 3.12: Đánh giá của các đối tượng khảo sát về công tác kế toán quyết toán vốn đầu tư XDCB thuộc vốn NSNN .....................................................63 Bảng 3.13: Đánh giá của các đối tượng khảo sát về Thanh tra, kiểm tra, kiếm soát chi vốn đầu tư XDCB qua KBNN .................................................71 Sơ đồ: Sơ đồ 3.1. Quy trình giao dịch một cửa trong KSC NSNN tại KBNN huyện Văn Bàn .................................................................................................66 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Từ ngày 1 tháng 04 năm 1990 hệ thống Kho bạc Nhà nước đã được thành lập và nhanh chóng trở thành công cụ sắc bén trong quản lý mọi hoạt động thu, chi Ngân sách Nhà nước, góp phần quan trọng vào việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Luật Ngân sách Nhà nước ra đời, từng bước được sửa đổi, hoàn thiện đã tạo ra sự chuyển biến về công tác quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước. Trong thời gian qua, tại Kho bạc Nhà nước huyện Văn Bàn, tỉnh Lào Cai, chi Ngân sách Nhà nước đã đảm bảo được các nhu cầu kinh phí thiết yếu cho các mục tiêu, nhiệm vụ chính trị của Đảng và Nhà nước trong mỗi thời kỳ, vấn đề quản lý các khoản chi Ngân sách Nhà nước có ý nghĩa hết sức to lớn về mặt kinh tế - xã hội, đòi hỏi phải có sự nghiên cứu và hoàn thiện một cách hữu hiệu nhất. Đầu tư XDCB liên quan tới nhiều cấp, nhiều ngành với khoản mục chi đầu tư XDCB chiếm tỷ trọng rất lớn trong ngân sách một quốc gia. Chi đầu tư đóng vai trò quan trọng trong quá trình phát triển đất nước, qua đó đã tạo ra cơ sở vật chất cho nền kinh tế quốc dân, góp phần vào việc tăng trưởng kinh tế đất nước. Với một tầm quan trọng như vậy, thì việc đảm bảo cho những khoản chi đầu tư được thực hiện đúng chức năng, mục đích, không gây thất thoát, lãng phí là một yêu cầu quan trọng. Đó là khả năng có hạn của NSNN, đặc biệt đối với tình trạng thường xuyên bị thâm hụt ngân sách nước ta. Khi nguồn thu của NSNN còn rất hạn hẹp mà nhu cầu chi cho phát triển kinh tế - xã hội lại lớn, ngày càng tăng cao. Do đó việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN là một trong những mối quan tâm hàng đầu của Đảng và Nhà nước hiện nay. Thực hiện tốt công tác này có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí, nhằm tập trung các nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế xã hội, góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định tiền tệ và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia. Bên cạnh đó cũng góp phần nâng cao trách nhiệm cũng như phát huy vai trò của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan tới công tác quản lý và điều hành Ngân sách. Ở huyện Văn Bàn, tỉnh Lào Cai ,vốn đầu tư xây dựng cơ bản chiếm đến 30% trong tổng số chi NSNN và chủ yếu là nguồn thu từ ngân sách tỉnh và ngân sách 2 trung ương. Trong những năm qua, công tác kiểm soát chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại qua kho bạc nhà nước huyện Văn Bàn không ngừng được cải tiến và hoàn thiện. Hồ sơ thanh toán cũng dần được đơn giản hóa một số nội dung như: Chủ đầu tư không phải gửi kèm bảo lãnh thực hiện hợp đồng, đồng thời vốn tạm ứng cũng được mở rộng cho nhiều đối tượng hơn. Công tác thực hiện kiểm tra, kiểm soát đạt hiệu quả và thực hiện chặt chẽ, nghiêm túc các điều khoản chi đầu tư xây dựng cơ bản đã góp phần tích cực trong thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí trong đầu tư xây dựng cơ bản vì trước khi xuất ra khỏi quỹ Ngân sách nhà nước, các khoản chi đều được kiểm tra kiểm soát, xác định chính xác số được thanh toán. Tuy nhiên hệ thống văn bản quản lý đầu tư xây dựng cơ bản còn thiếu tính đồng bộ và thống nhất, khó thực hiện; quy trình thủ tục của công tác kiểm tra, kiểm soát chi đầu tư XDCB còn phức tạp, rườm rà gây khó khăn và mất thời gian, chi phí của các bên liên quan trực tiếp đến dự án; số lượng cán bộ phụ trách kiểm soát thanh toán xây dựng cơ bản tại Kho bạc huyện Văn Bàn lại ít nên ảnh hưởng không nhỏ tới công tác KSC đầu tư XDCB từ NSNN tại KBNN huyện Văn Bàn. Xuất phát từ những lý do trên tác giả đã lựa chọn đề tài: “Kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản qua KBNN huyện Văn Bàn, Tỉnh Lào Cai” làm luận văn thạc sĩ. 2. Mục tiêu nghiên cứu 2.1. Mục tiêu chung Trên cơ sở phân tích thực trạng công tác kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN, luận văn đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN trên địa bàn huyện Văn Bàn, tỉnh Lào Cai. 2.2. Mục tiêu cụ thể Hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB NSNN qua hệ thống Kho bạc Nhà nước. Đánh giá thực trạng tình hình kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản qua KBNN huyện Văn Bàn, Tỉnh Lào Cai. Đề xuất giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản qua KBNN huyện Văn Bàn, Tỉnh Lào Cai. 3 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu là công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN của KBNN. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi không gian: nghiên cứu trong hệ thống KBNN huyện Văn Bàn, tỉnh Lào Cai. Phạm vi về nội dung: Phạm vi nghiên cứu tập trung vào những vấn đề cơ chế, quy trình kiểm soát chi NSNN về chi xây dựng cơ bản. Phạm vi về thời gian: Số liệu thứ cấp phân tích thực trạng được sử dụng chủ yếu trong 3 năm từ năm 2017 đến 2019. Số liệu sơ cấp được điều tra phỏng vấn tháng 10 năm 2019. 4. Những đóng góp mới của luận văn Trên cơ sở nghiên cứu khoa học, hệ thống hoá những vấn đề lý luận và thực tiễn, luận văn có những đóng góp sau: 4.1. Về lý luận Luận văn tổng hợp và hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về kiểm soát chi đầu tư XDCB, luận giải những vấn đề thực tiễn ảnh hưởng tới kiểm soát chi đầu tư XDCB. 4.2. Về thực tiễn - Luận văn phân tích và đánh giá được thực trạng kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN huyện Văn Bàn, tỉnh Lào Cai - Luận giải và đề xuất một số nhóm giải pháp và kiến nghị hoàn thiện kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN huyện Văn Bàn, tỉnh Lào Cai. 5. Kết cấu của luận văn Luận văn ngoài phần mở đầu, kết luận nội dung của luận văn được kết cấu thành 4 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN. Chương 2: Phương pháp nghiên cứu. Chương 3: Thực trạng kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản qua KBNN huyện Văn Bàn, Tỉnh Lào Cai. Chương 4: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản qua KBNN huyện Văn Bàn, Tỉnh Lào Cai. 4 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI XÂY DỰNG CƠ BẢN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.1. Cơ sở lý luận về kiểm soát chi xây dựng cơ bản qua KBNN 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 1.1.1.1. Khái niệm Trong nền kinh tế thị trường, đầu tư được hiểu là việc bỏ vốn ra hôm nay để mong nhận được kết quả lớn hơn trong tương lai. Kết quả mang lại đó có thể mang lại hiệu quả kinh tế xã hội. Đầu tư trên giác độ nền kinh tế là sự hy sinh giá trị hiện tại gắn với việc tạo ra các tài sản mới cho nền kinh tế quốc dân của một nước, hoặc một vùng, một địa phương. Các hoạt động mua bán, phân phối lại, chuyển giao tài sản giữa các cá nhân, các tổ chức không phải là đầu tư đối với nền kinh tế (Nguyễn Bạch Nguyệt, Từ Quang Phương, 2012). Đầu tư có thể tiến hành theo những phương thức khác nhau: đầu tư trực tiếp, đầu tư gián tiếp. Đầu tư trực tiếp: Theo phương thức này người bỏ vốn đầu tư sẽ trực tiếp tham gia quản lý trong quá trình đầu tư, quá trình quản lý kinh doanh khi đưa dự án vào khai thác, sử dụng sau này. Đầu tư trực tiếp có hai hình thức: + Đầu tư dịch chuyển: là hình thức đầu tư mà ở đó chỉ liên quan đến việc tăng hoặc giảm qui mô của từng nhà đầu tư cá biệt, nó không ảnh hưởng trực tiếp đến việc tăng hoặc giảm qui mô vốn trên toàn xã + Đầu tư phát triển: là hình thức đầu tư mà ở đó có liên quan đến sự tăng trưởng qui mô vốn của nhà đầu tư và qui mô vốn trên phạm vi toàn xã hội. Điển hình của đầu tư phát triển là đầu tư vào khu vực sản xuất, dịch vụ, đầu tư vào yếu tố con người và đầu tư vào cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội. Đó là quá trình chuyển hoá vốn bằng tiền thành vốn hiện vật để tạo nên những yếu tố cơ bản của sản xuất kinh doanh dịch vụ tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất kinh doanh mới thông qua việc mua sắm lắp đặt thiết bị, máy móc, xây dựng nhà cửa vật kiến trúc và tiến hành các công việc có liên quan đến sự phát huy tác dụng của các cơ sở vật chất kỹ thuật do hoạt động của nó tạo ra. 5 - Đầu tư gián tiếp: là loại hình đầu tư trong đó người có tiền bỏ tiền ra cho vay hoặc mua các chứng chỉ có giá để hưởng lãi suất định trước (mua trái phiếu chính phủ, trái phiếu công trình, chứng khoán, trái khoán, gửi tiết kiệm...) hoặc lãi suất tùy thuộc vào kết quả hoạt động kinh doanh của công ty phát hành. Theo phương thức đầu tư này, người bỏ vốn đầu tư không trực tiếp tham gia quản lý và điều hành dự án.. Đầu tư gián tiếp không tạo ra tài sản mới cho nền kinh tế mà chỉ làm tăng giá trị tài chính của tổ chức, cá nhân đầu tư. Vì vậy, phương thức đầu tư này còn gọi là đầu tư tài chính. Hoạt động đầu tư là quá trình sử dụng vốn đầu tư nhằm duy trì những tiềm lực sẵn có, hoặc tạo thêm tiềm lực mới để mở rộng qui mô hoạt động của các ngành sản xuất, dịch vụ, kinh tế, xã hội nhằm tăng trưởng và phát triển nền kinh tế, nâng cao đời sống vật chất, văn hóa và tinh thần cho mọi thành viên trong xã hội (Nguyễn Bạch Nguyệt, Từ Quang Phương, 2012). Đầu tư xây dựng cơ bản dẫn đến tích luỹ vốn, xây dựng thêm nhà cửa và mua sắm thiết bị có ích, làm tăng sản lượng tiềm năng của đất nước và về lâu dài đưa tới sự tăng truởng kinh tế. Như vậy đầu tư xây dựng cơ bản đóng vai trò quan trọng trong việc ảnh hưởng tới sản lượng và thu nhập. Khi tiếp cận với đầu tư XDCB, người ta thưòng muốn có một định nghĩa ngắn gọn. Để đáp ứng nhu cầu này, có rất nhiều định nghĩa khác nhau. Sau đây là một số định nghĩa thông dụng: - Đầu tư XDCB của hiện tại là phần tăng thêm giá trị xây lắp do kết quả sản xuất trong thời kỳ đó mang lại. - Đầu tư XDCB là việc thực hiện những nhiệm vụ cụ thể của chính sách kinh tế thông qua chính sách đầu tư XDCB. - Đầu tư XDCB là một hoạt động kinh tế đem một khoản tiền đã được tích luỹ để sử dụng vào XDCB nhằm mục đích sinh lợi. - Đầu tư XDCB là sử dụng các nguồn vốn để tạo ra các sản phẩm xây dựng mới để từ đó kiếm thêm được một khoản tiền lớn hơn. Từ những khái niệm trên đây có một đặc điểm chung thống nhất đưa đến một định nghĩa được nhiều người chấp nhận như sau: Đầu tư XDCB là một hoạt động 6 kinh tế đưa các loại nguồn vốn để sử dụng vào xây dựng cơ bản nhằm mục đích sinh lợi. Chi đầu tư XDCB từ NSNN là một phạm trù kinh tế thể hiện các quan hệ tiền tệ hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng vốn đầu tư thực hiện chức năng của Nhà nước. Chi đầu tư XDCB từ NSNN là việc sử dụng một phần vốn tiền tệ đã được tập trung vào NSNN nhằm thực hiện tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng tài sản cố định, từng bước tăng cường và hoàn thiện cơ sở vật chất kĩ thuật cho nền kinh tế xã hội (Đặng Văn Du và Bùi Tiến Hanh, 2010). Chi đầu tư XDCB là khoản chi lớn nhất, chủ yếu nhất và có nội dung quản lý phức tạp nhất trong chi đầu tư phát triển. Hàng năm NSNN dành một khối lượng vốn lớn để thực hiện việc xây dựng các công trình, dự án theo kế hoạch được duyệt của nhà nước. Tính phức tạp của việc quản lý chi đầu tư XDCB bắt nguồn từ những đặc trưng riêng có của lĩnh vực XDCB. 1.1.1.2. Đặc điểm chi đầu tư XDCB từ NSNN Thứ nhất: Chi đầu tư XDCB được thực hiện theo đúng nguyên tắc, quy định của pháp luật hiện hành, từ huy động nguồn lực chi đầu tư phát triển, điều kiện chi, quy trình kiểm soát, thanh toán… Thứ hai: Chi đầu tư XDCB từ NSNN gắn với hoạt động của NSNN nói chung và hoạt động chi NSNN nói riêng, gắn với quản lý và sử dụng vốn theo phân cấp về chi NSNN cho đầu tư phát triển. Do đó, việc hình thành, phân phối, sử dụng và thanh quyết toán nguồn vốn này cần được thực hiện chặt chẽ theo luật định được Quốc hội phê chuẩn và các cấp chính quyền phê duyệt hàng năm. Thứ ba: Đầu tư XDCB từ NSNN được sử dụng chủ yếu để đầu tư cho các công trình dự án không có khả năng thu hồi vốn và công trình hạ tầng theo đối tượng sử dụng theo quy định của Luật NSNN và các luật khác. Do đó, việc đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn mang tính toàn diện, trên cơ sở đánh giá tác động cả về kinh tế, xã hội và môi trường. Thứ tư: Đầu tư XDCB từ NSNN gắn với các quy trình đầu tư và dự án, chương trình đầu tư rất chặt chẽ từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đến khâu 7 kết thúc đầu tư, nghiệm thu dự án và đưa vào sử dụng. Việc sử dụng nguồn vốn này gắn với quá trình thực hiện và quản lý dự án đầu tư với các khâu liên hoàn với các khâu liên tục từ khâu quy hoạch, khảo sát thiết kế, chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án, kết thúc dự án. Các dự án này có thể được hình thành dưới nhiều hình thức khác nhau như: - Các dự án về điều tra, khảo sát để lập quy hoạch như các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội vùng lãnh thổ, ngành, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn, quy hoạch ngành được Chính phủ cho phép. - Dự án đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, như đường giao thông, mạng lưới điện, hệ thống cấp nước,… - Dự án cho vay của Chính phủ để đầu tư vào phát triển một số ngành nghề, lĩnh vực hay sản phẩm. - Dự án hỗ trợ các doanh nghiệp đầu tư vào các lĩnh vực cần có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật. Thứ năm: Chủ thể quyết định đầu tư XDCB khác nhau, phản ánh sự đa cấp, đa tầng, có liên quan đến toàn xã hội. Đối với các cơ quan tổng hợp nhà nước như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng… tuỳ theo chức năng, nhiệm vụ nhà nước giao mà thực hiện việc nghiên cứu, ban hành cơ chế, chính sách, quy phạm quy chuẩn xây dựng, đơn giá định mức, tiêu chuẩn kinh tế - kĩ thuật xây dựng thuộc lĩnh vực quản lý để thực hiện thống nhất trong cả nước. Đối với các Bộ quản lý chuyên ngành nghiên cứu ban hành cơ chế, chính sách, định mức kinh tế - kĩ thuật, đơn giá theo từng chuyên ngành.Các Bộ, ngành khác thuộc trung ương và địa phương thì theo chức năng và nhiệm vụ được nhà nước giao mà thực hiện việc quản lý đầu tư xây dựng thuộc phạm vi mình quản lý. 1.1.1.3. Vai trò của chi đầu tư XDCB từ ngân sách Nhà nước Thứ nhất: Đầu tư XDCB có tác động hai mặt đến sự ổn định kinh tế: vừa là yếu tố duy trì sự ổn định, vừa là yếu tố phá vỡ sự ổn định kinh tế của mọi quốc gia. Do vậy, các nhà hoạch định chính sách vĩ mô cần điều hành sao cho hạn chế các tác động xấu, phát huy tác động tích cực, duy trì được sự ổn định của toàn bộ nền kinh tế. Chính phủ sử dụng đầu tư như là một biệm pháp kích cầu, đầu tư có kết quả làm 8 tăng năng lực sản xuất, dịch vụ sẽ làm tăng tổng cung toàn xã hội, và tổng cầu tổng cung tăng lên sẽ kéo theo sản lượng cân bằng của nền kinh tế tăng thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng (GDP tăng), giảm tỷ lệ thất nghiệp. Nhưng nếu đầu tư tăng quá cao làm tăng tổng cầu, trong khi tổng cung chưa kịp tăng lên, sẽ kéo theo giá cả tăng, lạm phát cao, ảnh hưởng đến sự ổn định và phát triển nền kinh tế, ảnh hưởng đến đời sống của nhân dân. Đây là vai trò định hướng hoạt động đầu tư trong nền kinh tế. Thứ hai: Đầu tư XDCB tạo ra năng lực sản xuất mới, hình thành phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội như giao thông, thủy lợi, điện, trường học, trạm y tế,… Thông qua việc duy trì và phát triển hoạt động đầu tư XDCB, vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế quốc dân, tái tạo và tăng cường năng lực sản xuất, tăng năng suất lao động, tăng tích lũy cho nền kinh tế, tăng thu nhập quốc dân và tổng sản phẩm xã hội. Thứ ba: Đầu tư XDCB quyết định quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế giữa các ngành, giải quyết những vấn đề mất cân đối về phát triển giữa các vùng lãnh thổ, phát huy tối đa những lợi thế so sánh về tài nguyên, địa thế, kinh tế, chính trị... của từng vùng lãnh thổ. Theo kinh nghiệm của các nước trên thế giới, để đạt được tốc độ tăng trưởng nhanh cần phải tăng cường đầu tư nhằm tạo ra sự phát triển nhanh ở khu vực công nghiệp và dịch vụ. Thứ tư: Đầu tư là điều kiện tiên quyết của sự phát triển và tăng cường khả năng công nghệ, trong khi công nghệ là trung tâm của công nghiệp hóa. Do vậy, để thực hiện thành công sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa ở Việt Nam, chúng ta phải đề ra được một chiến lược đầu tư phát triển công nghệ nhanh và vững chắc (Đồng Thị Vân Hồng, 2016). 1.1.2. Kiểm soát chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN qua Kho bạc Nhà nước 1.1.2.1. Khái quát về Kho bạc Nhà nước a. Quá trình hình thành KBNN Ngân khố Quốc gia Việt Nam ra đời từ khi Chủ tịch Hồ Chí Minh ký sắc lệnh số 75/SL ngày 29/5/1946 thành lập Nha Ngân khố trực thuộc Bộ Tài chính để giúp Chính phủ giải quyết các nhiệm vụ cấp bách về tài chính và tiền tệ trong những 9 ngày đầu của chính quyền cách mạng. Ngân khố Quốc gia đã đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng chế độ tài chính tiền tệ độc lập tự chủ, góp phần đưa hai cuộc kháng chiến của dân tộc Việt Nam đi đến thắng lợi vẻ vang. Và ngày 29 tháng 5 lịch sử đã trở thành Ngày Truyền thống của hệ thống Kho bạc Nhà nước (KBNN) theo QĐ số 1668/QĐ-TTg ngày 26 tháng 9 năm 2011 của Thủ tướng Chính phủ. Năm 1951, Để thực hiện chính sách động viên tài chính, ổn định nghĩa vụ đóng góp của nhân dân, đồng thời đẩy mạnh tăng gia sản xuất, tiếp tục củng cố và ổn định tiền tệ, đồng thời cụ thể hóa chức năng và nhiệm vụ của cơ quan quản lý quỹ NSNN, Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định số 107/TTg thành lập Kho bạc Nhà nước do Bộ Tài chính quản trị đặt trong Ngân hàng Quốc gia Việt Nam với nhiệm vụ chủ yếu là quản lý thu chi quỹ NSNN và các khoản thu của tài chính quốc gia đều phải nộp vào Kho bạc. Từ khi Đảng và Nhà nước thực hiện công cuộc đổi mới, nhiều yêu cầu cải cách được đặt ra với công tác quản lý tài chính ngân sách tiền tệ của Nhà nước. Do đó, việc tách chức năng quản lý Nhà nước, kinh doanh tiền tệ của hệ thống ngân hàng với chức năng quản lý và điều hành NSNN, hình thành một cơ quan quản lý quỹ NSNN trực thuộc Bộ Tài chính là hết sức cần thiết. Vì vậy, năm 1990, Hội đồng Bộ trưởng đã có Quyết định số 07/HĐBT chuyển KBNN trở về Bộ Tài chính quản lý. b. Chức năng của KBNN Với chức năng kiểm soát các khoản chi NSNN, đặc biệt là kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB,Tại Điều 19, Thông tư của Bộ Tài chính số: Thông tư 08/2016/TT-BTC quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước có quy định cụ thể cơ quan chịu trách nhiệm thanh toán vốn đầu tư từ nguồn NSNN. Điều 19. Đối với Kho bạc Nhà nước 1. Hướng dẫn chủ đầu tư mở tài khoản để được thanh toán vốn đầu tư. 2. Kiểm soát, thanh toán vốn kịp thời, đầy đủ cho dự án khi đã có đủ điều kiện và đúng thời gian quy định. 3. Ban hành quy trình thanh toán vốn đầu tư để thực hiện thống nhất trong hệ thống Kho bạc Nhà nước. Tổ chức công tác kiểm soát, thanh toán vốn theo quy 10 trình nghiệp vụ, thanh toán kịp thời, đầy đủ, thuận tiện cho chủ đầu tư nhưng đảm bảo đơn giản thủ tục hành chính và quản lý chặt chẽ vốn đầu tư của Nhà nước. 4. Có ý kiến bằng văn bản cho chủ đầu tư đối với những khoản giảm thanh toán hoặc từ chối thanh toán, trả lời các vướng mắc của chủ đầu tư trong việc thanh toán vốn. 5. Kho bạc Nhà nước kiểm soát thanh toán trên cơ sở các tài liệu do chủ đầu tư cung cấp và theo nguyên tắc thanh toán đã quy định, không chịu trách nhiệm về việc áp dụng hình thức lựa chọn nhà thầu; không chịu trách nhiệm về tính chính xác đơn giá, khối lượng và giá trị đề nghị thanh toán. Trường hợp phát hiện quyết định của các cấp có thẩm quyền trái với quy định hiện hành, phải có văn bản đề nghị xem xét lại và nêu rõ ý kiến đề xuất. Nếu quá thời gian quy định mà không được trả lời hoặc được trả lời mà thấy chưa phù hợp với quy định phải báo cáo lên cơ quan có thẩm quyền cao hơn và báo cáo cơ quan tài chính để xem xét, xử lý. 6. Thường xuyên đôn đốc các chủ đầu tư thực hiện đúng quy định về tạm ứng và thu hồi vốn tạm ứng, phối hợp với chủ đầu tư thực hiện kiểm tra vốn đã tạm ứng để thu hồi ngay những khoản tồn đọng chưa sử dụng hoặc sử dụng không đúng mục đích. 7. Đôn đốc chủ đầu tư thanh toán dứt điểm công nợ khi dự án đã quyết toán và tất toán tài khoản. Đồng thời hàng năm báo cáo về cơ quan tài chính tình hình tất toán tài khoản của các dự án để có biện pháp đôn đốc thực hiện. 8. Thực hiện chế độ thông tin báo cáo và quyết toán sử dụng vốn đầu tư theo quy định. 9. Được quyền yêu cầu chủ đầu tư cung cấp hồ sơ, tài liệu, thông tin có liên quan để phục vụ cho công tác kiểm soát thanh toán vốn. 10. Kho bạc Nhà nước thực hiện công tác kiểm tra theo quy định hiện hành. Được phép tạm ngừng thanh toán vốn hoặc phối hợp với chủ đầu tư thu hồi số vốn sử dụng sai mục đích, sai đối tượng hoặc trái với chế độ quản lý tài chính của Nhà nước, đồng thời báo cáo Bộ Tài chính để xử lý. 11. Không tham gia vào các Hội đồng nghiệm thu ở các công trình, dự án. 12. Hết năm kế hoạch, xác nhận số thanh toán trong năm, luỹ kế số thanh toán từ khởi công đến hết niên độ ngân sách nhà nước cho từng dự án hoặc xác nhận số 11 vốn đã thanh toán theo yêu cầu quản lý; đối với vốn ngoài nước, Kho bạc Nhà nước xác nhận theo số liệu đề nghị tạm ứng, thanh toán của chủ dự án đã được Kho bạc Nhà nước chấp nhận (phụ lục số 06 kèm theo). 13. Chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng Bộ Tài chính và pháp luật của Nhà nước về việc kiểm soát thanh toán vốn đầu tư thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước. 1.1.2.2. Vai trò, đặc điểm KSC đầu tư XDCB từ nguồn NSNN qua KBNN - Kiểm soát chi đầu tư XDCB góp phần đảm bảo vốn đầu tư đuợc thanh toán đúng thực tế, đúng hợp đồng A-B ký kết. Thông qua quá trình kiểm soát chi đầu tư đã góp phần quan trọng trong việc tiết kiệm chi cho ngân sách nhà nước. Góp phần tránh thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng. - Góp phần đảm bảo thực hiện đầu tư tập trung theo định hướng của Nhà nước, từ đó tham mưu cho các cấp chính quyền điều chỉnh, điều hoà kế hoạch vốn đúng đối tượngướng mắc phát sinh trong triển khai chi đầu tư, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư. - Thông qua kiểm soát chi, KBNN thực hiện tốt chức năng tham mưu, đề xuất cho các cấp chính quyền, địa phương thực hiện cải cách các thủ tục hành chính trong đầu tư xây dựng, đảm bảo đơn giản, dễ thực hiện nhưng vẫn đúng theo quy định của pháp luật. Từ đó nâng cao năng lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng. - Thông qua quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN, đã góp phần minh bạch hoá hoạt động quản lý chi tiêu công, đồng thời thúc đẩy quá trình lành mạnh hoá các hoạt động giao dịch trong nền kinh tế. - KBNN được quyền từ chối thanh toán nếu đơn vị sử dụng NSNN không chấp hành đúng quy định về KSC NSNN qua KBNN. Như vậy, KBNN là “trạm kiểm soát cuối cùng” được Nhà nước giao nhiệm vụ kiểm soát trước khi đồng vốn của Nhà nước ra khỏi quỹ NSNN. KBNN chịu trách nhiệm về tính hợp pháp, hợp lệ của việc xuất tiền. 1.1.2.3. Yêu cầu và sự cần thiết KSC đầu tư XDCB từ nguồn NSNN qua KBNN Quản lý cấp phát và thanh toán các khoản chi NSNN là trách nhiệm của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến việc quản lý và sử dụng