Tài liệu Khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ở việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ QUỐC PHÒNG HỌC VIỆN HẬU CẦN NGUYỄN TÂN THỊNH KHAI THÁC NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH TỪ TÀI SẢN CÔNG Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Tài chính - Ngân hàng Mã số: 9.34.02.01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ TÀI CHÍNH - NGÂN HÀNG - BẢO HIỂM NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. TS Phan Hữu Nghị 2. PGS.TS Nguyễn Văn Xa HÀ NỘI – 2019 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận án: “Khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ở Việt Nam” là công trình nghiên cứu độc lập của tôi, với sự hướng dẫn tận tình của TS Phan Hữu Nghị và PGS, TS Nguyễn Văn Xa. Các tài liệu tham khảo, số liệu thống kê phục vụ mục đích nghiên cứu công trình này được sử dụng đúng quy định, không vi phạm quy định về bảo vệ bí mật nhà nước. Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. Trong quá trình nghiên cứu, tôi có công bố một số kết quả trên các tạp chí khoa học./. TÁC GIẢ LUẬN ÁN Nguyễn Tân Thịnh ii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ........................................................................................... I MỤC LỤC ..................................................................................................... ii CÁC TỪ VIẾT TẮT ..................................................................................... VI DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU .............................................................. VII MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN KHAI THÁC NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH TỪ TÀI SẢN CÔNG ............................................................................................................... 8 1.1. Các công trình nghiên cứu ở trong nước ......................................................... 8 1.1.1. Các nghiên cứu liên quan đến khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công khu vực hành chính sự nghiệp................................................................ 8 1.1.2. Các nghiên cứu liên quan đến khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản kết cấu hạ tầng.............................................................................................. 10 1.1.3. Các nghiên cứu liên quan đến khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản được xác lập quyền sở hữu thuộc về nhà nước ............................................. 10 1.1.4. Các nghiên cứu về khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai ................ 11 1.2. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài ................................................................12 1.3. Những điểm đã đạt được của các công trình nghiên cứu ...........................15 1.4. Khoảng trống của các công trình nghiên cứu - định hướng nghiên cứu của luận án...................................................................................................................16 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ............................................................................... 17 CHƯƠNG 2: LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ KHAI THÁC NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH TỪ TÀI SẢN CÔNG........................ 18 2.1. Một số vấn đề cơ bản về tài sản công ..............................................................18 2.1.1. Khái niệm tài sản công ....................................................................... 18 2.1.2. Đặc điểm tài sản công ......................................................................... 20 2.1.3. Phân loại tài sản công ......................................................................... 22 2.1.4. Vai trò của tài sản công trong đời sống kinh tế - xã hội ...................... 24 2.2. Nguồn lực tài chính và nguồn lực tài chính từ tài sản công .......................26 iii 2.2.1. Quan niệm về nguồn lực ..................................................................... 26 2.2.2. Quan niệm về nguồn lực tài chính ...................................................... 27 2.2.3. Nguồn lực tài chính từ tài sản công..................................................... 28 2.3. Khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công...............................................29 2.3.1. Khái niệm khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ..................... 29 2.3.2. Đặc điểm khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ...................... 30 2.3.3. Vai trò của khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công trong nền kinh tế thị trường .................................................................................................. 32 2.3.4. Nguyên tắc khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công.................... 35 2.3.5. Hình thức khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ......................... 37 2.3.6. Công cụ khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ........................ 44 2.3.7. Nội dung quá trình khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công.............. 46 2.3.8. Tiêu chí đánh giá việc khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ............. 49 2.3.9. Nhân tố ảnh hưởng tới việc khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ..................................................................................................................... 54 2.4. Kinh nghiệm quốc tế về khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ...61 2.4.1. Kinh nghiệm về khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công của một số quốc gia và vùng lãnh thổ ........................................................................ 61 2.4.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam .................................................... 69 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ............................................................................... 72 CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG KHAI THÁC NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH TỪ TÀI SẢN CÔNG Ở VIỆT NAM ........................................................... 73 3.1. Khái quát bộ máy quản lý tài sản công và trách nhiệm của các cơ quan trong khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ............................................73 3.1.1. Bộ máy quản lý tài sản công ở Việt Nam ....................................................73 3.1.2. Trách nhiệm của các cơ quan có liên quan trong khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ............................................................................................74 3.2. Thực trạng khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công khu vực hành chính sự nghiệp ...........................................................................................................75 3.2.1. Thực trạng tài sản công khu vực hành chính sự nghiệp ....................... 75 3.2.2. Thực trạng khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công khu vực hành chính sự nghiệp ............................................................................................ 77 iv 3.3. Thực trạng khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản kết cấu hạ tầng.......83 3.3.1. Thực trạng một số loại tài sản kết cấu hạ tầng .................................... 83 3.3.2. Khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản kết cấu hạ tầng...................... 86 3.4. Thực trạng khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản được xác lập quyền sở hữu thuộc về nhà nước.........................................................................................90 3.4.1. Thực trạng tài sản được xác lập quyền sở hữu thuộc về nhà nước ............ 90 3.4.2. Thực trạng khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản được xác lập quyền sở hữu thuộc về nhà nước ................................................................................... 91 3.5. Thực trạng khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai...................................94 3.5.1. Hiện trạng sử dụng đất đai .................................................................. 94 3.5.2. Thực trạng khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai ............................ 96 3.6. Đánh giá thực trạng khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ở Việt Nam .............................................................................................................................105 3.6.1. Những kết quả đạt được .................................................................... 105 3.6.2. Những hạn chế.................................................................................. 110 3.6.3. Nguyên nhân của những hạn chế ...................................................... 118 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 ............................................................................. 129 CHƯƠNG 4: GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG KHAI THÁC NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH TỪ TÀI SẢN CÔNG Ở VIỆT NAM .................................. 130 4.1. Dự báo, quan điểm khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ở Việt Nam .............................................................................................................................130 4.1.1. Dự báo khả năng khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ở Việt Nam đến năm 2025, tầm nhìn 2035 ............................................................ 130 4.1.2. Quan điểm về khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công.............. 134 4.2. Giải pháp tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công .....137 4.2.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ................................................................ 137 4.2.2. Nhóm giải pháp tổ chức thực hiện khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công............................................................................................................ 143 4.2.3. Nhóm giải pháp hỗ trợ việc khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ........................................................................................................... 158 4.3. Kiến nghị ............................................................................................................166 v 4.3.1. Kiến nghị đối với Quốc hội .............................................................. 166 4.3.2. Kiến nghị với Chính phủ .................................................................. 166 KẾT LUẬN CHƯƠNG 4 ............................................................................. 168 KẾT LUẬN .................................................................................................. 169 CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ ............................ 171 TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC vi CÁC TỪ VIẾT TẮT ADB : Ngân hàng Phát triển Châu Á BOT : Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao BT : Xây dựng - Chuyển giao CHK : Cảng hàng không CSDL : Cơ sở dữ liệu DNNN : Doanh nghiệp nhà nước GDP : Tổng sản phẩm quốc nội GTVT : Giao thông vận tải HCSN : Hành chính sự nghiệp KBNN : Kho bạc nhà nước IMF : Quỹ tiền tệ Quốc tế NSNN : Ngân sách nhà nước ODA : Nguồn hỗ trợ phát triển chính thức PPP : Đối tác công – tư QLCS : Quản lý công sản QLDA : Quản lý dự án SXKD : Sản xuất, kinh doanh TC,ĐM : Tiêu chuẩn, định mức TSC : Tài sản công TSCĐ : Tài sản cố định TSNN : Tài sản nhà nước TTĐT : Thông tin điện tử UBND : Ủy ban nhân dân WB : Ngân hàng Thế giới vii DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU, HÌNH VẼ Biểu 3.1. Cơ cấu tài sản công khu vực hành chính sự nghiệp tại thời điểm 31/12/2018 ................................................................................................... 75 Biểu 3.2. Quy mô tài sản công khu vực hành chính sự nghiệp giai đoạn 2009 2018 ............................................................................................................. 80 Bảng 3.1. Quy mô tài sản công khu vực hành chính sự nghiệp giai đoạn 2009 - 2018 ........................................................................................................... 76 Bảng 3.2. Tăng trưởng quy mô tài sản công khu vực hành chính sự nghiệp giai đoạn 2009 - 2018 ................................................................................... 76 Bảng 3.3. Tổng hợp số thu, số chi cho bảo trì của Quỹ Bảo trì đường bộ ..... 87 Bảng 3.4. Tổng hợp số thu từ tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt .................... 88 Bảng 3.5. Tổng hợp số thu từ nguồn phí, lệ phí đường thủy nội địa ............. 89 Bảng 3.6. Nguồn thu từ tài sản tịch thu sung quỹ nhà nước .......................... 94 Bảng 3.7. Kết quả sử dụng đất 5 năm (2010 - 2015) ..................................... 95 Bảng 3.8. Kết quả thu ngân sách nhà nước từ đất đai giai đoạn 2009 - 2018 ................................................................................................................... 104 Bảng 3.9. Cơ cấu thu từ đất đai trong tổng thu ngân sách nhà nước giai đoạn 2009-2018 .................................................................................................. 104 Bảng 4.1. Dự tính diện tích đất có thể khai thác nguồn lực tài chính .......... 131 Bảng 4.2. Dự tính số thu tiền sử dụng đất từ khai thác đất ở ....................... 131 Bảng 4.3. Dự tính số thu tiền thuê đất từ đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp ........................................................................................................ 132 Bảng 4.4. Số thu từ chuyển nhượng, cho thuê quyền khai thác tài sản kết cấu hạ tầng giai đoạn 2014 - 2018..................................................................... 134 Hình 4.1. Mô hình tổng thể ứng dụng Hệ thống giao dịch điện tử về tài sản công......................................................................................................... 134 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Tài sản công (TSC) là nguồn lực nội sinh của đất nước, là yếu tố cơ bản của quá trình sản xuất và quản lý xã hội, là nguồn lực tài chính quan trọng để phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh của mỗi quốc gia. Ở Việt Nam, trong thời kỳ nền kinh tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp, công tác quản lý TSC mới được chú trọng về mặt hiện vật, các quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng TSC chủ yếu thông qua cấp phát, phân phối và thu hồi hiện vật, việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC chưa được quan tâm một cách đúng mức. Bước vào công cuộc Đổi mới, chuyển đổi nền kinh tế sang vận hành theo cơ chế thị trường, trước yêu cầu huy động tối đa các nguồn lực trong và ngoài nước để phát triển kinh tế - xã hội, TSC thực sự trở thành nguồn lực tài chính quan trọng của đất nước. Những năm gần đây, hệ thống các văn bản pháp luật về quản lý, sử dụng TSC đã từng bước được xây dựng và hoàn thiện để quản lý tất cả các loại TSC. Chế độ quản lý, sử dụng TSC đã từng bước gắn kết giữa việc bảo vệ nguồn lực và khai thác nguồn lực TSC. Việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC thời gian vừa qua đã đạt được những kết quả quan trọng, song vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập cả về cơ chế, chính sách và công tác tổ chức thực hiện; nguồn lực khai thác được chưa tương xứng với quy mô của TSC và yêu cầu huy động nguồn lực của quốc gia. Những hạn chế đó là: (i) Chế độ quản lý, khai thác nguồn lực tài chính từ TSC đang được điều chỉnh ở nhiều văn bản khác nhau và do nhiều đầu mối quản lý; do vậy, đến nay chưa có một cơ sở dữ liệu thống nhất, đầy đủ, cập nhật về TSC. Việc thiếu cơ chế và dữ liệu thống nhất sẽ làm cho việc quyết định, chỉ đạo, điều hành và thực hiện khai thác nguồn lực thiếu chủ động, thiếu chiến lược và kế hoạch tổng thể; (ii) Mô hình tổ chức khai thác nguồn lực tài chính từ TSC phân tán manh mún, nhỏ lẻ do nhiều chủ thể cùng thực hiện, dẫn tới thiếu chuyên nghiệp; công tác tổ 2 chức khai thác nguồn lực tài chính từ TSC còn nhiều vi phạm, gây thất thoát, lãng phí: (iii) Chưa khai thác hết tiềm năng tài chính từ TSC phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, nhiều nguồn lực tài chính còn bị bỏ sót hoặc chưa được đưa vào khai thác: (iv) Tính bền vững trong khai thác nguồn lực tài chính từ TSC chưa cao, hạn chế khả năng khai thác ổn định lâu dài; (iv) Một số hình thức khai thác nguồn lực tài chính từ TSC thiếu các điều kiện bảo đảm để phát huy hiệu quả; việc sử dụng công cụ khai thác nguồn lực tài chính từ TSC còn mang tính hành chính; chưa có tiêu chí để đánh giá việc khai thác. Trong bối cảnh hội nhập quốc tế, thực hiện lộ trình cắt giảm thuế quan theo các Hiệp định FTA, việc tăng cường khai thác bền vững, chủ động, có hiệu quả nguồn lực tài chính từ TSC có ý nghĩa quan trọng trong quá trình tái cơ cấu NSNN, bảo đảm an ninh tài chính quốc gia và nguồn lực để phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Chính vì vậy, Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18/11/2016 của Bộ Chính trị đặt ra yêu cầu tăng tỷ trọng thu nội địa, bảo đảm tỷ trọng hợp lý giữa thuế gián thu và thuế trực thu, khai thác tốt thuế thu từ tài sản, tăng cường quản lý, khai thác, huy động nguồn lực và nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản công [2]. Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 15/01/2019 của Bộ Chính trị về nâng cao hiệu quả quản lý, khai thác, sử dụng và phát huy các nguồn lực của nền kinh tế xác định việc nâng cao hiệu quả quản lý, khai thác các nguồn lực (trong đó có nguồn lực từ TSC) là yêu cầu cấp bách trong tình hình hiện nay để khắc phục các tồn tại, yếu kém của nền kinh tế, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội đất nước, đồng thời đặt ra yêu cầu đa dạng hóa các hình thức huy động và sử dụng nguồn lực, áp dụng các nguyên tắc thị trường trong khai thác các nguồn lực cho phát triển, kinh tế hóa nguồn vật lực; tất cả các nguồn lực của nền kinh tế phải được kiểm kê, đánh giá đầy đủ, đúng đắn, được quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng tiết kiệm, hợp lý, phát huy tối đa, hiệu quả và phát triển bền vững [3]. Xuất phát từ bối cảnh nêu trên, việc bổ sung, làm rõ về mặt lý luận và thực tiễn nhằm tìm kiếm các giải pháp tăng cường khai thác nguồn lực tài 3 chính từ TSC tại Việt Nam trong thời gian tới đang được đặt ra như là một trong những giải pháp có tính đột phá, góp phần vào việc tái cơ cấu thu, chi NSNN, bảo đảm tính bền vững và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia. Đây là lý do nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài nghiên cứu cho luận án này. 2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục tiêu nghiên cứu: Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn về khai thác nguồn lực tài chính từ TSC, đề xuất những giải pháp khoa học và khả thi, tiếp cận những thông lệ tốt của quốc tế, phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam nhằm tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu: Để đạt được mục tiêu nghiên cứu nêu trên, nhiệm vụ nghiên cứu của luận án được xác định gồm: - Hệ thống hóa, bổ sung, làm rõ lý luận về khai thác nguồn lực tài chính từ TSC để xây dựng khung lý thuyết về khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. - Khảo sát kinh nghiệm một số quốc gia, vùng lãnh thổ trong khu vực và trên thế giới có điều kiện tương đồng về địa lý, chế độ sở hữu, về tài chính công hoặc có nền kinh tế phát triển để rút ra những bài học kinh nghiệm có thể vận dụng vào điều kiện thực tế của Việt Nam. - Dựa trên khung lý thuyết và những bài học kinh nghiệm quốc tế, thực hiện phân tích, đánh giá thực trạng khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam giai đoạn 2009 - 2018, rút ra những thành công, những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam. - Đề xuất những quan điểm, giải pháp, kiến nghị nhằm tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam trong thời gian tới. 2.3. Câu hỏi nghiên cứu: Để đạt được mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu nêu trên, các câu hỏi nghiên cứu được đặt ra gồm: - Nguồn lực tài chính từ TSC và khai thác nguồn lực tài chính từ TSC là gì? Việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được thực hiện thông qua 4 các hình thức và công cụ nào? Nội dung quá trình khai thác nguồn lực tài chính từ TSC? Việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được đánh giá tốt hay chưa tốt dựa theo những tiêu chí nào? Những nhân tố khách quan, chủ quan nào có ảnh hưởng tới việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC? - Kinh nghiệm quốc tế nào trong việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC có thể vận dụng vào điều kiện cụ thể của Việt Nam? - Việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam thời gian vừa qua có những thành công và hạn chế gì? Những hạn chế trong khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam, đặc biệt là tình trạng thất thoát, lãng phí, kém hiệu quả xuất phát từ những nguyên nhân chủ quan và khách quan nào? - Khả năng khai thác nguồn lực tài chính từ TSC của Việt Nam đến năm 2025, tầm nhìn 2035? Những giải pháp khoa học và khả thi nào cần được thực hiện nhằm tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam? 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án là nghiên cứu vấn đề lý luận và thực tiễn về khai thác nguồn lực tài chính từ TSC trên giác độ của cơ quan giúp Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về TSC, trong mối quan hệ tài chính giữa một bên là Nhà nước - đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý về TSC, với một bên là các đối tượng được giao quản lý, sử dụng TSC hoặc tham gia các giao dịch về TSC của Nhà nước. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Về phạm vi TSC: TSC có phạm vi rất rộng, bao gồm nhiều loại tài sản khác nhau. Luận án tập trung nghiên cứu việc khai thác nguồn lực tài chính của bốn loại TSC gồm: (i) TSC khu vực hành chính sự nghiệp (HCSN); (ii) Tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia; (iii) Tài sản được xác lập quyền sở hữu thuộc về nhà nước và (iv) Đất đai. Đây là các TSC có tính chất đại diện cho từng nhóm nguồn gốc hình thành TSC (do nhà nước đầu tư, do nhà nước xác lập quyền sở hữu, tài nguyên thiên nhiên), có 5 giá trị và số thu thường chiếm tỷ trọng lớn trong tổng giá trị TSC và tổng số thu từ khai thác TSC của mỗi quốc gia. Việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được đặt ra trong tổng thể công tác quản lý TSC, gắn việc khai thác với quản lý nguồn lực. Luận án không nghiên cứu vấn đề sử dụng nguồn lực từ TSC sau khi được khai thác. Về thời gian: - Vấn đề lý luận và thực tiễn của việc khai thác nguồn lực tài chính: Từ năm 2009 (năm Luật Quản lý, sử dụng TSNN có hiệu lực thi hành) đến năm 2018. Riêng số liệu về khai thác nguồn lực tài chính từ một số loại tài sản kết cấu hạ tầng được thu thập và tổng hợp từ năm 2014 đến năm 2018 do một số nguồn thu mới phát sinh trong những năm gần đây. - Dự báo nguồn thu, giải pháp tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam: Từ năm 2020 đến năm 2025, tầm nhìn 2035. Về không gian: Tình hình, số liệu phục vụ nghiên cứu và các giải pháp được thu thập và đề xuất đối với các cơ quan quản lý nhà nước, đối tượng quản lý, sử dụng TSC trên phạm vi cả nước. 4. Phương pháp nghiên cứu ● Luận án sử dụng các phương pháp khác nhau để đạt được mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu. Các phương pháp chủ yếu bao gồm: Phương pháp nghiên cứu tổng quan tài liệu: Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan (sách, đề tài, luận án, bài báo) để phát hiện khoảng trống nghiên cứu; sử dụng giáo trình, các văn bản pháp luật và một số tài liệu tham khảo khác để hệ thống hóa lý luận về vấn đề nghiên cứu. Phương pháp tổng hợp, phân tổ, phân tích so sánh dựa trên số liệu thứ cấp: Thu thập số liệu thứ cấp (số liệu của các loại tài sản) từ Cơ sở dữ liệu (CSDL) quốc gia về TSC, các báo cáo của Bộ Tài chính, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Cục Quản lý công sản (QLCS), Kho bạc Nhà nước (KBNN), Tổng cục Thuế và thực hiện phân tích, đánh giá thành công, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. 6 Thống kê mô tả và phân tích định tính: Thu thập và so sánh dữ liệu về TSC và kết quả khai thác nguồn lực tài chính về TSC… theo chuỗi thời gian để thấy được sự biến động giữa các thời điểm và thời kỳ khác nhau. Phương pháp chuyên gia: Tham khảo ý kiến của các nhà lập pháp, các nhà quản lý, nhà nghiên cứu, các cơ quan, đơn vị sử dụng TSC. ● Nguồn số liệu: Nguồn số liệu được sử dụng là nguồn số liệu thứ cấp, được khai thác từ báo cáo của các bộ, ngành, địa phương, đơn vị, các báo cáo tổng hợp của Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Thanh tra Chính phủ, Kiểm toán Nhà nước (KTNN), Cục QLCS, Vụ NSNN, KBNN, số liệu trong CSDL quốc gia về TSC. 5. Những đóng góp mới của luận án 5.1. Đóng góp về lý luận - Xây dựng và luận giải rõ khái niệm về TSC, nguồn lực tài chính từ TSC và khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. - Bổ sung, làm rõ vai trò, đặc điểm của khai thác nguồn lực tài chính từ TSC, các nhân tố ảnh hưởng tới khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. - Xây dựng, làm rõ các nguyên tắc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC, nội dung quá trình khai thác nguồn lực tài chính từ TSC và hệ thống tiêu chí đánh giá việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC gồm các tiêu chí định tính, tiêu chí định lượng để vừa đánh giá về kết quả khai thác, vừa đánh giá về quá trình khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. Đây là cơ sở để đánh giá thực trạng khai thác nguồn lực tài chính từ TSC và đề xuất những giải pháp nhằm tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam. 5.2. Đóng góp về thực tiễn - Luận án đã hệ thống hóa kinh nghiệm của một số quốc gia và vùng lãnh thổ về khai thác nguồn lực tài chính đối với bốn loại TSC thuộc phạm vi nghiên cứu của luận án và mô hình quản lý TSC, làm cơ sở cho các nhà hoạch định chính sách, các nhà quản lý vĩ mô tham khảo để hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. 7 - Với cách đánh giá thực trạng khai thác nguồn lực tài chính từ TSC dựa trên các tiêu chí được xây dựng tại Chương 1, cùng với số liệu thu thập được từ CSDL quốc gia về TSC, từ các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, luận án giúp cho các nhà lãnh đạo, các nhà quản lý và các cơ quan, đơn vị nhận diện được một cách đầy đủ, khách quan, khoa học về những mặt đã đạt được, những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam. - Xây dựng được hệ thống các quan điểm, giải pháp, kiến nghị nhằm tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam trong thời gian tới. Các giải pháp được đề xuất tại luận án vừa là để giải quyết những vấn đề cấp bách, ngắn hạn, vừa là để giải quyết những vấn đề chiến lược, lâu dài trong khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở Việt Nam. Nếu được áp dụng trong thực tế, nguồn lực tài chính chủ yếu khai thác được từ bốn loại TSC thuộc phạm vi nghiên cứu của luận án sẽ ít nhất đạt như dự báo của tác giả, từ đó đóng góp tích cực vào quá trình tái cơ cấu thu, chi NSNN, cải cách tài chính công ở Việt Nam. 6. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, các công trình đã công bố của tác giả, phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận án được bố cục gồm 4 chương: Chương 1: Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công. Chương 2: Lý luận và kinh nghiệm quốc tế về khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công. Chương 3: Thực trạng khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ở Việt Nam. Chương 4: Giải pháp tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ở Việt Nam. 8 Chương 1 TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN KHAI THÁC NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH TỪ TÀI SẢN CÔNG 1.1. Các công trình nghiên cứu ở trong nước 1.1.1. Các nghiên cứu liên quan đến khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công khu vực hành chính sự nghiệp ● Trong Luận án tiến sĩ: “Quản lý TSC trong các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam”, 2010, Đại học Kinh tế Quốc dân, NCS Phan Hữu Nghị trên cơ sở tổng kết kinh nghiệm của các nước về mô hình quản lý TSC, đặc biệt là mô hình quản lý bất động sản công, đồng thời căn cứ vào thực tiễn quản lý TSC là trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta (giai đoạn 1995 - 2009), đề xuất những giải pháp mới nhằm hoàn thiện công tác quản lý trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhà nước hướng tới đảm bảo kỷ luật tài khoá tổng thể và hiệu quả phân bổ nguồn lực cho mỗi cấp hành chính; trong đó, để bảo đảm hiệu quả sử dụng của TSC trong điều kiện NSNN có hạn đối với mỗi cấp hành chính, tác giả đưa ra mô hình tổng công ty đầu tư và kinh doanh bất động sản nhà nước. Đây là những giải pháp có tác động trực tiếp tới việc khai thác nguồn lực từ trụ sở làm việc của các cơ quan hành chính nhà nước [44]. ● Trong Luận án tiến sĩ: “Sử dụng công cụ kế toán nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng TSC tại cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam”, 2015, Học viện Tài chính, NCS La Văn Thịnh khẳng định: “Việc sử dụng, khai thác các TSC có tác dụng kích thích quá trình phát triển kinh tế - xã hội, tạo ra những khoản thu lớn cho tài chính công”. Đồng thời, đưa ra kiến nghị: “cần quy định rõ về tiêu thức, đối tượng, phạm vi cần theo dõi, bảo đảm mục đích phản ánh một cách đầy đủ những thông tin thuộc nguồn lực nhà nước trên Bảng cân đối kế toán nhà nước. Việc xử lý thông tin báo cáo được thực hiện theo chuẩn mực kế toán công và quy trình tổng hợp thông tin do Bộ Tài chính ban hành”. Kiến nghị này nếu được thực hiện sẽ cho phép 9 tổng hợp một cách đầy đủ nguồn lực từ TSC làm cơ sở cho việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC khu vực HCSN một cách chủ động [67]. ● Trong Luận án tiến sĩ: “Quản lý TSNN tại ngành tòa án nhân dân ở Việt Nam”, 2016, Học viện Hậu cần, NCS Lê Thị Việt Hà đã xây dựng khái niệm hiệu quả sử dụng TSNN trong các cơ quan nhà nước, đưa ra 4 tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý TSNN tại các cơ quan nhà nước; thiết kế xây dựng hệ thống chỉ tiêu đánh giá kết quả quản lý TSNN. Hệ thống chỉ tiêu đã phản ánh về cơ bản các khâu của quá trình quản lý TSNN, trong đó có chỉ tiêu tỷ lệ tài sản được thanh lý, điều chuyển liên quan đến khai thác nguồn lực tài chính [36]. ● Trong Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: “Hoàn thiện cơ chế quản lý TSC khu vực hành chính sự nghiệp ở Việt Nam”, 2016, Bộ Tài chính, CN Tạ Thanh Tú và TS Chu Thị Thủy Chung đã nghiên cứu cơ sở lý luận về cơ chế quản lý TSC theo từng mô hình hoạt động (cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập…), làm rõ sự khác nhau về cơ chế quản lý của từng mô hình hoạt động; phân tích, đánh giá cơ chế quản lý, sử dụng TSC hiện hành (tập trung phân tích các cơ chế chính sách được quy định tại Luật Quản lý, sử dụng TSNN năm 2008), rút ra những mặt được, những hạn chế và nguyên nhân. Trên cơ sở đó, đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý TSC khu vực HCSN, với các mục tiêu: Triển khai thực hiện có hiệu quả Luật Quản lý, sử dụng TSC 2017, khắc phục những hạn chế trong cơ chế quản lý, sử dụng TSC hiện hành, đồng bộ với hệ thống pháp luật có liên quan [73]. ● Trong Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: “Quản lý trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước và cơ sở hoạt động sự nghiệp của đơn vị sự nghiệp công lập”, 2017, Bộ Tài chính, CN Tạ Thanh Tú và TS Chu Thị Thủy Chung đã nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý nhà, đất tại các cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập; trong đó, các tác giả xác định khai thác nhà, đất là một trong những khâu quan trọng trong quy trình quản lý trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp và là một trong những khâu trọng tâm cần thực hiện trong thời gian tới. [74]. 10 1.1.2. Các nghiên cứu liên quan đến khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản kết cấu hạ tầng Luật Quản lý, sử dụng TSC năm 2017 tạo lập cơ sở pháp lý cho việc quản lý, sử dụng và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia, với vị trí là một loại TSC quan trọng của đất nước; trong đó việc khai thác nguồn lực tài chính được coi là trung tâm của quá trình quản lý nhằm thực hiện một trong 3 đột phá chiến lược được đặt ra tại Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI, XII. Để có cơ sở lý luận và thực tiễn cụ thể hóa các quy định của Luật Quản lý, sử dụng TSC, Cục QLCS - Bộ Tài chính đã thực hiện một số đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ về quản lý, sử dụng và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng, bao gồm: Đề tài “Đổi mới cơ chế tài chính phục vụ quản lý, sử dụng và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đường sắt” (2015, TS La Văn Thịnh làm chủ nhiệm), Đề tài “Hoàn thiện cơ chế quản lý tài sản kết cấu hạ tầng thủy lợi ở Việt Nam” (2016, ThS Nguyễn Tân Thịnh làm chủ nhiệm), Đề tài “Hoàn thiện cơ chế quản lý, sử dụng và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đường thủy nội địa” (2017, ThS Nguyễn Thị Thoa làm chủ nhiệm). Các Đề tài nêu trên đã tập trung nghiên cứu về cơ chế tài chính phục vụ quản lý, sử dụng và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng giao thông, thủy lợi. Trong đó, các tác giả nghiên cứu về lý luận khai thác tài sản kết cấu hạ tầng giao thông, thủy lợi; thực trạng về khai thác tài sản kết cấu hạ tầng giao thông, thủy lợi ở Việt Nam; đề xuất các giải pháp về cơ chế, chính sách, tổ chức thực hiện khai thác tài sản kết cấu hạ tầng giao thông, thủy lợi ở Việt Nam. Nội hàm khai thác tài sản kết cấu hạ tầng trong các đề tài bao gồm một số nội dung về các hình thức khai thác nguồn lực tài chính như: cho thuê quyền khai thác, chuyển nhượng có thời hạn quyền khai thác tài sản và xử lý bán, thanh lý tài sản [26, 27]. 1.1.3. Các nghiên cứu liên quan đến khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản được xác lập quyền sở hữu thuộc về nhà nước Trong Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: “Hoàn thiện cơ chế quản lý và xử lý tài sản tịch thu sung quỹ nhà nước”, 2005, Bộ Tài chính, Nhóm tác 11 giả do PGS, TS Nguyễn Văn Xa làm Chủ nhiệm đã xây dựng khung lý thuyết về tài sản tịch thu sung quỹ nhà nước (khái niệm, phân loại, đặc điểm) và cơ chế quản lý, xử lý tài sản tịch thu sung quỹ nhà nước (các hình thức xử lý, nội dung cơ chế, vai trò của cơ chế); khái quát kinh nghiệm của Pháp về quản lý, xử lý hàng tịch thu, từ đó rút ra 3 bài học cho Việt Nam; phân tích, đánh giá thực trạng cơ chế quản lý và xử lý tài sản tịch thu sung quỹ nhà nước ở Việt Nam qua ba giai đoạn (trước năm 1995, từ năm 1995 đến tháng 9/2002, từ tháng 10/2002 đến năm 2004); trên cơ sở đó, xác định các mục tiêu, quan điểm, giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý và xử lý tài sản tịch thu sung quỹ nhà nước ở Việt Nam giai đoạn 2005 - 2010 [77]. Nhiều giải pháp được đề cập trong Đề tài hiện nay vẫn đang được triển khai trong thực tế ở Việt Nam. Ngoài đề tài nêu trên, đến nay chưa có công trình độc lập nào nghiên cứu về việc quản lý, xử lý đối với tài sản được xác lập quyền sở hữu thuộc về nhà nước nói chung và tài sản tịch thu sung quỹ nhà nước nói riêng. 1.1.4. Các nghiên cứu về khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai ● Trong Luận án tiến sĩ: “Khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai”, 2012, Học viện Tài chính, NCS Trần Đức Thắng đã đề cập khá toàn diện cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai (những quan điểm cổ điển và khoa học về đất đai trên thế giới; khái niệm, đặc điểm khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai; vai trò của hoạt động khai thác nguồn lực tài chính đất đai; kinh nghiệm của một số quốc gia về khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai…); hệ thống thể chế, chính sách khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai ở Việt Nam giai đoạn từ năm 1945 đến năm 2012; kết quả khai thác nguồn lực đất đai ở Việt Nam từ năm 2002 - 2012 và đề xuất các giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, trong đó tập trung vào các kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 2003 [58]. ● Trong Bài báo: “Hoàn thiện chính sách về giá đất thúc đẩy thị trường bất động sản ở Việt Nam”, 2019, Tạp chí Tài chính kỳ 1 tháng 7/2019, tác giả 12 Phạm Minh Hóa cho rằng chính sách tài chính đất đai là công cụ quản lý mối quan hệ về mặt kinh tế phát sinh giữa Nhà nước với người sử dụng đất gồm tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và người bị thu hồi đất. Do vậy, chính sách tài chính đất đai ngoài ảnh hưởng trực tiếp đến đến lợi ích của các bên, còn là công cụ khuyến khích việc khai thác, sử dụng đất hiệu quả, thúc đẩy sự phát triển của kinh tế xã hội, đồng thời, đây cũng là công cụ kinh tế giúp tăng nguồn thu từ NSNN, góp phần ổn định tài chính vĩ mô. Trong đó, giá đất là một bộ phận quan trọng trong chính sách tài chính đối với đất đai. Tác giả đã phân tích các bất cập trong chính sách giá đất thời gian vừa qua, đặc biệt là trình Khung giá đất, Bảng giá đất luôn không theo kịp biến động của thị trường, có nơi khung giá đất chỉ bằng 20% giá thị trường. Trên cơ sở đó đưa ra một số khuyến nghị nhằm góp phần khai thác hiệu quả các nguồn tài chính đất đai vào phát triển thị trường bất động sản Việt Nam. [39] 1.2. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài Nghiên cứu sinh đã sưu tầm các công trình nghiên cứu về quản lý TSC và khai thác nguồn lực tài chính về TSC của các tác giả nước ngoài nhưng chưa phát hiện những công trình nghiên cứu riêng cho lĩnh vực khai thác nguồn lực tài chính từ TSC và khai thác nguồn lực tài chính từ bốn loại TSC thuộc phạm vi nghiên cứu của luận án. Các công trình sau đây nghiên cứu về quản lý TSC, trong đó có một số khía cạnh về khai thác nguồn lực tài chính từ TSC: ● Trong cuốn "Economic Analysis of Property Rights" (Second Edition), 1997, Cambridge University Press; Barzel Y đã tập trung nghiên cứu, phân tích các quyền kinh tế của tài sản như quyền chiếm hữu, sử dụng, quyền định đoạt (bán, tặng, cho, thừa kế) tài sản; nghiên cứu cách mà người ta sử dụng tài sản sao cho có thể tối đa hoá lợi ích kinh tế [83]. ● Năm 2009, nhà khoa học người Mỹ, bà Elinor Ostrom đã đoạt giải Nobel kinh tế cho cụm công trình nghiên cứu về quản lý tài nguyên dùng chung (common-pool resources). Theo bà, tài nguyên dùng chung là những tài nguyên mà nhiều người có thể sử dụng nhưng việc tiêu dùng của người