Tài liệu Hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo ở việt nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ---***--- HỒ THỊ THU AN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỐ CÁO VÀ GIẢI QUYẾT TỐ CÁO Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2009 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ---***--- HỒ THỊ THU AN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỐ CÁO VÀ GIẢI QUYẾT TỐ CÁO Ở VIỆT NAM HIỆN NAY CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN – LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT MÃ SỐ: 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS PHẠM HỒNG THÁI HÀ NỘI - 2009 MỤC LỤC MỞ ĐẦU CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT Trang 1 7 VỀ TỐ CÁO VÀ GIẢI QUYẾT TỐ CÁO HÀNH CHÍNH 1.1. Quan niệm pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính 1.1.1. Tố cáo, giải quyết tố cáo hành chính 1.1.1.1. Khái niệm tố cáo hành chính 1.1.1.2. Khái niệm giải quyết tố cáo hành chính 1.1.2. Pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính 1.2. Nội dung và vai trò của pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính 1.2.1. Nội dung của pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính 1.2.2. Vai trò của pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính 1.2.2.1. Pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân 1.2.2.2. Pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính bảo đảm phát huy quyền làm chủ của nhân dân 1.2.2.3. Pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính góp phần nâng cao hoạt động quản lý nhà nước 1.2.2.4. Pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính là phương thức tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa 1.3. Tiêu chí đánh giá và các yếu tố ảnh hưởng đến việc hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính 1.3.1. Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính 1.3.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính 1.3.3. Hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính là yêu cầu cấp thiết trong tình hình hiện nay 1.4. Pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo của một số nước trên thế giới 7 7 7 13 16 19 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TỐ CÁO VÀ GIẢI QUYẾT 42 19 22 23 24 25 26 27 27 30 34 36 TỐ CÁO HÀNH CHÍNH 2.1. Tình hình tố cáo, giải quyết tố cáo hành chính từ 1999 đến nay 2.1.1. Khái quát về tình hình tố cáo 2.1.2. Kết quả giải quyết tố cáo 2.1.3. Nguyên nhân chủ yếu 42 42 44 47 Thực trạng pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính ở nước ta hiện nay 2.2.1. Khái quát sự hình thành, phát triển pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo ở Việt Nam 2.2.2. Thực trạng các quy định pháp luật về tố cáo, giải quyết tố cáo ở nước ta hiện nay 48 CHƯƠNG 3. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ 71 2.2. 48 55 TỐ CÁO VÀ GIẢI QUYẾT TỐ CÁO HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA HIỆN NAY Quan điểm hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính 3.1.1. Hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính phải bảo đảm cho công dân có quyền tố cáo 3.1.2. Hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính phải bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của việc giải quyết tố cáo 3.1.3. Hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính phải bảo đảm trách nhiệm của các cơ quan hành chính trong việc giải quyết tố cáo 3.1.4. Hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính phải bảo đảm yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước 3.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính 3.2.1. Rà soát các quy định của pháp luật hiện hành về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính 3.2.2. Tổng kết thực tiễn việc thực hiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính 3.2.3. Hoàn thiện quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính thông qua ban hành Luật tố cáo và giải quyết tố cáo 3.2.4. Nghiên cứu và hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan đến công tác giải quyết tố cáo 3.2.5. Nâng cao chất lượng, trình độ xây dựng pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính 3.2.6. Nghiên cứu, trao đổi kinh nghiệm với các nước về giải quyết tố cáo 3.1 KẾT LUẬN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 71 71 73 76 77 79 79 82 84 93 100 101 104 107 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của Đề tài Trong số các quyền cơ bản của con người về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội thì quyền khiếu nại, quyền tố cáo có vị trí quan trọng và liên quan chặt chẽ tới các quyền cơ bản khác. Nghiên cứu lịch sử dân tộc ta cho thấy, các triều đại phong kiến hưng thịnh trước đây đều chú ý đảm bảo cho người dân thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo. Quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật, quyền tố cáo đã sớm được ghi nhận tại Hiến pháp và trở thành một trong những quyền cơ bản của công dân. Điều 74 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định: Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét, giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định. Thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo là phương thức để nhân dân giám sát và tham gia vào hoạt động của các cơ quan nhà nước. Vì vậy, giải quyết khiếu nại, tố cáo là bảo đảm quyền dân chủ nhân dân, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phòng chống các hành vi tham nhũng, tiêu cực, góp phần phát triển kinh tế – xã hội. Chính vì vậy, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm tới việc giải quyết có hiệu quả các khiếu nại, tố cáo. Những năm vừa qua, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo đã có những chuyển biến tích cực. Nhiều văn bản pháp luật được ban hành đã tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện quyền tố cáo. Đảng và Nhà nước đã có nhiều Chỉ thị, Nghị quyết nhằm tăng cường hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Các cấp, các ngành đã xác định được trách nhiệm của mình trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và coi đây là một trong những công tác trọng tâm, góp phần tạo điều kiện để nhân dân tham gia vào quá trình quản lý nhà nước. Tuy nhiên, thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo cho thấy mặc dù các cơ quan nhà nước đã có cố gắng trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nhưng hiệu quả giải quyết chưa cao. Có nhiều nguyên nhân, song nguyên nhân quan trọng là các quy định pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo có những điểm bất hợp lý. Đáng lưu ý là những bất cập của pháp luật hiện hành về cơ chế, thẩm quyền, thủ tục giải quyết tố cáo khiến cho việc áp dụng các quy định pháp luật vào thực tế gặp những khó khăn, vướng mắc, hiệu quả việc giải quyết tố cáo chưa cao. Ngoài ra, để nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, tạo lập hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất và có tính khả thi, đi vào cuộc sống, ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị đã có Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hòan thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến 2010, định hướng 2020. Theo tinh thần Nghị quyết thì việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi chính là xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Trong đó, nội dung quan trọng của Nghị quyết là : Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo, bảo đảm mọi quyết định và hành vi hành chính trái pháp luật đều được phát hiện và có thể bị khởi kiện trước tòa án; đổi mới thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo và thủ tục giải quyết các vụ án hành chính theo hướng công khai, đơn giản, thuận lợi cho dân, đồng thời bảo đảm tính thông suốt, hiệu quả của quản lý hành chính [11, tr. 4]. Trong giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền, việc nghiên cứu những vấn đề lý luận – thực tiễn về tố cáo và giải quyết tố cáo để góp phần hoàn thiện quy phạm pháp luật có liên quan có ý nghĩa rất quan trọng trên các bình diện lập pháp, thực tiễn và lý luận. Từ những phân tích trên cho thấy nghiên 2 cứu đề tài “Hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo ở Việt Nam hiện nay” là cần thiết. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo là vấn đề được những người làm công tác nghiên cứu, xây dựng pháp luật quan tâm, đặc biệt là những người làm công tác thanh tra. Trong phạm vi và mức độ nhất định đã có nhiều bài viết, công trình nghiên cứu liên quan tới đề tài này. Cụ thể là: - Về đề tài nghiên cứu khoa học: Đề tài cấp bộ: “Giải quyết khiếu tố của nhân dân- thực trạng giải pháp và những bài học kinh nghiệm” (Đề tài nghiên cứu khoa học của Khoa Nhà nước và Pháp luật, Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh). Đề tài “Cải cách thủ tục hành chính trong tổ chức công tác tiếp dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo” (Chủ nhiệm - đồng chí Lê Đình Đấu- Vụ trưởng Vụ xét khiếu tố, Thanh tra Nhà nước) - Về luận văn: “Hoàn thiện pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay”, Luận văn thạc sĩ Luật học, của Mai Thị Chung, 2001; “ Một số giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo”, Luận văn thạc sĩ Luật học, của Phạm Văn Long; “ Hòan thiện sự điều chỉnh pháp luật về thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam”, Luận văn thạc sĩ Luật học, của Ngô Mạnh Toan”… - Về các công trình đăng trên các tạp chí: “Những kinh nghiệm rút ra qua giải quyết khiếu nại, tố cáo thời gian qua”, Ngô Đăng Huynh, Tạp chí Thanh tra số 9/1999); “Những yêu cầu đặt ra trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo” (Tạp chí Thanh tra, số 9/1999); “Một số ý kiến về đổi mới việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của chính quyền địa phương” (Thạc sĩ Nguyễn Văn Hạnh, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 5/2000)v.v… Nhìn chung các công trình trên đây dù ít hay nhiều đều đề cập đến việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, trong điều kiện tố cáo có những đặc thù so với khiếu nại, các công trình trên chỉ đề cập tới việc giải quyết khiếu nại, tố 3 cáo nói chung; chưa tách riêng, đi sâu nghiên cứu những vấn đề mang tính đặc thù về tố cáo và giải quyết tố cáo, chưa có công trình nào nghiên cứu có hệ thống vấn đề “Hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo ở Việt Nam hiện nay”, đi sâu đề xuất các biện pháp hoàn thiện nội dung của pháp luật tố cáo và giải quyết tố cáo nhằm giải quyết các vướng mắc trong việc giải quyết tố cáo. Mặc dù vậy, tác giả sẽ kế thừa, tiếp thu có chọn lọc và bổ sung, phát triển kết quả của các công trình nghiên cứu liên quan để hòan thiện vấn đề nghiên cứu của mình. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích của luận văn Mục đích của luận văn là đề xuất quan điểm, giải pháp và nội dung mang tính hệ thống nhằm hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo, nhằm đảm bảo cho nhân dân thực hiện quyền tố cáo và bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của việc giải quyết tố cáo ở nước ta hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ của luận văn - Làm rõ khái niệm tố cáo, giải quyết tố cáo; khái niệm, đặc điểm của pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo - Xây dựng cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo. - Đánh giá tình hình, kết quả việc giải quyết tố cáo hiện nay và thực trạng quy định pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo. - Đề xuất các quan điểm, giải pháp và nội dung hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo trong điều kiện hiện nay. 4. Phạm vi nghiên cứu của luận văn Pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo có phạm vi rộng, bao gồm cả tố cáo, giải quyết tố cáo trong tố tụng hình sự, hành chính, lao động và việc giải quyết tố cáo có yếu tố nước ngoài. Tuy nhiên, trong khuôn khổ nghiên cứu của luận văn, tác giả chỉ đi sâu nghiên cứu làm rõ vấn đề tố cáo và giải quyết tố cáo 4 hành chính (tố cáo đối với cán bộ, công chức trong cơ quan hành chính nhà nước) 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu Cơ sở lý luận Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về Nhà nước và pháp luật, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu duy vật biện chứng của triết học Mác- Lênin và những phương pháp cụ thể như: phân tích, so sánh, tổng hợp, thống kế, tổng kết thực tiễn. 6. Đóng góp của luận văn Mặc dù đã có một số đề tài đề cập tới việc hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo, nâng cao chất lượng hiệu quả công tác giải quyết tố cáo, nhưng trong điều kiện xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, tăng cường hội nhập quốc tế hiện nay, thông qua việc nghiên cứu đề tài, tác giả đi sâu làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn giải quyết tố cáo trong lĩnh vực hành chính. Từ đó, đề xuất những kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính; sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn công tác giải quyết tố cáo và thông lệ quốc tế; góp phần hoàn thiện cơ chế giải quyết tố cáo hành chính trong thời gian tới. 7. Ý nghĩa của luận văn Luận văn là công trình nghiên cứu về hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo trong lĩnh vực hành chính. Do vậy, tác giả mong muốn góp phần vào việc hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung và các quy định pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính nói riêng, nâng cao chất lượng, hiệu quả việc giải quyết tố cáo hành chính, góp phần ổn định tình hình kinh tế – xã hội. 5 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương Chương 1: Cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính Chương 2. Thực trạng pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính Chương 3. Quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính ở nước ta hiện nay 6 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỐ CÁO VÀ GIẢI QUYẾT TỐ CÁO HÀNH CHÍNH 1.1. Quan niệm pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính 1.1.1.Tố cáo hành chính, giải quyết tố cáo hành chính 1.1.1.1.Khái niệm tố cáo hành chính Để cai trị đất nước, các bậc vua anh minh trong thời kỳ phong kiến ở nước ta đều dựa vào dân và coi chính sách an dân là chiến lược quan trọng trong quá trình cai trị đất nước của mình. Một số triều đình phong kiến đã tạo điều kiện để người dân có thể dễ dàng bày tỏ nguyện vọng của mình với các quan lại, triều đình. Cụ thể là: "Năm 1158 đời Vua Lý Anh Tông (1137-1175), nhà Vua ra lệnh cho đặt một cái hòm ở giữa sân để ai muốn trình bày việc gì thì bỏ thư vào hòm ấy" [6, tr. 22]. Đến đời nhà Trần đặt ra ngự sử đài - một cơ quan chuyên trách có nhiệm vụ "Đàn hặc các quan, nói bàn về chính sự hiện thời, phàm các quan làm trái phép, chính sự hiện thời có thiếu sót đều được xét hoặc trình bày, cũng là xét bàn về thành tích của các nha môn, đề lĩnh, phủ doãn, trần thủ, thừa ty và xét hỏi các vụ kiện về người quyền quý ở kinh ức hiếp, về người cai quản hà lạm" [2, tr. 357]. Thời kỳ Lê – Trịnh đặt ra ngự sử đài – có nhiệm vụ tai mắt cho Nhà nước, cốt để dấy nhức kỷ cương và làm gương về việc can gián. Phàm các hàng tể tướng và võ tướng có điều lầm lỗi, bách quan có điều trái phép và chính sự có điều thiếu sót thì cho trình bày, tâu hặc[13, tr. 129]. Một số nhà nước phong kiến đã ban hành luật lệ và nhiều bản quy định việc gửi đơn thư của thần dân và quy định trách nhiệm của quan lại trong việc xem xét, giải quyết các khiếu nại, tố cáo của người dân, trong đó phải kể đến bốn bộ luật có quy mô tương đối lớn, có nội dung phong phú và đa dạng là: Bộ luật Hình thư, ban hành vào năm 1024; Bộ Quốc triều Hình luật của thời Trần năm 1341; Bộ luật Hồng Đức thời Lê năm 1483 và Bộ luật Gia long của thời Nguyễn năm 1815. Ngoài ra còn có Bộ luật Khám tụng điều lệ ban hành vào thời Hậu Lê 7 năm 1777, ghi nhiều điều, khoản quy định giải quyết nại, tố cáo và kiện tụng của nhân dân. Như vậy, tố cáo có từ xa xưa và gắn liền với sự phát triển của các nhà nước. Song do pháp luật trong thời kỳ phong kiến chưa phát triển cho nên giải quyết tố cáo thường mang trong nó lượng thông tin về sự không công bằng hoặc việc vi phạm các chuẩn mực đã được thừa nhận. Ngày nay, tố cáo là thuật ngữ thường được sử dụng trong cuộc sống, trên các sách, báo và phương tiện thông tin đại chúng. Theo Đại từ điển Tiếng Việt thì “tố cáo” là vạch rõ tội lỗi của kẻ khác trước cơ quan pháp luật hoặc trước dư luận [52, tr. 1163]. Một số quan điểm cho rằng, tố cáo là nói cho mọi người biết tội ác của kẻ khác, là việc đề nghị với cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm trái phép, vi phạm pháp luật. Nhìn chung, những khái niệm này đã phần nào phản ánh được bản chất của tố cáo, song chưa đầy đủ, chưa thể hiện hết sự phức tạp và đa dạng của tố cáo phát sinh trong đời sống xã hội. Nghiên cứu thực tế công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo cho thấy, tố cáo phát sinh khi một người cho rằng quyền hoặc lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức, nhà nước đã bị xâm hại hoặc có thể bị xâm hại và người đó báo với cơ quan nhà nước. Ngay từ những ngày đầu giành độc lập, Chủ tịch Hồ chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL ngày 23 tháng 11 năm 1945 về thành lập Ban thanh tra đặc biệt, trong đó Điều 2 của Sắc lệnh quy định rõ Ban thanh tra đặc biệt có toàn quyền "nhận các đơn khiếu nại của nhân dân…". Tuy nhiên, khiếu nại được nói đến trong Sắc lệnh này là khiếu nại của nhân dân về việc làm hoặc không làm của cán bộ, công chức nhà nước. Điều 11 Sắc lệnh cũng quy định Ban thanh tra đặc biệt có "…ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ". Như vậy, khiếu nại trong Sắc lệnh được hiểu cả bao gồm tố cáo, là nhân dân báo với chính quyền khi cho rằng cán bộ, nhân viên nhà nước đang làm việc trong chính quyền có những hành vi vi phạm pháp luật hoặc vi phạm quyền lợi của mình. Tuy nhiên, tố cáo là hành động nhằm bảo vệ và ngăn chặn khả năng vi phạm lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ 8 chức. Những việc làm trái pháp luật không phải chỉ của cán bộ, công chức nhà nước mà của cả các cơ quan, tổ chức. Những hành vi trái pháp luật thường bị công dân phát hiện và báo cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền để ngăn chặn, phòng ngừa hành vi vi phạm pháp luật và xử lý người vi phạm. Luật Khiếu nại, tố cáo quy định tố cáo là việc công dân, theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Đối với khiếu nại thì nhằm bảo vệ hoặc khôi phục các quyền hoặc lợi ích của chính chủ thể khiếu nại khi bị vi phạm, do đó nếu các quyền này bị xâm hại hoặc bị đe dọa xâm hại sẽ dẫn đến khiếu nại. Như vậy, những hành vi bị tố cáo thường có tính chất nguy hiểm cho xã hội hơn so với khiếu nại. Chính vì khiếu nại và tố cáo không giống nhau cho nên Pháp lệnh giải quyết khiếu nại, tố cáo trước đây và Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành đã quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo khác với thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, điểm khác nhau cơ bản giữa tố cáo và khiếu nại là: Về chủ thể: chủ thể của tố cáo là công dân, trong khi đó chủ thể khiếu nại bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức. Về đối tượng: đối tượng bị khiếu nại gồm quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, còn đối tượng của tố cáo rộng hơn, bao gồm hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Về mục đích: mục đích của tố cáo là bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức, trong khi đó khiếu nại nhằm bảo vệ hoặc khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Theo quy định pháp luật, Tố cáo là việc công dân theo thủ tục Luật Khiếu nại, tố cáo quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền 9 biết về hành vi vi phạm của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Chúng ta thấy rằng, tố cáo hành chính hay nói cách khác tố cáo xảy ra trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước có những đặc điểm sau đây: - Chủ thể tố cáo là công dân Việt Nam, người nước ngoài hoặc người không có quốc tịch. - Đối tượng bị tố cáo là cán bộ, công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước; cơ quan, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật xảy ra trong lĩnh vực quản lý nhà nước. - Hành vi bị tố cáo xảy ra trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước nguy hiểm cho xã hội, nhưng chưa đến mức bị coi là tội phạm. - Thẩm quyền giải quyết tố cáo xảy ra trong lĩnh vực quản lý nhà nước thuộc cơ quan hành chính nhà nước. Như vậy, tố cáo hành chính hay tố cáo trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước là việc công dân báo tin cho cơ quan, người có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật (không phải là tội phạm) xảy ra trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức Căn cứ vào tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội và đặc điểm của hành vi bị tố cáo và đối tượng bị tố cáo mà pháp luật quy định thẩm quyền giải quyết tố cáo, ví dụ, tố cáo tội phạm do các cơ quan tư pháp giải quyết, tố cáo công chức vi phạm pháp luật trong khi thi hành công vụ do Thủ trưởng cơ quan quản lý công chức giải quyết. Tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước là tố cáo các hành vi vi phạm pháp luật (mà không phải là tội phạm) của cơ quan, cán bộ, công chức thuộc hệ thống cơ quan hành chính nhà nước hoặc hành vi vi phạm pháp luật của những người khác xảy ra trong lĩnh vực thuộc chức năng quản lý của cơ quan hành chính nhà nước, đã gây thiệt hại hoặc đe dọa gây 10 thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Quy định thẩm quyền giải quyết tố cáo của cơ quan hành chính nàh nước xuất phát từ cơ sở: tố cáo phát sinh trong quá trình các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành,quản lý nhà nước, thực hiện quyền hành pháp. Do đó, trước hết các cơ quan hành chính nhà nước phải có trách nhiệm giải quyết những vấn đề phát sinh do chính hoạt động quản lý của mình gây ra. Hơn nữa, trách nhiệm này xuất phát từ chính yêu cầu tự thân của quản lý hành chính nhà nước và vai trò của hoạt động giải quyết tố cáo đối với hoạt động chấp hành và điều hành. * Phân biệt tố cáo hành chính và tố cáo tư pháp Quan hệ giữa cơ quan hành chính và cơ quan tư pháp là mối quan hệ phân công, phối hợp trong việc việc thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp. Quyền hành pháp được thực hiện bởi cơ quan hành chính nhà nước thông qua hoạt động chấp hành và điều hành, là quá trình thực thi pháp luật và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của Nhà nước. Quyền tư pháp được thực hiện bởi các cơ quan tư pháp (Công an,Toà án, Kiểm sát, Thi hành án...) thông qua hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án. Mối quan hệ giữa cơ quan hành chính và cơ quan tư pháp trong việc giải quyết tố cáo thông qua việc xem xét, xử lý hành vi phạm pháp luật xảy ra trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Nếu hành vi vi phạm pháp luật chưa đến mức cấu thành tội phạm thì thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước, nếu đến mức đủ yếu tố cấu thành tội phạm thì thuộc thẩm quyền của cơ quan tư pháp. Để đánh giá, kết luận hành vi vi phạm pháp luật có đủ yếu tố cấu thành tội phạm hay không phải căn cứ vào tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm phạm pháp luật. Những tính tiết sau đây phản ánh tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm pháp luật: hình thức của hành vi vi phạm, hậu quả (thiệt hại vật chất, tinh thần), lỗi của người vi phạm, hoàn cảnh xảy ra vi phạm, địa điểm vi phạm, nhân thân người vi phạm, các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ v.v. 11 Ở đây cần phân biệt giữa tố cáo khác với tin báo, thông tin vi phạm pháp luật. Tố cáo khác với tin báo, thông tin vi phạm pháp luật ở yếu tố chủ thể. Chủ thể của tố cáo là chủ thể được xác định cụ thể và phải chịu trách nhiệm về thông tin về vi phạm pháp luật do mình đưa ra. Mặt khác khi công dân thực hiện quyền tố cáo đã phát sinh một quan hệ pháp luật về tố cáo, trên cơ sở đó, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền có nghĩa vụ giải quyết và trả lời cho người tố cáo biết. Còn tin báo vi phạm pháp luật thì chủ thể có thể xác định hoặc không xác định, nội dung của tin báo chỉ là thông tin tham khảo, nếu có căn cứ thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ xử lý theo quy định của pháp luật. Điểm khác nhau nữa là giữa tố giác, tin báo về tội phạm vơi tố cáo là tố cáo thì đối tượng là mọi hành vi vi phạm pháp luật, còn tố giác và tin báo về tội phạm thì đối tượng chỉ bao gồm tội phạm, hành vi vi phạm pháp luật có tính nguy hiểm cao và được quy định trong Bộ luật hình sự. Điều 101 Bộ Luật Tố tụng Hình sự quy định về tố giác và tin báo về tội phạm: “ Công dân có thể tố giác tội phạm với cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát, Toà án hoặc với cơ quan, tổ chức khác. Nếu tố giác bằng miệng thì cơ quan, tổ chức tiếp nhận phải lập biên bản và có chữ ký của người tố giác Cơ quan, tổ chức khi phát hiện hoặc nhận được tố giác của công dân phải báo tin ngay về tội phạm cho Cơ quan điều tra bằng văn bản” Nhưng phân biệt hành vi vi phạm đến mức nào là tội phạm là vấn đề cực kỳ khó khăn nhất là đối với người dân đi tố cáo hay tố giác. Với quy định như hiện nay, khi phát hiện một hành vi vi phạm pháp luật, người dân hoàn toàn có thể thực hiện việc tố cáo theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo mà cũng có thể tố giác theo quy định của Bộ luật tố tụng hình sự mà giữa quy định giữa hai văn bản này lại có nhiều điểm không thống nhất. Đây có thể coi là một trong những nguyên nhân gây ra sự chồng chéo trong hoạt động của các cơ quan thanh tra, điều tra, viện kiểm sát, giữa cơ quan quản lý và cơ quan tiến hành tố tụng. 12 1.1.1.2. Khái niệm giải quyết tố cáo hành chính Hiến pháp năm 1980 quy định "Mọi hành động xâm phạm quyền lợi ích chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh…Nghiêm cấm trả thù người khiếu nại, tố cáo". Để thể chế hóa quyền khiếu nại, tố cáo trong Hiến pháp này, ngày 27 tháng 11 năm 1981, Hội đồng Nhà nước (nay là Ủy ban Thường vụ Quốc hội) đã ban hành Pháp lệnh Xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân quy định về quyền khiếu nại, tố cáo; thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo v.v... và việc kiểm tra công tác xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Pháp lệnh Thanh tra cũng quy định các cơ quan thanh tra nhà nước có nhiệm vụ xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Nhìn chung, việc giải quyết tố cáo đã được đề cập trong nhiều văn bản pháp luật, song các văn bản pháp luật trước đây mới chỉ đề cập đến việc "xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo" nói chung. Để nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 ra đời thay thế Pháp lệnh Xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân. Căn cứ vào tên gọi của Pháp lệnh này chúng ta sẽ thấy rằng có sự thay đổi trong quan niệm về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Pháp lệnh năm 1991 không chỉ quy định việc xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo là trách nhiệm và thẩm quyền của các cơ quan nhà nước mà còn quy định nhiều vấn đề khác xung quanh quyền khiếu nại, tố cáo. Với tên gọi mới, Pháp lệnh thể hiện được tính toàn diện hơn của nguyên tắc pháp lý quyền lợi đi đôi với nghĩa vụ, sự bình đẳng về quyền và nghĩa vụ, khắc phục được hạn chế trước đây là chỉ nhấn mạnh đến việc xét và giải quyết. Mặc dù đã có được những tiến bộ rõ rệt, song Pháp lệnh năm 1991 cũng chưa phân biệt và giải thích rõ thế nào là "giải quyết khiếu nại", "giải quyết tố cáo", mới chỉ lược bỏ việc "xét" trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Hiến pháp năm 1992 ra đời đã xác định việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định. Tiếp theo đó, Quốc hội đã ban hành Luật Khiếu nại, tố cáo và để khắc phục các hạn chế nêu trên, Điều 2 của Luật này quy định rõ giải quyết tố cáo là việc xác 13 minh, kết luận về nội dung tố cáo và việc quyết định xử lý của người giải quyết tố cáo - Nội dung hoạt động giải quyết tố cáo hành chính:: Điều 4 của Luật Khiếu nại, tố cáo quy định rõ: "Việc khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo phải được thực hiện theo quy định của pháp luật". Đây chính là nguyên tắc chung trong việc thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo và việc giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo. Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo thì nội dung của giải quyết tố cáo gồm các công việc chủ yếu sau sau đây: + Tiếp nhận đơn tố cáo và thụ lý tố cáo: Cơ quan nhà nước khi nhận được đơn có trách nhiệm phân loại và xử lý theo quy định pháp luật. Khi nhận được đơn tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết thì cơ quan có thẩm quyền phải thụ lý tố cáo đảm bảo nhanh chóng; thậm chí trong trường hợp cần thiết để ngăn chặn kịp thời hành vi vi phạm pháp luật thì cơ quan, tổ chức, cá nhân tiếp nhận tố cáo phải báo ngay cho cơ quan có trách nhiệm để áp dụng biện pháp cần thiết. + Thẩm tra, xác minh, kết luận nội dung tố cáo: Thẩm tra, xác minh, kết luận là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền căn cứ vào nội dung đơn tố cáo và thu thập các chứng cứ liên quan để làm rõ nội dung sự việc, kết luận về tính đúng, sai của tố cáo. + Xử lý tố cáo: Căn cứ vào kết quả xác minh, kết luận về nội dung tố cáo, người giải quyết tố cáo đưa ra các quyết định, xử lý thích hợp. Giải quyết tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nước là việc kiểm tra, xác minh, kết luận về tính hợp pháp của hành vi bị tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước để có biện pháp giải quyết theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước, của xã hội, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức. - Phân biệt giải quyết tố cáo hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính 14 Theo Luật Khiếu nại, tố cáo thì giải quyết tố cáo là việc xác minh, kết luận về nội dung tố cáo và ra quyết định xử lý của người giải quyết tố cáo, giải quyết khiếu nại hành chính là việc xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính. Như vậy, giải quyết khiếu nại và giải quyết tố cáo có điểm chung là cơ quan nhà nước có thẩm quyền đều phải thực hiện hoạt động xác minh, kết luận và ra quyết định để xử lý vụ việc - quyết định này bằng văn bản. Tuy nhiên, do tố cáo có những điểm khác so với khiếu nại đến việc giải quyết tố cáo cũng có những điểm khác so với giải quyết khiếu nại. Cụ thể là: + Chủ thể giải quyết khiếu nại, tố cáo: Đối với tố cáo, việc giải quyết thuộc thẩm quyền của nhiều cơ quan khác nhau. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì tố cáo hành vi vi phạm pháp luật mà nội dung liên quan đến chức năng quản lý nhà nước của cơ quan nào thì cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết. Tố cáo hành vi phạm tội sẽ do các cơ quan tiến hành tố tụng giải quyết theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự. Đối với khiếu nại, chủ thể giải quyết khiếu nại hành chính là các cơ quan hành chính nhà nước. + Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo: Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo thì điểm khác nhau cơ bản trong trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại và giải quyết tố cáo là để giải quyết tố cáo, kết quả của việc giải quyết tố cáo là xử lý người có hành vi vi phạm - có thể là một quyết định xử phạt, quyết định kỷ luật hoặc một bản án hình sự của tòa án. Vì vậy, để giải quyết tố cáo thì người có trách nhiệm phải ban hành quyết định xử lý tố cáo. Ngoài ra, xuất phát từ đặc thù của tố cáo là việc công dân "báo" cho cơ quan nhà nước biết về hành vi vi phạm pháp luật, cho nên pháp luật quy định riêng về việc xử lý tố cáo khuyết danh, mạo danh. Trong khi đó, giải quyết khiếu nại hành chính, người có trách nhiệm giải quyết khiếu nại lần đầu và lần hai có trách nhiệm ra quyết định giải quyết khiếu nại. Khiếu nại luôn gắn với quyền, lợi ích của cơ quan, tổ chức, công dân cụ thể nên không có việc xử lý khiếu nại này. 15 Việc giải quyết tố cáo hành chính và giải quyết tố cáo tư pháp cũng khác nhau. Giải quyết tố cáo hành chính được Luật khiếu nại, tố cáo quy định. Bộ Luật tố tụng hình sự đưa ra những quy định cụ thể để xử lý tố giác và tin báo tội phạm. Điều 103 Bộ Luật tố tụng hình sự quy định nhiệm vụ giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm và kiến nghị khởi tố của cơ quan điều tra và Viện kiểm sát. 1.1.2. Khái niệm pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính Theo Đại từ điển tiếng Việt, thì "pháp" được hiểu là những phép tắc luật lệ do nhà nước quy định, "pháp" cũng được hiểu là pháp chế, pháp điển, pháp đình, luật pháp hoặc cách thức làm một việc gì, bao gồm pháp danh, pháp trị. Cũng theo từ điển này, "Pháp luật" là những quy tắc, hành vi của công dân do nhà nước quy định, ban hành, buộc phải tuân theo, không được làm trái [32, tr. 1319-1320]. Theo một số công trình nghiên cứu khoa học thì "pháp luật là hệ thống các quy phạm do Nhà nước ban hành, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị". Tuy nhiên quan điểm được nhiều người thừa nhận hơn cả là "pháp luật là tổng hợp hệ thống các quy tắc xử sự do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội, là nhân tố điều chỉnh các quan hệ xã hội" [27, tr. 64]. Pháp luật là một hiện tượng phức tạp với nhiều biểu hiện khác nhau. Từ thực tiễn đến lý luận, từ lý luận vào thực tiễn, tùy theo các góc độ khác nhau mà người ta có những cách quan niệm, nhận thức khác nhau về pháp luật. Một định nghĩa pháp luật mang tính chính thức, phù hợp với chúng ta hiện nay, được nhiều người thừa nhận là “pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung do nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận, được xác định chặt chẽ về hình thức thể hiện ý chí nhà nước của giai cấp thống trị trên cơ sở ghi nhận các nhu cầu, các lợi ích của toàn xã hội, được nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội vì sự trật tự, ổn định, phát triển bền vững của xã hội, bảo đảm và bảo vệ các quyền con người.”[19] 16