Tài liệu Hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cqđp ở việt nam hiện nay

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH NGU N THỊ H NH HOµN THIÖN PH¸P LUËT VÒ QUYÒN Tù CHñ, Tù CHÞU TR¸CH NHIÖM CñA CHÝNH QUYÒN §ÞA PH¦¥NG ë VIÖT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƢỚC VÀ PHÁP LUẬT HÀ NỘI - 2017 HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH NGU N THỊ H NH HOµN THIÖN PH¸P LUËT VÒ QUYÒN Tù CHñ, Tù CHÞU TR¸CH NHIÖM CñA CHÝNH QUYÒN §ÞA PH¦¥NG ë VIÖT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƢỚC VÀ PHÁP LUẬT Mã số: 62 38 01 01 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. TS T ầ T ắ 2. TS Lê Vă T u HÀ NỘI - 2017 LỜI CAM OAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận án là trung thực, đảm bảo tính chính xác, có nguồn gốc rõ ràng. Các kết quả nghiên cứu nêu trong Luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào của các tác giả khác. Tác iả Luậ á Nguyễn Thị Hạnh MỤC LỤC Trang M ẦU 1 C ƣơ 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN TỚI Ề TÀI 9 1.1. Tình hình nghiên cứu tại Việt Nam 9 1.2. Một số công trình nghiên cứu của các tác giả nước ngoài 15 1.3 Nhận xét về kết quả các công trình nghiên cứu liên quan đến luận án và những vấn đề tiếp tục được nghiên cứu trong luận án 18 C ƣơ 2: CƠ S LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH QU ỀN ỊA PHƢƠNG 2.1. Khái niệm, đặc điểm và nội dung của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương 2.2. Vai trò của pháp luật và tiêu chí hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam 2.3. Nội dung quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương theo pháp luật của một số nước và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam 24 24 50 58 Chƣơng 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM 78 3.1. Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương 78 3.2. Thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương về nhiệm vụ 85 3.3. Thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương về ngân sách, tài chính 93 3.4. Thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương về tổ chức bộ máy, nhân sự 100 3.5. Thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương về ban hành văn bản quy phạm pháp luật 107 C ƣơ 4: QUAN I M VÀ GI I PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH QU ỀN ỊA PHƢƠNG VIỆT NAM 115 4.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam 115 4.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam 122 KẾT LUẬN NHỮNG CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GI ẾN LUẬN ÁN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KH O 145 à ƢỢC CÔNG BỐ LIÊN QUAN 151 152 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CQĐP : Chính quyền địa phương HĐND : Hội đồng nhân dân NSĐP : Ngân sách địa phương NSNN : Ngân sách nhà nước NSTW : Ngân sách trung ương UBND : Ủy ban nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa ` 1 M 1 T cấ i c ẦU i Chính quyền địa phương (CQĐP) chiếm vị trí đặc biệt quan trọng trong bộ máy chính quyền. Đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP là một yêu cầu cấp bách đối với Việt Nam trong quá trình chuyển đổi t cơ chế kế hoạch h a tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN). Đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP theo hướng tự chủ, tự chịu trách nhiệm là nhu cầu tất yếu nhằm tăng cường chức năng hoạch định chiến lược của chính quyền trung ương, chức năng quản lý kinh tế vĩ mô và phát triển kinh tế; đồng thời cũng nhằm làm cho bộ máy nhà nước nói chung trở nên gần dân hơn, khắc phục những bất cập đã t ng tồn tại trong cơ chế kế hoạch h a tập trung, quan liêu, bao cấp. Thời gian v a qua, Đảng và Nhà nước ta đã c nhiều chủ trương, chính sách quan trọng nhằm đổi mới cách thức tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước n i chung và CQĐP nói riêng. Các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam trong các Đại hổi đại biểu toàn quốc lần thứ VII, VIII, X, XI, XII đều c yêu cầu đổi mới tổ chức hoạt động của CQĐP; nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) các cấp; đặc biệt Đại hội XI đã nhấn mạnh chủ trương “bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp” [5]. Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động của CQĐP ở Việt Nam hiện nay c nhiều vấn đề bất cập bộc lộ dưới nhiều khía cạnh khác nhau: là tình trạng các cơ quan chính quyền cấp trên chuyển giao nhiệm vụ cho chính quyền cấp dưới theo cơ chế chuyển giao nhiệm vụ nhưng không bảo đảm nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ đ hoặc chưa bảo đảm tương xứng giữa khối lượng và tính chất công việc được chuyển giao với năng lực thực tế của địa phương; là việc chính quyền cấp cơ sở phải triển khai thi hành đa số các công việc liên quan đến đời sống dân sinh nhưng không được bố trí ngân sách, tài chính, nhân lực th a đáng; là cơ chế xin – cho giữa chính quyền cấp trên và cấp dưới cùng với tình trạng chờ đợi các h trợ về tài 2 chính, nhân lực t chính quyền cấp trên đã làm cho hoạt động của nền hành chính trở nên bị động, thiếu linh hoạt, thiếu sáng tạo và kém hiệu quả. Tình trạng đ dẫn đến hậu quả khi c vấn đề bất cập xảy ra thì không xác định được l i thuộc về chính quyền trung ương hay CQĐP, không r trách nhiệm thuộc cấp chính quyền địa phương nào. Bên cạnh đ , bộ máy kiểm tra, thanh tra, giám sát ngày càng cồng kềnh nhưng hoạt động lại thiếu hiệu quả. Những vướng mắc, bất cập trong thực tiễn nêu trên có nguyên nhân đến t những bất cập của hệ thống pháp luật, khi quy định của pháp luật chưa bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp. Có thể nói, pháp luật đã làm ảnh hưởng và gây trở ngại đến việc thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương cũng như việc thực thi chính sách phân cấp, phân quyền theo tinh thần Hiến pháp năm 2013. Chính quyền địa phương là một trong những chế định c nội dung cải cách quan trọng trong lần sửa đổi Hiến pháp v a qua, trong đ c quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP được ghi nhận thông qua nguyên tắc hiến định: “Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương, địa phương và mỗi cấp của CQĐP” (Khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013). Tuy nhiên, sau khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành, các đạo luật, trong đ c Luật tổ chức CQĐP ban hành năm 2015 vẫn chưa thể chế h a đầy đủ nguyên tắc: “Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương, địa phương và mỗi cấp của chính quyền địa phương” (Khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013). Những hạn chế của pháp luật thể hiện trên các khía cạnh sau đây: M t là, pháp luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền t trung ương tới địa phương tương tự như nhau đối với tất cả các cấp chính quyền trong mọi ngành, lĩnh vực của đời sống xã hội (cấp xã cũng giống cấp trung ương). Sự trùng lặp về nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền đã dẫn đến nhiều hệ lụy trong thực tiễn điều hành, quản lý ở nhiều địa phương; làm cho chính quyền cấp dưới thiếu chủ động, sáng tạo; đồng thời chưa gắn trách nhiệm với nhiệm vụ được giao; không xác định được trách nhiệm của cấp chính quyền nào khi c vấn đề bất cập xảy ra. 3 ai là, pháp luật hiện hành chưa quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong quản lý tài chính, ngân sách. Pháp luật cũng chưa gắn trách nhiệm của địa phương, của đơn vị sử dụng ngân sách với kết quả và hiệu quả thực hiện nhiệm vụ của địa phương, đơn vị đ , t đ làm giảm trách nhiệm giải trình, minh bạch ngân sách và sự giám sát của các cơ quan quản lý, kh c thể bảo đảm quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ, ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện ngân sách nhà nước n i chung. a là, pháp luật hiện hành cũng chưa tạo quyền chủ động, tính trách nhiệm của chính quyền địa phương trong công tác tổ chức và công tác nhân sự dẫn đến tình trạng “v a th a, v a thiếu cán bộ; chất lượng cán bộ, công chức, viên chức địa phương thấp và sử dụng lãng phí, không hiệu quả nguồn nhân lực. ốn là, pháp luật quy định về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương còn bất cập. Do địa phương không được trao quyền tự chủ về nhiệm vụ, quyền hạn nên thực tế thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương trở nên hình thức, chủ yếu là sự “sao chép lại” các quy định của chính quyền cấp trên vì không r ranh giới thẩm quyền của m i cấp chính quyền được quy định cụ thể về vấn đề gì. Bên cạnh đ , pháp luật không quy định cho chính quyền địa phương c thẩm quyền ban hành chính sách đối với những vấn đề đặc thù phù hợp với đặc điểm của t ng địa phương, nên dẫn đến hành vi “vượt rào”, trái quy định của cơ quan nhà nước trung ương. Năm là, về mặt hình thức, nhìn một cách tổng thể thì hệ thống pháp luật hiện hành cơ bản dựa trên nền tảng các quy định của Hiến pháp năm 1992 trong khi ch c Hiến pháp năm 2013 mới ghi nhận nguyên tắc phân định nhiệm vụ, quyền hạn của t ng cấp chính quyền. Luật tổ chức CQĐP năm 2015 cũng mới d ng ở các nguyên tắc chung về phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP mà chưa phân định được rành mạch nhiệm vụ trong t ng lĩnh vực; trong khi đ , nhiều đạo luật khác (như Luật NSNN, Luật cán bộ, công chức, Luật viên chức ... ) cũng chưa cụ thể h a và phù hợp với nội dung, tinh thần các quy định về CQĐP của Hiến pháp năm 2013. Do đ , pháp luật cần được tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi để bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP trên mọi 4 phương diện; đồng thời bảo đảm tính nhất quán của chính sách, tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. Quá trình xây dựng Hiến pháp năm 2013, Đảng và Nhà nước ta đã nhận thức sâu sắc về tầm quan trọng của pháp luật, vai trò của Hiến pháp và pháp luật đối với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP n i chung và bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp n i riêng. Trong quá trình sửa đổi Hiến pháp năm 1992, một vấn đề thu hút sự quan tâm của giới nghiên cứu, các chính trị gia và các nhà hoạt động thực tiễn [32;31] là vấn đề phân quyền, tự quản địa phương. Qua nghiên cứu thực tiễn trong nước cũng như thực tiễn quốc tế cho thấy, pháp luật đ ng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy cải cách tổ chức, hoạt động của CQĐP. Quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ch được bảo đảm về mặt thực tiễn khi được ghi nhận chắc chắn về mặt thể chế. Nếu không c sự bảo đảm về mặt pháp luật một cách thống nhất, chặt ch , nhất quán thì quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP s kh được bảo đảm trên thực tế và chủ trương phân cấp, phân quyền dù đã được hiến định cũng rất kh thành công. Trên bình diện quốc tế, xu hướng chuyển giao thẩm quyền của chính quyền trung ương cho CQĐP là một xu hướng c thể coi gần như mang tính toàn cầu. Mặc dù, việc chuyển giao thẩm quyền của chính quyền trung ương cho CQĐP ở m i quốc gia là khác nhau khi xét về nhiệm vụ và cách thức, nhưng tựu trung, trong quá trình chuyển giao ở hầu hết các quốc gia, pháp luật đều hướng tới mục tiêu nhằm bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Xu hướng chung của các quốc gia trên thế giới hiện nay là tổ chức CQĐP theo nguyên tắc tự quản. Đa số các nước châu Âu, châu Á đều áp dụng mô hình phân quyền, tự quản địa phương. Năm 1985, Liên minh châu Âu đã thông qua Hiến chương về tự quản địa phương. Hiện nay Liên hợp quốc đang tiến tới xây dựng và thông qua Hiến chương quốc tế về tự quản địa phương [58]. Những phân tích trên cho thấy, việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương là vô cùng cần thiết nhằm cụ thể hoá nguyên tắc hiến định của Hiến pháp năm 2013, thể chế h a các quan điểm, chủ trương của Đảng về bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; qua đ cũng khắc phục những bất cập của pháp luật và thực tiễn hoạt động của CQĐP. 5 T những lý do nêu trên và do chưa c công trình nghiên cứu khoa học pháp lý nào đề cập đến vấn đề này nên tác giả Luận án đã lựa chọn đề tài “ oàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam hiện nay làm chủ đề nghiên cứu. 2 M c c c i ch củ c Luậ á u n án Luận án nghiên cứu cơ sở lý luận về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, đánh giá thực trạng pháp luật về vấn đề này Việt Nam và đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của CQĐP các cấp. Nhiệm v củ u n án Trên cơ sở mục tiêu đã được xác định như trên, luận án c nhiệm vụ: - M t là, nghiên cứu làm sáng t các vấn đề lý luận về hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; bao gồm khái niệm, nội dung, phạm vi, đặc điểm của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; đồng thời làm r vai trò của pháp luật và tiêu chí hoàn thiện pháp luật về vấn đề này. - Hai là, nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; nhận dạng những bất cập, vướng mắc trong quy định pháp luật dẫn đến những bất cập trong thực tiễn, - Ba là, trình bày các quan điểm, đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay. 3 ối ƣ it i iê c u c ng nghi n c u củ Luậ á u n án Luận án nghiên cứu các quy định của pháp luật thực định về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp t nh, huyện, xã. hạm vi nghi n c u củ u n án Hệ thống pháp luật điều ch nh các vấn đề về chính quyền địa phương c phạm vi rất rộng, tuy nhiên, Luận án ch giới hạn phạm vi nghiên cứu trong khuôn khổ pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; không nghiên 6 cứu về vị trí, địa vị pháp lý của các cơ quan thuộc chính quyền địa phương, mô hình tổ chức CQĐP; vấn đề chính quyền đô thị, chính quyền nông thôn … - Về không gian nghiên cứu: Luận án nghiên cứu trên phạm vi không gian ở Việt Nam; CQĐP được nghiên cứu ở đây bao gồm cả chính quyền cấp t nh, cấp huyện và cấp xã trong phạm vi cả nước. - Về thời gian nghiên cứu: Thời gian nghiên cứu của đề tài tập trung vào giai đoạn t sau Hiến pháp năm 1992 cho đến nay (2016). 4 P ƣơ á uậ các ƣơ á iê c u Luận án được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, kết hợp các phương pháp nghiên cứu như: phân tích, tổng hợp, so sánh, phương pháp lịch sử cụ thể và sử dụng kết quả điều tra xã hội học.v..v… 5 N i c c i c Luậ á Thứ nhất, Luận án nghiên cứu làm r các khái niệm “chính quyền địa phương”, “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương”, “pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương . Các vấn đề lý luận như đặc điểm, nội dung, vai trò của pháp luật và tiêu chí hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP cũng được đề cập đầy đủ trong Luận án trên cơ sở phân tích, nghiên cứu, so sánh với pháp luật một số nước về vấn đề này. Theo đ , nội dung của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp được thể hiện trên các phương diện tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn; về tài chính, ngân sách; về tổ chức, nhân sự và về thẩm quyền ban hành văn bản của chính quyền địa phương các cấp. Thứ hai, Luận án nghiên cứu đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trên tất cả các phương diện tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn; về tài chính, ngân sách; về tổ chức, nhân sự và về thẩm quyền ban hành văn bản của chính quyền địa phương các cấp. Luận án cũng phân tích các bất cập, hạn chế trên thực tế c nguyên nhân t những bất cập của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp. 7 Thứ ba, dựa trên các kết quả nghiên cứu lý luận, đánh giá thực trạng pháp luật, nghiên cứu các văn kiện, chủ trương của Đảng, các điều kiện kinh tế - xã hội và thực tiễn tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước n i chung và CQĐP Việt Nam n i riêng, Luận án trình bày hệ thống các quan điểm và đề xuất các giải pháp cơ bản và tổng thể nhằm bảo đảm tính đồng bộ và “trọn gói” của cải cách và trong việc hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam trong tình hình mới hiện nay. 6. Ý uậ ngh u n củ c i c Luậ á u n án Trong điều kiện Việt Nam chuyển đổi t cơ chế kế hoạch h a tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, tăng cường chức năng quản lý kinh tế vĩ mô của Nhà nước, chú trọng chức năng hoạch định chiến lược của chính quyền trung ương, đổi mới mô hình tổ chức bộ máy nhà nước t hoạt động theo nguyên tắc tập quyền sang hoạt động theo nguyên tắc phân cấp, phân quyền nhiều hơn, những kết quả nghiên cứu của Luận án s đ ng g p vào hệ thống lý luận về quá trình chuyển đổi kinh tế, hiện đại hóa nền hành chính công, nhất là đ ng g p vào cơ sở lý luận về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam; cơ sở lý luận về hoàn thiện pháp luật về chính sách phân cấp, phân quyền, về đổi mới tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền trung ương, địa phương. ngh thực tiễn củ u n án Thứ nhất, những kết quả nghiên cứu của Luận án s g p phần vào việc hoàn thiện pháp luật vể tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trung ương, bộ máy chính quyền địa phương trong bối cảnh hiện nay; g p phần hoàn thiện các đạo luật đang được sửa đổi, bổ sung và ban hành mới nhằm thể chế hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 nói chung và về chính quyền địa phương nói riêng. Kết quả nghiên cứu của Luận án cũng s g p phần hoàn thiện pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước, về cải cách nền hành chính và thực hiện c hiệu quả chính sách phân cấp, phân quyền theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức CQĐP năm 2015. Thứ hai, những kết quả nghiên cứu của Luận án s g p phần vào việc hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, t 8 đ g p phần tăng cường năng lực quản lý hành chính của các cấp chính quyền t trung ương tới địa phương; g p phần đổi mới mối quan hệ giữa chính quyền trung ương – CQĐP; xác định r trách nhiệm của các cấp chính quyền trung ương cũng như địa phương; nhằm nâng cao hiệu quả quản lý của Nhà nước n i chung; bảo đảm bộ máy nhà nước gần dân và theo đúng nguyên tắc xây dựng “nhà nước của dân, do dân và vì dân”. K cấu c Luậ á Ngoài các phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận án được kết cấu thành 4 chương: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài; Chương 2: Cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; Chương 3: Thực trạng pháp luật Việt Nam về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. 9 C ƣơ 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN TỚI Ề TÀI 1.1. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƢỚC Ở Việt Nam, vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương n i chung và quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương n i riêng là vấn đề nhận được sự quan tâm của giới nghiên cứu khoa học cũng như các nhà quản lý, các chính trị gia trong quá trình tìm tòi mô hình tổ chức quyền lực hợp lý, quá trình cải cách nền hành chính, đổi mới tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền t trung ương tới địa phương. Tuy nhiên, cho đến thời điểm hiện nay, chưa c công trình nào nghiên cứu trực tiếp và toàn diện hệ thống pháp luật về quyền tự chủ, tự chủ trách nhiệm của CQĐP mà ch c những công trình nghiên cứu liên quan đến vấn đề này ở những khía cạnh cụ thể. C thể n i, pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương được giới nghiên cứu thực sự bàn luận, quan tâm nhiều nhất là t khi nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (những kết quả nghiên cứu đ đã được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 qua những quy định thể hiện tinh thần phân cấp, phân quyền, tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương. Qua khảo sát các công trình nghiên cứu khoa học gồm các sách chuyên khảo, các bài viết trên các tạp chí nghiên cứu khoa học chuyên ngành, các luận án tiến s , luận văn thạc s c liên quan đến nội dung nghiên cứu trong Luận án, tác giả Luận án thấy nổi lên một số công trình tiêu biểu sau đây: Về các cuốn sách nghiên cứu chuyên sâu liên quan đến một số nội dung đề cập trong Luận án, c thể kể đến cuốn “Chuyên đề về Tổ chức và hoạt đ ng của CQĐP [37] của tác giả Nguyễn Đăng Dung, “Phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam - Thực trạng và triển vọng của nh m tác giả Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung và Nguyễn Ngọc Chí; “Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận và thực tiễn [110] của tác giả V Kim Sơn. Trong cuốn “Chuyên đề về Tổ chức và hoạt đ ng của CQĐP [37], tác giả Nguyễn Đăng Dung nhấn mạnh sự cần thiết bảo đảm của pháp luật về quyền tự chủ, 10 tự chịu trách nhiệm của CQĐP đối với nhiệm vụ, quyền hạn hay các lĩnh vực tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP theo kinh nghiệm pháp luật của một số nước. Theo đ , pháp luật các nước thường quy định địa phương c thể thực hiện các nh m nhiệm vụ c tính chất tự nguyện (tự quản); bên cạnh các nh m nhiệm vụ c tính chất bắt buộc (trung ương giao) và nh m nhiệm vụ của trung ương nhưng cả địa phương và trung ương đều cùng thực hiện. Cuốn sách này không đề cập đến quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trên các phương diện tài chính, ngân sách hay ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà chủ yếu đề cập đến tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn. Trong cuốn “Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận và thực tiễn” [110], tác giả V Kim Sơn đã ch ra các vấn đề c tính nguyên tắc về tổ chức quyền lực (tập quyền, tản quyền, phân quyền, phân cấp và phân công quyền lực giữa trung ương và địa phương); những nguyên lý về tính hiệu quả trong hoạt động của chính quyền địa phương. v.v… Đặc biệt, tác giả phân tích khá sâu sắc các vấn đề lý luận về mặt pháp luật và thực tiễn pháp luật về phân cấp quản lý cho CQĐP các cấp về mặt ngân sách, tài chính và cán bộ, công chức. Tuy nhiên, cuốn sách này không đề cập đến thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP. Các đề tài nghiên cứu khoa học về chủ đề liên quan đến luận án, tiêu biểu c thể nói đến đề tài“Phân công quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam – Lịch s , lý luận và thực tiễn của Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp [148]. Đề tài này phân tích sâu các vấn đề lý luận về pháp luật liên quan đến phi tập trung h a quyền lực, vấn đề lịch sử phát triển của phân cấp, phi tập trung h a quyền lực ở Việt Nam, đánh giá thực trạng pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, về phân cấp ngân sách, nhân sự. Ngoài ra, còn c đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2009 của trường Đại học Luật Hà Nội “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của ĐND, Uỷ ban nhân dân tại Việt Nam hiện nay . Về các công trình nghiên cứu là các bài viết trên các tạp chí chuyên ngành c liên quan đến vấn đề mà Luận án nghiên cứu, c thể kể đến một số bài viết tiêu biểu sau: 11 i Về vấn đề thẩm quyền quản lý - nhiệm vụ, quyền hạn trên các lĩnh vực của các cấp chính quyền địa phương c một số nghiên cứu điển hình như: Tác giả Trương Đắc Linh với bài viết “S a đổi iến pháp: nhìn từ chiến lược phân cấp quản lý”[85] và “Chính quyền địa phương ở Việt Nam: Quá trình hình thành, phát triển và vấn đề đổi mới” [84]; tác giả Nguyễn Cửu Việt với bài viết“Khái niệm tập quyền, tản quyền và phân quyền [140]; tác giả Vũ Thư với bài “Mấy vấn đề lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý cho CQĐP ở nước ta” [127]; tác giả Tạ Ngọc Hải với bài“Thực trạng pháp luật tổ chức và hoạt đ ng của CQĐP nước ta” [57]. Bên cạnh đ , c nhiều bài nghiên cứu về thực trạng pháp luật và kiến nghị liên quan đến hoàn thiện pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP của các tác giả khác, như: “Về chế định chính quyền địa phương” và “Đẩy mạnh công tác phân cấp trung ương và địa phương" của tác giả Hoàng Thị Ngân [94], “Đổi mới nhận thức về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa chính quyền địa phương các cấp ở nước ta hiện nay của Chu Văn Hưởng [77]; “Phân cấp quản lý nhà nước tại thành phố ồ Chí Minh – Thực trạng và giải pháp của Nguyễn Xuân Tế và Phan Hải Hồ [114]; “Về phân cấp thu ngân sách nhà nước cho chính quyền địa phương” của Trần Thị Diệu Oanh [101] ; “Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương của Nguyễn Cửu Việt [139]; “Chính quyền địa phương trong iến pháp s a đổi của Vũ Thư [128]; “M t số vấn đề cần s a đổi, bổ sung iến pháp năm 1992 về ĐND và Ủy ban nhân dân” của tác giả Hoàng Thế Liên; “Chính quyền địa phương trong Dự thảo s a đổi iến pháp và m t số kiến nghị nhằm hoàn thiện”của Nguyễn Văn Cương; “M t số vấn đề về phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam của Vũ Trọng Hách; “Khái luận về phân công quyền lực nhà nước và phân quyền theo cấp hành chính – l nh thổ của Đinh Văn Mậu [91], “ Phân cấp, phân quyền và vấn đề thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương: Thực trạng và giải pháp của Chu Văn Hưởng; “ àn về phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay của Đàm Bích Hiên” [65]. Mặc dù tiêu đề các bài viết nêu trên không thể hiện r là đề cập đến pháp luật nhưng nội dung phân tích, đánh giá và các giải pháp của các bài viết n i trên đều hướng tới việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về chính quyền địa phương, đặc biệt là về việc phân định thẩm quyền cho các cấp CQĐP. Tuy nhiên, các bài viết nêu trên chưa 12 đề xuất các giải pháp c tính chất tổng thể về hoàn thiện pháp luật để bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, mà chủ yếu ch đề cập đến hoặc quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn hoặc đề cập đến quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về quản lý tài chính, ngân sách. (ii) Về vấn đề tài chính, ngân sách của CQĐP: C ít tác giả nghiên cứu về vấn đề tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong lĩnh vực tài chính, ngân sách. Các tác giả đáng lưu ý c Lê Toàn Thắng với bài “Phân cấp quản lý trong quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam” [117] và bài “Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của m t số quốc gia trên thế giới” [118]; tác giả Nguyễn Thị Lan Hương với bài “M t số khía cạnh pháp lý về phân định thẩm quyền thu NSNN (NSNN) ở Việt Nam” [75]… (iii Về tổ chức b máy, nhân sự của chính quyền địa phương: C ít tác giả nghiên cứu về vấn đề này, nhất là nghiên cứu về mặt pháp luật; các nghiên cứu thường là về vấn đề cách thức tổ chức, bố trí nhân sự, biên chế mà ít nhìn ở khía cạnh thẩm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương về vấn đề này; ngoài ra, nếu c đề cập thì các tác giả ch đề cập một cách rất sơ lược, khái quát và chủ yếu về hoàn thiện pháp luật về mô hình tổ chức CQĐP mà ít đề cập đến vấn đề hoàn thiện pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức bộ máy và nhân sự của CQĐP. Một số tác giả c thể kể đến như Nguyễn Hoàng Anh với bài “Nghiên cứu chế định CQĐP và kiến nghị s a đổi, bổ sung iến pháp năm 1992 [1]; tác giả Dương Thị Lan Chi với bài “Nhìn lại tổ chức CQĐP ở nước ta sau hơn mười năm thực hiện cải cách hành chính” [22]; tác giả Nguyễn Văn Cương với bài “M t số góp ý hoàn thiện các quy định về CQĐP trong dự thảo s a đổi iến pháp năm 1992” [25]; tác giả Nguyễn Đăng Dung với bài “Tổ chức và hoạt đ ng của CQĐP”[37]. Ngoài ra, còn c một số bài viết về kinh nghiệm nước ngoài c so sánh với pháp luật Việt Nam, c thể kể đến như: tác giả Nguyễn Khắc Hùng với bài “Vài nét về tổ chức b máy nhà nước Vương quốc Anh” [74]; tác giả Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn Thị Hạnh với bài “M t số vấn đề lý luận rút ra từ kinh nghiệm tổ chức CQĐP ở Pháp và Đức [62] (iv) Về vấn đề ban hành văn bản pháp quy của chính quyền địa phương: C một số tác giả đã nhắc tới quyền tự chủ ban hành quy định nhưng nhìn chung, các công 13 trình còn đề cập rất sơ lược, khái quát về chủ đề này. Các nghiên cứu và tác giả c thể kể đến như: tác giả Lê Hồng Sơn c bài “Công tác thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của ĐND, U ND năm 2004 nhìn t g c độ kiểm tra, rà soát, hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật [109]; Trương Thị Hồng Hà với bài “ Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP [53]; Nguyễn Hoàng Anh với bài “Nghiên cứu chế định chính quyền địa phương và kiến nghị s a đổi, bổ sung iến pháp năm 1992” [1]; Đinh Văn Mậu với bài “Khái luận về phân công quyền lực nhà nước và phân quyền theo cấp hành chính – l nh thổ” [91]; Hoàng Thị Ngân với bài “Tổ chức hợp lý CQĐP và điều chỉnh thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ; Bùi Thị Đào với bài “Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp x . Nhìn chung, đối với các công trình nghiên cứu là các bài viết trên các tạp chí chuyên ngành nêu trên, mặc dù ít nhiều đều đề cập đến sự cần thiết hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, nhưng nội dung của pháp luật (phạm vi) về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương và các giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm quyền này thì chưa được đề xuất cụ thể. Các nghiên cứu này cũng chưa đánh giá hay c nhận định về phương hướng hoàn thiện hệ thống pháp luật một cách tổng thể nhằm bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Về luận án tiến s c liên quan đến đề tài nghiên cứu, có một số công trình sau: Luận án tiến s của tác giả Trần Nho Thìn về chủ đề “Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của U ND x ” và của tác giả Đàm Bích Hiên về “ oàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt đ ng của chính quyền cấp x ở Việt Nam hiện nay” [66] đều tập trung nghiên cứu về vấn đề tổ chức và hoạt động của CQĐP cấp xã, trong đ luận án của Trần Nho Thìn ch giới hạn đến hoạt động của UBND nên phạm vi nghiên cứu khá hẹp trong tổng thể hệ thống pháp luật về CQĐP n i chung. Các nghiên cứu này cũng chưa phân tích đến các khía cạnh về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trên các phương diện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức, nhân sự và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Luận án tiến s của tác giả Trương Đắc Linh về“Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành iến pháp và pháp luật ở địa phương” c những nghiên 14 cứu sâu về vai trò của CQĐP trong việc thi hành pháp luật. Luận án đã đề cập khá sâu về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP và những vướng mắc, bất cập trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, đáng tiếc là luận án chưa ch ra những vướng mắc về mặt lý luận và khiếm khuyết của pháp luật liên quan đến quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật; luận án cũng chưa c những kiến nghị cụ thể về hoàn thiện pháp luật liên quan đến lĩnh vực này. Luận án tiến s của tác giả Nguyễn Thị Thu Hà về“Vai tr của chính quyền địa phương cấp tỉnh trong nền kinh tế thị trường định hướng x h i chủ ngh a X CN ở Việt Nam hiện nay” [51] tập trung nghiên cứu vai trò của CQĐP cấp t nh ở g c độ phát triển kinh tế và trong việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội n i chung. Luận án tiến s của tác giả Chu Văn Hưởng “Phân cấp, phân quyền trong thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương Việt Nam hiện nay - vấn đề và giải pháp” [78] mới giới hạn ở nghiên cứu phân cấp, phân quyền trong thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương, do đ , mặc dù luận án c những phân tích, đánh giá sâu sắc nhưng do phần phạm vi của đề tài giới hạn ở các giải pháp chung nên các giải pháp hoàn thiện pháp luật về nội dung phân cấp, phân quyền chưa được đề cập chi tiết, cụ thể, c tính ứng dụng cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật. Luận án của tác giả Trần Thị Diệu Oanh về: “Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của CQĐP trong quá trình cải cách b máy nhà nước ở Việt Nam [103] đã đề cập đến nội dung của pháp luật về phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho CQĐP mà bản chất nội dung phân cấp được nghiên cứu trong luận án này có tính chất của phân quyền nhiều hơn. Chính sự không r ràng về mặt khái niệm này là điểm hạn chế của công trình nghiên cứu n i trên. Nội dung luận án đề cập khá rộng trên các phương diện phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn, tài chính, ngân sách, các vấn đề lý luận về phân cấp quản lý cùng với những đánh giá thực trạng phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của CQĐP trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam; đề xuất các giải pháp đẩy mạnh phân cấp. Tuy vậy, do công trình nghiên cứu này là một luận án tiến sĩ mà chủ đề và mục đích nghiên cứu là “ xác định rõ địa vị pháp lý của CQĐP” nên nội dung của luận án chưa đề cập 15 sâu về cơ sở lý luận hay nội dung của pháp luật về phân cấp phân quyền. Ngoài ra, Luận án này ch xác định mối quan hệ giữa trung ương - địa phương là mối quan hệ của cấp trung ương đối với cấp tỉnh mà không nghiên cứu nội dung phân cấp cho chính quyền địa phương cấp huyện, cấp xã là chưa hợp lý, đây cũng là điểm hạn chế của luận án. Ngoài ra, c thể kể đến một số luận án tiến sĩ luật c liên quan ít nhiều đến nội dung đề tài, đ là các luận án nghiên cứu về các cơ quan trong bộ máy chính quyển địa phương như Luận án tiến sĩ của Đinh Ngọc Thắng “Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của ĐND trong điều kiện xây dựng và hoàn thiện nền dân chủ ở Việt Nam hiện nay” [116], Luận án tiến sĩ của Phạm Văn Đạt “Đổi mới tổ chức chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay” [45], Luận án tiến sĩ của Tạ Quang Ngọc “Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của cơ quan chuyên môn thu c Ủy ban nhân dân ở Việt Nam hiện nay” [99]; Luận án tiến sĩ của Trịnh Tuấn Thành “Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của Ủy ban nhân dân các cấp ở Việt Nam hiện nay” [121]; Luận án tiến sĩ của Nguyễn Trọng Hải “Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của Ủy ban nhân dân các cấp ở Việt Nam hiện nay” [56]. Nhìn chung, các luận án tiến s nêu trên mới d ng ở việc kiến nghị hoàn thiện pháp luật theo hướng bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, còn cụ thể nội dung, phạm vi, giới hạn của quyền này và cách thức bảo đảm việc thực hiện quyền này như thế nào thì chưa được đề xuất cụ thể. Các nghiên cứu thuộc nh m này chưa đánh giá một cách tổng thể thực trạng pháp luật hiện hành liên quan tới quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. 1.2. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU NGOÀI NƢỚC C một số công trình nghiên cứu tiêu biểu của các nhà khoa học nước ngoài liên quan đến chủ đề nghiên cứu của luận án này, cụ thể là: - Hai tác giả J.M.Cohen và S.B Peterson, trong cuốn “Phân cấp quản lý hành chính – Chiến lược cho các nước đang phát triển” [156] đã đánh giá bối cảnh, nhu cầu và xu hướng phân cấp quản lý hành chính ở các nước trên thế giới; phân tích r mối quan hệ giữa cải cách hành chính, phân quyền, phân cấp quản lý