Tài liệu Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua kho bạc nhà nước sa pa, tỉnh lào cai

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ &QUẢN TRỊ KINH DOANH LƯU THẾ HƯNG HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC SA PA, TỈNH LÀO CAI LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ THÁI NGUYÊN - 2019 ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ &QUẢN TRỊ KINH DOANH LƯU THẾ HƯNG HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC SAPA, TỈNH LÀO CAI NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ Mã số: 8.31.01.10 LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG Người hướng dẫn khoa học : TS. Phạm Thị Thanh Mai THÁI NGUYÊN - 2019 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đề tài luận văn: “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước Sa Pa, tỉnh Lào Cai” là của riêng tôi. Tôi xin cam đoan rằng các số liệu, kết quả nghiên cứu trong luận văn này là trung thực và chưa được sử dụng để bảo vệ một học vị nào khác. Các vấn đề trong luận văn là xuất phát từ tình hình thực tế công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách Nhà nước tại huyện Sa Pa. Sa Pa, ngày …….. tháng .. năm 2019 Tác giả luận văn Lưu Thế Hưng ii LỜI CẢM ƠN Luận văn này là tổng hợp kết quả của quá trình học tập, nghiên cứu kết hợp với kinh nghiệm thực tiễn trong quá trình công tác và sự nỗ lực cố gắng của bản thân. Trong khi học tập và thực hiện luận văn tôi đã nhận được rất nhiều sự giúp đỡ của các cá nhân, tập thể trong và ngoài nhà trường. Tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến TS. Phạm Thị Thanh Mai là người trực tiếp hướng dẫn khoa học và giúp đỡ tôi suốt quá trình thực hiện luận văn này. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành tới Ban Giám hiệu, Lãnh đạo phòng Đào tạo, bộ phận Sau Đại học cùng các thầy cô giáo trường Đại học Kinh tế và Quản trị Kinh doanh - Đại học Thái Nguyên và phân hiệu Lào Cai, đã tận tình giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập tại trường. Tôi cũng chân thành cảm ơn lãnh đạo cơ quan và các đồng nghiệp, các đơn vị thụ hưởng ngân sách Nhà nước, trên địa bàn huyện Sa Pa đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi thực hiện thành công luận văn này. Tuy đã có sự nỗ lực, cố gắng nhưng luận văn không thể tránh khỏi những khiếm khuyết, tôi rất mong nhận được sự góp ý chân thành của quý thầy, cô và bạn bè để luận văn này được hoàn thiện hơn. Tôi xin trân trọng cảm ơn ! Sa Pa, ngày ... tháng ... năm 2019 Tác giả luận văn Lưu Thế Hưng iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ...................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................... ii MỤC LỤC ................................................................................................................ iii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ....................................................................... vii DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU ..................................................................... viii MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 1. Tính cấp thiết của đề tài ..........................................................................................1 2. Mục tiêu nghiên cứu................................................................................................2 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ...........................................................................3 4. Đóng góp mới của luận văn ....................................................................................3 5. Kết cấu nội dung luận văn .......................................................................................4 CHƯƠNG 1: CƠ SƠ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN ................................................................................................................5 1.1. Cơ sở lý luận về kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước cấp huyện ..............................................................................................................5 1.1.1. Chi thường xuyên ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước ......................5 1.1.2. Kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước ......................9 1.1.3 Các hình thức kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước cấp huyện ...........................................................................................15 1.1.4 Quy trình thực hiện kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước cấp huyện ...................................................................................................16 1.1.5. Nội dung công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước cấp huyện ...................................................................................................22 1.1.6. Các yếu tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước ......................................................................................................28 1.2. Cơ sở thực tiễn kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước cấp huyện ............................................................................................................32 iv 1.2.1. Kinh nghiệm kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Từ Sơn, Bắc Ninh .............................................................................................................32 1.2.2 Kinh nghiệm kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước Tam Dương, tỉnh Vĩnh Phúc ..............................................................................33 1.2.3 Bài học kinh nghiệm về kiểm soát chi thường xuyên ngân sách đối với Kho bạc Nhà nước Sa Pa, tỉnh Lào Cai ......................................................................34 CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ..................................................36 2.1. Câu hỏi nghiên cứu ............................................................................................36 2.2. Phương pháp nghiên cứu....................................................................................36 2.2.1. Phương pháp thu thập thông tin ......................................................................36 2.2.2. Phương pháp xử lý thông tin ...........................................................................39 2.2.3. Phương pháp phân tích ....................................................................................39 2.4. Hệ thống chỉ tiêu nghiên cứu .............................................................................40 2.4.1. Nhóm chỉ tiêu đánh giá thực trạng công tác chi ngân sách nhà nước cấp huyện/thị xã ........................................................................................................40 2.4.2. Nhóm chỉ tiêu phản ánh công tác kiểm soát lập dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước cấp huyện/thị xã .................................................................40 2.4.3. Nhóm chỉ tiêu phản ánh công tác kiểm soát chấp hành dự toán chi thường xuyên ngân sách cấp huyện/thị xã ......................................................................40 2.4.4. Nhóm chỉ tiêu phản ánh công tác kiểm soát quyết toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước cấp huyện/thị xã ..........................................................................40 2.4.5. Nhóm chỉ tiêu phản ánh các nhân tố ảnh hưởng .............................................41 CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC SA PA, TỈNH LÀO CAI .....................................................................................................................42 3.1. Giới thiệu về Kho bạc Nhà nước Sa Pa, tỉnh Lào Cai .......................................42 3.1.1. Quá trình hình thành và phát triển ..................................................................42 3.1.2. Chức năng, nhiệm vụ của Kho bạc nhà nước Sa Pa .......................................43 3.2. Tình hình chi thường xuyên ngân sách qua KBNN Sa Pa .................................47 v 3.3. Thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước Sa Pa, tỉnh Lào Cai ....................................................................................51 3.3.1. Quy trình kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước Sa Pa, tỉnh Lào Cai ..................................................................................................51 3.3.2. Nội dung công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước Sa Pa, tỉnh Lào Cai ....................................................................................55 3.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Sa Pa ........................................................................................................................71 3.4.1. Các nhân tố bên ngoài .....................................................................................71 3.4.2. Các nhân tố bên trong .....................................................................................76 3.5. Đánh giá tổng quát về công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua KBNN Sa Pa .......................................................................................................80 3.5.1. Những kết quả đạt được ..................................................................................80 3.5.2. Hạn chế ............................................................................................................84 3.5.3. Nguyên nhân của những hạn chế ....................................................................86 CHƯƠNG 4: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC SAPA, TỈNH LÀO CAI ............................................................93 4.1. Mục tiêu, định hướng hoạt động của Kho bạc Nhà nước Sa Pa ........................93 4.1.1. Mục tiêu kiểm soát chi NSNN trong những năm sắp tới ................................93 4.1.2. Định hướng hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Sa Pa ............................................................................................................................94 4.2. Giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Sa Pa....96 4.2.1. Hoàn thiện quy trình kiểm soát chi thường xuyên NSNN ..............................96 4.2.2. Tăng cường công cụ và kỷ luật của Kho bạc Nhà nước .................................99 4.2.3. Nâng cao năng lực cán bộ kiểm soát chi .........................................................99 4.2.4. Tăng cường tự kiểm tra công tác kiểm soát chi thường xuyên .................... 100 4.2.5. Tăng cường tuyên truyền, giáo dục để nâng cao tính tự giác và trách nhiệm của đơn vị sử dụng ngân sách .......................................................................... 101 vi 4.3. Một số kiến nghị.............................................................................................. 102 4.3.1. Kiến nghị với KBNN Sa Pa ......................................................................... 102 4.3.2. Kiến nghị đối với chính quyền huyện Sa Pa ................................................ 106 4.3.3. Kiến nghị đối với chính quyền trung ương .................................................. 106 KẾT LUẬN ........................................................................................................... 109 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................... 111 PHỤ LỤC .............................................................................................................. 113 vii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT STT Tên đầy đủ Viết tắt 1 Cán bộ công chức CBCC 2 Chương trình mục tiêu CTMT 3 Hội đồng nhân dân HĐND 4 Kho bạc Nhà nước KBNN 5 Kiểm soát chi KSC 6 Kinh tế xã hội KT- XH 7 Kế toán Kho bạc KTKB 8 Kế toán Nhà nước KTNN 9 Mục lục ngân sách MLNS 10 Ngân sách Nhà nước NSNN 11 Ủy ban nhân dân UBND 12 Xây dựng cơ bản XDCB viii DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU Sơ đồ Sơ đồ 1.1. Quy trình kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN cấp huyện ................17 Sơ đồ 3.1 Sơ đồ tổ chức Kho bạc Nhà nước Sa Pa ...................................................45 Sơ đồ 3.2: Quy trình giao dịch một cửa trong KSC thường xuyên NSNN tại KBNN Sa Pa...........................................................................................................55 Bảng biểu Bảng 3.1: Trình độ đội ngũ cán bộ kiểm soát chi thường xuyên NSNN cấp huyện qua KBNN Huyện Sa Pa tại Phòng Kế toán ..............................................47 Bảng 3.2: Cơ cấu thu NSNN cấp huyện qua KBNN Sa Pa năm 2016-2018 ............48 Bảng 3.3: Cơ cấu chi NSNN cấp huyện qua KBNN huyện Sa Pa ............................48 Bảng 3.4: Tình hình chi thường xuyên ngân sách tại KBNN Sa Pa 2016-2018 .......49 Bảng 3.5: Cơ cấu chi thường xuyên NSNN cấp huyện theo lĩnh vực chi qua KBNN Sa Pa năm 2016-2018 ................................................................................50 Bảng 3.6: Cơ cấu chi thường xuyên NSNN cấp huyện theo tính chất các khoản chi qua KBNN Sa Pa năm 2016-2018 .............................................................51 Bảng 3.7: Báo cáo chi các đơn vị dự toán giai đoạn 2016 -2018 .............................59 Bảng 3.8: Số liệu dự toán và số kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN Sa Pa từ năm 2016-2018 ..........................................................................................59 Bảng 3.9: Tình hình thực hiện công tác KSC thường xuyên ngân sách qua KBNN Sa Pa giai đoạn 2016 - 2018 ......................................................................68 Bảng 3.10: Chi tiết kết quả công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua KBNN Sa Pa các năm 2016 - 2018 ...........................................................70 Bảng 3.11: Tổng hợp điều tra về yếu tố cơ sở pháp lý, tiêu chuẩn, định mức, dự toán chi trong KSC NSNN.........................................................................73 Bảng 3.12: Tổng hợp điều tra về ý thức chấp hành của đơn vị sử dụng ngân sách .74 Bảng 3.13: Tổng hợp điều tra về năng lực chuyên môn đội ngũ cán bộ KSC..........77 Bảng 3.14: Tổng hợp điều tra về trang thiết bị, cơ sở vật chất KBNN Sa Pa ...........79 Bảng 3.15: Tỷ lệ chi tiền mặt trong tổng chi thường xuyên NSNN cấp huyện qua KBNN Huyện Sa Pa ..................................................................................82 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Chi ngân sách nhà nước bao gồm hai bộ phận chính là chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, trong đó chi thường xuyên chiếm tỷ trọng lớn nhất và có vị trí, vai trò rất quan trọng đối với phát triển KT-XH đất nước. Quá trình thực hiện công tác, kiểm soát chi (KSC) thường xuyên NSNN qua kho bạc Nhà nước vẫn còn những tồn tại, hạn chế, bất cập như: Sử dụng NSNN vẫn kém hiệu quả, lãng phí, thất thoát, dễ phát sinh tiêu cực. Công tác KSC còn phân ra nhiều lĩnh vực với nhiều hình thức khác nhau dẫn đến tình trạng chồng chéo, khó theo dõi tổng thể; nhiều khoản chi chưa có đủ cơ sở để KBNN kiểm soát đến khâu cuối cùng và chưa có cơ chế quy trách nhiệm trong thực hiện một số nghiệp vụ chi cụ thể; chưa có cơ chế tổng thể và thống nhất để kiểm soát giá mua sắm một số hàng hóa dịch vụ một cách chặt chẽ và có hiệu quả nhất. Cán bộ làm nhiệm vụ chi ngân sách tại các đơn vị sử dụng NSNN còn có tình trạng chưa am hiểu đầy đủ về quản lý NSNN và chưa được đào tạo đồng đều. Việc phân công nhiệm vụ KSC trong hệ thống KBNN còn bất cập, chưa tạo điều kiện tốt nhất cho khách hàng. Việc thực hiện chế độ công khai minh bạch trong chi tiêu ngân sách của những đơn vị sử dụng ngân sách còn hạn chế. Do vậy, thực hiện công tác KSC thường xuyên NSNN qua KBNN còn bộc lộ những hạn chế và tồn tại, ảnh hưởng đến chất lượng sử dụng ngân sách, chưa đáp ứng yêu cầu quản lý và cải cách thủ tục hành chính trong xu thế đẩy mạnh mở cửa và hội nhập quốc tế. Đồng thời, trong thời gian qua, nhiều sai sót trong công tác kiểm soát chi của hệ thống KBNN chủ yếu xảy ra tại các KBNN cấp huyện. Nguyên nhân là do khi triển khai đề án tống nhất đầu mối các khoản chi NSNN, làm việc theo chế độ chuyên viên nên mô hình quản lý có nhiều thay đổi, gia tăng nhiều bước trong quy trình xử lý công việc mà số lượng cán bộ kiểm soát chi lại giảm. Kho bạc Nhà nước Lào Cai được thành lập ngày 01/10/1991 khi tỉnh Lào Cai được tái lập lại, đến nay Kho bạc Nhà nước Lào Cai gồm: Cơ quan Kho bạc Nhà nước tỉnh, 8 Kho bạc Nhà nước huyện và Kho bạc Nhà nước thành phố Lào Cai 2 trực thuộc. Trong đó, Kho bạc Nhà nước Sa Pa là một đơn vị có nhu cầu chi đầu tư cho hoạt động chi thường xuyên phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội rất lớn. Để đáp ứng nhu cầu đó đòi hỏi việc kiểm soát chi tiêu ngân sách huyện phải hết sức chặt chẽ, hiệu quả. Những năm qua, KSC thường xuyên NSNN qua KBNN của nước ta nói chung và KBNN Sa Pa, tỉnh Lào Cai nói riêng đã có những chuyển biến tích cực, đạt được nhiều kết quả tốt, đã từng bước được cụ thể theo hướng hiệu quả, ngày một chặt chẽ và đúng mục đích hơn cả về quy mô và chất lượng. Kết quả của thực hiện công tác KSC đã góp phần quan trọng trong việc sử dụng NSNN ngày càng hiệu quả hơn. Tuy nhiên, trong quá trình kiểm soát chi thường xuyên của các đơn vị sử dụng NSNN huyện Sa Pa vẫn còn bộc lộ một số hạn chế, tồn tại ảnh hưởng đến chất lượng sử dụng ngân sách như: quy trình kiểm soát và chi thường xuyên chưa thực sự khoa học và hiệu quả, làm tăng thêm khối lượng công việc; trình độ của đội ngũ cán bộ KBNN Sa Pa còn nhiều hạn chế; công tác kiểm soát theo đối tượng và nội dung rút tiền mặt còn chưa chặt chẽ; tình trạng chi chưa đúng tiêu chuẩn định mức chế độ còn phổ biến. Điều này chưa đáp ứng yêu cầu quản lý và cải cách thủ tục hành chính trong xu thế đẩy mạnh mở cửa và hội nhập quốc tế. Mặt khác, lý luận về công tác KSC NSNN nói chung và KSC thường xuyên NSNN qua KBNN nói riêng trong nền kinh tế thị trường chưa được nghiên cứu đầy đủ để áp dụng. Vì vậy, công tác KSC thường xuyên NSNN qua KBNN huyện Sa Pa, tỉnh Lào Cai cần tiếp tục được hoàn thiện một cách khoa học và có hệ thống. Xuất phát từ lý do trên, tác giả chọn đề tài "Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước Sa Pa, tỉnh Lào Cai" để làm luận văn tốt nghiệp thạc sĩ ngành Quản lý kinh tế. 2. Mục tiêu nghiên cứu 2.1. Mục tiêu chung Trên cơ sở đánh giá thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Sa Pa nhằm đề xuất các giải pháp hoàn thiện, góp phần tăng cường hiệu quả công tác KSC ngân sách nhằm tiết kiệm, chống thất thoát lãng phí trong chi thường xuyên NSNN qua KBNN Sa Pa, tỉnh Lào Cai trong thời giai tới. 3 2.2. Mục tiêu cụ thể - Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về NSNN cấp huyện và công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách huyện/thị xã. - Phân tích thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước Sa Pa hiện nay để đánh giá kết quả đạt được, những tồn tại và tìm ra nguyên nhân trong công tác kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN tại địa bàn huyện Sa Pa. - Xem xét các nhân tố ảnh hưởng đến công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách tại Kho bạc Nhà nước SaPa . - Đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách cho Kho bạc Nhà nước Sa Pa . 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu là công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua KBNN Sa Pa, tỉnh Lào Cai. 3.2. Phạm vi và nội dung nghiên cứu - Phạm vi về không gian: Nghiên cứu được thực hiện trong KBNN Sa Pa trên địa bàn huyện Sa Pa - Phạm vi về thời gian: Luận văn nghiên cứu về Kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước Sa Pa trong khoảng thời gian từ 2016 đến 2018 và các giải pháp được đề xuất đến năm 2025. Các số liệu sơ cấp được thu thập trong tháng 3 đến tháng 5 năm 2019. - Phạm vi về nội dung: Phạm vi nghiên cứu tập trung vào những vấn đề cơ chế, quy trình, nội dung kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước cấp huyện/thị xã. 4. Đóng góp mới của luận văn - Với sự nỗ lực của bản thân, kết hợp những kinh nghiệm, những kiến thức đã được học tập, nghiên cứu từ các tài liệu của các tác giả khác nhau, nhờ sự hướng dẫn của quý Thầy, Cô và đặc biệt là nhờ sự giúp đỡ của Người hướng dẫn khoa học, đề tài đưa ra một số đóng góp như sau: Đề tài đã hệ thống hóa những vấn đề lý luận 4 cơ bản về NSNN huyện/thị xã và công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách huyện/thị xã. Phân tích thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại Kho bạc Nhà nước SaPa để đánh giá kết quả đạt được, hạn chế và tìm ra nguyên nhân. Từ đó đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách cho Kho bạc Nhà nước Sa Pa. Đề tài cũng đã chỉ ra được những ưu - khuyết điểm trong nghiên cứu công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách huyện/thị xã và cụ thể hóa vấn đề kiểm soát chi thường xuyên ngân sách huyện/thị xã nhằm hạn chế những biểu hiện tham ô, lãng phí gây thất thoát ngân sách nhà nước. - Đề tài này được dùng làm tài liệu nghiên cứu định hướng phát triển kinh tế xã hội cho địa phương; dùng làm tài liệu nghiên cứu cho các ngành, các cấp và các đơn vị trong và ngoài Kho bạc Nhà nước Sa Pa. 5. Kết cấu nội dung luận văn Ngoài phần mục lục, danh mục viết tắt, bảng, hình, mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn chia thành 4 Chương với các nội dung cụ thể như sau: Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về kiểm soát chi thường xuyên ngân sách Nhà nước cấp huyện Chương 2: Phương pháp nghiên cứu đề tài Chương 3: Thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước Sa Pa, tỉnh Lào Cai Chương 4: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước Sa Pa, tỉnh Lào Cai. 5 CHƯƠNG 1 CƠ SƠ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1.1. Cơ sở lý luận về kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước cấp huyện 1.1.1. Chi thường xuyên ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 1.1.1.1 Khái niệm ngân sách và chi ngân sách nhà nước Theo Luật NSNN năm 2016 của Quốc Hội Việt Nam thì: “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. “Về bản chất của NSNN, là mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước với các chủ thể khác như doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân trong và ngoài nước gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ NSNN” (Giáo trình Quản lý TCC, NXB Tài chính, 2009). Ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi của một chủ thể trong một thời gian nhất định. Ngân sách Nhà nước thì chủ thể của “ngân sách” là Nhà nước. NSNN có 2 nội dung cơ bản là thu NSNN và chi NSNN. - “Thu NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng quyền lực để huy động một bộ phận giá trị của cải xã hội hình thành quỹ NSNN nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu của nhà nước” (Giáo trình Quản lý TCC, NXB Tài chính, 2009). Phần lớn các khoản thu NSNN đều mang tính bắt buộc. Theo Điều 5 Luật NSNN 2015 thì “Thu NSNN bao gồm toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí; toàn bộ các khoản thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện, trường hợp các khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước thực hiện nộp NSNN theo quy định của pháp luật; các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa phương; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.”. Trong các khoản thu NSNN thì các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí chiếm phần lớn tỷ trọng. 6 - “Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách Nhà nước nhằm thực hiện nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ. Nội dung chi ngân sách rất đa dạng, điều này xuất phát từ vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước trong việc phát triển kinh tế - xã hội. Nó bao gồm các khoản chi cho phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh, bảo đảm các hoạt động của bộ máy nhà nước, chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.” (Giáo trình Quản lý TCC, NXB Tài chính, 2009). Chi NSNN có quy mô và mức độ rộng lớn, bao trùm nhiều lĩnh vực, địa phương, các cơ quan hành chính và các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước. Chi NSNN được thực hiện cho những nội dung, nhiệm vụ cụ thể vì thế nó không chỉ dừng lại trên các định hướng mà phải phân bổ cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của Nhà nước. “Phân loại thu, chi NSNN là sự sắp xếp các số liệu thu, chi NSNN theo các tiêu thức nhất định nhằm làm cho các số liệu phù hợp và hỗ trợ quá trình tổng hợp, trình bày, giải thích, phân tích và ra quyết định của nhà quản lý” (Giáo trình Quản lý TCC, NXB Tài chính, 2009). Có thể phân loại chi NSNN theo các tiêu thức sau: + Phân loại theo tổ chức hành chính: Các khoản chi NSNN được phân loại theo các bộ, cục sở hoặc cơ quan, đơn vị thụ hưởng kinh phí NSNN theo cấp kiểm soát trung ương, quận, huyện, xã. + Phân loại theo tính chất pháp lý: chi NSNN bao gồm các khoản chi theo luật định, các khoản chi đã được điều chỉnh, các khoản chi đã được cam kết. + Ngoài ra, còn phân loại chi NSNN theo ngành kinh tế quốc dân, theo đơn vị dự toán các cấp ... Trong kiểm soát NSNN hiện nay, người ta chủ yếu phân loại các khoản chi NSNN theo nội dung kinh tế chủ yếu là: Chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. - Chi thường xuyên là nhóm chi NSNN đặc biệt quan trọng, là các khoản chi gắn với việc thực hiện nhiệm vụ thường xuyên của NSNN về kiểm soát kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng. Đại bộ phận các khoản chi thường xuyên mang tính chất tiêu dùng xã hội. “Chi thường xuyên là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước nhằm bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hỗ trợ 7 hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh” (Nguồn: Luật Ngân sách Nhà nước 2015). - “Chi đầu tư phát triển là những khoản chi có thời hạn tác động dài thường trên một năm, hình thành nên những tài sản vật chất có khả năng tạo được nguồn thu, trực tiếp làm tăng cơ sở vật chất của đất nước. Các khoản chi đầu tư phát triển bao gồm: Chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn; chi mua hàng hóa, vật tư dự trữ của Nhà nước; đầu tư hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp Nhà nước; góp vốn cổ phần liên doanh vào các DN cần thiết phải có sự tham gia của Nhà nước; chi cho các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án của Nhà nước.” (Giáo trình Quản lý TCC, NXB Tài chính, 2009). Chi đầu tư phát triển là khoản chi lớn của NSNN nhưng không có tính ổn định, chi đầu tư phát triển là yêu cầu tất yếu nhằm đảm bảo cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, luận văn xin đề cập đến một trong hai nội dung chi quan trọng là chi thường xuyên NSNN. 1.1.1.2. Đặc điểm chi thường xuyên ngân sách nhà nước Theo Giáo trình Quản lý TCC, NXB Tài chính, 2009, “Chi thường xuyên NSNN có một số đặc điểm sau: Thứ nhất: Đại bộ phận các khoản chi thường xuyên mang tính ổn định khá rõ nét. Tính ổn định bắt nguồn từ tính ổn định trong từng hoạt động cụ thể mà mỗi bộ phận cụ thể thuộc guồng máy của Nhà nước phải thực hiện. Thứ hai: Đại bộ phận các khoản chi thường xuyên của NSNN có hiệu lực tác động trong ngắn hạn, có tính chất tiêu dùng xã hội do chi thường xuyên chủ yếu đáp ứng các nhu cầu chi để thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước về quản lý kinh tế, quản lý xã hội ngay trong năm ngân sách hiện tại. Thứ ba: Phạm vi, mức độ chi thường xuyên của NSNN gắn chặt với cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước và sự lựa chọn của Nhà nước trong việc cung ứng các hàng hoá công cộng; quá trình phân phối và sử dụng vốn NSNN luôn hướng vào việc đảm bảo sự hoạt động bình thường của bộ máy Nhà nước đó. Nếu bộ máy 8 QLNN gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì số chi thường xuyên theo nó được giảm bớt và ngược lại.” 1.1.1.3. Phân loại chi thường xuyên ngân sách nhà nước Trong công tác kiểm soát ngân sách người ta thường phân loại chi thường xuyên theo một số tiêu thức như sau: “a, Theo lĩnh vực chi: + Chi cho hoạt động sự nghiệp thuộc lĩnh vực văn xã: bao gồm các khoản chi như chi cho giáo dục, chi sự nghiệp y tế, chi sự nghiệp văn hoá thể thao, thông tấn phát thanh truyền hình, ... + Chi cho các hoạt động sự nghiệp kinh tế của Nhà nước + Chi cho các hoạt động quản lý nhà nước: Khoản chi này được thực hiện để duy trì hoạt động kiểm soát thường xuyên của bộ máy Nhà nước được thiết lập từ Trung ương đến địa phương và có ở mọi ngành kinh tế quốc dân. + Chi cho các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và các tổ chức khác được cấp kinh phí từ NSNN. + Chi cho quốc phòng – an ninh và trật tự, an toàn xã hội: Phần lớn chi NSNN cho Quốc phòng - an ninh được tính vào cơ cấu chi thường xuyên của NSNN (trừ chi đầu tư XDCB cho các công trình quốc phòng, an ninh). + Chi khác: Ngoài ra các khoản chi lớn đã được sắp xếp vào 05 lĩnh vực trên còn một số khoản chi khác cũng được xếp vào cơ cấu chi thường xuyên như: chi trợ giá theo chính sách của Nhà nước, chi hỗ trợ quỹ Bảo hiểm xã hội, phần chi thường xuyên thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia, ... Cách phân loại này góp phần phân tích, đánh giá tình hình sử dụng vốn NSNN phục vụ cho công tác kiểm soát của Nhà nước ở mỗi lĩnh vực như thế nào, trên cơ sở đó hoạch định hoặc hoàn thiện các chính sách, cơ chế kiểm soát chi thường xuyên. b, Theo nội dung kinh tế của các khoản chi thường xuyên: gồm 4 nhóm chi + Các khoản chi cho con người thuộc khu vực hành chính – sự nghiệp: bao gồm tiền lương, phụ cấp lương, tiền công, chi học bổng, sinh hoạt phí của học sinh, sinh viên, chi đóng bảo hiểm xã hội cho người hưởng lương từ NSNN, chi tiền thưởng, phúc lợi tập thể. 9 + Các khoản chi về nghiệp vụ chuyên môn: các khoản chi này đa dạng và phụ thuộc vào đặc thù của từng ngành được tính vào chi nghiệp vụ chuyên môn, phải là những khoản chi mà xét theo nội dung kinh tế nó phải thực sự phục vụ cho các hoạt động này ví dụ: chi văn phòng phục vụ công tác chuyên môn, chi cho nghiên cứu, hội thảo, khoa học... + Các khoản chi mua sắm, sửa chữa: phục vụ cho việc thay mới và sửa chữa các tài sản của các đơn vị hành chính - sự nghiệp được NSNN cấp kinh phí. Các khoản chi này được tính vào chi NSNN cho mua sắm sửa chữa thường xuyên và các khoản mua sắm sữa chữa lớn tài sản cố định. + Các khoản chi khác: là các khoản chi ngoài các khoản chi nêu trên chẳng hạn như chi hoàn thuế giá trị gia tăng, chi xử lý tài sản được xác lập sở hữu nhà nước và các khoản khác.” (Giáo trình Quản lý TCC, NXB Tài chính, 2009). c, Theo cấp kiểm soát ngân sách, gồm: - Chi ngân sách trung ương - Chi ngân sách địa phương gồm: + Chi ngân sách nhà nước + Chi ngân sách nhà nước cấp huyện + Chi ngân sách nhà nước cấp xã Trong phạm vi giới hạn của đề tài, luận văn chỉ nghiên cứu chi ngân sách nhà nước. 1.1.2. Kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước 1.1.2.1 Khái niệm và đặc điểm kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước a) Khái niệm “Kiểm soát chi NSNN qua KBNN là việc KBNN thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong quá trình cấp phát, thanh toán và chi trả các khoản chi của NSNN. Nội dung của kiểm soát chi NSNN tại kho bạc: - Tính hợp pháp, hợp lệ của các chứng từ chi NSNN. - Tính hợp pháp về con dấu, chữ kí của người quyết định chi và kế toán. - Các điều kiện chi theo chế độ quy định, cụ thể: 10 + Các khoản chi phải có trong dự toán được duyệt, trừ các trường hợp như dự toán NSNN và phương án phân bổ NSNN có thẩm quyền quyết định hoặc phải điều chỉnh dự toán NSNN theo quy định; chi từ nguồn dự phóng NSNN theo quyết định của cấp có thẩm quyền; các khoản chi đột xuất ngoài dự toán được duyệt nhưng không thể trì hoãn được” “Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN là việc KBNN tiến hành thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi thường xuyên NSNN phù hợp với các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phương pháp kiểm soát tài chính trong quá trình cấp phát và thanh toán các khoản chi của NSNN”. (Nguồn: Luật Ngân sách Nhà nước 2015) “Kho bạc Nhà nước thực hiện kiểm soát các khoản chi thường xuyên; chi chương trình mục tiêu quốc gia và một số chương trình khác gắn với nhiệm vụ quản lý của các Bộ, ngành, địa phương đã được cơ quan chủ quản giao trong dự toán ngân sách của đơn vị sử dụng ngân sách của các đơn vị theo các nội dung sau: - Kiểm soát, đối chiếu các khoản chi so với dự toán ngân sách nhà nước, bảo đảm các khoản chi phải có trong dự toán ngân sách nhà nước được cấp có thẩm quyền giao, số dư tài khoản dự toán của đơn vị còn đủ để chi. - Kiểm tra, kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của các hồ sơ, chứng từ theo quy định đối với từng khoản chi. - Kiểm tra, kiểm soát các khoản chi, bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Đối với các khoản chi chưa có chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước, KBNN căn cứ vào dự toán NSNN đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao để kiểm soát” (Nguồn: Thông tư số 161/2012/TT-BTC Quy định chế độ kiểm soát, thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước) b) Chủ thể tham gia Chủ thể tham gia vào quy trình kiểm soát chi thường xuyên NSNN gồm nhiều cơ quan cùng tham gia trong đó có hai cơ quản kiểm soát chủ yếu là Sở tài chính và Kho bạc Nhà nước quận/ huyện.