Tài liệu Hiệu quả xóa đói giảm nghèo của chương trình 135 giai đoạn 2011 2015 ở tỉnh sơn la

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI KHỔNG THIÊM HIỆU QUẢ XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO CỦA CHƯƠNG TRÌNH 135 GIAI ĐOẠN 2011 - 2015 Ở TỈNH SƠN LA Ngành: Quản lý Kinh tế Mã số: 8340410 LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. Trần Ngọc Ngoạn HÀ NỘI - 2018 HÀ NỘI - năm LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn là công trình tổng hợp và nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu được sử dụng trong luận văn là trung thực, khách quan, khoa học và được trích nguồn rõ ràng. Nếu không đúng sự thật tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm. Hà Nội, ngày ….tháng …. năm 2018 Tác giả Khổng Thiêm MỤC LỤC Mở đầu 1 Chương 1. Cơ sở lý luận và thực tiễn về xóa đói giảm nghèo và Chương trình 135 7 1.1. Những vấn đề chung về xóa đói giảm nghèo 7 1.2. Chương trình 135 và nhiệm vụ xóa đói giảm nghèo Chương 2. Hiệu quả từ công tác xóa đói giảm nghèo của Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 trên địa bàn tỉnh Sơn La 2.1. Đặc điểm chung và những đặc trưng về KT-XH tỉnh Sơn La 2.2. Thực trạng vấn đề nghèo đói trên địa bản tỉnh Sơn La trước khi triển khai Chương trình 135 (giai đoạn 2011 - 2015) 17 26 26 38 2.3. Một số kết quả của Chương trình 135 (giai đoạn 2011 - 2015) ở tỉnh Sơn La 44 2.4. Đánh giá kết quả thực hiện 48 2.5. Một số nguyên nhân và hạn chế 58 Chương 3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả xóa đói giảm nghèo Chương trình 135 ở Sơn La giai đoạn tới 61 3.1. Bối cảnh trong nước 61 3.2. Quan điểm của Đảng và Nhà nước và của địa phương về công tác xóa đói giảm nghèo giai đoạn 2016 - 2020 65 3.3. Một số giải pháp 66 3.4. Kiến nghị và đề xuất 74 Kết luận 76 Tài liệu tham khảo Phụ lục DANH MỤC VIẾT TẮT 1. BGS : Ban Giám sát 2. CĐT : Chủ đầu tư 3. CSHT : Cơ sở hạ tầng 4. CTMTQG : Chương trình Mục tiêu Quốc gia 5. ĐBKK : Đặc biệt khó khăn 6. DTTS : Dân tộc thiểu số 7. DTBD : Duy tu bảo dưỡng 8. GNBV : Giảm nghèo bền vững 9. KT-XH : Kinh tế - xã hội 10. LĐTB&XH : Lao động Thương binh và Xã hội 11. NCNL : Nâng cao năng lực 12. NSTW : Ngân sách Trung ương 13. NTM : Nông thôn mới 14. PTSX : Phát triển sản xuất 15. UBDT : Ủy ban Dân tộc 16. UBND : Ủy ban Nhân dân 17. TTCX : Trung tâm cấp xã 18. XĐGN : Xóa đói giảm nghèo MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Nghèo đói là một hiện tượng KT-XH phổ biến và là một phạm trù lịch sử, tồn tại ở tất cả các quốc gia, không phân biệt thể chế chính trị xã hội, điều kiện kinh tế. Nghèo đói gây ra rất nhiều hệ lụy xấu cho xã hội và tạo áp lực cho nền kinh tế quốc dân. Điều này càng đặc biệt thấy rõ ở các nước kém phát triển hoặc đang phát triển, nơi mà ở đó hầu hết những người nghèo đều tập trung ở các khu vực nông thôn, miền núi hoặc vùng DTTS vốn không thuận lợi về giao thông, khó khăn thiếu thốn mọi mặt về y tế, giáo dục, chăm sóc sức khỏe... Chính vì vậy, XĐGN luôn là mối quan tâm nhưng cũng là một trong những thách thức đặt ra đối với mỗi khu vực, mỗi quốc gia. Năm 2013, Gabriel Demombynes - Kinh tế gia cao cấp của Ngân hàng Thế giới sau khi nghiên cứu thực trạng nghèo đói ở Việt Nam đã đưa ra danh sách 5 yếu tố tương quan là nguyên nhân dẫn đến tỷ lệ nghèo đói cao của người DTTS ở Việt Nam. Trong 5 yếu tố kể trên, chúng ta dễ dàng nhận diện ra 4 yếu tố hiện đang tồn tại ở khu vực Sơn La hiện nay, đó là: 1/Bị cách biệt về địa lý và hạn chế trong tiếp cận thị trường; 2/Bị cô lập về mặt xã hội, yếu tố văn hóa và ngôn ngữ; 3/Hạn chế trong tiếp cận đất đai có chất lượng; 4/Trình độ học vấn thấp. Điều này một lần nữa giải thích tại sao đói nghèo luôn là vấn đề tồn tại “dai dẳng” ở Sơn La trong thời gian qua. Sơn La được biết đến là một trong những tỉnh nghèo nhất cả nước - địa bàn cư trú của hơn 12 dân tộc anh em (phần lớn trong số đó là đồng bào các DTTS người Kinh chỉ chiếm khoảng 16%). Bên cạnh đó, Sơn La cũng là tỉnh có đường biên giới tiếp giáp với nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, do đó Sơn La có vị trí chiến lược hết sức quan trọng cả trên phương diện chính trị lẫn an ninh quốc phòng. Tuy nhiên, do nhiều yếu tố tác động, đến nay Sơn La vẫn có tới 5/12 huyện nghèo; 102/204 xã và 1.708 bản có điều kiện kinh tế - xã hội hết sức khó khăn [22], đời sống của một bộ phận lớn đồng bào DTTS của tỉnh nhìn chung vẫn còn nhiều thiếu 1 thốn, cùng với đó, khoảng cách về điều kiện sống và tỷ lệ hộ nghèo giữa các dân tộc khác nhau cũng ngày càng lớn và có xu hướng phân hóa rõ nét. Vấn đề này nếu không được giải quyết một cách thấu đáo chắc chắc sẽ kéo theo nhiều hệ lụy không mong muốn như: vấn đề dân tộc - tôn giáo, vấn đề biên giới lãnh thổ... Ngoài ra, nó còn gây xói mòn lòng tin của nhân dân các dân tộc nơi đây tới chính sách đoàn kết dân tộc của Đảng và Nhà nước ta. Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chủ trương chính sách đúng đắn về xóa đói và giảm nghèo cho người dân các DTTS khu vực miền núi, vùng sâu vùng xa, vùng biên giới như ở khu vực Tây Bắc nói chung và Sơn La nói riêng, nhằm thu hẹp khoảng cách phát triển giữa các vùng miền, giữa đồng bào miền núi với đồng bào miền xuôi, và một trong số những chính sách trong thời gian qua mang lại hiệu quả cao là Chương trình Phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng dân tộc thiểu số và miền núi (hay còn gọi là “Chương trình 135”), và đây cũng là CTMTQG về XĐGN. Bắt đầu từ năm 1998, sau gần 20 năm triển khai thực hiện, chúng ta không thể phủ nhận những kết quả tích cực đối với vấn đề XĐGN mà Chương trình 135 đã đem lại cho người dân thuộc vùng DTTS và miền núi trên địa bản tỉnh Sơn La, từng bước làm thay đổi bộ mặt nông thôn và tạo ra những biến chuyển tích cực về cơ cấu KT-XH tại các xã đặc biệt khó khăn, vùng DTTS và miền núi trong tỉnh. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực, cũng giống như nhiều Chương trình/Dự án trước đây, nhiều vấn đề bất cập và những hệ lụy không mong muốn từ quá trình triển khai thực hiện Chương trình thời gian qua cũng đã và đang được đặt ra. Đặc biệt, bối cảnh trong nước hiện nay có nhiều thay đổi: nguồn vốn viện trợ phát triển từ bên ngoài cho Việt Nam ngày càng bị cắt giảm, cùng với đó các nguồn lực trong nước phục vụ cho công tác XĐGN vốn đã eo hẹp lại thêm việc đầu tư, sử dụng nguồn vốn một cách dàn trải, thất thoát dẫn đến hiệu quả mang lại không như mong đợi. Chính vì vậy để đạt được các MTQG về XĐGN và PTBV thì tăng cường 2 hiệu quả sử dụng các nguồn vốn hiện có là một đòi hỏi cấp thiết. Hiện nay, khi giai đoạn IV của Chương trình (2016-2020) đã và đang được tiếp tục triển khai thực hiện, tác giả cho rằng: việc lựa chọn đề tài: “Hiệu quả xóa đói giảm nghèo của Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 ở tỉnh Sơn La” có ý nghĩa thiết thực cả về lý luận và thực tiễn. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Đói nghèo là vấn đề chung của mọi quốc gia, và ở Việt Nam XĐGN cũng là chủ đề thu hút được nhiều sự quan tâm của các học giả, những nhà nghiên cứu cả trong lẫn ngoài nước. Năm 2001, trong khuôn khổ Dự án hợp tác nghiên cứu Việt Nam - Canada về giảm nghèo cho các địa phương Việt Nam, bằng kiến thức và kinh nghiệm nghiên cứu thực tế vấn đề giảm nghèo ở vùng dân tộc ở Việt Nam, nhóm nghiên cứu Việt Nam thuộc Trung tâm điều phối giảm nghèo với sự tư vấn và chia sẻ chuyên môn của các chuyên gia Canada đã cho ra mắt công trình nghiên cứu “Giảm nghèo ở các DTTS Việt Nam” với mục đích trang bị những kiến thức, kinh nghiệm và phương pháp nghiên cứu cùng tham gia cho những người làm công tác giảm nghèo ở vùng DTTS. Công trình được đánh giá có tính khái quát và có giá trị thực tiễn về nghèo đói ở các DTTS ở nước ta. Bên cạnh đó còn có các nghiên cứu cụ thể về đói nghèo ở những khía cạnh và góc độ khác nhau như: Đô thị và đô thị hóa (Mạc Đường, 2000, 2004a, 2004b); Chính sách đói nghèo (Trần Thị Tường Vân, 2006); Biến đổi nhận thức về đời sống dưới tác động của các chính sách đói nghèo (Lê Văn Cảnh, 2015) và gần đây là công trình: Một số lý thuyết về tộc người và tiếp cận ở Việt Nam do Viện Dân tộc học chủ trì thực hiện cũng đã khái quát một số vấn đề về khung lý thuyết về nhân học kinh tế trên cơ sở tiếp cận nghiên cứu đói nghèo ở nước ta. Đáng chú ý có công trình Thực trạng đói nghèo và giải pháp XĐGN ở các tộc người thiểu số tại chỗ Tây Nguyên của Bùi Minh Đạo và Bùi Bích Lan (2005). Đây là nghiên cứu đề cập khá toàn diện và chuyên sâu về thực trạng, nguyên nhân đói nghèo của 3 12 DTTS tại chỗ khu vực Tây Nguyên. Trên cơ sở phân tích cụ thể các mặt thuận lợi và những trở ngại cho việc thực hiện công tác XĐGN, các tác giả đã đề xuất một số giải pháp nhằm góp phần XĐGN cho các DTTS tại chỗ khu vực này. Mặc dù vậy, đi sâu vào xem xét, đánh giá hiệu quả của một Chương trình cụ thể và tại một địa phương cụ thể như tỉnh Sơn La thì đến nay vẫn chưa có công trình nào thực hiện, và đây chính là lý do tác giả lựa chọn đề tài: “Hiệu quả xóa đói giảm nghèo của Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 ở tỉnh Sơn La”. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu - Xem xét đánh giá hiệu quả của Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 triển khai trên địa bàn tỉnh Sơn La. - Từ kết quả nghiên cứu, luận văn đề xuất một số kiến nghị và giải pháp để nâng cao hiệu quả Chương trình trong giai đoạn tiếp theo, qua đó góp phần XĐGN một cách bền vững cho đồng bào các dân tộc trên địa bàn tỉnh Sơn La. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Tổng hợp, thu thập các nguồn tư liệu về thực trạng KT-XH tỉnh Sơn La nhất là giai đoạn trước và sau thời điểm triển khai đến khi kết thúc Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015. Phân tích và đánh giá hiệu quả Chương trình tới công tác XĐGN trên địa bàn tỉnh Sơn La và những biến chuyển trong đời sống của đồng bào thuộc đối tượng hướng tới của Chương trình. Đề xuất một số giải pháp cụ thể giúp nâng cao hiệu quả Chương trình trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu * Đối tượng nghiên cứu: hiệu quả Chương trình 135 với vấn đề XĐGN tại các xã đặc biệt khó khăn, vùng DTTS và miền núi thuộc tỉnh Sơn La. 4 * Phạm vi nghiên cứu: các vấn đề về XĐGN tại các xã thuộc khuôn khổ Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 trên địa bàn tại tỉnh Sơn La. - Phạm vi thời gian: xem xét đánh giá hiệu quả của Chương trình 135 trên địa bàn tỉnh Sơn La, trong đó tập trung chủ yếu vào giai đoạn III (2011-2015) của Chương trình. - Phạm vi không gian: các khu vực đặc biệt khó khăn, vùng DTTS và miền núi thuộc Chương trình 135 trên địa bàn tỉnh Sơn La. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận: Trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của Chủ nghĩa Duy vật biện chứng của triết học Mác - Lênin để làm rõ sự vận động và biến đổi của các quy luật phát triển, luận văn cũng sử dụng thêm một số lý thuyết của kinh tế học trong đánh giá và dự báo về xu thế nghèo đói nói riêng, những biến chuyển về KT-XH địa phương nói chung trong thời gian tới. 5.2. Phương pháp nghiên cứu: 5.2.1. Cách tiếp cận: - Tiếp cận hệ thống: Chương trình phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng DTTS và miền núi (hay còn gọi là Chương trình 135) là một trong các hợp phần của CTMTQG về XĐGN bền vững, vì vậy, khi xem xét, đánh giá hiệu quả của nó ở một địa phương cụ thể cần phải đặt nó trong một cấu trúc trong mối quan hệ, hệ thống đói nghèo ở phạm vi cấp vùng (vùng Tây Bắc) và cấp quốc gia. Bản thân vấn đề đói nghèo của tỉnh Sơn La lại được chia thành hệ thống nhỏ hơn là cấp huyện, xã. Vì vậy khi nghiên cứu đói nghèo tỉnh Sơn La cần tìm hiểu sự tác động qua lại trong một hệ thống và giữa các hệ thống với nhau. - Tiếp cận bền vững và phát triển hệ sinh thái xã hội: đói nghèo đã và đang là một hiện tượng hiện tồn và phổ biến trên khắp thế giới, nguy cơ tái nghèo đặc biệt là của các DTTS rất cao. Do đó nghiên cứu xóa đói, giảm nghèo cần trên quan 5 điểm bền vững, hạn chế đến mức thấp nhất nguy cơ tái nghèo trên cơ sở bảo tồn, giữ gìn, phát huy văn hóa truyền thống, sử dụng hợp lý nguồn tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ môi trường. 5.2.2. Phương pháp nghiên cứu Đề tài sử dụng phương pháp thống kê mô tả và so sánh để tìm ra những sự khác biệt về kinh tế, văn hóa, xã hội, điều kiện việc làm và thu nhập giữa địa phương Sơn La với các khu vực lân cận trong vùng, và với mức chung của cả nước. Ngoài ra, đề tài cũng sẽ sử dụng thêm các phương pháp phân tích - tổng hợp. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Những nghiên cứu của đề tài hy vọng sẽ cung cấp thêm một số luận điểm và đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện chính sách từ đó giúp vận dụng và nâng cao hơn nữa hiệu quả công tác XĐGN nói chung, nhất là trong bối cảnh giai đoạn IV (2016-2020) của Chương trình đã và đang được tiếp tục triển khai thực hiện. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài Phần Mở đầu, Kết luận, Tài liệu tham khảo, Phụ lục, Luận văn được chia làm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề chung về XĐGN và Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 Chương 2: Hiệu quả từ công tác xóa đói giảm nghèo của Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 trên địa bàn tỉnh Sơn La Chương 3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả Chương trình 135 về vấn đề XĐGN trên địa bàn tỉnh Sơn La trong thời gian tới. 6 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO VÀ CHƯƠNG TRÌNH 135 1.1. Những vấn đề chung về xóa đói giảm nghèo 1.1.1. Một số khái niệm cơ bản 1.1.1.1. Khái niệm về nghèo đói Nghèo đói là một hiện tượng KT-XH phổ biến và là một phạm trù lịch sử tồn tại ở tất cả các quốc gia, không phân biệt thể chế chính trị xã hội, điều kiện kinh tế. Điểm qua một số nguồn tài liệu mang tính phố biến hiện nay có thể cho ta một cái nhìn tổng quan về “Nghèo đói”: * Tại Hội nghị về chống nghèo đói do Uỷ ban Kinh tế xã hội khu vực Châu Á - Thái Bình Dương (ESCAP) tổ chức tại Thái Lan năm 1993, các quốc gia trong khu vực đã thống nhất: “Nghèo đói là tình trạng một bộ phận dân cư không có khả năng thỏa mãn những nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu ấy phụ thuộc vào trình độ phát triển KT-XH, phong tục tập quán của từng vùng và những phong tục ấy được xã hội thừa nhận”. Khái niệm nghèo đói này bao gồm 3 khía cạnh: - Nhu cầu cơ bản của con người bao gồm: ăn, ở, mặc, y tế, giáo dục, văn hóa, đi lại và giao tiếp xã hội; - Nghèo thay đổi theo thời gian: thước đo nghèo khổ sẽ thay đổi theo thời gian; khi kinh tế càng phát triển thì nhu cầu cơ bản của con người cũng sẽ thay đổi theo xu hướng ngày một cao hơn; - Nghèo thay đổi theo không gian: thông qua định nghĩa này cũng chỉ cho chúng ta thấy sẽ không có chuẩn nghèo chung cho tất cả các nước, vì nó phụ thuộc vào sự phát triển KT-XH và các yếu tố văn hóa của từng quốc gia, từng khu vực. Trên cơ sở đó, nghèo đói sẽ được chia ra bao gồm: nghèo tuyệt đối và nghèo tương đối: + Nghèo tuyệt đối: là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thỏa mãn những nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu này đã 7 được xã hội thừa nhận tùy theo trình độ phát triển kinh tế và phong tục tập quán của địa phương. + Nghèo tương đối: là tình trạng một bộ phận dân cư sống dưới mức trung bình của cộng đồng. * Theo VOER (Thư viện học liệu mở Việt Nam) thì hiện nay ở Việt Nam có nhiều ý kiến khác nhau xung quanh khái niệm nghèo đói, song ý kiến chung nhất cho rằng: nghèo đói là 2 khái niệm riêng biệt, trong đó: 1/Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư chỉ có điều kiện thỏa mãn một phần những nhu cầu tối thiếu cơ bản của cuộc sống và có mức sống thấp hơn mức sống trung bình của cộng đồng xét trên mọi phương diện; 2/Đói là tình trạng một bộ phận dân cư nghèo có mức sống dưới mức tối thiểu và thu nhập không đủ đảm bảo nhu cầu và vật chất để duy trì cuộc sống. Đó là các hộ dân cư hàng năm thiếu ăn, đứt bữa từ 1 đến 3 tháng, thường vay mượn cộng đồng và thiếu khả năng chi trả. Giá trị đồ dùng trong nhà không đáng kể, nhà ở dột nát, con thất học, bình quân thu nhập dưới 13kg gạo/người/tháng[41]. Như vậy có thể thấy rằng, từ trước đến nay, đã có rất nhiều quan niệm về đói nghèo được đưa ra, và tùy theo cách tiếp cận khác nhau sẽ có những kiến giải khác nhau về nghèo đói, và theo thời gian, quan niệm về nghèo đói cũng càng được mở rộng và bao trùm hơn (cả về mặt lượng và chất) cùng với những tiến bộ xã hội "nhu cầu" của con người cũng ngày càng cao hơn. Điều đó cho thấy, nghèo đói là một khái niệm tương đối và có tính biến đổi, tính biến đổi ở đây thể hiện ở trên cả phương diện không gian cũng như thời gian: ví dụ, chúng ta không thể sử dụng chỉ số xác định giới hạn nghèo đói của Mỹ để đánh giá mức độ đói nghèo của Việt Nam, hay của Hà Nội để đánh giá Sơn La; hoặc không thể áp dụng khái niệm nghèo đói giai đoạn trước để đánh giá cho giai đoạn sau. Hay nói cách khác, các chỉ số xác định giới hạn nghèo đói không phải là cứng nhắc, bất biến, mà nó luôn biến đổi và phụ thuộc rất nhiều yếu tố như: sự chênh lệch về phát triển giữa các dân tộc, các quốc gia, giữa các vùng miền, sự khác biệt về văn hóa, phong tục tập quán, thậm chí thể chế chính trị xã hội... Gần đây, Liên Hợp Quốc đã đưa ra một khái niệm có nội hàm phản ánh khá rõ tính đa chiều của đói nghèo: Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi 8 học, không được khám chữa bệnh, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là không an toàn, không có quyền và bị loại trừ, dễ bị bạo hành, phải sống trong các điều kiện rủi ro, không tiếp cận được nước sạch và công trình vệ sinh. Trên cơ sở đó, vấn đề nghèo đa chiều có thể đo bằng tiêu chí thu nhập và các tiêu chí phi thu nhập. Sự thiếu hụt cơ hội đi kèm với tình trạng suy dinh dưỡng, thất học, bệnh tật, bất hạnh và tuyệt vọng là những nội dung được quan tâm trong khái niệm nghèo đa chiều. Thiếu đi sự tham gia và tiếng nói về kinh tế, xã hội hay chính trị sẽ đẩy các cá nhân đến tình trạng bị loại trừ, không được thụ hưởng những lợi ích phát triển KT-XH, do vậy họ bị tước đi các quyền con người cơ bản. Có rất nhiều biểu hiện, khía cạnh, nguyên nhân của đói nghèo, với các mức độ khác nhau, tùy theo đối tượng và hoàn cảnh, bao gồm: nghèo về vật chất, do địa bàn cư trú của người nghèo, hạn chế về tổ chức và tiếp cận tổ chức, thiếu sự ảnh hưởng chính trị, thiếu thời gian, sức khỏe yếu, trình độ học vấn thấp, tình trạng không an toàn, địa bàn cư trú không thuận lợi, ít các mối quan hệ xã hội, vị trí thấp kém do bị quy kết hay do pháp luật, thiếu thông tin, và nghèo đói tính mùa vụ…[2, tr. 5-6]. Ở Việt Nam, theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, khái niệm nghèo đa chiều mới được triển khai và được áp dụng chính thức cho giai đoạn 2016 - 2020. Theo đó, ngoài các tiêu chí về thu nhập như trước đây, tiêu chí mức độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản cũng đã được áp dụng, bao gồm: 05 dịch vụ xã hội cơ bản (y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, thông tin); 10 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản (tiếp cận các dịch vụ y tế, bảo hiểm y tế, trình độ giáo dục của người lớn, tình trạng đi học của trẻ em, chất lượng nhà ở, diện tích nhà ở bình quân đầu người, nguồn nước sinh hoạt, hố xí/nhà tiêu hợp vệ sinh, sử dụng dịch vụ viễn thông, tài sản phục vụ tiếp cận thông tin). Trong luận văn này, xuất phát từ địa bàn nghiên cứu trên cơ sở quan điểm XĐGN một cách bền vững, tác giả cho rằng, đói nghèo cần phải được xem xét trong một hệ thống tổng thể với cách tiếp cận đa chiều, trong đó phát triển hệ sinh thái chính sách cần được chú trọng. Bởi như chúng ta đã biết, khác với các địa phương khác - nơi dân tộc Kinh (những người có trình độ phát triển cao hơn - đại diện cho phương thức sản xuất tiến bộ hơn) thường chiếm đa số trong cơ cấu dân số, Sơn La 9 với dân số hơn 1,17 triệu người (tính đến năm 2015), lại chủ yếu là các DTTS (đại diện cho trình độ phát triển thấp và không đồng đều) như: người Thái (chiếm 54%), người Tày, Nùng, Dao… trong khi người Kinh chỉ chiếm 16% dân số toàn tỉnh (xem Bảng 2.19). Cùng với đó, đặc điểm phân bố dân cư khá phức tạp, đồng bào ở đây thường tập trung chủ yếu ở các khu vực nông thôn, khu vực miền núi và vùng sâu vùng xa - là khu vực hết sức khó khăn và là trọng điểm của công tác XĐGN. Cùng với đó, ở những khu vực này hiện vẫn còn tồn tại nhiều hủ tục cổ hủ, lạc hậu cũng gây ra tình trạng bất bình đẳng về giới... Một vấn đề cần lưu ý nữa là ở Việt Nam, đói nghèo mang tính chất vùng miền khá rõ rệt, trong khi ở đồng bằng tỷ lệ đói nghèo thấp thì ở các vùng núi cao, vùng sâu vùng xa - nơi tập trung đông đồng DTTS, tỷ lệ đói nghèo thường rất cao. Đây là những vùng có điều kiện sống khó khăn, địa lý cách biệt, khả năng tiếp cận với các điều kiện sản xuất, dịch vụ còn nhiều hạn chế, CSHT rất kém phát triển, điều kiện thiên nhiên rất khắc nghiệt và thiên tai xảy ra thường xuyên. Và Sơn La, với diện tích 14.174,44km2 (lớn thứ ba và chiếm 4,28% tổng diện tích cả nước và 37,88% diện tích vùng Tây Bắc) là tỉnh có diện tích đất tự nhiên lớn, trong đó chủ yếu là đồi núi cao, địa hình phức tạp - không thuận lợi cho hoạt động sản xuất và giao thương trao đổi sản phẩm với các khu vực khác, điều này giải thích vì sao Sơn La hiện nay vẫn là một trong những tỉnh nghèo nhất cả nước và là địa bàn trọng điểm của Chương trình 135. 1.1.1.2. Xóa đói giảm nghèo Ngay từ khi giành được độc lập (năm 1945), Đảng và Nhà nước ta đã xem đói nghèo cũng là một thứ giặc nguy hiểm như giặc dốt và giặc ngoại xâm. Vì vậy, XĐGN là một trong những nhiệm vụ cấp bách và là quan điểm chỉ đạo xuyên suốt của Đảng và Nhà nước ta từ trước đến nay, thể hiện trên các phương diện sau: 1/Xóa đói giảm nghèo được coi là sự nghiệp của toàn dân, là một chính sách xã hội cơ bản, là hướng ưu tiên trong toàn bộ chính sách KT-XH; 2/Phát triển kinh tế đi đôi với thực hiện XĐGN bền vững, gắn XĐGN với các CTMTQG và an sinh xã hội. Xác định rõ các vùng trọng điểm, các hoạt động ưu tiên để tập trung nguồn lực đầu tư có hiệu 10 quả; 3/Gắn XĐGN và giải quyết việc làm với thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở. Tạo cơ hội và điều kiện cho người nghèo, hộ nghèo, xã nghèo tiếp cận với các dịch vụ xã hội cơ bản; Phát huy nội lực chủ yếu, đồng thời tăng cường sự hợp tác quốc tế. Trên cơ sở đó, hàng loạt các chủ trương, chính sách được Đảng và Nhà nước ta ban hành, tiền đề cho các chương trình dự án XĐGN triển khai thực hiện, trong đó đối tượng hướng đến là đồng bào nghèo ở các khu vực vùng sâu, vùng xa, nhất là vùng đồng bào các DTTS, ví dụ: Nghị quyết 120/HĐBT, ban hành ngày 11/4/1992, tập trung xúc tiến đào tạo và giải quyết việc làm cho người nghèo; Quyết định 135/1998/QĐTTg (ban hành ngày 31/7/1998), Chương trình phát triển KT-XH các xã đặc biệt khó khăn vùng DTTS và miền núi (Chương trình 135) được thực hiện từ năm 1998 đến nay; gần đây là các Chương trình 30A, Chương trình Mục tiêu quốc gia về giảm nghèo, Chương trình xây dựng NTM… cũng đã và đang tiếp tục được triển khai. Các chính sách này có tính quyết định và tác động to lớn đến công cuộc XĐGN ở nước ta trước đây cũng như hiện nay. Đối với Sơn La - một trong mười tỉnh có tỷ lệ nghèo đói cao nhất cả nước, XĐGN không chỉ là nhiệm vụ kiên quyết mà còn là thách thức đặt ra đối với quá trình phát triển KT-XH của địa phương. Trong thời gian qua, nhờ có các cơ chế và chính sách hỗ trợ của Đảng và Nhà nước cùng với quyết tâm của Đảng bộ và nhân dân các dân tộc trên địa bàn tỉnh, công cuộc XĐGN trên địa bàn tỉnh đã thu được một số thành tựu nhất định, tuy nhiên tỷ lệ nghèo đói của Sơn La vẫn còn ở mức rất cao, đặc biệt là ở khu vực vùng sâu vùng xa, vùng đồng bào DTTS. Và trên bình diện tổng thể, Sơn La vẫn là một tỉnh nghèo, chậm phát triển so với các khu vực khác trên cả nước. Do đó, trong thời gian tới, XĐGN vẫn là một trọng những nhiệm vụ trọng tâm đối với Đảng bộ và nhân dân nơi đây. 1.1.2. Chuẩn nghèo và các tiêu chí đánh giá đói nghèo 1.1.2.1. Chuẩn nghèo (hay còn gọi là ngưỡng nghèo hoặc tiêu chuẩn nghèo) là một chỉ tiêu tổng hợp tiêu dùng được xem là đầy đủ cho các nhu cầu tiêu dùng cơ bản và từ đó ước tính chi phí cho những nhu cầu cơ bản này. Đây là công cụ để phân biệt người nghèo với người không nghèo. Hầu hết các chuẩn nghèo đều dựa 11 trên thu nhập hoặc chi tiêu. Những người được coi là người nghèo khi mức sống của họ được đo qua thu nhập ( hoặc chi tiêu) thấp hơn một mức tối thiểu chấp nhận được, tức là thấp hơn chuẩn nghèo. Có hai cách chính để xác định ngưỡng nghèo (hay chuẩn nghèo): - Chuẩn nghèo tuyệt đối: là chuẩn tuyệt đối về mức sống được coi là tối thiểu cần thiết để cá nhân hoặc hộ gia đình có thể tồn tại khỏe mạnh. Phương pháp luận xây dựng chuẩn nghèo tuyệt đối đã được thế giới hình thành và phát triển tương đối hoàn chỉnh. Chuẩn nghèo tuyệt đối của thế giới do Ngân hàng Thế giới (Word Bank) xác định là 1,25USD/người/ngày (tương đương với 600.000 đồng/người/tháng) và chuẩn nghèo của Châu Á là 1,35USD mỗi ngày mỗi người tính theo ngang giá sức mua (PPP) (650.000 đồng/người/tháng). Theo ước tính của Ngân hàng Thế giới với chuẩn nghèo 1,25USD/người/ngày thì năm 2005 trên thế giới có khoảng 1,4 tỉ người (nghĩa là trên 20% dân số thế giới sống ở mức nghèo khổ), con số này lớn hơn hẳn ước tính 985 triệu người nghèo công bố năm 2004. - Chuẩn nghèo tương đối: đôi khi chúng ta tập trung vào phần dân số nghèo nhất (1/5 hay 2/5) vì vậy ta có khái niệm ngưỡng nghèo tương đối được xác định theo phân phối thu nhập hoặc tiêu dùng chung trong cả nước để phản ánh tình trạng của một bộ phận dân cư sống dưới mức trung bình của cộng đồng. Chuẩn nghèo tương đối dựa vào nhiều số liệu thống kê khác nhau cho một xã hội. Một ngưỡng hay được sử dụng để đo lường nghèo tương đối đó là 50% hay 60% mức thu nhập bình quân đầu người trong một nền kinh tế bền vững. Tuy nhiên trên thực tế chuẩn nghèo tương đối với cách xác định như vậy sẽ không phản ánh chính xác về mức sống của con người vì khi thu nhập đồng loạt tăng hoặc giảm thì tỷ lệ người nghèo vẫn không thay đổi trong khi thu nhập thực tế của họ có thay đổi. Để đánh giá đói nghèo người ta thường sử dụng ngưỡng nghèo tuyệt đối vì nó cho phép thực hiện các phân tích có tính so sánh, trong khi đó do có sự pha trộn cả vấn đề phân phối thu nhập nên nghèo đói tương đối được coi là tiêu chuẩn đánh giá sự công bằng của chính phủ đối với một bộ phận dân cư có thu nhập thấp. 12 1.1.2.2. Tiêu chí đánh giá đói nghèo a. Chỉ tiêu thu nhập Thu nhập bình quân theo đầu người là một chỉ tiêu quan trọng phản ánh được quy mô, trình độ phát triển kinh tế và mức sống của người dân trong một nước. Hiện nay trên thế giới tồn tại hai phương pháp tính toán chủ yếu của Ngân hàng Thế giới: - Phương pháp Atlas (phương pháp theo tỉ giá hối đoái): Ngân hàng Thế giới phân ra làm 6 loại nước (là mức thu nhập năm 1990): Nước cực giàu: > 25.000 USD/năm; Nước giàu: 20.000 ≤ 25.000 USD/năm; Nước khá giàu: 10.000 ≤ 20.000 USD/năm; Nước trung bình: 2.500 ≤ 10.000 USD/năm; Nước nghèo: 500 ≤ 2.500 USD/năm và Nước cực nghèo: < 500 USD/năm. Tuy nhiên theo phương pháp trên, việc chuyển đổi thường bị sai lệch không phản ánh được tính ngang giá của sức mua. Do đó từ đầu thập niên 90 của thế kỷ XX, Liên hợp quốc đã đề ra phương pháp tính bình quân thu nhập mỗi nước theo sức mua tương đương (PPP). - Phương pháp sức mua tương đương (PPP): đây là phương pháp được sử dụng rộng rãi so sánh chỉ tiêu thu nhập bình quân đầu người giữa các nước, nhằm đưa ra chỉ tiêu định lượng so sánh giữa các nước bằng cách đưa đồng tiền của mỗi nước về một đơn vị đo lường thống nhất đồng USD. Ngân hàng Thế giới sau nhiều cuộc điều tra trên toàn cầu đã đưa ra ngưỡng nghèo chung (theo PPP). Đối với các nước thu nhập thấp: < 1 USD/người/ngày và các nước thu nhập trung bình thấp là: < 2 USD/người/ngày. b. Chỉ tiêu dinh dưỡng Nhu cầu về dinh dưỡng là nhu cầu tối thiểu và cơ bản của con người để tồn tại, hoạt động và tái tạo sức lao động. Chỉ tiêu cơ bản nhất về lượng dinh dưỡng đưa vào cơ thể là lượng calo tiêu dùng hàng ngày. Để xây dựng một ngưỡng nghèo cần phải xác định nhu cầu tiêu dùng của toàn bộ dân số. Lượng dinh dưỡng 2.100 kcalo mà tổ chức Y tế Thế giới (WHO) đưa ra dựa trên nhiều lần đánh giá, kiểm nghiệm. - Ngưỡng nghèo hay mức nghèo, là mức chi dùng tối thiểu, được xác định như tổng số tiền chi cho giỏ tiêu dùng trong thời hạn nhất định, bao gồm một lượng tối thiểu lương thực, thực phẩm và đồ dùng cá nhân cần thiết bảo đảm 13 cuộc sống và sức khỏe một người ở tuổi trưởng thành và các khoản chi bắt buộc khác. Ngân hàng Thế giới xây dựng ngưỡng nghèo trên cơ sở xác định nhu cầu tiêu dùng về lương thực của con người. Cụ thể: + Ngưỡng nghèo thứ nhất: là số tiền cần thiết để mua số lượng lương thực. Lượng lương thực này phải đáp ứng nhu cầu dinh dưỡng đủ 2.100 kcalo cho mỗi người một ngày (gồm 40 loại sản phẩm), được gọi là ngưỡng nghèo lương thực. + Ngưỡng nghèo thứ hai: bao gồm chi tiêu cho sản phẩm lương thực và phi lương thực gọi là ngưỡng nghèo chung. Ngoài ra, hiện nay Hệ số GINI là thước đo được sử dụng phổ biến trong nghiên cứu bất bình đẳng về phân phối thu nhập, hệ số này lượng hóa được mức độ bất bình đẳng về phân phối thu nhập, hệ số nhận giá trị biến thiên từ 0 đến 1. Chỉ số này càng lớn mức độ bất bình đẳng càng cao. 1.1.2.3. Các tiêu chí đánh giá đói nghèo ở Việt Nam a. Tiêu chí đánh giá đói nghèo theo chuẩn nghèo đa chiều (Ban hành kèm theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg ngày 19/11/2015 của Thủ tướng Chính phủ). Theo cách đánh giá này, chuẩn nghèo đa chiều được áp dụng cho giai đoạn 2016 2020. Trong các tiêu chí tiếp cận đo lường nghèo đa chiều, ngoài những tiêu chí thu nhập (tiêu chí duy nhất áp dụng cho các giai đoạn trước), những tiêu chí về mức độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản (gồm 5 dịch vụ: y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, thông tin), cụ thể: tiếp cận những dịch vụ y tế, bảo hiểm y tế, trình độ giáo dục của người lớn, tình trạng đi học của trẻ em, chất lượng nhà ở, diện tích nhà ở bình quân đầu người, nguồn nước sinh hoạt, hố xí/nhà tiêu hợp vệ sinh, sử dụng dịch vụ viễn thông, tài sản phục vụ tiếp cận thông tin. b. Tiêu chí của Bộ lao động - Thương binh và xã hội Theo cách đánh giá của Bộ LĐTBXH phạm vi đói nghèo có từng cấp khác nhau. Mỗi cấp thể hiện những đặc điểm riêng biệt về mức độ nghèo. - Hộ nghèo: là hộ có mức thu nhập bình quân đầu người thấp hơn chuẩn nghèo. Trong hộ nghèo, lại có hộ DTTS đặc biệt khó khăn, đây là các hộ gia đình dân tộc sống trong vùng dân tộc, miền núi, vùng sâu, vùng xa có mức thu nhập thấp 14 hơn chuẩn nghèo. Các hộ này còn tồn tại phong tục tập quán sản xuất mang nặng tính tự nhiên như hái lượm và canh tác nương rẫy, tổng giá trị tài sản bình quân đầu người dưới 1 triệu đồng/người/tháng. - Xã nghèo: là xã có tỉ lệ hộ nghèo cao (> 25%), chưa đủ từ 3 trong 6 hạng mục CSHT thiết yếu (bao gồm: chưa có đường ô tô đến trung tâm xã hoặc ô tô không đi lại được cả năm, số phòng học chỉ đáp ứng dưới 70% nhu cầu của học sinh hoặc phòng học tạm bằng tranh tre, nứa lá, chưa có trạm y tế hoặc có nhưng là nhà tạm, dưới 30% hộ sử dụng nước sạch, dưới 50% hộ sử dụng điện sinh hoạt...). Trong các xã nghèo, có các xã ĐBKK - Đây là các xã được công nhận theo Quyết định số 135/1998/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ. - Xã đặc biệt khó khăn: là xã đáp ứng 5 tiêu chí sau: 1/Vị trí địa lý của xã ở xa trung tâm KT-XH, xa đường quốc lộ, giao thông đi lại khó khăn; 2/Môi trường xã hội chưa phát triển, trình độ dân chí thấp, còn nhiều tập tục lạc hậu; 3/Trình độ sản xuất thấp, chủ yếu mang tính tự cung tự cấp, công cụ thô sơ; 4/Hạ tầng cơ sở chưa phát triển, chưa đủ các công trình thiết yếu như: điện, đường giao thông, trường học, trạm xá, nước sạch, chợ xã; 5/Đời sống nhân dân còn nhiều khó khăn, thiếu thốn, mức sống thấp. - Huyện nghèo: là huyện có tỉ lệ hộ nghèo >50%. Thống kê huyện nghèo là cơ sở để Chính phủ có chính sách giảm nghèo thích hợp nhằm đưa các huyện nghèo có mức thu nhập trong những năm tới ngang bằng mức thu nhập của cả nước. Cho đến nay, Bộ LĐTBXH đã 6 lần công bố tiêu chuẩn cụ thể cho hộ nghèo căn cứ vào mức sống thực tế và trình độ phát triển KT-XH các địa phương. Dưới đây là 3 lần công bố gần đây nhất: * Chuẩn nghèo giai đoạn 2006 - 2010 (theo Quyết định số 170/2005/QĐTTg ngày 08/7/2005 của Thủ tướng Chính phủ) + Thu nhập bình quân đầu người đối với khu vực nông thôn là dưới 200.000 đồng/người/tháng. + Thu nhập bình quân đầu người đối với khu vực thành thị là dưới 260.000 đồng/người/tháng. * Chuẩn nghèo giai đoạn 2011 - 2015 (theo Quyết định số 09/2011/QĐ-TTg ngày 30/01/2011 của Thủ tướng Chính phủ) 15 - Hộ nghèo + Vùng nông thôn: mức thu nhập ≤ 400.000 đồng/người/tháng. + Vùng thành thị: mức thu nhập ≤ 400.000 đồng/người/tháng. - Hộ cận nghèo + Vùng nông thôn: mức thu nhập từ 401.000 - 520.000đồng/người/tháng. + Vùng thành thị: mức thu nhập từ 501.000 - 650.000đồng/người/tháng. * Chuẩn nghèo giai đoạn 2016 - 2020 (theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg ngày 19/11/2015 của Thủ tướng Chính phủ) a. Hộ nghèo - Khu vực nông thôn: là hộ đáp ứng một trong hai tiêu chí sau: Một là, có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 700.000 đồng trở xuống; Hai là, có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 700.000 đồng đến 1.000.000 đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên. - Khu vực thành thị: là hộ đáp ứng một trong hai tiêu chí sau: Một là, có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 900.000 đồng trở xuống; Hai là, có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 900.000 đồng đến 1.300.000 đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên. b. Hộ cận nghèo - Khu vực nông thôn: là hộ có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 700.000 đồng đến 1.000.000 đồng và thiếu hụt dưới 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản. - Khu vực thành thị: là hộ có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 900.000 đồng đến 1.300.000 đồng và thiếu hụt dưới 3 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản. c. Hộ có mức sống trung bình - Khu vực nông thôn: là hộ có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 1.000.000 đồng đến 1.500.000 đồng. - Khu vực thành thị: là hộ có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 1.300.000 đồng đến 1.950.000 đồng. 16