Tài liệu Hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông hồng

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN -------- -------- HOÀNG QUỐC TÙNG HIỆU QUẢ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CÁC TỈNH ĐỒNG BẰNG SÔNG HỒNG LUẬN ÁN TIẾN SĨ NGÀNH TÀI CHÍNH - NGÂN HÀNG HÀ NỘI - 2019 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN -------- -------- HOÀNG QUỐC TÙNG HIỆU QUẢ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CÁC TỈNH ĐỒNG BẰNG SÔNG HỒNG Chuyên ngành: TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG Mã số: 9340201 LUẬN ÁN TIẾN SĨ Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGUYỄN THỊ BẤT HÀ NỘI - 2019 i LỜI CAM ĐOAN Tôi đã đọc và hiểu về các hành vi vi phạm sự trung thực trong học thuật. Tôi cam kết bằng danh dự cá nhân rằng nghiên cứu này do tôi tự thực hiện và không vi phạm yêu cầu về sự trung thực trong học thuật. Người hướng dẫn khoa học: Hà Nội, ngày tháng năm 2019 Người cam đoan PGS.TS. Nguyễn Thị Bất Hoàng Quốc Tùng ii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN........................................................................................................ i MỤC LỤC ..................................................................................................................ii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ........................................................................... v DANH MỤC BẢNG ................................................................................................. vi DANH MỤC BIỂU ĐỒ, HÌNH ............................................................................... vii LỜI MỞ ĐẦU ............................................................................................................ 1 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU............................................................ 7 1.1. Các nghiên cứu nước ngoài ............................................................................. 7 1.1.1. Các nghiên cứu về hiệu quả chi ngân sách địa phương ................................ 7 1.1.2. Các nghiên cứu về những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả chi ngân sách địa phương .......................................................................................................... 12 1.1.3. Các nghiên cứu về cách tiếp cận và phương pháp đo lường hiệu quả chi ngân sách địa phương.......................................................................................... 15 1.2. Các nghiên cứu trong nước ........................................................................... 17 1.2.1. Các nghiên cứu về tài chính công .............................................................. 17 1.2.2. Các nghiên cứu về quản lý ngân sách và chi ngân sách nhà nước .............. 18 1.2.3. Các nghiên cứu về hiệu quả chi ngân sách nhà nước địa phương ............... 20 1.3. Khoảng trống nghiên cứu.............................................................................. 22 TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 .......................................................................................... 23 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG .. 25 2.1. Lý luận chung về chi ngân sách Nhà nước và hiệu quả chi ngân sách Nhà nước .............................................................................................................. 25 2.1.1. Chi ngân sách nhà nước............................................................................. 26 2.1.2. Hiệu quả chi ngân sách nhà nước .............................................................. 35 2.2. Chi ngân sách địa phương và hiệu quả chi ngân sách địa phương ............. 36 2.2.1. Chi ngân sách địa phương ......................................................................... 36 2.2.2. Hiệu quả chi ngân sách địa phương ........................................................... 38 iii 2.3. Mô hình nghiên cứu đánh giá hiệu quả chi ngân sách địa phương ............. 60 2.3.1. Một số mô hình nghiên cứu đánh giá hiệu quả chi ngân sách địa phương .. 61 2.3.2. Mô hình nghiên cứu đánh giá hiệu quả chi ngân sách địa phương tại Việt Nam ............................................................................................................ 65 2.4. Linh nghiệm quốc tế về hiệu quả chi ngân sách địa phương và bài học đối với Việt Nam ......................................................................................................... 67 2.4.1. Kinh nghiệm về tăng hiệu quả chi ngân sách địa phương thông qua phân cấp ngân sách ............................................................................................................ 67 2.4.2. Kinh nghiệm quản lý chi tiêu ngân sách nhà nước theo kết quả đầu ra ...... 69 2.4.3. Kinh nghiệm về tăng cường hiệu quả chi ngân sách thông qua giám sát bằng pháp luật ............................................................................................................. 70 2.4.4. Bài học đối với Việt Nam .......................................................................... 70 TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 .......................................................................................... 71 CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CÁC TỈNH ĐÔNG BẰNG SÔNG HỒNG.............................................................. 72 3.1. Sơ lược về các tỉnh đồng bằng sông Hồng .................................................... 72 3.2. Khái quát về tình hình chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng ............................................................................................................. 73 3.2.1. Quy mô chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng............. 73 3.2.2. Phân bổ chi ngân sách địa phương vào các lĩnh vực của tỉnh, thành phố .... 76 3.3. Thực trạng hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng ............................................................................................................. 87 3.3.1. Phân tích định tính hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng Sông Hồng .......................................................................................................... 88 3.3.2. Mối quan hệ giữa chi ngân sách địa phương với GDP, xóa đói giảm nghèo, thu hút FDI ......................................................................................................... 99 3.4. Đánh giá chung về hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng ........................................................................................................... 109 3.4.1. Đánh giá định tính ................................................................................... 109 3.4.2. Đánh giá định lượng ................................................................................ 110 TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 ........................................................................................ 112 iv CHƯƠNG 4 PHÂN TÍCH CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN HIỆU QUẢ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CÁC TỈNH ĐỒNG BẰNG SÔNG HỒNG . 113 4.1. Mô hình nghiên cứu ..................................................................................... 113 4.2. Thiết kế nghiên cứu ..................................................................................... 116 4.3. Kết quả nghiên cứu...................................................................................... 129 4.3.1. Thống kê mẫu nghiên cứu ....................................................................... 129 4.3.2. Phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng ................................................................................ 130 4.4. Bình luận kết quả nghiên cứu ..................................................................... 139 4.5. Những hạn chế về hiệu quả chi ngân sách địa phương tại các tỉnh đồng bằng sông Hồng .................................................................................................. 144 4.6. Nguyên nhân của hạn chế ........................................................................... 145 TIỂU KẾT CHƯƠNG 4 ........................................................................................ 149 CHƯƠNG 5 GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CÁC TỈNH ĐỒNG BẰNG SÔNG HỒNG ......................................... 150 5.1. Định hướng và yêu cầu về nâng cao hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng ................................................................................. 150 5.1.1. Mục tiêu, định hướng phát triển kinh tế - xã hội các tỉnh khu vực đồng bằng sông Hồng đến năm 2030 .................................................................................. 150 5.1.2. Yêu cầu nâng cao hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng Sông Hồng ........................................................................................................ 161 5.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng băng sông Hồng ........................................................................................................... 163 5.2.1. Giải pháp và gợi ý chính sách từ kết quả nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng ............. 163 5.2.2. Một số giải pháp khác ............................................................................. 186 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 189 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN ....................................................................................... 191 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................................... 192 PHỤ LỤC .............................................................................................................. 191 v DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Từ viế tắt Cụm từ viết đầy đủ ASEAN Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (Association of Southeast Asian Nations) CQĐP Chính quyền địa phương CQTW Chính quyền trung ương FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài HDI Chỉ số phát triển con người KVĐBSH Khu vực đồng bằng sông Hồng NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách Nhà nước ODA Hỗ trợ phát triển chính thức UNDP Tổ chức phát triển Liên hiệp quốc WB Ngân hàng thế giới (World Bank) WTO Tổ chức thương mại thế giới (World Trade Organization) vi DANH MỤC BẢNG Bảng 1.1. Tổng hợp các nghiên cứu mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và chi NSNN ..... 11 Bảng 2.1. Cân đối NSNN ........................................................................................... 33 Bảng 3.1. Quy mô chi NSĐP các tỉnh đồng bằng sông Hồng giai đoạn 2000 - 2016 .. 75 Bảng 3.2. Chi ngân sách đầu tư phát triển khu vực đồng bằng sông Hồng giai đoạn 2000 -2016 ................................................................................................................ 78 Bảng 3.3. Chi ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản khu vực đồng bằng sông Hồng giai đoạn 2000 -2016 ........................................................................................................ 79 Bảng 3.4. Chi thường xuyên NSNN các tỉnh khu vực đồng bằng sông Hồng giai đoạn 2000 -2016 ................................................................................................................ 80 Bảng 3.5. Chi sự nghiệp giáo dục, đào tạo và dạy nghề giai đoạn 2000 – 2016 .......... 82 Bảng 3.6. Chi sự nghiệp kinh tế giai đoạn 2000 - 2016 .............................................. 84 Bảng 3.7. Biến động của chi NSĐP của các Tỉnh ĐBSH. GDP, Tỷ lệ hộ nghèo và các dự án giai đoạn 2000-2016......................................................................................... 88 Bảng 3.8. Đối chiếu dự toán và thực hiện ngân sách tỉnh Hải Dương giai đoạn 2015 - 2017.. 91 Bảng 3.9. Chi NSĐP cho các dịch vụ sự nghiệp công ................................................ 98 Bảng 3.10. Mô tả tổng quát nguồn và thang đo dữ liệu ............................................ 101 Bảng 3.11. Kết quả ước lượng mô hình hồi quy với tác động cố định ...................... 104 Bảng 3.12. Kết quả ước lượng các mô hình hồi quy ................................................. 105 Bảng 3.13: Kết quả ước lượng mô hình hồi quy trước và sau khi loại bỏ biến .......... 106 Bảng 3.14: Kết quả ước lượng mô hình hồi quy với điều kiện biến giả DUM .......... 107 Bảng 4.1: Thang đo hiệu quả chi NSĐP ................................................................... 119 Bảng 4.2: Thang đo phân cấp NSĐP ........................................................................ 120 Bảng 4.3: Thang đo quy mô chi NSĐP .................................................................... 121 Bảng 4.4: Thang đo thể chế quản lý chi NSĐP ........................................................ 122 Bảng 4.5: Thang đo năng lực và tổ chức bộ máy quản lý chi NSĐP......................... 123 Bảng 4.6: Thang đo về tính công khai, minh bạch trong chi NSĐP .......................... 124 Bảng 4.7: Thang đo về trách nhiệm giải trình và tính liêm chính trong chi NSĐP .... 125 Bảng 4.8: Thang đo về cơ chế kiểm tra, giám sát trong quản lý chi NSĐP ............... 127 Bảng 4.9. Thống kê mẫu điều tra khảo sát................................................................ 130 Bảng 4.10. Tổng hợp kiểm định độ tin cậy của các thang đo .................................... 131 Bảng 4.11. Hệ số KMO và kiểm định Barlett ........................................................... 133 Bảng 4.12. Phân tích nhân tố EFA của các yếu tố ảnh hưởng................................... 134 Bảng 4.13: Bảng ma trận tương quan tuyến tính ...................................................... 137 Bảng 4.14: Kết quả hồi quy ..................................................................................... 137 Bảng 4.15: Kiểm định về sự phù hợp của mô hình hồi quy (ANOVA) ..................... 138 Bảng 4.16: Bảng tóm tắt ước lượng mô hình hồi quy ............................................... 138 vii DANH MỤC BIỂU ĐỒ, HÌNH Biểu đồ: Biểu đồ 3.1: Tỷ trọng chi NSĐP của các khu vực giai đoạn 1993 -2016 .................... 74 Biểu đồ 3.2: Chi NSĐP các tỉnh đồng bằng sông Hồng giai đoạn 2000 - 2016 ........... 76 Biểu đồ 3.3: Tỷ trọng chi thường xuyên cơ cấu theo tỉnh khu vực đồng bằng sông Hồng năm 2000- 2016 ............................................................................................... 81 Biểu đồ 3.4: Tỷ lệ thu ngân sách trên chi ngân sách các tỉnh đồng bằng sông Hồng giai đoạn 1993 -2016 ........................................................................................................ 93 Hình: Hình 2.1: Tỷ trọng chi NSĐP của các khu vực giai đoạn 1993 -2016 ......................... 55 Hình 3.1: Mô hình nghiên cứu mối quan hệ giữa chi NSĐP với GDP ...................... 100 Hình 4.1: Mô hình nghiên cứu các nhân tố tác động đến hiệu quả chi NSĐP ........... 113 1 LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận án Chi ngân sách địa phương có vai trò quan trọng trong một nền kinh tế bởi một mặt, các khoản chi này nhằm thực hiện các chức năng vốn có của Nhà nước trong việc cung cấp hàng hóa công, phục vụ lợi ích kinh tế - xã hội cho cộng đồng. Mặt khác, thông qua chi NSĐP, chính phủ cũng có thể khuyến khích hoặc kìm hãm, nghiêm cấm phát triển hàng hóa và dịch vụ đáp ứng nhu cầu của xã hội. Hiện nay, chi NSĐP tại Việt Nam vẫn tồn tại nhiều điểm yếu, kém hiệu quả. Cụ thể như, việc phân bổ chi NSĐP vẫn chủ yếu dựa trên yếu tố đầu vào và quy mô chi vẫn mang tính dàn trải, thiếu tập trung. Mặc dù định mức phân bổ chi thường xuyên cho các lĩnh vực đã có sự phân biệt ưu tiên hơn cho miền núi, hải đảo, vùng sâu, vùng xa, nhưng nhìn chung vẫn được tính trên đầu dân số, nên chưa xét đến đặc tính riêng của đối tượng tiếp nhận hoặc thụ hưởng ngân sách. Về mặt đo lường, các chỉ tiêu đánh giá về hiệu quả chi NSNN chưa thông nhất. Các sơ liệu thống kê chủ yếu đã và đang căn cứ theo yếu tố đầu vàohoặc mức hoàn thành so với kế hoạch đặt ra như dân số, diện tích, số đơn vị hành chính cấp huyện, tỷ lệ hộ nghèo… Các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả chưa thống nhất và phương pháp tính toán được dựa trên nhiều thông số khác nhau, song chủ yếu vẫn dựa trên yếu tố đầu vào và hoàn thành định mức như dân số, diện tích, số đơn vị hành chính cấp huyện, tỷ lệ hộ nghèo… Các con số báo cáo chưa phản ánh hiệu quả chi NSNN gắn với kết qủa đầu ra. Ngoài ra, chi NSNN nói chung chi NSĐP nói riêng còn tồn tại một số bất cập như định mức chi thường xuyên không phù hợp với thực tế giá cả thị trường, kiểm soát chứng từ, các sai phạm liên quan đến chi NSĐP kém hiệu quả, thất thoát, lãng phí nguồn lực của Nhà nước chưa gắn trách nhiệm đầy đủ của các cá nhân, đơn vị có liên quan… Từ thực tế trên, nâng cao hiệu quả chi NSĐP luôn là vấn đề được đặc biệt quan tâm bởi không chỉ về phía các nhà điều hành chính sách, các nhà khoa học mà còn của cả cộng đồng dân cư, các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế hoặc tổ chức hoạt động xã hội. Đặc biệt là ở tại các địa phương khi chi NSĐP thường gắn trưc tiếp với kết quả đầu ra. Bên cạnh đó, hiệu quả chi NSĐP còn cần đo lương toàn diện cả trên phương diện giá trị kinh tế thu, giá trị xã hội và các lĩnh vực phi kinh tế khác. Việc đo lường hiệu qủa chi nói chung, chi NSĐP nói riêng rất phức tạp và khó khăn do liên quan đến nhiều chủ thể tham gia: các nhà quản lý, các đơn vị thực hiện và phía người thụ hưởng, liên quan đến nhiều cấp: cấp trung ương, cấp địa phương; liên quan đến nhiều ngành nghề, lĩnh vực…. 2 ĐBSH là vùng kinh tế có tỷ lệ đóng góp khá lớn về GDP, thu ngân sách, giá trị kim ngạch xuất khẩu, thu hút được khá lớn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài. Trong những năm qua, quản lý NSĐP trên địa bàn của các tỉnh, thành phố thuộc khu vực vùng ĐBSH đã có nhiều khởi sắc: phương thức và quy trình thu đã được cải tiến, số thu được tập trung tương đối nhanh và đầy đủ vào NSNN, bố trí và quản lý chi NSĐP đã đạt được hiệu quả nhất định, góp phần thúc đẩy kinh tế xã hội phát triển. Tuy nhiên, hiệu quả chi NSĐP trên địa bàn các tỉnh, thành phố thuộc vùng ĐBSH vẫn còn có những hạn chế nhất định như: phương thức quản lý một số khoản chi còn thiếu toàn diện, thiếu chặt chẽ, thiếu các định chế phù hợp, vì vậy mục tiêu chống thất thoát lãng phí chưa đạt được hiệu quả cao, tác động tích cực của NSNN đối với nền kinh tế - xã hội vẫn còn hạn chế. Do đó, hiệu quả chi NSĐP là đề tài được nhiều nghiên cứu trong và ngoài nước thực hiện. Đặc biệt, các nghiên cứu nước ngoài đã tiếp cận vấn đề này trên nhiều giác độ khác nhau như đo lường tác động của hiệu quả chi NSĐP tới tăng trưởng kinh tế, tác động đến giảm hộ nghèo, tăng cường các dịch vụ công tại địa phương... Tuy nhiên, nghiên cứu về hiệu quả chi NSĐP tại Việt Nam còn khá khiêm tốn và chủ yếu mới giới hạn phạm vi chủ đề theo khía cạnh tác động của chi NSĐP đến tăng trưởng kinh tế quốc gia. Hiếm có nghiên cứu cụ thể về hiệu quả chi NSĐP tại Việt Nam. Đây chính là khoảng trống nghiên cứu còn bỏ ngỏ có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn cần được tiếp tục hoàn thiện. Xuất phát từ những lý do trên, đề tài: “Hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng” được lựa chọn nghiên cứu làm luận án Tiến sỹ kinh tế. 2. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu tổng quát Xác lập căn cứ khoa học và thực tiễn và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng. Trên cơ sở sử dụng mô hình đánh gía tác động về mối quan hệ giữa chi NSĐP với GDP, xóa đói giảm nghèo và thu hút FDI đối với hiệu quả chi NSĐP. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hoá và phát triển thêm những vấn đề lý luận về hiệu quả chi ngân sách địa phương. 3 - Phân tích và đánh giá thực tiễn hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng. - Đổi mới các giải pháp nâng cao hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu Những vấn đề lý luận và thực tiễn về hiệu quả chi ngân sách địa phương. Theo đó luận án Nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả chi NSĐP với cách tiếp cận hiệu quả chi ngân sách địa phương theo các yếu tố đầu ra. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi về nội dung nghiên cứu: Luận án chỉ đề cập đến hiệu quả chi ngân sách địa phương của các tỉnh được phân cấp, không đề cập đến phần ngân sách trung ương thực hiện tại các tỉnh. Trong đó, nghiên cứu về mối quan hệ giữa chi NSĐP với GDP, xóa đói giảm nghèo và thu hút FDI Phạm vi về không gian: Luận án nghiên cứu hiệu quả chi NSĐP các tỉnh đồng bằng sông Hồng bao gồm Hà Nội, Vĩnh Phúc, Bắc Ninh, Quảng Ninh, Hải Dương, Hải Phòng, Hưng Yên, Thái Bình, Hà Nam, Nam Định, Ninh Bình vì các địa phương này có đặc điểm văn hóa - xã hội khá tương đồng mang tính lãnh thổ. Phạm vi về thời gian: Các tài liệu được thu thập từ 2006 - 2016 và định hướng đến 2030. 4. Câu hỏi nghiên cứu - Cơ sở lý thuyết về hiệu quả chi ngân sách địa phương như thế nào? - Các nhân tố nào ảnh hưởng đến hiệu quả chi NSĐP và mức độ ảnh hưởng của mỗi nhân tố như thế nào? - Sử dụng những chỉ tiêu nào để đánh giá hiệu quả chi NSĐP? - Hiệu quả chi ngân sách địa phương tại các tỉnh khu vực đồng bằng sông Hồng hiện nay như thế nào? - Các cơ quan Trung ương và địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng cần làm gì để nâng cao hiệu quả chi NSĐP? 5. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp luận 4 Để thực hiện mục tiêu, phạm vi, đối tượng nghiên cứu của đề tài, luận án sử dụng phượng pháp luận là nội dung của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử trong suốt quá trình nghiên cứu. Phương pháp nghiên cứu Trong quá trình nghiên cứu, luận án dựa trên sự kết hợp giữa nghiên cứu định tính và định lượng. Phương pháp định tính được sử dụng phân tích thực trạng chi NSĐP tại các tỉnh thuộc khu vực đồng bằng sông Hồng, phỏng vấn chuyên gia khai thác đặc tính của biến số (phát triển thang đo). Phương pháp định lượng sử dụng trong kiểm định giả thuyết nghiên cứu, các kiểm định chất lượng mô hình nghiên cứu về mối quan hệ giữa chi NSĐP với GDP, xóa đói giảm nghèo và thu hút FDI. Ngoài ra, luận án còn sử dụng nhiều phương pháp khác: Tổng hợp, đánh giá, thống kê, so sánh đối chiếu, quy nạp, nghiên cứu tình huống… 6. Những đóng góp khoa học của luận án Những đóng góp trên phương diện lý thuyết - Luận án đã hệ thống hóa chỉ tiêu đánh giá hiệu quả chi NSĐP theo hai nhóm cơ bản: định tính và định lượng; - Lựa chọn các thang đo về hiệu quả chi NSĐP và xác định thang đo các biến số ảnh hưởng đến hiệu quả chi NSĐP phù hợp với bối cảnh các tỉnh đồng bằng sông Hồng; - Luận án tổng hợp bảy nhân tố chính ảnh hưởng đến hiệu quả chi NSĐP: (1), Phân cấp chi NSĐP; (2), Quy mô tiêu NSĐP trong GDP; (3), Thể chế quản lý chi NSĐP; (4), Năng lực và tổ chức bộ máy quản lý chi NSĐP ; (5), Tính công khai minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý chi NSĐP; (6), Trách nhiệm giải trình và tính liêm chính của cơ quan quản lý và thực hiện chi NSĐP; (7) Cơ chế kiểm tra, giám sát trong quản lý chi NSĐP. - Có ảnh hưởng thế nào đến hiệu quả chi NSĐP tại các tỉnh thuộc khu vực đồng bằng sông Hồng. Luận án tiến hành kiểm định mô hình đánh giá hiệu quả chi NSĐP. Những đóng góp trên phương diện thực tiễn - Luận án phân tích định tính (phỏng vấn chuyên sâu) về hiệu quả chi NSĐP các tỉnh đồng bằng sông Hồng thông qua đánh giá của đối tượng có liên quan trực tiếp đến 5 vấn đề này: (1), Bộ Tài chính và Kho bạc Nhà nước Trung Ương; (2), Sở Tài chính và Kho bạc Nhà nước tỉnh; (3) các đơn vị thụ hưởng. - Hiệu quả kinh tế đo lường thông qua sự thay đổi của GDP theo sự thay đổi của các biến độc lập (chi tiêu thường xuyên, chi đầu tư phát triển, FDI, lao động và độ mở kinh tế) là tích cực. Cụ thể, chi thường xuyên có tác động lớn nhất đến sự thay đổi của GDP các tỉnh đồng bằng sông Hồng. Mô hình nghiên cứu tác động cố định là phù hợp, và điều thú vị là khi đưa điều kiện biến giả (DUM) theo thời gian có sự chuyển hóa mạnh của phân cấp NSNN tại Việt Nam Quốc hội (2002) cho mô hình đạt ý nghĩa thống kê với các biến lựa chọn. Như vậy, sự thay đổi trong phân cấp ngân sách đã hỗ trợ mối quan hệ các biến độc lập tác động tích cực đến biến phụ thuộc (GDP), mặc dù mức độ ảnh hưởng chưa được chỉ rõ trong nghiên cứu này nhưng kết luận này có ý nghĩa khoa học cho các nghiên cứu sau này. - Xác định mối quan hệ giữa chi NSĐP với các biến số kết quả đầu ra của mỗi tỉnh trong khu vực đồng bằng sông Hồng. Trong đó, kết quả nghiên cứu định lượng chỉ ra rằng: (1) các nhân tố có ảnh hưởng tích cực đến hiệu quả chi NSĐP theo các mức độ khác nhau, trong đó ảnh hưởng mạnh nhất đến hiệu quả chi NSĐP các tỉnh khu vực đồng bằng sông Hồng là sự minh bạch thông tin, phân cấp ngân sách và giám sát hiệu quả chi NSĐP; nhân tố ảnh hưởng yếu nhất đến hiệu quả NSĐP tại các tỉnh đồng bằng sông Hồng chính là quy mô; (1), đo lường hiệu quả kinh tế chi NSĐP, chi thường xuyên có ảnh hưởng tích cực đến giá trị thu nhập quốc nội (GDP), chi tiêu cho đầu tư phát triển cũng có ảnh hưởng tích cực đến GDP nhưng với mức độ nhỏ hơn. - Đề xuất hệ thống giải pháp và khuyến nghị đến cơ quan quản lý chi NSĐP và chính quyền, cơ quan cấp địa phương thực hiện chi NSĐP và các cơ quan thụ hưởng nhằm nâng cao hiệu quả chi NSĐP. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo, luận án được kết cấu thành 5 chương: - Chương 1: Tổng quan nghiên cứu - Chương 2: Cơ sở lý luận về hiệu quả chi ngân sách địa phương - Chương 3: Thực trạng hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng - Chương 4: Phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng 6 - Chương 5: Giải pháp nâng cao hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng. 7 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU 1.1. Các nghiên cứu nước ngoài 1.1.1. Các nghiên cứu về hiệu quả chi ngân sách địa phương 1.1.1.1. Hiệu quả chi ngân sách địa phương định hướng đầu vào Ở cấp độ địa phương, chi ngân sách được tiếp cận là một trong các yếu tố đầu vào để đạt kết quả đầu ra: tăng trưởng GDP, tăng thu nhập bình quân đầu người, tăng cường cung ứng các hàng hóa, dịch vụ công… Một số nghiên cứu điển hình có liên quan đến đề tài như sau. Về tổng chi ngân sách, Afonso và Fernandes (2003) đã đo lường hiệu quả tổng chi của chính quyền địa phương của Bồ Đào Nha bằng kỹ thuật phân tích phi tham số liên quan đến đường giới hạn sản xuất. Phương pháp FDH được sử dụng trong việc xây dựng chỉ số năng lực cấp tỉnh, tính toán kết quả đầu ra và yếu tố đầu vào ứng với 51 tỉnh của Bồ Đào Nha. Sự mở rộng chi NSĐP tỉnh có vẻ đã gây ra lãng phí so với khu vực được coi là giới hạn tối ưu. Với kết quả nghiên cứu về các tỉnh trong mẫu nghiên cứu được căn cứ trên số bình quân, xoay quanh mức kết quả đầu ra là 39% với sự tiết kiệm ít hơn về nguồn lực. Kết quả này cho thấy có thể cải thiện kết quả đầu ra trên cơ sở tăng quy mô chi tại các tỉnh (Afonso and Fernandes, 2003, 2006) Một số nghiên cứu khác sử dụng chi tổng chi NSNN hoặc cụ thể chi ngân sách thường xuyên hoặc/và chi đầu tư phát triển làm yếu tố đầu vào trong nghiên cứu (Hayes and Chang, 1990; Ibrahim and Karim, 2004, De Borger et al. (1994); Balaguer - Coll and Prior, 2002;…). Kết quả nghiên cứu cho kết luận khác nhau về chiều quan hệ với hiệu quả chi NSĐP. 1.1.1.2. Hiệu quả chi ngân sách địa phương định hướng đầu ra a) Chi ngân sách gắn với cải thiện dịch vụ y tế, chăm sóc sức khỏe Sijuola (2016) đo lường hiệu quả chi NSĐP vào vấn đề chăm sóc sức khỏe với biến phụ thuộc là kỳ vọng về chất lượng cuộc sống của người dân về chính quyền; biến độc lập gồm chi NSĐP về sức khỏe (% tổng chi NSNN); chi NSĐP cho nguồn lực vốn con người (đại diện bằng GDP thực trên đầu người); lượng khí CO2 thải ra trên đầu người và tập trung về dân số. Các biến số được đo lường theo thời gian một kỳ chính quyền điều hành (thời gian từ 1966 đến 2014 được tính thành 6 phân đoạn thời gian). Nhóm tác giả đã tính bình quân của 6 giai đoạn khác nhau (thay đổi về 8 chính quyền) để đưa vào mô hình đánh giá hiệu quả theo cùng một thời gian. Đồng thời xác định mối quan hệ ngắn hạn theo 6 thời kỳ riêng. Nghiên cứu của Sijuola khẳng định rằng, chi NSĐP cho nguồn lực con người tập trung cho vấn đề chăm sóc sức khỏe đã cao hơn nhưng kém hiệu quả tại các nước châu Phi (đồng thuận với kết quả của các nghiên cứu trước: Chisholm và Evans (2010), Kirigia và cộng sự (2011); Aremo và Olanubi (2016). Điều đó hàm ý rằng chính quyền các quốc gia đó cần lưu ý hơn trong chi tiêu cho vấn đề cải thiện sức khỏe. Hiệu quả thể hiện ở chỗ các quỹ được phân phối đúng, bên cạnh đó còn phản ánh qua việc đào tạo nhân lực và đảm bảo thu nhập đầy đủ cho nhân viên y tế. Mật độ dân cư có ảnh hưởng trực tiếp và có ý nghĩa thống kê với kỳ vọng sống của người dân. Chính phủ liên bang cần nỗ lực để tăng lượng nhân viên y tế qua đào tạo. Để đảm bảo đạt được mục tiêu này, chính quyền bang và địa phương cần cộng tác nhau trong giám sát nhân viên y tế và quản lý việc phân bổ quỹ. b) Chi ngân sách gắn với cải thiện dịch vụ giáo dục Harbison và Hanushek (1992) đo lường hiệu quả chi NSĐP về giáo dục bằng phương pháp hồi quy bội với kết quả đầu ra được đánh giá thông qua điểm kiểm tra, biến số đầu vào được sử dụng trong nghiên cứu gồm: tỷ lệ học sinh/giáo viên, số giáo viên được đào tạo, số năm kinh nghiệm của giáo viên, lương giáo viên, chi phí trên mỗi học sinh và các trang thiết bị sẵn có. Kết quả nghiên cứu khẳng định giáo viên, kinh nghiệm của giáo viên và sự sẵn có về trang thiết bị giáo dục có tác động tích cực và đạt ý nghĩa thống kê với chi tiêu về giáo dục; chi bình quân cho một học sinh là yếu tố đóng góp vào hiệu quả chi NSĐP dành cho giáo dục. Tỷ lệ học sinh/giáo viên và lương giáo viên tác động không rõ đến biến phụ thuộc. Jimenez và Lockheed (1995) đánh giá hiệu quả tương đối của giáo dục trường công và trường tư tại một số nước đang phát triển theo mối quan hệ yếu tố đầu vào – kết quả đầu ra. Bằng cách so sánh điểm thi trung bình của mỗi học sinh tại các quốc gia khác nhau. Chỉ số này đo lường chi phí khác nhau tại hai hệ thống giáo dục và kết quả điểm thi cho thấy điểm kiểm tra của học sinh theo học các trường tư thấp hơn so với trường công, và trong một số trường hợp, khoảng cách này còn khá lớn. Afonso và Aubyn (2006) nghiên cứu sự khác nhau trong hiệu quả của giáo dục của các nước OECD và khẳng định rằng mức độ thu nhập và trình độ giáo dục của cha mẹ giải thích phần lớn sự biến động của biến phụ thuộc. Afonso và cộng sự (2006), đánh giá hiệu quả chi tiêu chính phủ của các nước thành viên mới của Cộng đồng chung châu Âu, bao gồm bảo đảm về quyền sở hữu, mức độ thu nhập, năng lực cung ứng dịch vụ thành thị và mức độ giáo dục công dân ảnh hưởng đến hiệu quả. Hauner 9 (2008), đánh giá các thành phần của hiệu quả chi NSĐP các vùng của Nga. Nghiên cứu chỉ ra rằng sự tăng lên về hiệu quả chi NSĐP các vùng của Nga có liên quan chặt chẽ với sự tăng lên của thu nhập đầu người, thị phần chuyển giao thu nhập liên tỉnh thấp hơn, ban điều hành tốt hơn, dân chủ hơn và chi tiêu ngân sách tiết kiệm hơn. c) Chi ngân sách địa phương gắn với các hàng hóa, dịch vụ công khác Ibrahim and Karim (2004) trong nghiên cứu “Efficiency of local government in Malaysia and its correlates”sử dụng phương pháp đường bao số liệu (Data Envelopment Analysis - DEA) để đánh giá về chi ngân sách với các dịch vụ đầu ra (lấy các đại diện gồm: số lượng nhà vệ sinh công cộng, số lượng khu sinh hoạt cộng đồng, số lượng công viên được tái tạo, số lượng sân chơi trẻ em, số lượng phương tiện thể thao lắp đặt nơi công cộng, số lượng chỗ đỗ xe, số lượng chợ, số lượng cây xanh được trồng, dân số, độ dài đường giao thông (phản ánh mức duy trì cơ sở hạ tầng của chính quyền địa phương). Bên cạnh đó, tác giả cũng tiến hành khảo sát qua bảng hỏi để truy xuất thông tin có liên quan đến hàng hóa và dịch vụ được cung cấp bởi chính quyền địa phương. Kết quả ước lượng DEA cho thấy, mức hiệu quả bình quân đạt 0,763. Khoảng 24% địa phương ở mức cao hơn chỉ số này. Các địa phương thiếu hiệu quả chủ yếu bởi sử dụng vượt quá chi ngân sách đầu vào. Điều đó hàm ý rằng, đã có một lượng tiền thừa không được chuyển hóa một cách hợp lý thành các dịch vụ công trong các địa phương được nghiên cứu. Bằng phương pháp kiểm định TOBIT giữa kết quả thu được về chỉ số hiệu quả với các biến độc lập như số lượng máy tính trên cá nhân, quy mô lãnh thổ hành chính, bình quân thu nhập theo tháng của người dân, tỷ số học sinh tiểu học và trung hoc trên dân số địa phương, và biến giả về hai cấp quản lý: thành phố và quận, nghiên cứu khẳng định các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả chi ngân sách địa phương gồm: d) Hiệu quả chi ngân sách gắn với gia tăng giá trị kinh tế Tác động của chi ngân sách tới tăng trưởng kinh tế (xét theo khía cạnh hiệu quả kinh tế) còn nhiều kết luận trái chiều nhau và cần có thêm các nghiên cứu chuyên sâu ứng với bối cảnh, điều kiện riêng mỗi quốc gia (Grier &Tullock, 1989). Một số nhà nghiên cứu cho rằng tác động của chi NSNN lên tăng trưởng kinh tế là tiêu cực hoặc không có mối liên hệ (Akpan, 2005; Laudau, 1983), một số nghiên cứu khác khẳng định chi NSNN có tác động tích cực lên tăng trưởng kinh tế (Christoph A. Schaltegger và Benno Torgler, 2004. Nghiên cứu của Rahn (1986), khẳng định cả hai chiều quan hệ của chi NSNN với tăng trưởng kinh tế tùy thuộc vào quy mô chi tiêu đang ở vị trí dưới hay trên ngưỡng giới hạn. 10 Laudau (1983) thực hiện nghiên cứu “Government Expenditure and Economic Growth: A Cross Country Study”, về mối quan hệ giữa tỷ trọng chi tiêu chính phủ trên GDP với tỷ suất tăng trưởng về GDP thực tế trên đầu người. Số liệu thu thập dựa trên giá so sánh giá trực tiếp giữa các quốc gia với nhau. Với mô hình nghiên cứu gồm biến tăng trưởng GDP trên đầu người (y); chi tiêu chính phủ (GS); tổng đầu tư trong giáo dục (TIE); biến giả ứng với hai bối cảnh khác nhau (Z13 và Z19); chi tiêu cho năng lượng trên đầu người (EC). Tác giả phân tích theo ba mô hình chuỗi mảng: (1), mảng A, thời kỳ dài (tiếp cận theo 4 chuỗi: 1960-1970; 1960-1972; 1960-74; 1960-76); (2), mảng B, thời kỳ dài lấy trọng số là dân cư (tiếp tục tiếp cận theo 4 chuỗi 1960-1970; 1960-1972; 1960-74; 1960-76); mảng C, thời kỳ ngắn (tiếp cận theo 2 chuỗi 19601968; 1970-1976). Kết quả nghiên cứu cho thấy mối quan hệ nghịch chiều giữa tỷ trọng chi ngân sách trên GDP và tăng trưởng GDP trên đầu người. Mối quan hệ nghịch chiều giữa hai biến số này được tìm thấy trong mô hình đầy đủ các quốc gia, có trọng số hoặc không theo trọng số dân cư, trong cả sáu phân đoạn thời gian nghiên cứu, có loại trừ hoặc không loại trừ giá trị xuất khẩu dầu lớn. Mối quan hệ nghịch chiều giữa chi NSNN và tăng trưởng GDP trên đầu người được khẳng định tại nhóm dữ liệu phân đoạn trên và phân đoạn giữa của tập hợp (sắp xếp theo thu nhập bình quân đầu người) và ở nhóm thứ 3. Kết quả tương tự không khẳng định được tại nhóm quốc gia thuộc phân đoạn dưới. Như vậy, sự tác động của chi chi ngân sách đến tăng trưởng GDP trên đầu người chưa được khẳng định rõ ràng về chiều tác động, đặc biệt là khi gắn với bối cảnh nghiên cứu là một quốc gia cụ thể. Rahn (1986) xây dựng mô hình phản ánh mối quan hệ giữa quy mô chi NSNN và tăng trưởng kinh tế, và được các nhà kinh tế sử dụng rộng rãi khi nghiên cứu vai trò của chi NSNN. Đường cong Rahn hàm ý tăng trưởng sẽ đạt tối đa khi chi NSNN là vừa phải và được phân bổ cho những hàng hóa công cộng cơ bản như cơ sở hạ tầng, bảo vệ quyền sở hữu và thực thi pháp luật. Tuy nhiên, chi NSNN sẽ bất lợi đối với tăng trưởng kinh tế khi nó vượt quá mức giới hạn này, gọi là ngưỡng chi NSNN. Đây là ranh giới, trong đó các điểm mà bất kỳ sự gia tăng quy mô chi NSNN thấp hơn ngưỡng này có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế, trong khi các điểm có chi NSNN vượt qua ngưỡng (lớn hơn) sẽ có hiệu ứng tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế. Santiago với nghiên cứu khi nghiên cứu về chi tiêu công, cho rằng tại các nền kinh tế đang phát triển, chi NSNN chiếm từ 15 đến 30% GDP. Do đó, một sư thay đổi nhỏ về hiệu quả chi NSNN có thể ảnh hưởng lớn đến GDP và khả năng thực hiện các mục tiêu của chính phủ. 11 Nghiên cứu của Vu Le và Suruga (2005) cho rằng, chi tiêu đầu tư vốn giúp tăng trưởng kinh tế, chi tiêu thường xuyên ảnh hưởng kém tích cực tới tăng trưởng kinh tế. Kết quả nghiên cứu của các tác giả cũng khẳng định rằng, FDI tác động đến tăng trưởng kinh tế một cách tích cực, nhưng khi vượt qua ngưỡng chi NSNN nhất định, ảnh hưởng của FDI đến tăng trưởng kinh tế tại các quốc gia phát triển kém rõ ràng hơn các quốc gia đang phát triển. Tác động của chi ngân sách đến tăng trưởng kinh tế được khai thác tại nhiều nghiên cứu khác nhau. Kết quả chính được tóm lược tại bảng 1.1 dưới đây. Bảng 1.1. Tổng hợp các nghiên cứu mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và chi NSNN Tác giả Phạm vi nghiên cứu Thời gian Các kết quả chính Chi tiêu Chính phủ làm giảm tăng Laudau (1986) Saunders (1985) Cashin (1995) Harko (2009) Các quốc gia kém phát triển Các nước OECD 23 nền kinh tế phát triển Các nền kinh tế đang phát 1960-1980 1960-1981 115 quốc gia Barth và Bradley 16 nước (1987) OECD Devarajan và cộng sự (1996) 43 nền kinh tế đang phát Rất ít bằng chứng cho thấy quy mô chi tiêu Chính phủ tác động đến tăng trưởng kinh tế 1971-1988 1981- 2005 triển châu Á Grier và Tulluck (1987) trưởng trong khi đầu tư của Chính phủ có ảnh hưởng tích cực nhưng yếu đối với tăng trưởng kinh tế 1951-1980 Chi ngân sách cho đầu tư công có tác động thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Chi tiêu chính phủ hỗ trợ cho tăng trưởng kinh tế Tăng trưởng về tỷ suất chi NSNN trên GDP có ảnh hưởng tiêu cực đến tăng trưởng GDP thực. Chi tiêu chính phủ cho tiêu dùng 1971-1983 1970-1990 ảnh hưởng tiêu cực đến tăng trưởng GDP thực Chi tiêu thường xuyên của chính phủ thúc đẩy tăng trưởng trong khi chi