Tài liệu Hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TỐNG DUY TÌNH HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN NGÀNH GIÁO DỤC, ĐÀO TẠO LUẬN ÁN TIẾN SĨ Hà Nội – 2019 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TỐNG DUY TÌNH HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN NGÀNH GIÁO DỤC, ĐÀO TẠO Chuyên ngành: Quản lý hành chính công Mã số: 62348201 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC 1. PGS.TS. LƯU KIẾM THANH 2. PGS.TS.CHU HỒNG THANH Hà Nội – 2019 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực. Những kết luận khoa học của luận án chưa từng được công bố trong bất cứ công trình nào. TÁC GIẢ LUẬN ÁN LỜI CẢM ƠN Với tình cảm trân trọng nhất, tác giả Luận án xin bày tỏ lời cảm ơn chân thành, sâu sắc tới các nhà khoa học: PGS.TS. Lưu Kiếm Thanh và PGS.TS. Chu Hồng Thanh đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ Tác giả trong quá trình thực hiện luận án. Tác giả xin tỏ lòng biết ơn đối với Ban Giám đốc, các Thầy giáo, Cô giáo của Học viện Hành chính Quốc gia đã tận tình, chu đáo trong quá trình giảng dạy và truyền đạt kiến thức. Xin cảm ơ n Ban Sau Đại học của Học viện đã tạo những điều kiện thuận lợi nhất cho tác giả trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu và hoàn thành chương trình Tiến sĩ. Xin chân thành cảm ơn Vụ Pháp chế, Phòng Hành chính, Phòng Tổng hợp, Phòng Lưu trữ -Thư viện, Khách sạn Bộ GDĐT, Khoa Quản lý nhà nước- Trường Đại học Kinh doanh và Công nghệ Hà nội thuộc Bộ Giáo dục và Đào tạo. Cảm ơn các đồng nghiệp, các bạn bè cùng khoá học Nghiên cứu sinh khóa 07, 08 - Học viện Hành chính Quốc gia và Gia đình của tác giả đã động viên, quan tâm giúp đỡ, tạo mọi điều kiện trong quá trình học tập, hoàn thành luận án. Xin trân trọng cảm ơn GS.TSKH.NGND Nguyễn Văn Thâm cùng các nhà khoa học đã có những nhận xét, góp ý xác đáng, quý báu giúp cho tác giả hoàn thiện một cách tốt nhất luận án này. Kính mong tiếp tục nhận được sự góp ý của các nhà khoa học, các thầy cô giáo, các đồng nghiệp và các bạn bè để luận án ngày càng hữu ích hơn. Xin trân trọng cảm ơn ! Tác giả MỤC LỤC MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1 1. Lý do chọn đề tài ......................................................................................... 1 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án ............................................ 4 3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu ................................................................... 5 4. Phương pháp nghiên cứu ............................................................................. 6 5. Đóng góp khoa học của luận án ................................................................... 8 6. Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu ................................................. 9 Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN ......................................................... 11 1.1. Những công trình nghiên cứu về hệ thống hóa văn bản ...................... 11 1.1.1. Sách, giáo trình .................................................................................. 11 1.1.2. Tài liệu hội thảo khoa học .................................................................. 15 1.1.3. Luận án .............................................................................................. 17 1.2. Những công trình nghiên cứu liên quan đến hệ thống hóa văn bản của ngành ............................................................................................................. 19 1.2.1. Sách, giáo trình, tài liệu, tạp chí ......................................................... 19 1.2.2. Kinh nghiệm hệ thống hóa từ một số quốc gia trên thế giới ............... 24 1.2.3. Luận văn ............................................................................................ 28 1.3. Những vấn đề đặt ra cho đề tài luận án cần tiếp tục nghiên cứu ........ 29 Tiểu kết Chương 1 ............................................................................................ 31 Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC HỆ THỐNG HOÁ VĂN BẢN NGÀNH GIÁO DỤC, ĐÀO TẠO ................................................................................. 32 2.1. Tổng quan về hệ thống văn bản, văn bản quản lý nhà nước và văn bản của một ngành ............................................................................................... 32 2.1.1. Văn bản và hệ thống hóa văn bản ....................................................... 32 2.1.2. Văn bản quản lý nhà nước.................................................................. 34 2.1.3. Hệ thống văn bản quản lý nhà nước của một ngành ........................... 40 2.1.4. Văn bản quản lý nhà nước ngành giáo dục, đào tạo............................ 47 2.2. Hệ thống hóa văn bản ............................................................................ 49 2.2.1. Rà soát văn bản .................................................................................. 49 2.2.2. Khái niệm hệ thống hoá văn bản ........................................................ 50 2.2.3. Mục đích của hệ thống hoá văn bản ................................................... 51 2.2.4. Các hình thức hệ thống hóa văn bản pháp luật ................................... 53 2.3. Những vấn đề về hệ thống hóa văn bản của ngành .............................. 56 2.3.1. Cơ sở pháp lý của việc hệ thống hóa văn bản của ngành .................... 56 2.3.2. Mục đích hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo ................... 58 2.3.3. Cơ sở thực tiễn của hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo .... 60 2.3.4. Quy trình hệ thống hóa văn bản của ngành ........................................ 63 2.3.5. Tiêu chí đánh giá hiệu quả và yếu tố tác động đến công tác hệ thống hóa văn bản của ngành giáo dục, đào tạo ..................................................... 66 2.4. Kinh nghiệm của nước ngoài và giá trị tham khảo cho hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo Việt Nam ................................................. 69 Tiểu kết Chương 2 ............................................................................................ 72 Chương 3. THỰC TRẠNG HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN NGÀNH GIÁO DỤC, ĐÀO TẠO............................................................................................. 74 3.1. Tổng quan về Bộ GDĐT - Cơ quan quản lý nhà nước ngành GD,ĐT 74 3.1.1. Tóm lược lịch sử phát triển ngành giáo dục, đào tạo Việt Nam .......... 74 3.1.2. Chức năng, nhiệm vụ của Bộ Giáo dục và Đào tạo ............................ 76 3.2. Thực trạng hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo ................. 81 3.2.1. Cơ sở pháp lý của hệ thống văn bản ngành giáo dục, đào tạo ............. 81 3.2.2. Thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo................................................................................................................ 82 3.2.3. Kết quả công tác hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo từ 2008 đến nay ...................................................................................................... 107 3.2.4. Kết quả của tập hợp hóa và pháp điển hóa pháp luật của Bộ GDĐT 116 3.3. Thực trạng nguồn lực để thực hiện công tác hệ thống hóa văn bản của ngành giáo dục, đào tạo .............................................................................. 119 3.3.1. Thực trạng đội ngũ nhân sự.............................................................. 119 3.3.2. Thực trạng kinh phí và điều kiện vật chất......................................... 122 3.3.3. Thực trạng về ứng dụng công nghệ thông tin ................................... 124 3.4. Một số đánh giá, nhận định về công tác hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo từ 2008 đến nay .............................................................. 125 3.4.1. Những ưu điểm chính ...................................................................... 125 3.4.2. Những tồn tại, hạn chế ..................................................................... 127 3.4.3. Nguyên nhân cơ bản của những hạn chế .......................................... 129 3.4.4. Bài học kinh nghiệm ........................................................................ 130 Tiểu kết Chương 3 .......................................................................................... 132 Chương 4 MỘT SỐ QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP ĐẨY MẠNH HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN NGÀNH GIÁO DỤC, ĐÀO TẠO .................... 134 4.1. Quan điểm về hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo .......... 134 4.1.1. Đặt nhiệm vụ HTHVB ngành giáo dục, đào tạo như là một nhiệm vụ chính trị quan trọng thường xuyên của cơ quan quản lý đầu ngành ............ 134 4.1.2. Xác định cụ thể, thích hợp mục tiêu của HTHVB ngành giáo dục, đào tạo.............................................................................................................. 135 4.1.3. Nghiên cứu phương pháp, nội dung, yêu cầu HTHVB có tính đặc thù của ngành giáo dục, đào tạo ....................................................................... 136 4.2. Một số giải pháp để đẩy mạnh công tác hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo ......................................................................................... 137 4.2.1. Tiếp tục hoàn thiện thể chế về hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo............................................................................................................ 137 4.2.2. Nghiên cứu tổ chức khoa học hệ thống văn bản quản lý nhà nước ngành giáo dục, đào tạo ............................................................................. 140 4.2.3. Kiện toàn tổ chức bộ máy và nhân sự thực hiện công tác quản lý, hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo................................................ 141 4.2.4. Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo ........................................................................................ 143 4.2.5. Xây dựng cơ chế tài chính hợp lý phục vụ công tác hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo....................................................................... 145 4.2.6. Xây dựng Bộ tiêu chí đánh giá chất lượng công tác hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo....................................................................... 146 Tiểu kết Chương 4 .......................................................................................... 154 KẾT LUẬN ................................................................................................... 157 TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Viết tắt Diễn giải CBCC cán bộ công chức CCHC cải cách hành chính CT chương trình CNTT công nghệ thông tin ĐTBD đào tạo bồi dưỡng GDĐH giáo dục đại học GDĐT giáo dục và đào tạo GD,ĐT giáo dục, đào tạo GDTX giáo dục thường xuyên HC hành chính HCCB hành chính cá biệt HCNN hành chính nhà nước HĐND Hội đồng nhân dân HTH hệ thống hóa HTVB Hệ thống văn bản HTHVB hệ thống hóa văn bản KTXH kinh tế - xã hội NXB Nhà xuất bản PL Pháp luật QLNN Quản lý nhà nước QPPL Quy phạm pháp luật THCS Trung học cơ sở THPT Trung học phổ thông TTĐT Thông tin điện tử TTHC Thủ tục hành chính UBND Uỷ ban nhân dân UBTVQH Uỷ ban Thường vụ Quốc hội VBCN Văn bản chuyên ngành VBHC Văn bản hành chính VBPL Văn bản pháp luật VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật VBQL Văn bản quản lý VBQLNN Văn bản quản lý nhà nước VPCP Văn phòng chính phủ VPC Vụ pháp chế WTO Tổ chức Thương mại thế giới MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Báo cáo Chính trị của Ban chấp hành Trung ương khoá XI tại Đại hội đại biểu lần thứ XII của Đảng khẳng định phải đẩy mạnh việc hoàn thiện pháp luật gắn với tổ chức thi hành pháp luật nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Theo định hướng chính trị của Đảng, các cơ quan nhà nước thời gian qua đã coi công tác xây dựng các hệ thống văn bản quản lý, đặc biệt là văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) như một nhiệm vụ thường xuyên và được tiến hành khá đồng bộ từ khâu ban hành văn bản của cơ quan quyền lực đến việc tổ chức thực hiện các văn bản, rà soát và hệ thống hóa một cách khoa học. Luật Ban hành VBQPPL được Quốc hội Khóa XIII thông qua ngày 22/6/20015 [61], đã thống nhất các đạo luật hiện hành về ban hành VBQPPL, xác định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL, hệ thống hóa các văn bản đó. Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thực hiện Luật Ban hành VBQPPL [36], trong đó có 34 Điều (từ Điều 137 đến Điều 171) quy định về nội dung, hình thức, phương pháp rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật (HTHVBQPPL). Chế định này cho thấy tầm quan trọng của hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản (HTHVB) pháp luật nhằm phục vụ thiết thực, trực tiếp cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Có thể khẳng định việc rà soát, HTHVB tốt sẽ góp phần tạo cơ sở để sửa đổi, bổ sung, thay thế, hoặc loại bỏ các quy định, các văn bản trái với Hiến pháp và các đạo luật, các văn bản mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không phù hợp với tình hình phát triển của đất nước góp phần xây dựng một hệ thống văn bản pháp luật hoàn thiện, thống nhất, bảo đảm tính 1 hợp hiến, hợp pháp. Hoạt động này có tác dụng tạo cơ sở pháp lý cho sự đổi mới về chất và về lượng của hệ thống VBQPPL nói riêng và văn bản quản lý nhà nước (VBQLNN) nói chung. HTHVB của từng ngành và lĩnh vực quản lý nhà nước là một hoạt động nhằm giúp cho các cơ quan thực thi pháp luật có điều kiện nắm bắt dễ dàng, nhanh chóng những quy định của pháp luật và hoạt động quản lý. Đồng thời nó cũng tạo ra nền tảng đảm bảo cung cấp những thông tin cần thiết, chính xác cho hoạt động điều hành hành chính được thực hiện thống nhất, tuân thủ pháp luật và đạt được những hiệu quả tối ưu. Ở phương diện đối tượng tác động, HTHVB cũng giúp cho người dân có điều kiện tiếp cận, theo dõi các quy định của pháp luật một cách thuận lợi khi họ quan tâm, góp phần thực hiện tốt khẩu hiệu: “Sống, làm việc theo Hiến pháp và pháp luật”. Tuy nhiên, trên thực tế việc HTHVB là một nhiệm vụ hoàn toàn không đơn giản. Nó đòi hỏi các chủ thể khi tiến hành hệ thống hóa phải hiểu biết sâu sắc về hệ thống pháp luật, phải được trang bị các kỹ năng cần thiết để thực hiện các công việc đặt ra. Đồng thời việc hệ thống hóa không chỉ tiến hành đối với tất cả các ngành, lĩnh vực, mà còn cần cụ thể hóa trong một phạm vi hoạt động nhất định, nhất là trong bối cảnh hiện nay khi mà khối lượng VBQLNN của từng ngành đã được ban hành hết sức đồ sộ. Ngoài VBQPPL của cơ quan nhà nước có thẩm quyền từ Trung ương đến cơ sở, còn nhiều loại văn bản khác được ban hành với khối lượng rất lớn và thường xuyên, như: VBHC cá biệt, VBHC thông thường, văn bản chuyên ngành (VBCN). Bản chất của HTHVB là sự rà soát các chế định về quản lý xã hội liên quan đến những lĩnh vực khác nhau của đời sống. Vì thế hệ thống hóa VBQLNN, đặc biệt là các VBQPPL chưa bao giờ là một công việc đơn giản mà đây phải là kết quả của một quá trình nghiên cứu công phu trên cả hai phương diện khoa học và thực tiễn. 2 Các hệ thống văn bản ở nước ta hiện nay vẫn còn nhiều hạn chế về cả nội dung cũng như hình thức thể hiện. Chẳng hạn, đó là sự thiếu thống nhất giữa nội dung các văn bản khi điều chỉnh cùng một đối tượng, hoặc là sự trùng chéo lẫn nhau hay nhiều nội dung còn chưa phù hợp với thực tiễn đời sống,… Tất cả các loại hình văn bản khác nhau đòi hỏi phải có những yêu cầu khác nhau khi tiến hành hệ thống hóa, đặc biệt là đối với việc hệ thống hóa các văn bản của từng ngành. Về lý luận cũng như về thực tiễn, nhiệm vụ này đều cần phải được nghiên cứu một cách cụ thể gắn với từng ngành, từng lĩnh vực khác nhau làm thế nào để việc triển khai thực hiện, đặc biệt là áp dụng pháp luật vào đời sống xã hội được thuận lợi, chính xác. Với ngành giáo dục, Đảng và Nhà nước ta luôn coi phát triển lĩnh vực này là quốc sách hàng đầu và thường xuyên có sự chăm lo cho sự nghiệp trồng người của đất nước. Ngành giáo dục, đào tạo của nước ta thời gian qua đã có những bước tiến rất đáng kể, đã phần nào đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn lịch sử của đất nước. Để thúc đẩy quá trình phát triển của lĩnh vực này, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quan trọng, tạo cơ sở pháp lý cho triển khai các hoạt động giáo dục, đào tạo. Là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về giáo dục và đào tạo Bộ GDĐT thường xuyên ban hành các loại văn bản, gồm: thông tư, quyết định, chỉ thị và các loại văn bản khác để hướng dẫn triển khai thực hiện VBQPPL của Nhà nước, của Chính phủ và để phục vụ cho công tác quản lý của ngành mình. Những văn bản đó cùng với các loại văn bản khác của các cơ quan Nhà nước ban hành liên quan đến giáo dục, đào tạo đã tạo thành một hệ thống VBQLNN nói chung về giáo dục, đào tạo. Đây chính là một loại công cụ quan trọng giúp ngành giáo dục, đào tạo (GD,ĐT) hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình do Đảng, Nhà nước và nhân dân giao phó. 3 Yêu cầu cần có của một hệ thống văn bản là phải được tổ chức khoa học, phù hợp với yêu cầu tra cứu sử dụng, đồng thời phải phù hợp với pháp luật và đời sống xã hội,… Muốn vậy, mỗi ngành cần phải thực hiện tốt từ việc xây dựng các văn bản đến công tác kiểm tra, xử lý văn bản, đồng thời cũng phải làm tốt công tác rà soát, HTHVB. Cần coi việc HTHVB của ngành là một nhiệm vụ tất yếu. Mặc dù từ trước đến nay đã có nhiều công trình nghiên cứu về VBQPPL, về công tác quản lý văn bản cũng như đã có nhiều văn bản của Nhà nước đề cập đến vấn đề này, nhưng cho đến nay chưa có công trình nghiên cứu độc lập nào về HTHVB quản lý nói chung và của một ngành nói riêng. Ở đây có nhiều vấn đề đặt ra cần nghiên cứu giải quyết như nguyên tắc, yêu cầu, phương pháp HTHVB, các biện pháp nghiệp vụ cần thiết, các điều kiện và công cụ hỗ trợ,… Vấn đề là làm thế nào để công việc này được thực hiện một cách thuận lợi, phát hiện được những chồng chéo, sai sót, mâu thuẫn giữa các văn bản, tìm được nhanh chóng cách khắc phục tồn tại những hạn chế trong các văn bản của ngành. Làm được điều này không chỉ có ích cho ngành mà nó còn giúp cho các ngành khác có kinh nghiệm khi tổ chức HTHVB quản lý (VBQL) của ngành mình. Xuất phát từ những lý do trên và để phục vụ cho ngành GD,ĐT, nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài: “Hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo” để nghiên cứu và viết luận án tiến sĩ của mình theo chuyên ngành quản lý hành chính công. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 2.1. Mục đích nghiên cứu - Nghiên cứu để làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn HTHVB của ngành giáo dục, đào tạo. - Đề xuất giải pháp để đẩy mạnh công tác HTHVB ngành GD,ĐT nhằm nâng cao chất lượng quản lý và sử dụng văn bản, từ đó góp phần nâng cao hiệu 4 lực, hiệu quả quản lý nhà nước (QLNN) về giáo dục, đào tạo phục vụ cho nhiệm vụ phát triển toàn diện nền giáo dục nước nhà. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu đề ra, luận án cần thực hiện những nhiệm vụ sau: - Nghiên cứu tổng quan về HTHVB nói chung và văn bản của ngành giáo dục, đào tạo nói riêng để làm sáng tỏ ý nghĩa của hoạt động này; - Nghiên cứu nguyên tắc, phương pháp của hoạt động hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo; - Phân tích , đánh giá thực trạng hệ thống hoá văn bản ngành giáo dục, đào tạo, chỉ ra những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân; - Đề xuất giải pháp để đẩy mạnh công tác HTHVB của ngành GD,ĐT nhằm giúp cho việc sử dụng văn bản vào quá tr ình hoạt động của ngành trong thời gian tới hiệu lực, hiệu quả hơn. 3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án là hệ thống văn bản ngành giáo dục, đào tạo. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Về không gian: Luận án tập trung nghiên cứu HTVB của ngành GD,ĐT thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ GDĐT. Bên cạnh đó cũng mở rộng đến một số văn bản thuộc lĩnh vực ngành mà không thuộc thẩm quyền của Bộ ban hành để làm rõ sự cần thiết của HTHVB của ngành. - Về nội dung: Phân tích và đánh giá tình hình hệ thống hoá văn bản ngành GD,ĐT tại Bộ GDĐT. Đồng thời cũng đề cập đến loại văn bản không phải là QPPL nhưng lại chứa QPPL để cho thấy cần có cơ chế rà soát, hệ thống hóa loại văn bản này. 5 - Về thời gian: Đề tài thu thập tài liệu phục vụ cho việc đánh giá thực trạng công tác hệ thống hoá văn bản của ngành giáo dục, đào tạo trong giai đoạn từ 2008 đến nay. (Năm 2008 là năm có Quyết định số 69/2008/QĐ-BGDĐT ngày 22 tháng 12 năm 2008 của Bộ trưởng BGDĐT về việc công bố danh mục VBQPPL do Bộ Giáo dục, Bộ Đại học và Trung học Chuyên nghiệp, Bộ GDĐT ban hành từ năm 1975 đến năm 2006 về hoạt động của trường sư phạm hết hiệu lực. Đồng thời cũng là năm Quốc hội ban hành Luật ban hành VBQPPL năm 2008, số 17/2008/QH12). 4. Phương pháp nghiên cứu 4.1. Cơ sở phương pháp luận: Luận án được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lê nin. - Tác giả đã dựa vào các nguyên lý chung của nhận thức biện chứng duy vật đánh giá tác động của hệ thống văn bản trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước của ngành GD,ĐT. Trong quá trình cải cách hành chính nhà nước nhiệm vụ rà soát HTHVB cũng đồng thời được đánh giá theo quan điểm này. - Đây cũng là cơ sở để tác giả để xem xét vai trò của VBQLNN trong hoạt động quản lý và gắn kết chúng với mục tiêu chung là nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của một ngành, một lĩnh vực cụ thể. - Phép biện chứng duy vật lịch sử giúp cho tác giả tiếp cận quá trình hình thành và phát triển văn bản quản lý ngành giáo dục, đào tạo và việc hệ thống hóa chúng được xem xét trong mối quan hệ biện chứng giữa các nhóm VBQLNN về giáo dục, đào tạo gắn với từng giai đoạn lịch sử của đất nước và đặc điểm cụ thể của mỗi loại văn bản; 6 - Trên cơ sở phép biện chứng, luận án còn dựa vào hệ thống quan điểm, định hướng của Đảng và Nhà nước trong sự nghiệp đổi mới, nhất là các quan điểm về đổi mới quản lý nhà nước, xây dựng nhà nước kiến tạo phát triển, cải cách hành chính để đưa ra các giải pháp tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật của ngành giáo dục, đào tạo trong cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN). 4.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể: - Để nghiên cứu cơ sở lý luận về văn bản quản lý của nhà nước nói chung và VBQLNN đối với ngành giáo dục, đào tạo nói riêng, luận án sử dụng chủ yếu là phương pháp khảo cứu tài liệu, dữ liệu. Phương pháp này đã được tác giả đã sử dụng để tìm ra đặc điểm của từng loại tài liệu và những vấn đề còn tồn tại hiện nay cần khắc phục. - Luận án cũng sử dụng phương pháp phân tích, thống kê, phương pháp phân loại và phương pháp hệ thống để xem xét hệ thống VBQLNN nói chung và văn bản ngành giáo dục, đào tạo nói riêng. Phương pháp thống kê nhằm tập hợp và phân loại các nhóm văn bản đã được kiểm tra, rà soát, giúp tác giả nắm được số lượng văn bản của ngành đã ban hành qua từng năm, cũng như từng loại cụ thể dùng làm dữ liệu để nghiên cứu đề tài Luận án. Phương pháp hệ thống và phương pháp phân loại được dùng để nghiên cứu các mối quan hệ giữa các nhóm văn bản của cùng hệ thống và giữa các hệ thống khác nhau nhận diện các văn bản thuộc hay không thuộc một hệ thống văn bản nhất định, sự hình thành các hệ thống văn bản trong thực tế. - Phương pháp điều tra xã hội học: Để có cơ sở đánh giá thực trạng và hoàn thiện HTHVB của ngành, tác giả đã tiến hành khảo sát thực tế thông qua “Phiếu hỏi” (Xem tại Phụ lục V, Bảng 1, Bảng 2 và Bảng 3) để lấy ý kiến từ những GS, PGS, TS, chuyên gia, những người đã và đang tham gia quản lý nhà nước trong ngành giáo dục, đào tạo; những người đã và đang 7 trực tiếp làm việc tại các cơ sở đào tạo; những người đang tham gia trực tiếp trong lĩnh vực sọan thảo văn bản, quản lý văn bản, kiểm tra, rà soát, HTHVB của ngành giáo dục, đào tạo và các ngành, lĩnh vực khác… Hệ thống các câu hỏi trong phiếu được thiết kế theo một số nội dung cơ bản của quản lý nhà nước liên quan đến xây dựng hệ thống văn bản QLNN của ngành, rà soát, HTHVB của ngành. Kết quả điều tra được dùng để làm tài liệu nghiên cứu thứ cấp trong đánh giá thực trạng và định hướng xây dựng giải pháp nhằm đẩy mạnh công tác HTHVB ngành giáo dục, đào tạo. - Ngoài ra luận án còn sử dụng các phương pháp khác như: phương pháp so sánh, tổng hợp,… để nghiên cứu các vấn đề do thực tiễn đề ra. 5. Đóng góp khoa học của luận án 5.1. Đóng góp về mặt lý luận: - Luận án góp phần làm sáng tỏ các nội dung mang tính lý luận trong khoa học quản lý nhà nước trong lĩnh vực GD,ĐT. - Góp phần hoàn thiện cơ sở lí luận về HTHVB quản lý của một ngành, lĩnh vực cụ thể. - Luận án cũng đề xuất quan điểm mới, đó là ngoài việc HTHVBQPPL cần phải nghiên cứu tiến hành rà soát, hệ thống hóa các văn bản không phải là QPPL nhưng lại chứa QPPL. - Đề xuất xây dựng bộ tiêu chí đánh giá về HTHVB của ngành. - Luận án có ý nghĩa quan trọng làm cơ sở khoa học cho quá trình xây dựng và ban hành VBQLNN của ngành trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam và xây dựng một Chính phủ kiến tạo phát triển. 5.2. Đóng góp về thực tiễn: 8 - Luận án chỉ ra cơ sở thực tiễn cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng ban hành VBQLNN của ngành giáo dục, đào tạo. - Luận án góp phần vào việc nghiên cứu hoàn thiện các quy định của pháp luật hiện hành về xây dựng hệ thống văn bản quản lý đối với ngành giáo dục, đào tạo và các bộ, ngành khác. - Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong công tác nghiên cứu, giảng dạy chuyên sâu về văn bản QLNN liên quan đến các ngành quản lý khác nhau và trong hoạt động HTHVB của mỗi ngành. 6. Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu 6.1. Giả thuyết khoa học: - Hiện nay nhiệm vụ xây dựng hệ thống văn bản quản lý của nhiều ngành, trong đó có ngành giáo dục, đào tạo vẫn chưa được chú ý đúng mức; nhiều văn bản còn chứa đựng các quy phạm chồng chéo, nội dung bất cập; chất lượng của các loại văn bản chưa đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước; sử dụng văn bản pháp luật còn kém hiệu lực, hiệu quả. Cần có sự nghiên cứu để việc HTHVB của ngành được thực hiện tốt. - Đội ngũ ngũ cán bộ, công chức, viên chức tham gia vào công tác xây dựng, tổ chức thực hiện, đánh giá, rà soát HTHVB còn nhiều hạn chế về năng lực, nghiệp vụ chuyên môn,... Kết quả nghiên cứu sẽ giúp cho đội ngũ này có những bài học kinh nghiệm trong quá trình thực thi công vụ nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về công tác HTHVB của ngành. - Hiện đã có không ít văn bản không phải là QPPL nhưng lại chứa đựng quy phạm đã được ban hành vượt cả thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Nếu tiến hành rà soát, hệ thống hóa cả các văn bản đó, chắc chắn nó sẽ giúp cho việc kiểm soát chặt chẽ và hạn chế việc ban hành các văn bản không đúng của ngành. 9 Các hiện tượng tùy tiện, lạm dụng trong ban hành văn bản quản lý như đã nêu trên sẽ có điều kiện để hạn chế. 6.2. Câu hỏi nghiên cứu: Luận án sẽ trả lời các câu hỏi sau: 1) Hệ thống văn bản quản lý nhà nước của ngành giáo dục, đào tạo là một công cụ pháp luật tất yếu cần xây dựng như thế nào để thực thi chức năng, nhiệm vụ mà Nhà nước giao cho? 2) HTHVB ngành giáo dục, đào tạo có tác động ảnh hưởng như thế nào đến công tác quản lý chất lượng văn bản của ngành cũng như công tác quản lý nhà nước của Bộ GDĐT? 3) Tại sao cần hệ thống hóa VBQLNN nói chung mà không chỉ dừng lại ở hệ thống VBQPPL của Bộ GDĐT? 4) Làm thế nào để công tác HTHVB của ngành giáo dục, đào tạo được thực hiện tốt góp phần khắc phục nhanh chóng những hạn chế của các văn bản do Bộ GDĐT ban hành để chúng được sử dụng có hiệu quả? 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Phụ lục và Tài liệu tham khảo, Luận án được kết cấu làm 4 chương gồm: - Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và các vấn đề liên quan đến đề tài luận án. - Chương 2: Cơ sở khoa học hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo. - Chương 3: Thực trạng hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo. - Chương 4: Một số quan điểm và giải pháp đẩy mạnh hệ thống hoá văn bản ngành giáo dục, đào tạo. 10 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1. Những công trình nghiên cứu về hệ thống hóa văn bản 1.1.1. Sách, giáo trình Tìm hiểu về HTHVB, tác giả tiếp cận được một số công trình nghiên cứu các vấn đề có liên quan đến đề tài được công bố dưới nhiều hình thức, ở các cấp độ và giác độ khác nhau như: đề tài khoa học, sách tham khảo, luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ, các bài báo đăng trên tạp chí,... Dưới giác độ khoa học hành chính và khoa học pháp lý, xuất phát từ yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam để phục vụ các nhiệm vụ xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN trong thời kỳ đổi mới đất nước, phát huy dân chủ, tăng cường hội nhập kinh tế quốc tế, vấn đề rà soát và HTHVB nhằm kịp thời phát hiện và xử lý những văn bản không hợp hiến, hợp pháp của các cơ quan có thẩm quyền trong bộ máy Nhà nước đã được nhiều người nghiên cứu với nhiều mức độ khác nhau. Dưới đây là tổng thuật một số công trình khoa học có tính chất đại diện. Trong các giáo trình lý luận chung về nhà nước và pháp luật dùng trong các cơ sở giáo dục đại học ở Việt Nam nhiều nội dung liên quan đến hệ thống hóa VBQPPL cũng đã đề cập tới. Phải kể đến: - “Tổ chức đánh giá và sử dụng các HTVB quản lý nhà nước” của Nguyễn Văn Thâm [75]. Cuốn sách này đã nêu về việc rà soát và phát hiện những chồng chéo giữa văn bản hướng dẫn với văn bản được hướng dẫn. - Cuốn sách Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, PGS.TS. Trần Ngọc Đường, Tập 1, NXBCTQG, Hà Nội- 2000 [41, tr.238-239] , đã đề cập đến ý nghĩa và mục đích của công tác hệ thống hóa pháp luật nói chung. Để phân 11