Tài liệu Giải pháp nâng cao chất lượng đấu thầu công trình thủy lợi ở ninh bình

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT TRƯỜNG ĐẠI HỌC THỦY LỢI TRẦN ANH THÁI GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG ĐẤU THẦU CÔNG TRÌNH THUỶ LỢI Ở NINH BÌNH LUẬN VĂN THẠC SĨ HÀ NỘI, NĂM 2018 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT TRƯỜNG ĐẠI HỌC THỦY LỢI TRẦN ANH THÁI GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG ĐẤU THẦU CÔNG TRÌNH THUỶ LỢI Ở NINH BÌNH Chuyên ngành: Quản lý xây dựng Mã số: 60 58 03 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS. TS. LÊ VĂN HÙNG HÀ NỘI, NĂM 2018 LỜI CAM ĐOAN Tác giả cam đoan đây là công trình nghiên cứu của bản thân tác giả. Các kết quả nghiên cứu và các kết luận trong luận văn là trung thực, không sao chép từ bất kỳ một nguồn nào và dưới bất kỳ hình thức nào. Việc tham khảo các nguồn tài liệu (nếu có) đã được thực hiện trích dẫn và ghi nguồn tài liệu tham khảo đúng quy định. Ninh Bình, ngày 05 tháng 4 năm 2018 Tác giả luận văn Trần Anh Thái i LỜI CÁM ƠN Với sự nỗ lực của bản thân cùng với sự giúp đỡ tận tình của thầy cô, đồng nghiệp, bạn bè và gia đình, tác giả đã hoàn thành luận văn. Tác giả xin chân thành bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến PGS.TS. Lê Văn Hùng, người đã tận tình hướng dẫn và vạch ra những định hướng khoa học, chỉ bảo và đóng góp các ý kiến quý báu trong suốt quá trình thực hiện luận văn. Tác giả cảm ơn các thầy cô giáo và cán bộ viên chức Trường Đại học Thủy lợi, cám ơn tập thể lớp cao học 24QLXD11, cám ơn đồng nghiệp trong cơ quan, cùng gia đình đã động viên, khích lệ, tạo điều kiện thuận lợi về mọi mặt cho tác giả trong thời gian hoàn thành luận văn. Do thời gian và kiến thức còn hạn chế nên luận văn có những sai sót, tác giả rất mong nhận được sự chỉ bảo, đóng góp ý kiến của thầy cô, đồng nghiệp để giúp tác giả hoàn thiện kiến thức. Trân trọng cảm ơn! ii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................................i LỜI CÁM ƠN ................................................................................................................. ii DANH MỤC CÁC HÌNH ẢNH......................................................................................v DANH MỤC BẢNG BIỂU .............................................................................................v DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ................................................................................vi MỞ ĐẦU .........................................................................................................................1 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ ĐẤU THẦU VÀ QUẢN LÝ ĐẤU THẦU XÂY DỰNG................ .............................................................................................................4 1.1 Những vấn đề chung về đấu thầu xây dựng .......................................................4 1.2 Quản lý công tác đấu thầu trong xây dựng .........................................................5 1.2.1 Sự cần thiết phải có quản lý nhà nước về đấu thầu .....................................5 1.2.2 Chất lượng quản lý công tác đấu thầu .........................................................8 1.3 Các văn bản về công tác đấu thầu trong xây dựng từ trước đến nay .................8 1.4 Công tác lựa chọn nhà thầu ở một số quốc gia, một số tổ chức .......................10 1.5 Công tác lựa chọn nhà thầu xây lắp ở Việt Nam trong những năm qua. .........14 Kết luận chương 1 .....................................................................................................22 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÔNG TÁC LỰA CHỌN NHÀ THẦU XÂY LẮP TRONG XÂY DỰNG ..........................................................................................23 2.1 Cơ sở pháp lý về đấu thầu xây lắp....................................................................23 2.1.1 Cơ sở về đấu thầu xây dựng ......................................................................23 2.1.2 Một số nguyên tắc trong đấu thầu .............................................................26 2.1.3 Trình tự chung về công tác đấu thầu .........................................................29 2.1.4 Các hình thức và phương thức lựa chọn nhà thầu .....................................29 2.2 Nội dung công tác lựa chọn nhà thầu xây lắp trong xây dựng .........................34 2.2.1 Lập hồ sơ mời thầu ....................................................................................34 2.2.2 Mời thầu ....................................................................................................40 2.2.3 Nộp và nhận hồ sơ dự thầu........................................................................40 2.2.4 Mở thầu .....................................................................................................41 2.2.5 Đánh giá hồ sơ dự thầu .............................................................................43 2.2.6 Thương thảo hợp đồng; trình, thẩm định, phê duyệt và công khai kết quả lựa chọn nhà thầu ...................................................................................................49 iii 2.2.7 Hoàn thiện, ký kết hợp đồng ..................................................................... 50 2.2.8 Xử lý tình huống trong đấu thầu ............................................................... 50 2.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến đấu thầu xây lắp .................................................... 54 2.3.1 Hệ thống văn bản pháp luật ...................................................................... 55 2.3.2 Chủ đầu tư ................................................................................................. 57 2.3.3 Năng lực nhà thầu tham gia đấu thầu........................................................ 58 2.3.4 Năng lực của tổ chức tư vấn đấu thầu ....................................................... 58 2.3.5 Năng lực của tổ chức tư vấn thiết kế ........................................................ 59 2.3.6 Một số nội dung cần lưu ý khi lập tiêu chuẩn đánh giá HSDT xây lắp .... 60 Kết luận chương 2 ..................................................................................................... 76 CHƯƠNG 3 ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG ĐẤU THẦU XÂY DỰNG CÁC CÔNG TRÌNH THỦY LỢI Ở NINH BÌNH ................................. 77 3.1 Tình hình đấu thầu và quản lý đấu thầu xây lắp ở Ninh Bình ......................... 77 3.1.1 Tình hình đấu thầu xây lắp........................................................................ 78 3.1.2 Tình hình quản lý đấu thầu ở Ninh Bình .................................................. 82 3.2 Những đánh giá chung về chất lượng đấu thầu xây lắp ở Ninh Bình .............. 86 3.2.1 Những kết quả đạt được ............................................................................ 86 3.2.2 Những tồn tại cần khắc phục .................................................................... 86 3.3 Đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng đấu thầu xây dựng các công trình thủy lợi ở Ninh Bình .......................................................................................................... 87 3.3.1 Nâng cao năng lực chuyên môn, đạo đức nghề nghiệp của các cá nhân tham gia công tác đấu thầu .................................................................................... 87 3.3.2 Nâng cao chất lượng lập HSMT, đánh giá HSDT .................................... 88 3.3.3 Tăng cường sự minh bạch trong HSDT .................................................... 89 3.3.4 Giảm chỉ định thầu, tăng cường đấu thầu rộng rãi, đấu thầu qua mạng ... 90 3.3.5 Tăng cường quản lý nhà nước về hoạt động đấu thầu .............................. 91 3.3.6 Quản lý hợp đồng sau đấu thầu ................................................................. 92 Kết luận chương 3 ..................................................................................................... 94 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ................................................................................... 95 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................................. 98 iv DANH MỤC CÁC HÌNH ẢNH Hình 2.1 Sơ đồ trình tự công tác đấu thầu .....................................................................29 Hình 2.2 Các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng đấu thầu .............................................55 DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1 Văn bản qui phạm pháp luật về đấu thầu .......................................................23 Bảng 2.2 Tiêu chuẩn năng lực và kinh nghiệm của nhà thầu ........................................60 Bảng 2.3 Tiêu chuẩn đánh giá về năng lực kỹ thuật – phần nhân sự chủ chốt .............65 Bảng 2.4 Tiêu chuẩn đánh giá về năng lực kỹ thuật – thiết bị thi công chủ yếu...........66 Bảng 2.5 Tiêu chí chấm điểm ........................................................................................67 Bảng 2.6 Tiêu chí đạt, không đạt ...................................................................................70 v DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT QH11 Quốc hội khóa 11 QH13 Quốc hội khóa 13 NĐ-CP Nghị định Chính phủ CP Chính Phủ TTg Thủ tướng TT-BKHĐT Thông tư-Bộ Kế hoạch và Đầu tư TT-BXD Thông tư-Bộ Xây dựng BXD-VKT Bộ xây dựng-Vụ kinh tế Bộ KH-DT Bộ Kế hoạch-Đầu tư UBND Ủy ban nhân dân QĐ Quyết định PGS.TS Phó Giáo sư, Tiến sĩ HSMT Hồ sơ mời thầu HSDT Hồ sơ dự thầu QLDA Quản lý dự án WB Ngân hàng Thế giới ADB Ngân hàng Phát triển Châu Á FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài IBRD Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Quốc tế ICB Đấu thầu cạnh tranh quốc tế IDA Hiệp hội phát triển Quốc tế ODA Viện trợ phát triển chính thức vi MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hệ thống công trình thủy lợi góp phần quan trọng để tăng diện tích gieo trồng, tăng thời vụ, cải tạo đất, góp phần đảm bảo an ninh lương thực và xuất khẩu, phòng chống thiên tai như chống lũ, chống ngập úng, chống hạn và xâm nhập mặn. Đến nay, đã xây dựng được hàng ngàn hệ thống công trình thủy lợi, gồm: 6.648 hồ chứa các loại, khoảng 10.000 trạm bơm điện lớn, 5.500 cống tưới tiêu lớn, 234.000 km kênh mương, 25.960 km đê các loại. Mặc dù được đầu tư lớn nhưng một số công trình thủy lợi còn bộc lộ hạn chế, như: Chất lượng công trình xuống cấp nhanh, không phát huy được hiệu quả đầu tư, gây thất thoát lãng phí tiền của của nhà nước. Cùng với sự biến đổi khí hậu đang diễn ra trên toàn cầu thì những rủi ro thiên tai như bão lũ, hạn hán…đã và đang diễn ra theo chiều hướng ngày càng bất lợi và ảnh hưởng khắc nghiệt hơn đến Việt Nam. Trung bình mỗi năm Việt Nam phải hứng chịu 6-7 trận bão gây thiệt hại nghiêm trọng, hủy hoại cơ sở hạ tầng, kinh tế, giao thống vận tải, thủy lợi với quy mô rất lớn. Sử dụng các công trình thủy lợi để phòng tránh và khắc phục hậu quả của biến đổi khí hậu toàn cầu cũng là một trong những biện pháp không chỉ Việt Nam mà các quốc gia trên thế giới đang sử dụng. Với vai trò to lớn của công trình thủy lợi và tình hình chất lượng công trình thủy lợi hiện nay của cả nước nói chung và tỉnh Ninh Bình nói riêng thì công tác quản lý chất lượng xây dựng công trình thủy lợi cần phải có những công tác kiểm soát chặt chẽ như: Nâng cao chất lượng công tác khảo sát, thiết kế; thẩm định hồ sơ khảo sát, thiết kế; lựa chọn nhà thầu đủ năng lực và kinh nghiệm; tổ chức thi công đảm bảo yêu cầu kỹ thuật; giám sát thi công xây dựng chặt chẽ nhằm đảm bảo chất lượng công trình sau khi bàn giao đưa vào sử dụng. Trong đó công tác lựa chọn nhà thầu đủ điều kiện về kinh nghiệm và năng lực tham gia xây dựng các công trình thủy lợi thông qua đấu thầu là một trong những công tác quan trọng nhằm nâng cao chất lượng công trình, đưa công trình vào phục vụ kịp thời, phát huy hiệu quả đầu tư. 1 Công tác lựa chọn nhà thầu trong cả nước nói chung và Ninh Bình nói riêng còn nhiều tồn tại, thách thức. Các hành vi vi phạm chưa được giải quyết triệt để, tình trạng biến tướng với những biểu hiện phức tạp và tinh vi như dàn xếp "quân xanh", "quân đỏ", chia nhỏ gói thầu để chỉ định thầu, quy định các điều kiện bất hợp lý, không phù hợp trong HSMT, thời gian trong đấu thầu kéo dài, quá trình thực hiện còn nhiều sai sót, vi phạm, các nhà thầu được lựa chọn không có đủ năng lực, kinh nghiệm, các công trình thi công không đảm bảo chất lượng cũng như tiến độ, không phát huy được hiệu quả đầu tư ... Trên đây là lý do chính và là sự cần thiết nghiên cứu của đề tài: “Giải pháp nâng cao chất lượng đấu thầu công trình thủy lợi ở Ninh Bình”. 2. Mục đích của đề tài Nghiên cứu cơ sở khoa học và pháp luật về đấu thầu xây lắp nhằm hệ thống hóa những vấn đề lý luận, vận dụng vào thực tiễn và đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng đấu thầu công trình thủy lợi ở Ninh Bình. 3. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu Cách tiếp cận: - Tiếp cận lý thuyết, tìm hiểu các tài liệu đã được nghiên cứu; - Tiếp cận thực tế ở Việt Nam và địa phương. Phương pháp nghiên cứu: - Nghiên cứu tổng quan về công tác đấu thầu xây dựng; - Tham khảo tài liệu, kinh nghiệm các Quốc gia thực hiện tốt công tác đấu thầu, lựa chọn nhà thầu; - Điều tra thu thập, phân tích, đánh giá và đề xuất giải pháp kiểm soát, quản lý chất lượng đấu thầu xây dựng. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 2 Đối tượng nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu chất lượng đấu thầu xây lắp công trình thủy lợi vốn ngân sách. Chất lượng đấu thầu công trình thủy lợi được xem xét trên những góc độ khác nhau chịu ảnh hưởng của các nhân tố khách quan và chủ quan. Phạm vi nghiên cứu: Luận văn sẽ tập trung nghiên cứu thực trạng hoạt động đấu thầu xây lắp các công trình thủy lợi và chất lượng đấu thầu xây lắp các công trình thủy lợi vốn ngân sách trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. Hơn thế nữa, luận văn cũng tập trung nghiên cứu hoạt động đấu thầu từ khi chuẩn bị, lập kế hoạch đấu thầu cho đến khi công bố kết quả đấu thầu, thương thảo và ký kết hợp đồng, quá trình thực hiện hợp đồng theo HSDT. Các vấn đề trước và sau quá trình này sẽ không phải là trọng tâm nghiên cứu của luận văn. 5. Ý nghĩa khoa học và ý nghĩa thực tiễn của đề tài Ý nghĩa khoa học của đề tài: Đề tài góp phần nghiên cứu hệ thống hóa những lý luận cơ bản về đấu thầu. Những nghiên cứu này là cơ sở khoa học để phân tích, đánh giá hoạt động đấu thầu nói chung và đấu thầu xây lắp nói riêng. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài: Đề tài nghiên cứu nhằm nâng cao chất lượng công trình thông qua công tác lựa chọn nhà thầu. 6. Kết quả đạt được Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác đấu thầu trong xây dựng công trình thủy lợi tại tỉnh Ninh Bình nói riêng, các công trình xây dựng trong cả nước nói chung. 3 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ ĐẤU THẦU VÀ QUẢN LÝ ĐẤU THẦU XÂY DỰNG 1.1 Những vấn đề chung về đấu thầu xây dựng Đấu thầu là thuật ngữ quen thuộc ở Việt Nam trong hơn chục năm gần đây mặc dù nó đã được xuất hiện từ lâu trên thế giới bởi thuật ngữ này gắn liền với một hoạt động chỉ xuất hiện trong nền kinh tế thị trường. Những người bán hàng hóa, dịch vụ luôn luôn có sự cọ sát để tranh dành người mua. Cơ chế đó làm cho người mua có được sự lựa chọn tốt nhất cho mình. Trên cơ sở đó đấu thầu xuất hiện. Cơ chế đấu thầu cho phép người mua lựa chọn một hoặc một số người bán có khả năng cung ứng hàng hóa, dịch vụ mà mình có nhu cầu sao cho đạt được hiệu quả tối ưu cả về số lượng, chất lượng, giá cả, và kỹ thuật, công nghệ… Theo Nghị định số 43/CP ngày 16/7/1996 của Chính phủ về ban hành Quy chế đấu thầu năm 1996: “Đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu đáp ứng được các yêu cầu của bên mời thầu trên cơ sở cạnh tranh giữa các nhà thầu”. Nghị định số 88/1999/NĐCP ngày 01/9/1999 về Quy chế đấu thầu năm 1999: “Đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu đáp ứng các yêu cầu của Bên mời thầu”. Luật Đấu thầu số 61/2005/QH11: “Đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu đáp ứng các yêu cầu của bên mời thầu để thực hiện gói thầu thuộc các dự án quy định tại Điều 1 của Luật này trên cơ sở bảo đảm tính cạnh tranh, công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế”. Theo Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13: “Đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu để ký kết và thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ tư vấn, dịch vụ phi tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp; lựa chọn nhà thầu để ký kết và thực hiện hợp đồng dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư, dự án đầu tư có sử dụng đất trên cơ sở bảo đảm cạnh tranh, công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế”. Các định nghĩa trên dù ở giác độ học thuật hay thông dụng đều hướng tới việc chỉ ra rằng: đấu thầu là một thuật ngữ để chỉ một quá trình mua sắm hàng hóa, xây lắp và dịch vụ thông qua một quá trình mang tính chuẩn hóa do bên mời thầu áp dụng để lựa chọn nhà thầu phù hợp với các tiêu chí bên mời thầu đưa ra thực hiện việc cung ứng hàng hóa, xây dựng và dịch vụ. 4 Từ những nghiên cứu ở trên, đấu thầu xây dựng là hình thức đấu thầu với mục đích lựa chọn được nhà thầu hoặc một nhóm nhà thầu (liên danh) đáp ứng được tốt nhất các yêu cầu do bên mời thầu đặt ra để xây dựng các công trình. Trong một bức tranh tổng thể, có thể tổng quát các đối tượng tham gia trong hoạt động đấu thầu xây lắp vốn nhà nước như sau: *) Các đối tượng trực tiếp tham gia, bao gồm: Bên mua: Thứ nhất là chủ đầu tư, là tổ chức sở hữu vốn hoặc tổ chức được giao thay mặt chủ sở hữu vốn, tổ chức vay vốn trực tiếp quản lý quá trình thực hiện dự án; Thứ hai là cơ quan, tổ chức có chuyên môn và năng lực để thực hiện các hoạt động đấu thầu bao gồm chủ đầu tư hoặc tổ chức do chủ đầu tư quyết định thành lập hoặc lựa chọn; Thứ ba là tổ chuyên gia đấu thầu gồm các cá nhân có năng lực, kinh nghiệm được bên mời thầu hoặc đơn vị tư vấn đấu thầu thành lập để đánh giá hồ sơ hồ sơ dự thầu, hồ sơ đề xuất trong quá trình lựa chọn nhà thầu. Bên bán: là nhà thầu thi công xây lắp có năng lực và kinh nghiệm, đủ tư cách pháp nhân tham gia đấu thầu các gói thầu để dành được các hợp đồng trên cơ sở cạnh tranh hoặc thông qua các hình thức lựa chọn khác theo quy định. *) Các đối tượng gián tiếp tham gia, bao gồm: Cơ quan thanh tra, kiểm tra, giám sát; Cơ quan, công ty kiểm toán độc lập; Cộng đồng với vai trò giám sát. 1.2 Quản lý công tác đấu thầu trong xây dựng 1.2.1 Sự cần thiết phải có quản lý nhà nước về đấu thầu Quản lý nhà nước về đấu thầu là sự tác động có tổ chức và bằng pháp quyền của Nhà nước đối với hoạt động đấu thầu nhằm làm cho hoạt động đấu thầu diễn ra hiệu quả, công bằng, minh bạch và kinh tế nhằm góp phần thực hiện những mục tiêu kinh tế xã hội của đất nước. - Đảm bảo cạnh tranh công bằng: Công tác đấu thầu muốn đạt được hiệu quả cần phải đảm bảo được quy luật cạnh tranh theo cơ chế thị trường. Có cạnh tranh thì mới có động lực để sáng tạo, cải tiến năng 5 suất, chất lượng sản phẩm. Người mua (bên mời thầu) đưa ra các yêu cầu phù hợp (thể hiện trong hồ sơ mời thầu) và người bán (nhà thầu) cạnh tranh với nhau để giành được hợp đồng (bán được hàng) với giá bán cạnh tranh song vẫn bảo đảm chất lượng của hàng hoá, công trình, dịch vụ. Vai trò của cạnh tranh quan trọng như vậy nhưng trong thực tế tình trạng cạnh tranh không lành mạnh, không đảm bảo sự công bằng giữa các nhà thầu diễn ra phổ biến đòi hỏi phải có sự tham gia của cơ quan quản lý nhà nước. Các chủ thể tham gia hoạt động đấu thầu chỉ có thể yên tâm khi có một cơ quan quyền lực, không vì mục tiêu lợi nhuận đứng ra giám sát thị trường nhằm hạn chế tối đa những hành vi tiêu cực, tạo ra khuôn khổ pháp lý để các bên làm theo. Chủ đầu tư không được phép cho rằng mình là người có quyền cao nhất muốn làm gì thì làm, muốn cho ai trúng thầu thì cho. Nhà thầu không được lợi dụng quan hệ thân thiết, hoặc những tác động vật chất đối với các thành viên tổ chuyên gia đấu thầu để làm sai lệch kết quả đấu thầu theo hướng có lợi cho mình. Người có thẩm quyền phê duyệt các nội dung quan trọng trong đấu thầu phải thực hiện theo quy định mà không thể dùng ảnh hưởng cá nhân để phê duyệt tạo thuận lợi cho một hoặc một số cá nhân, tổ chức có lợi ích liên quan. Còn đối với chủ đầu tư phải có trách nhiệm lập HSMT bảo đảm công bằng, không được tạo lợi thế cho một hoặc một số cá nhân, hạn chế sự tham gia của các nhà thầu khác. Khi HSMT đã được phê duyệt thì CĐT, BMT, tổ chuyên gia phải thực hiện theo đúng các nội dung nêu trong HSMT, không được thiên vị, đối xử bất công với bất kỳ nhà thầu nào. Ngoài ra, mọi thông tin liên quan đến quá trình tổ chức đấu thầu đều phải được công khai theo quy định đến tất các nhà thầu để có cơ hội tiếp cận như nhau trong quá trình tham gia đấu thầu. Với việc ban hành Luật Đấu thầu, cơ quan quản lý đã góp phần hạn chế tình trạng trên, đặc biệt khi quy định về các hành vi bị cấm trong đấu thầu (Điều 89 Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13), về bảo đảm cạnh tranh trong đấu thầu (Điều 6 Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13), việc đăng tải thông tin trên hệ thống mạng đấu thầu Quốc gia và Báo đấu thầu (Điều 8 Luật đấu thầu số 43/2013/QH13),.. tạo cơ sở pháp lý đảm bảo quyền lợi chính đáng cho các bên tham gia hoạt động đấu thầu, đảm bảo cho việc cạnh tranh công bằng, nâng cao hiệu quả kinh tế. 6 Công khai, minh bạch trong đấu thầu vừa là một trong những mục tiêu, vừa là một trong những yêu cầu cần quán triệt. Hoạt động đấu thầu chỉ có thể đạt được khi có sự quản lý giám sát của nhà nước bằng việc đưa ra các quy định, luật lệ, và bằng quyền lực tối cao của mình tiến hành công việc kiểm tra giám sát. - Đảm bảo hiệu quả của công tác đấu thầu. Hiệu quả của công tác đấu thầu chính là việc sử dụng một cách có hiệu quả nguồn vốn của Nhà nước. Việc sử dụng các nguồn tiền của Nhà nước có thể mang lại hiệu quả ngắn hạn cho dự án và hiệu quả dài hạn về kinh tế - xã hội. Hiệu quả ngắn hạn là các gói thầu đều được thực hiện bảo đảm chất lượng trong phạm vi nguồn ngân sách dự kiến sẽ bảo đảm được tính khả thi của dự án. Hiệu quả dài hạn về mặt kinh tế có thể dễ dàng nhìn nhận và đánh giá thông qua chất lượng hàng hoá, công trình, dịch vụ ứng với số tiền bỏ ra và chính các công trình, nhà máy, dịch vụ, các chính sách được tạo lập ... sẽ có tác động tạo ra các nguồn thu mới, các giá trị thặng dư cho đất nước. Khi không có sự can thiệp của Nhà nước thì hiệu quả khó mà đạt được khi mỗi chủ thể tham gia đấu thầu theo cách của riêng mình và tìm cách để tư lợi cho mình. Không có những quy định mang tính pháp lý hoạt động đấu thầu sẽ diễn ra lộn xộn, gây thất thoát lãng phí tài sản của nhà nước, ảnh hưởng tới hiệu quả hoạt động của nền kinh tế. - Phòng, chống tham nhũng trong đấu thầu Mục tiêu tiếp theo của đấu thầu là loại trừ tham nhũng. Đây là mục tiêu vừa có tính lâu dài, vừa có tính cấp bách trước mắt vì Việt nam đã ký vào công ước Quốc tế về chống tham nhũng. Có thể nói rằng, tham nhũng là một trong những căn bệnh dễ có nguy cơ nảy sinh trong quá trình mua sắm công vì công quỹ, tài sản là của Nhà nước, của chung, thuộc sở hữu toàn dân, đặc biệt trong lĩnh vực xây lắp có lượng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước thường rất lớn. 7 1.2.2 Chất lượng quản lý công tác đấu thầu “Chất lượng là khả năng của tập hợp các đặc tính của một sản phẩm, hệ thống hay quá trình để đáp ứng các yêu cầu của khách hàng và các bên có liên quan”. Muốn cho chất lượng công trình đạt được tiêu chí, mục đích sử dụng, ta cần phải lựa chọn nhà thầu đủ kinh nghiệm, năng lực thông qua công tác đấu thầu. Để làm được việc đó thì chất lượng đấu thầu cần phải được nâng cao, được quản lý chặt chẽ từ giai đoạn lập hồ sơ mời thầu, thành lập các tổ chuyên gia đấu thầu (hoặc thuê tổ chức tư vấn đấu thầu) đến giai đoạn tổ chức đấu thầu. Lập hồ sơ mời thầu phải căn cứ vào quy mô, tính chất của từng gói thầu cụ thể để đưa ra các yêu cầu phù hợp trên cơ sở bảo đảm nguyên tắc cạnh tranh, công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế; không được đưa ra các điều kiện nhằm hạn chế sự tham gia của nhà thầu hoặc nhằm tạo lợi thế cho một hoặc một số nhà thầu gây ra sự cạnh tranh không bình đẳng. Tổ chuyên gia tham gia công tác đấu thầu (hoặc tổ chức tư vấn đấu thầu) cần phải có chứng chỉ đấu thầu, có kinh nghiệm và trình độ chuyên môn phù hợp với gói thầu và phải không bị chi phối bởi các bên tham gia đấu thầu. Để làm được việc này cần phải tổ chức công tác tập huấn, đào tạo nâng cao năng lực của các chuyên gia về trình độ, kiến thức, kỹ năng làm việc và phải biết cách xử lý mọi tình huống xảy ra trong đấu thầu. Tổ chức đầu thầu đúng quy trình quy định, công bằng, công khai, minh bạch đòi hỏi các cán bộ tổ chức phải nắm chắc Luật, Nghị định, Thông tư... Đánh giá đúng năng lực, kinh nghiệm của nhà thầu thông qua hồ sơ dự thầu nhằm lựa chọn nhà thầu tốt nhất thực hiện gói thầu. 1.3 Các văn bản về công tác đấu thầu trong xây dựng từ trước đến nay Các văn bản quản lý công tác đấu thầu được hình thành từ đầu những năm 1990 đến nay đã trải qua nhiều lần sửa đổi thay thế nhằm mục đích hoàn thiện nâng cao chất lượng công tác đấu thầu. Cụ thể: 8 - Ngày 12/02/1990 [1]: Quy chế đấu thầu trong xây dựng được ban hành kèm theo Quyết định số 24/BXD-KT của Bộ trưởng Bộ Xây dựng, bao gồm 19 điều. - Ngày 30/3/1994 [2]: Quy chế đấu thầu xây lắp được ban hành kèm theo Quyết định số 60/BXD-KT của Bộ trưởng Bộ Xây dựng, bao gồm 32 điều. Đây là văn bản được coi là Quy chế đấu thầu đầu tiên, theo đó quy định tất cả công trình xây dựng thuộc sở hữu Nhà nước đều phải thực hiện đấu thầu. - Ngày 16/7/1996 [3]: Chính phủ ban hành Nghị định số 43/CP về việc ban hành Quy chế đấu thầu, bao gồm 47 điều. Văn bản này mang tính pháp lý cao hơn và phạm vi điều chỉnh rộng hơn, theo đó, “gói thầu” lần đầu tiên đã trở thành đối tượng quản lý của công tác đấu thầu. Nghị định 43/NĐ-CP của Chính phủ đã được thay thế bằng Nghị định số 88/NĐ-CP ngày 01/9/1999 [4] và Nghị định này đã được bổ sung, sửa đổi bởi Nghị định số 14/NĐ-CP ngày 5/5/2000 [5]. Từ năm 1999 đến năm 2003, công tác đấu thầu được điều chỉnh chủ yếu bằng Nghị định số 88/NĐ-CP và Nghị định số 14/NĐ-CP, so với cơ chế cũ thì nhiều vấn đề đã sáng tỏ hơn, phương pháp đánh giá để đấu thầu đã khoa học hơn, chuẩn mực hơn... - Nền kinh tế ngày càng phát triển, yêu cầu đặt ra với đấu thầu ngày càng cao. Để đáp ứng các yêu cầu đó, năm 2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 66/NĐ-CP [6] ngày 12/6/2003 sửa đổi bổ sung Quy chế đấu thầu kèm theo Nghị định số 88/NĐ-CP và Nghị định số 14/NĐ-CP đã tăng cường tính cạnh tranh, công bằng, minh bạch trong đấu thầu, bảo đảm hiệu quả kinh tế của dự án, tăng cường một bước công tác thanh tra quản lý hoạt động đấu thầu và thực hiện hợp đồng, nâng cao công tác quản lý thông tin về đấu thầu và Nhà thầu. - Ngày 29/11/2005 tại kỳ họp Quốc hội khóa XI năm 2005 đã thống nhất ban hành 61/2005/QH11 - Luật đấu thầu [7], là bước tiến quan trọng trong công tác quản lý nhà nước về đấu thầu, tạo cho hoạt động đấu thầu ngày càng phù hợp với xu thế hội nhập toàn cầu. Cùng với việc ban hành Luật đấu thầu, nhà nước cũng đã ban hành Nghị định 111/2006/NĐ-CP ngày 29/9/2006 [8], Nghị định 58/2008/NĐ-CP ngày 05/5/2008 [9], Nghị định 85/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 [10] về việc Hướng dẫn thi hành Luật đấu thầu và lựa chọn nhà thầu xây dựng theo Luật Xây dựng. 9 - Ngày 26/11/2013 tại kỳ họp Quốc hội khóa XIII năm 2013 đã thống nhất ban hành Luật đấu thầu số 43/2013/QH13 [11] trên cơ sở Luật đấu thầu 61/2005/QH11 và sửa đổi, bổ sung, khắc phục những hạn chế, bất cập của Luật cũ ban hành năm 2005, đáp ứng kịp thời yêu cầu phải có một môi trường minh bạch, cạnh tranh cho hoạt động đấu thầu, đồng thời góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về mua sắm sử dụng vốn nhà nước. Luật gồm 13 chương với 96 điều. Ngày 26/6/2014, Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 63/2014/NĐ-CP [12] quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đấu thấu về lựa chọn nhà thầu. Nghị định gồm 15 chương với 130 điều có hiệu lực thi hành từ 15/8/2014 và thay thế Nghị định 85/2009/NĐ-CP. Như vậy, hiện nay Luật đấu thầu số 43/2013/QH13 và Nghị định 63/2014/NĐ-CP đang là cơ sở pháp lý cao nhất về đấu thầu. 1.4 Công tác lựa chọn nhà thầu ở một số quốc gia, một số tổ chức Nghiên cứu hoạt động đấu thầu xây dựng của một số nước như Nga, Hàn quốc và Campuchia, một số tổ chức quốc tế như Ngân hàng Thế giới WB, Ngân hàng Phát triển Châu Á ADB [13], làm tài liệu tham khảo cho hoạt động đấu thầu xây lắp nói chung, đấu thầu xây lắp các công trình thủy lợi ở Việt Nam nói riêng, và từ đó góp phần nâng cao chất lượng của hoạt động này trong tương lai ở Việt Nam và tỉnh Ninh Bình nói riêng. *) Hoạt động đấu thầu xây dựng của nước Nga Ở Nga, để quản lý hoạt động đấu thầu, Tổng thống Nga ban hành Nghị định kèm theo quy chế đấu thầu về mua sắm hàng hoá, xây lắp công trình, dịch vụ cho các nhu cầu quốc gia. Quy chế đấu thầu phù hợp cao với các quy định đấu thầu quốc tế. Sự phù hợp với các quy định đấu thầu quốc tế đảm bảo cho việc tổ chức đấu thầu quốc tế diễn ra ở nước Nga không phải tốn nhiều công sức vào việc nghiên cứu tìm hiểu các quy định của các tổ chức quốc tế trước khi tiến hành, góp phần thực hiện một trong những yêu cầu của nâng cao chất lượng đấu thầu là tiết kiệm, hiệu quả, đáp ứng tốt nhất các yêu cầu của chủ đầu tư, và tạo sự dễ dàng cho quá trình thực hiện. Cơ chế quản lý, giám sát, xử phạt nghiêm minh các hành vi tiêu cực trong các hoạt động đấu thầu ở nước Nga đảm bảo chấm dứt tình trạng lạm dụng quyền lực của các 10 quan chức chính phủ trong việc đấu thầu mua sắm hàng hoá, xây lắp và dịch vụ cho các nhu cầu Quốc gia. Có thể nói, ở Nga, chính sách xử phạt thích đáng những cá nhân, tổ chức vi phạm quy chế đấu thầu đã thúc đẩy việc thực hiện các yêu cầu công bằng, bình đẳng trong đấu thầu; hạn chế đến mức thấp nhất các hiện tượng thiếu minh bạch, thiếu vô tư của những người làm công tác xét thầu. *) Hoạt động đấu thầu xây dựng của nước Hàn Quốc Hệ thống mua sắm của Hàn Quốc là hệ thống tập trung thống nhất cao. Hàn Quốc có một cơ quan tập trung có tên viết tắt là Sarok có một số lượng cán bộ chuyên gia lớn lên tới hàng ngàn người có nhiệm vụ tổ chức thực hiện đấu thầu tất cả các nhu cầu mua sắm công lớn của đất nước. Tuy nhiên, những nhu cầu mua sắm có giá trị nhỏ cũng được phân cấp. Ở Việt Nam, việc tổ chức đấu thầu được giao cho chủ đầu tư của từng dự án, có thể đã tạo thuận lợi cho các tệ nạn phát sinh như cục bộ, địa phương chủ nghĩa, áp dụng thiếu thống nhất, thiếu nhất quán giữa các địa phương, các ngành. Hàng năm, Chính phủ Hàn Quốc dành một khoản ngân sách nhất định cho Sarok nhằm nâng cao năng lực tổ chức đấu thầu và hình thành một trung tâm kiểm tra chất lượng các hợp đồng sau khi đấu thầu. Nhờ hoạt động này, chất lượng hàng sau đấu thầu được đảm bảo tránh tình trạng nhà thầu không thực hiện đúng cam kết đưa ra khi trúng thầu. Nhìn chung, sự chuyên môn hoá là nhân tố quan trọng tạo nên hiệu quả của hoạt động đấu thầu tại Hàn Quốc. *) Hoạt động đấu thầu của Ngân hàng Thế giới (WB) Về hình thức đấu thầu: Ngân hàng Thế giới quy định rõ các hình thức đấu thầu gồm đấu thầu cạnh tranh Quốc tế (ICB) và các cách mua sắm khác như: đấu thầu Quốc tế hạn chế (LIB), đấu thầu cạnh tranh trong nước (NCB), chào hàng cạnh tranh (Quốc tế và Trong nước), hợp đồng trực tiếp hoặc tự làm. Việc lựa chọn hình thức nào phải trên nguyên tắc đảm bảo phát huy khả năng cạnh tranh đủ rộng về giá, gồm các nhà thầu có đủ khả năng kết hợp với nguyên tắc phù hợp, kinh tế và hiệu quả. Các hình thức đấu thầu được áp dụng cho từng gói thầu được xác định theo thoả thuận giữa ngân hàng và bên vay. 11 Về thông báo mời thầu: Ngân hàng Thế giới yêu cầu việc đấu thầu cạnh tranh quốc tế (ICB) phải thông báo mời thầu công khai trên tờ báo "Kinh doanh phát triển" của Liên Hợp Quốc (Development Business). Ngân hàng Thế Giới quy định: "Việc thông báo đúng lúc về các cơ hội đấu thầu cực kỳ quan trọng trong đấu thầu cạnh tranh. Đối với các dự án mua sắm theo thể thức ICB, bên vay phải chuẩn bị và nộp cho Ngân hàng một dự thảo Thông báo chung về mua sắm (General Procurement Notice). Ngân hàng sẽ thu xếp việc đăng thông báo đó trên báo Kinh doanh Phát triển của LHQ (Development Business). Hướng dẫn này còn quy định rõ: "Mọi người dự thầu đều phải được cung cấp những thông tin như nhau và phải cùng được bảo đảm cơ hội bình đẳng trong việc nhận thông tin bổ sung kịp thời. Bên vay phải tạo điều kiện thuận lợi cho những người có thể dự thầu đến thăm địa điểm dự án". Đây được xem là nhân tố quan trọng trong việc bảo đảm tính công bằng, minh bạch và hiệu quả. Về chính sách của Ngân hàng đối với những mua sắm sai quy định và gian lận tham nhũng trong đấu thầu: Ngân hàng Thế giới quy định rõ: “Chính sách của Ngân hàng là huỷ bỏ phần vốn vay phân bổ cho những hàng hoá và công trình xây lắp đã mua sắm sai quy định”. Chính sách của Ngân hàng Thế giới là rất rõ ràng đối vối hành động gian lận và tham nhũng: Ngân hàng sẽ bác bỏ đề nghị trao hợp đồng nếu Ngân hàng xác định được rằng người dự thầu được kiến nghị để trao hợp đồng có hành động tham nhũng hoặc gian lận trong khi cạnh tranh giành hợp đồng đó; Ngân hàng sẽ huỷ bỏ phần vốn vay đã phân cho công trình nếu bất kỳ khi nào xác định được rằng đại diện của bên vay hoặc người hưởng lợi từ vốn vay có hành động tham nhũng hoặc gian lận trong quá trình mua sắm hoặc thực hiện hợp đồng mà bên vay không có hành động kịp thời và phù hợp để chấn chỉnh tình hình thoả mãn được yêu cầu của Ngân hàng. *) Hoạt động đấu thầu của Ngân hàng Phát triển châu Á ADB Tiêu chí trong hồ sơ mời thầu: ADB luôn coi trọng tính hợp lệ của nhà thầu (hay hồ sơ dự thầu), chỉ có những thành viên của ADB mới đủ tư cách là nhà thầu hợp lệ. Theo quy định của ADB tiêu chí về kỹ thuật, phải mô tả rõ ràng và chính xác về công trình được thực hiện hoặc loại hàng hóa cần được cung cấp, cùng với địa điểm và thời gian giao hàng hoặc lắp đặt, phải nêu đầy đủ các yêu cầu về bảo lãnh, bảo hành, bảo trì và những yêu cầu cụ thể khác. Các mô tả chi tiết về đặc tính hoặc thông số kỹ thuật trong 12