Tài liệu đối tác công tư trong thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ trọng điểm quốc gia

  • Số trang: 93 |
  • Loại file: PDF |
  • Lượt xem: 380 |
  • Lượt tải: 0
dangvantuan

Tham gia: 02/08/2015

Mô tả:

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI BỘ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ VIỆN CHIẾN LƯỢC VÀ CHÍNH SÁCH KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ ĐỖ THỊ HỒNG GIANG ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG THỰC HIỆN NHIỆM VỤ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ TRỌNG ĐIỂM QUỐC GIA Chuyên ngành: Quản lý Khoa học và Công nghệ Mã số : 60.34.04.12 LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN NGỌC SONG HÀ NỘI, 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi đã đọc và hiểu về các hành vi vi phạm sự trung thực trong học thuật. Tôi xin cam kết bằng danh dự và cá nhân rằng nghiên cứu này do tôi tự thực hiện và không vi phạm yêu cầu về sự trung thực trong học thuật. Các số liệu nêu trong luận văn là đúng sự thật, có nguồn gốc rõ ràng và chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các thông tin nghiên cứu trong luận văn là do tôi tự tìm tòi, nghiên cứu phù hợp với thực tế. Tác giả Đỗ Thị Hồng Giang MỤC LỤC MỞ ĐẦU ...................................................................................................................1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ..............................................................................7 1.1. Cơ sở lý luận chung về đối tác công tư - PPP (Pupblic – Private – Partnership) 7 1.2. Đối tác công tư trong lĩnh vực khoa học và công nghệ .....................................19 1.3. Đối tác công tư trong hoạt động khoa học, công nghệ và đổi mới ở một số nước trên thế giới ...............................................................................................................22 Chương 2: THỰC TRẠNG ĐỐI TÁC CÔNG TƯ THỰC HIỆN NHIỆM VỤ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ TRỌNG ĐIỂM QUỐC GIA Ở VIỆT NAM .31 2.1. Cơ chế tài chính cho hoạt động khoa học và công nghệ....................................31 2.2. Đầu tư từ ngân sách nhà nước thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ trọng điểm quốc gia giai đoạn 2011-2015 và tình hình huy động vốn ngoài ngân sách cho khoa học và công nghệ ..............................................................................................36 2.3. Thực trạng đối tác công tư thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ trọng điểm quốc gia hiện nay .............................................................................................46 Chương 3: ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP THÚC ĐẨY ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG THỰC HIỆN NHIỆM VỤ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ TRỌNG ĐIỂM QUỐC GIA ..............................................................................................................58 3.1. Các bài học được rút ra từ nghiên cứu PPP nói chung ......................................58 3.2. Đề xuất một số giải pháp về chính sách thúc đẩy PPP trong thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ trọng điểm quốc gia.............................................................60 3.3. Đề xuất một số giải pháp tổ chức thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ trọng điểm quốc gia theo cơ chế PPP........................................................................71 KẾT LUẬN ..............................................................................................................73 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO...............................................................75 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT KH&CN: Khoa học và Công nghệ NSNN: Ngân sách nhà nước PPP: Pupblic – Private – Partnership Đối tác công - tư DNNN: Doanh nghiệp nhà nước ADB: Ngân hàng phát triển Châu Á NGO: Tổ chức phi Chính phủ CBO: Tổ chức cộng đồng OECD: Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế STI: Khoa học, công nghệ và đổi mới NC&PT: Nghiên cứu và Phát triển SEMATECH: Semiconductor Manufacturing Technology Công nghệ sản xuất bán dẫn SMEs: Các thành viên tham gia liên minh SEMATECH JTIs: Joint Technology Initiatives Các sáng kiến công nghệ chung DANH MỤC BẢNG BIỂU TT Số hiệu Nội dung Trang 1 Bảng 2.1 Tỷ trọng chi nhiệm vụ cấp quốc gia giai đoạn 2009-2015 39 2 Bảng 2.2 Đầu tư xã hội cho KH&CN và cho NC&PT năm 2013 42 3 Bảng 2.3 Tổng chi quốc gia cho NC&PT các năm 2011, 2013, 2015 43 4 Bảng 2.4 Chi cho NC&PT năm 2013 chia theo khu vực thực hiện và thành phần kinh tế 43 5 Bảng 3.1 Tình hình bội chi NSNN Việt Nam giai 64 đoạn 2011 – 2015 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong thời gian qua, được sự quan tâm của Đảng, Nhà nước và sự nỗ lực của các Bộ, ngành, tỉnh, thành phố, tâm huyết của các nhà khoa học, khoa học và công nghệ (KH&CN) Việt Nam đã có bước phát triển, đạt được nhiều kết quả và thành tựu quan trọng, đóng góp thiết thực vào sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Tiềm lực KH&CN của đất nước đã có bước phát triển: Đội ngũ cán bộ KH&CN phát triển nhanh về số lượng; Tổ chức KH&CN tăng nhanh về số lượng, đa dạng hóa về loại hình, hoạt động theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm; Cơ sở hạ tầng kỹ thuật và thông tin cho KH&CN được nâng cấp, hệ thống sở hữu trí tuệ và tiêu chuẩn đo lường chất lượng có bước tiến bộ, từng bước đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế; Nguồn lực tài chính cho KH&CN duy trì mức đầu tư hàng năm cho hoạt động KH&CN đạt 2% tổng chi ngân sách nhà nước (NSNN), tốc độ tăng trung bình trong 5 năm gần đây đạt khoảng 16,5%/năm đã tạo điều kiện để đầu tư phát triển tiềm lực KH&CN, xây dựng và nâng cấp các phòng thí nghiệm, đào tạo nhân lực KH&CN trình độ cao và triển khai các nhiệm vụ KH&CN phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Tuy nhiên, hoạt động KH&CN của nước ta nói chung vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, nhất là trong xu thế hội nhập kinh tế quốc tế và sự phát triển kinh tế tri thức trên thế giới. Trong nền kinh tế thị trường, việc sản xuất ra các sản phẩm chủ lực có sức cạnh tranh trên thị trường trong nước và thị trường quốc tế đóng vai trò rất quan trọng trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế. Để tạo ra những sản phẩm như vậy cần sự tham gia phối hợp của nhà nước và khối tư nhân mà đại diện ở đây là các doanh nghiệp cùng thực hiện những nhiệm vụ trọng điểm quốc gia. Tuy nhiên, phối hợp như thế nào để vừa khuyến khích được doanh nghiệp đầu tư vừa kiểm soát được nguồn 1 vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước và đảm bảo được hiệu quả đầu tư là vấn đề cấp thiết đặt ra. Ngày 14/02/2015, Thủ tướng Chính phủ vừa ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP quy định về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (sau đây gọi tắt là PPP). Trước đây đầu tư theo hình thức PPP chủ yếu được nói đến trong phát triển cơ sở hạ tầng, xây dựng đường sá, nhà máy phát điện hay cấp thoát nước… nhưng hiện nay khái niệm này đã mở rộng ra nhiều lĩnh vực trong đó có KH&CN. Gần đây nhất, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1931/QĐ-TTg ngày 07/10/2016 phê duyệt Đề án “Thí điểm cơ chế đối tác công - tư, đồng tài trợ thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ”. Câu hỏi đặt ra là tại sao cần phải áp dụng cơ chế đối tác công – tư trong thực hiện nhiệm vụ KH&CN? PPP sẽ mang lại lợi ích gì cho doanh nghiệp cũng như giúp ích gì cho Nhà nước trong việc thực hiện sứ mệnh công của mình, đặc biệt là đối với các hoạt động KH&CN để tạo ra các sản phẩm mang tính chiến lược, then chốt, cốt lõi của ngành, quốc gia mà cần có sự huy động, tập hợp mọi nguồn lực của hai khối công – tư? Hiện nay, việc đầu tư cho các nhiệm vụ KH&CN quốc gia thường bị phân tán, xé lẻ, không tạo được nguồn đầu tư tới ngưỡng. Vậy đầu tư theo hình thức PPP có khắc phục được tình trạng này không? Trên thực tế đối với việc đầu tư tạo ra sản phẩm mới, nhiều doanh nghiệp hoàn toàn có khả năng tự thực hiện. Tuy nhiên, làm như vậy doanh nghiệp có thể chịu nhiều rủi ro nên vẫn muốn có sự tham gia của các doanh nghiệp khác và sự hỗ trợ của Nhà nước để chia sẻ rủi ro. Vì vậy, PPP sẽ mang lại lợi ích cho doanh nghiệp, là điều kiện giúp doanh nghiệp chủ động thực hiện nhiệm vụ về KH&CN. Ngoài ra, PPP còn là công cụ để giúp Nhà nước thực hiện tốt nhiệm vụ của mình, tụ hợp mọi nguồn lực giải quyết vấn đề KH&CN trung và dài hạn mang tính chiến lược then chốt, cốt lõi của ngành, quốc gia. Có thể nói đây sẽ là cơ chế tạo ra sự tương tác, gắn kết giữa doanh nghiệp và Nhà nước cùng thực hiện các nhiệm vụ mà trong đó vai trò của doanh nghiệp và Nhà nước là bình đẳng. 2 Từ những vấn đề nêu trên cho thấy việc áp dụng cơ chế đối tác công tư trong thực hiện nhiệm vụ KH&CN hiện nay là hết sức cần thiết, với mục đích tạo cơ chế hợp tác bình đẳng về quyền lợi và trách nhiệm giữa Nhà nước và doanh nghiệp, khuyến khích doanh nghiệp tham gia thực hiện nhiệm vụ, chia sẻ rủi ro và đảm bảo được hiệu quả đầu tư. Trong khuôn khổ luận văn, tác giả xin chọn đề tài “Đối tác công tư trong thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ trọng điểm quốc gia” làm đề tài nghiên cứu. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Đầu tư theo hình thức PPP đã xuất hiện khá sớm trên thế giới và thực tiễn áp dụng cũng rất phong phú. Tại Việt Nam, mô hình này còn khá mới mẻ và chủ yếu được triển khai trong phát triển cơ sở hạ tầng, xây dựng đường sá, nhà máy phát điện hay cấp thoát nước… Liên quan đến vấn đề này có một số đề tài, bài viết như: - “Mô hình hợp tác công tư – giải pháp tăng nguồn vốn, công nghệ và kỹ năng quản lý của tư nhân cho các dự án môi trường ở Việt Nam” của tác giả Hồ Công Hòa, Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương, 2012. - “Hợp tác công tư phục vụ đổi mới sáng tạo trong nông nghiệp”, Cục Thông tin khoa học và công nghệ quốc gia, 2016. - “Đối tác công tư tại Việt Nam – những thách thức đối với khu vực tư nhân” của tác giả Nguyễn Hưng Quang, tham luận tại Hội thảo “Thực hiện các Dự án đối tác công tư (PPP), kinh nghiệm và đề xuất”, Viện Nghiên cứu và Phát triển, TP. Hồ Chí Minh ngày 17/07/2012. - “Nghiên cứu đề xuất chính sách và giải pháp thúc đẩy hợp tác công – tư trong phát triển làng nghề ở Đồng bằng sông Hồng”, Đề tài nghiên cứu cấp Bộ do Lê Phi Vân làm chủ nhiệm đề tài; Viện Chính sách và Chiến lược phát triển NNNT, 2013. - “Nghiện cứu đề xuất chính sách thúc đẩy đối tác công – tư trong nông nghiệp, Đề tài nghiên cứu cấp Bộ do Phùng Giang Hải làm chủ nhiệm đề tài, Viện Chính sách và chiến lược PTNNNT, 2015. 3 - “Thực tiễn quốc tế, bối cảnh trong nước và vấn đề đặt ra cho PPP thực hiện nhiệm vụ KH&CN ở Việt Nam”, Bài viết của Ths. Nguyễn Võ Hưng đăng trên Tạp chí chính sách và quản lý khoa học và công nghệ Tập 5 – Số 1, năm 2016. Có thể khẳng định đến thời điểm này chưa có đề tài luận văn thạc sĩ nào nghiên cứu về đối tác công tư trong thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ trọng điểm quốc gia. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về PPP nói chung và PPP trong lĩnh vực KH&CN, đặc biệt là trong thực hiện nhiệm vụ KH&CN nói riêng. Đề xuất giải pháp thúc đẩy PPP trong thực hiện nhiệm vụ KH&CN trọng điểm quốc gia. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, tác giả cần làm rõ những vấn đề sau: - Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về PPP. - Phân tích thực trạng PPP thực hiện nhiệm vụ KH&CN trọng điểm quốc gia ở Việt Nam. - Đề xuất giải pháp thúc đẩy PPP trong thực hiện nhiệm vụ KH&CN trọng điểm quốc gia ở Việt Nam. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Nghiên cứu cơ chế đối tác giữa khu vực công và khu vực tư trong thực hiện nhiệm vụ KH&CN trọng điểm quốc gia. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Đề tài tập trung nghiên cứu, phân tích số liệu về đầu tư từ ngân sách nhà nước và tình hình thu hút vốn đầu tư ngoài ngân sách thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ trọng điểm quốc gia giai đoạn 2011-2015. Nghiên cứu cơ chế, chính sách áp dụng đối tác công tư trong hoạt động KH&CN nói chung và thực hiện nhiệm vụ KH&CN trọng điểm quốc gia nói riêng. 4 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu - Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Nghiên cứu các văn bản quy phạm pháp luật, các bài viết trên các báo, tạp chí... có liên quan đến đề tài của luận văn để tìm ra phương pháp luận cho vấn đề nghiên cứu. - Phương pháp kế thừa các kinh nghiệm, thực tiễn đã có: Từ thực tiễn thực hiện đối tác công tư trong hoạt động KH&CN tại một số quốc gia rút ra bài học kinh nghiệm và đề xuất cơ chế đối tác phù hợp với thực trạng nền KH&CN nước ta và tình hình kinh tế đất nước. - Phương pháp nghiên cứu định tính: bao gồm dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp. Với nguồn dữ liệu thứ cấp là chủ yếu. - Hồi cứu tài liệu: tham khảo các tài liệu trong và ngoài nước có liên quan về PPP. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Hệ thống hóa những vấn đề lý luận liên quan đến cơ chế PPP hiện nay. Đề xuất những giải pháp thúc đẩy PPP trong thực hiện nhiệm vụ KH&CN trọng điểm quốc gia. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Qua nghiên cứu và phân tích các vấn đề lý luận về cơ chế PPP hiện nay, phân tích thực trạng và các chính sách đầu tư từ NSNN và thu hút đầu tư ngoài NSNN cho các nhiệm vụ KH&CN quốc gia, tác giả đề xuất một số giải pháp thúc đẩy PPP trong thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ trọng điểm quốc gia. Thông qua cơ chế này tạo ra sự hợp tác bình đẳng về lợi ích, chia sẻ rủi ro giữa khu vực công và khu vực tư, khuyến khích các đối tác tư nhân tham gia thực hiện nhiệm vụ KH&CN và kết quả cuối cùng là tạo ra các sản phẩm chủ lực có năng lực cạnh tranh trong nền kinh tế, đảm bảo được hiệu quả đầu tư từ NSNN. 5 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo và các biểu số liệu, nội dung chính của Luận văn gồm có 3 chương như sau: Chương 1: Cơ sở lý luận về đối tác công tư trong lĩnh vực khoa học và công nghệ. Chương 2: Thực trạng đối tác công tư thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ trọng điểm quốc gia ở Việt Nam. Chương 3: Đề xuất giải pháp thúc đẩy đối tác công tư trong thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ trọng điểm quốc gia. 6 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ 1.1. Cơ sở lý luận chung về đối tác công tư - PPP (Pupblic – Private – Partnership) 1.1.1. Khái niệm về đối tác công tư và một số khái niệm chính liên quan đến đối tác công tư Đối tác công tư (PPP): Trong hai thập kỷ qua, PPP đã trở thành một từ phổ biến cho các học giả và các nhà hoạch định chính sách trên thế giới. Hiện nay, đã có nhiều nghiên cứu, định nghĩa về PPP như: Theo Alfredo E Pascual (2008) cho rằng PPP là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân dựa trên một hợp đồng để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ, trong đó phân định hợp lý vai trò và chia sẻ công bằng trách nhiệm, chi phí và rủi ro giữa khu vực công và khu vực tư. Các rủi ro được chuyển cho bên nào có thể quản lý tốt nhất, đảm bảo chuyển giao rủi ro ở mức tối ưu, không phải tối đa cho khu vực tư nhân, và tư nhân sẽ đóng góp không chỉ vốn mà còn cả công nghệ và năng lực quản lý, việc sử dụng vốn có hiệu quả hơn, mang đến sự sẵn có, chất lượng và tính hiệu quả của dịch vụ. Một số định nghĩa khác như Ủy ban quốc gia về PPP của Vương quốc Anh cho rằng “PPP là một kiểu chia sẻ rủi ro xuất phát từ nguyện vọng chung của cả khu vực tư nhân và khu vực công nhằm đạt được kết quả mong muốn”. Hội đồng quốc gia về PPP của Canada lại định nghĩa “PPP là một kiểu hợp tác liên doanh giữa khu vực công và khu vực tư, được xây dựng trên cơ sở chia sẻ kinh nghiệm chuyên môn của mỗi bên, nhằm đáp ứng tốt nhất các nhu cầu đã được xác định rõ của xã hội thông qua việc phân bổ hợp lý các nguồn lực, các kết quả và cả các rủi ro” [21]. 7 Theo WB (2009) , PPP là việc chuyển giao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư mà theo truyền thống thì đó là các dự án phải do nhà nước đầu tư và vận hành. Định nghĩa này nhấn mạnh vào vấn đề đầu tư của PPP nhưng có hai khía cạnh cần được lưu ý: (i) Nhà đầu tư tư nhân nhận trách nhiệm cung cấp dịch vụ thông qua dự án; (ii) Một số rủi ro liên quan đến dự án sẽ được chuyển giao từ khu vục nhà nước cho khu vực tư nhân. Tuy nhiên, PPP rất khác với việc từ bỏ tài sản của Nhà nước hay hợp đồng các dịch vụ ra bên ngoài. Đó là vì PPP hàm chứa việc cùng hợp tác vận hành giữa nhà nước và khu vực tư nhân, khá rõ ràng là tinh thần của một liên danh [29]. Đầu tư theo hình thức đối tác công tư: Đầu tư theo hình thức đối tác công tư là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công [13]. Quan hệ đối tác công tư (PPP): Sổ tay hướng dẫn về PPP do Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) phát hành năm 2008 coi thuật ngữ “Quan hệ đối tác công – tư” (quan hệ đối tác Nhà nước – tư nhân) bao gồm một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức Nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và lĩnh vực dịch vụ khác. Quan hệ này được dùng để chỉ quan hệ hợp đồng giữa khu vực tư nhân (hoạt động vì lợi nhuận hoặc phi lợi nhuận) và khu vực công trong việc cung cấp những loại hàng hoá thường do khu vực công cung cấp. Hình thức PPP khác so với các hình thức khác có sự tham gia của tư nhân ở chỗ bên cạnh yếu tố tư nhân tham gia thực hiện đầu tư và cung cấp tài chính, khu vực tư nhân còn tham gia cung cấp dịch vụ và khu vực Nhà nước chuyển một phần nhất định rủi ro sang khu vực tư nhân. Trong hình thức PPP, khu vực tư nhân có vai trò bình đẳng với khu vực công, tuân thủ theo đúng các mục tiêu, cơ chế tổ chức, triển khai, giám sát và xử lý tranh chấp mà hai bên đã thoả thuận trong hợp đồng [19]. 8 Khu vực công: Tất cả các cơ quan, Chính phủ ở cấp Trung ương hoặc địa phương cũng như tất cả các công ty, tổng công ty và tập đoàn do Chính phủ sở hữu, quản lý, vận hành (Doanh nghiệp nhà nước) đều được coi là thuộc về khu vực công. Các nhà tài trợ quốc tế hỗ trợ cho ngân sách cũng được xem là khu vực công [19]. Khu vực tư nhân: Bao gồm tất cả các đơn vị, doanh nghiệp hoạt động vì mục đích lợi nhuận không thuộc sở hữu hoặc điều hành bởi Chính phủ. Các tổ chức từ thiện và các tổ chức phi lợi nhuận không thuộc sở hữu hoặc điều hành của Chính phủ cũng được xem là một phần thuộc khu vực tư nhân tự nguyện [19]. Hàng hoá, dịch vụ công: Bản chất chung nhất của hàng hoá công là nó có thể phục vụ, đáp ứng nhu cầu và lợi ích của nhiều người cùng một lúc. Có thể hiểu rõ thêm về hàng hoá công theo các định nghĩa sau: (i) Theo Gravelle và Ress (Microeconomics, 3rd edition, 2004) “Đặc điểm xác định hàng hoá công cộng là việc tiêu dùng của một cá nhân không thực sự hay có khả năng làm giảm giá trị sẵn có để nó được tiêu dùng bởi cá nhân khác; (ii) Theo Joseph Stighlitz (Economics of public Sector, 3rd edition, 2000), hàng hoá công là những loại hàng hoá mà việc một cá nhân này đang hưởng thụ lợi ích do hàng hoá đó tạo ra không ngăn cản những người khác cùng đồng thời hưởng thụ lợi ích của nó. Hàng hoá công có hai loại thuộc tính cơ bản là không có tính cạnh tranh và không có tính loại trừ. Không có tính cạnh tranh nghĩa là khi có thêm một người cùng sử dụng lợi ích công cộng sẽ không làm giảm lợi ích tiêu dùng của những người tiêu dùng hiện có. Có thể hiểu hàng hoá công có thể đáp ứng được lợi ích của nhiều người không hạn chế số người sử dụng. Thực tế, vấn đề lợi ích của hàng hóa công không phải lúc nào cũng như nhau đối với nhiều người mà nó phụ thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh của người sử dụng hàng hóa này, họ có thể khai thác được nhiều hoặc ít lợi ích từ nó, cũng có thể là do sự khác nhau trong nhu cầu của họ. Không có tính loại trừ được hiểu ngầm là về mặt kỹ thuật là không thể hoặc là 9 chi phí rất tốn kém để ngăn ngừa những người khác cùng sử dụng loại hàng hóa này. Có thể hiểu là người tiêu dùng không bị cản trở khi có nhu cầu về nó. Ở Việt Nam, hàng hoá, dịch vụ công ích là những sản phẩm, dịch vụ đáp ứng 3 tiêu chí: (i) Sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu đối với đời sống kinh tếxã hội của đất nước, cộng đồng dân cư của một khu vực lãnh thổ mà Nhà nước cần đảm bảo vì lợi ích chung hoặc bảo đảm quốc phòng, an ninh; (ii) Việc sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ này theo cơ chế thị trường khó có khả năng bù đắp chi phí; (iii) Được cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đặt hàng, giao kế hoạch, tổ chức đấu thầu theo giá hoặc chi phí do Nhà nước đặt hàng. Hàng hoá, dịch vụ công có thể được cung cấp hoàn toàn bởi các cơ quan nhà nước (thuần tuý công) hoặc bởi khu vực tư nhân (thuần tuý thị trường) hoặc do hai khu vực này phối hợp với nhau cung cấp (đối tác công tư) [19]. 1.1.2. Đặc điểm của cơ chế đối tác công - tư PPP thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của Chính phủ đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã hội và đạt được thành công trong cải cách của khu vực nhà nước và đầu tư công. Là một mô hình dài hạn (đa số kéo dài 20-30 năm) do vậy nó phù hợp nhất với lĩnh vực cơ sở hạ tầng, môi trường và một số lĩnh vực có sự ổn định lâu dài. Một mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân chặt chẽ phân định một cách hợp lý các nhiệm vụ, nghĩa vụ và rủi ro mà mỗi đối tác nhà nước và đối tác tư nhân phải gánh vác. Đối tác Nhà nước trong quan hệ đối tác Nhà nước - tư nhân là các tổ chức Chính phủ, bao gồm các bộ ngành, các chính quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước. Đối tác tư nhân có thể là đối tác trong nước hoặc đối tác nước ngoài, và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự án. Mối quan hệ đối tác Nhà nước - tư nhân cũng có thể bao gồm cả các tổ chức phi Chính phủ (NGO) và/hoặc các tổ chức cộng đồng (CBO) đại diện cho những tổ chức và cá nhân mà dự án có tác động trực tiếp. 10 Mối quan hệ đối tác Nhà nước - tư nhân hiệu quả ghi nhận rằng khu vực Nhà nước và khu vực tư nhân có những lợi thế tương đối nhất định so với khu vực còn lại khi thực hiện những nhiệm vụ cụ thể. Đóng góp của Chính phủ cho mối quan hệ đối tác Nhà nước - tư nhân có thể dưới dạng vốn đầu tư (có được thông qua đánh thuế), chuyển giao tài sản, hoặc các cam kết hay đóng góp hiện vật khác hỗ trợ cho mối quan hệ đối tác này. Chính phủ cũng góp phần trong các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiến thức bản địa và khả năng huy động sự ủng hộ chính trị. Vai trò của khu vực tư nhân trong mối quan hệ đối tác là sử dụng chuyên môn về thương mại, quản lý, điều hành và sáng tạo của mình để vận hành hoạt động kinh doanh một cách có hiệu quả. Cơ cấu của mối quan hệ đối tác cần được thiết lập để phân bổ các rủi ro cho đối tác nào có khả năng giải quyết rủi ro đó một cách tốt nhất và vì thế giảm thiểu được chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động [30]. Tóm lại, PPP là tổng hợp của các nhân tố sau: (i) Là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng dài hạn để cung cấp hàng hóa hoặc dịch vụ; (ii) Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực; (iii) Kết quả mong đợi là hiệu quả về chất lượng hàng hóa/dịch vụ và sử dụng vốn; (iv) Đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành; (v) Đối tác công chú trọng vào việc xác định các mục tiêu cần đạt được; (vi) Việc thanh toán thực hiện trong suốt thời gian hợp đồng (thanh toán theo mức độ sử dụng). Với các đặc trưng cơ bản trên, trong hai thập kỷ qua, PPP đã được áp dụng phổ biến ở hầu hết các nước trên thế giới, và được khẳng định là phương thức hiệu quả để cung cấp cơ sở hạ tầng và dịch vụ công. 1.1.3. Các hình thức đối tác công tư Các hình thức PPP phổ biến trên thế giới hiện nay bao gồm: 11 Thứ nhất, nhượng quyền khai thác (Franchise) là hình thức mà theo đó cơ sở hạ tầng được Nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giao cho tư nhân vận hành và khai thác (thường là thông qua đấu giá). Thứ hai, mô hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (DesignBuild - Finance - Operate), khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ và vận hành công trình nhưng nó vẫn thuộc sở hữu nhà nước. Thứ ba, xây dựng - vận hành - chuyển giao BOT (Build - Operate Transfer) là mô hình mà ở đó công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng và vận hành công trình trong một thời gian nhất định sau đó chuyển giao toàn bộ cho nhà nước. Mô hình này khá phổ biến ở Việt Nam. Thứ tư, khác biệt một chút với mô hình BOT, trong mô hình BTO xây dựng - chuyển giao - vận hành (Build - Transfer - Operate), quyền sở hữu cơ sở hạ tầng được chuyển giao ngay cho nhà nước sau khi xây dựng xong nhưng công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công trình. Thứ năm, là phương thức xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build Own - Operate). Ở mô hình này, công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng công trình, sở hữu và vận hành nó. Mô hình BOO rất phổ biến đối với các nhà máy điện cả ở Việt Nam và trên thế giới [17]. 1.1.4. Các dạng hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư Các dạng hợp đồng của đầu tư theo PPP đã được quy định cụ thể tại Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Tại đó, có 07 dạng hợp đồng để áp dụng khi đầu tư theo PPP, tùy vào dạng hợp đồng thì ngay từ chính tên gọi của nó đã thể hiện các bước chính và trình tự các bước trong việc hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân tại dự án đó, cụ thể: Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BOT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà 12 đầu tư được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (sau đây gọi tắt là hợp đồng BTO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định. Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện Dự án khác. Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (sau đây gọi tắt là hợp đồng BOO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư sở hữu và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định. Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (sau đây gọi tắt là hợp đồng BTL) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định. Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BLT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn cung cấp dịch vụ, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền. 13 Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (sau đây gọi tắt là hợp đồng O&M) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để kinh doanh một phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời hạn nhất định. Có thể thấy, hợp đồng PPP có năm điểm khác biệt lớn so với hợp đồng dân sự, thương mại thông thường, cụ thể: Thứ nhất: Đối tượng của hợp đồng. Liên quan đến hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng đặc biệt (dịch vụ công) cho công chúng như cung cấp điện, nước, dịch vụ y tế, nhà tù, thậm chí dịch vụ liên quan an ninh quốc phòng. Đặc trưng này phân biệt với hoạt động mua sắm công thuần túy như mua máy tính của cơ quan nhà nước. Thứ hai: Điều kiện áp dụng. PPP được áp dụng khi không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và vì một lý do nào đó Nhà nước không thể tham gia trực tiếp. Việc cổ phần hóa cũng kéo theo sự bắt tay giữa Nhà nước và tư nhân, nhưng hoạt động này chịu sự điều chỉnh chung của luật về doanh nghiệp và Nhà nước tham gia quan hệ với tư cách là một "con buôn" giống như các cổ đông khác, mà không có địa vị pháp lý đặc thù của Nhà nước. Thứ ba: Phương thức xác lập. PPP được xác lập thông qua các thỏa thuận không dự tính trước hoặc không theo thể thức giữa Nhà nước và tư nhân. Đặc trưng này giúp phân biệt PPP với các quyết định hành chính hay hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Thứ tư: Sự hợp tác. PPP khác với các hợp đồng mua đứt bán đoạn ở chỗ các dự án thường có thời gian dài, có sự phối hợp giữa hai bên trong suốt thời gian thực thi dự án. Chính điều này dẫn tới các dự án PPP thường gánh chịu rất nhiều rủi ro pháp lý và phần thiệt thường thuộc về nhà đầu tư tư nhân, vì điều chỉnh hệ thống pháp luật là thuộc quyền của Nhà nước. Chính điều này làm cho các dự án PPP chưa có sức hấp dẫn nhà đầu tư, chừng nào hệ thống pháp luật quốc gia còn khó dự đoán và khuôn khổ pháp lý cho PPP chưa rõ ràng. 14 Thứ năm: Nguồn luật. Nguồn luật điều chỉnh các thỏa thuận PPP, ngoài nguồn luật điều chỉnh hợp đồng dân sự, hợp đồng kinh doanh truyền thống thì còn bị điều chỉnh bởi các quy định chung của luật công như các quy định về thuế (lợi nhuận đối với chủ đầu tư), phí (giao thông, viện phí), chống tham nhũng bởi lẽ quyền tự do thỏa thuận của các bên trong dự án PPP bị hạn chế rất nhiều... Để có lợi nhuận thì những nội dung này cần đưa vào thỏa thuận PPP. Nhưng những nội dung này không phải là nội dung của hợp đồng dân sự, kinh doanh truyền thống và đôi khi nằm ngoài tầm kiểm soát của chính cơ quan nhà nước tham gia ký kết PPP. Ví dụ: Ủy ban nhân dân cấp thành phố là cơ quan ký kết PPP dự án xây dựng cầu, nhưng quy định về các phương tiện và cách thức lưu thông qua cầu thuộc về thẩm quyền của Bộ Giao thông Vận tải, thuế thu nhập doanh nghiệp lại thuộc thẩm quyền của Quốc hội. 1.1.5. Tính vượt trội của đầu tư theo hình thức đối tác công tư so với các hình thức đầu tư truyền thống Hình thức đầu tư truyền thống được tài trợ từ thuế và nợ công. Nhà nước tài trợ toàn bộ chi phí, bao gồm cả chi phí vượt trội. Đầu tư theo hình thức truyền thống, thời gian chuẩn bị và thực hiện dự án thường bị kéo dài dẫn đến chi phí đầu tư thực tế trượt xa dự toán ban đầu. Bên cạnh đó, các chi phí vận hành và bảo dưỡng biến động khó xác định nên hiệu quả đầu tư rất thấp. Đối với PPP, chi phí đầu tư là ổn định, ít phát sinh do đã được xác định và phê duyệt ngay từ đầu và Chính phủ chỉ thanh toán khi có dịch vụ. Chính phủ sẽ xác định những yêu cầu đối với dự án, giao cho tư nhân thiết kế, tài trợ, xây dựng và vận hành dự án đáp ứng các tiêu chí dự án trong dài hạn. Doanh nghiệp dự án sẽ nhận được khoản thanh toán trong suốt vòng đời của hợp đồng PPP (trung bình 25 năm) theo một thỏa thuận trước và không trả thêm cho phần vượt dự toán. 15
- Xem thêm -