Tài liệu đầu tư theo phương thức đối tác công tư kinh nghiệm quốc tế và hàm ý cho việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- BÙI MẠNH TƢỜNG ĐẦU TƢ THEO PHƢƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƢ: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ HÀM Ý CHO VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ QUỐC TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG ỨNG DỤNG Hà Nội – 2020 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- BÙI MẠNH TƢỜNG ĐẦU TƢ THEO PHƢƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƢ: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ HÀM Ý CHO VIỆT NAM Chuyên ngành Kinh tế quốc tế Mã số : 8 31 01 06 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ QUỐC TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG ỨNG DỤNG NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC : PGS. TS HÀ VĂN HỘI XÁC NHẬN CỦA XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ CÁN BỘ HƯỚNG DẪN CHẤM LUẬN VĂN Hà Nội – 2020 LỜI CAM KẾT Tôi xin cam đoan Luận văn “Đầu tư theo phương thức Đối tác công tư: kinh nghiệm quốc tế và hàm ý cho Việt Nam” là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các thông tin, đề xuất và khuyến nghị là trung thực và chưa từng được đưa ra trong bất kỳ báo cáo nào khác. Luận văn Thạc sỹ này được thực hiện nghiêm túc dưới sự hướng dẫn trực tiếp của Phó Giáo sư, Tiến sỹ Hà Văn Hội, Chủ nhiệm Khoa Kinh tế và kinh doanh quốc tế, Trường Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội. Trong quá trình thực hiện luận văn, tôi đã rất cẩn trọng trong việc tham khảo các báo cáo, nghiên cứu chuyên đề, tổng kết thực tiễn của các tác giả trong nước và quốc tế. Bên cạnh đó, tôi đã dành nhiều thời gian gặp gỡ, xin ý kiến chuyên gia, nhà đầu tư, đối tác nước ngoài...tại các cơ quan, đơn vị và địa phương có liên quan. Tôi xin cam kết luận văn được thực hiện trung thực. Nếu phát hiện sai phạm, tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm./. Hà Nội, ngày 16 tháng 11 năm 2020 Học viên cao học Bùi Mạnh Tƣờng LỜI CẢM ƠN Trong quá trình học tập và nghiên cứu luận văn Thạc sỹ, ngoài sự nỗ lực cố gắng của bản thân, tác giả đã nhận được rất nhiều sự quan tâm, động viên giúp đỡ của thầy giáo, gia đình, bạn bè và đồng nghiệp. Tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới tập thể cán bộ, giảng viên của Trường Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội đã tạo điều kiện cho tôi trong quá trình học tập chương trình Thạc sỹ chuyên ngành Kinh tế Quốc tế tại Nhà trường. Tôi xin trân trọng cảm ơn Phó Giáo sư, Tiến sỹ Hà Văn Hội đã tận tình hướng dẫn, đưa ra những ý kiến góp ý sâu sắc, hợp lý, giàu tính học thuật và ứng dụng giúp tôi hoàn thành Luận văn này. Tôi xin cảm ơn các cơ quan, tổ chức, đồng nghiệp, bạn bè, gia đình đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi trong quá trình hoàn thiện Luận văn. Do thời gian có hạn và kinh nghiệm nghiên cứu khoa học chưa nhiều nên Luận văn còn có những điểm thiếu sót. Tôi rất mong nhận được sự đóng góp, phản biện của thầy cô, đồng nghiệp và bạn học. Trân trọng cảm ơn! Hà Nội, ngày 16 tháng 11 năm 2020 Học viên cao học Bùi Mạnh Tƣờng MỤC LỤC DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ...........................................................................i PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................ 1 CHƢƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƢ THEO PHƢƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƢ ................ 5 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu .......................................................................... 5 1.1.1. Nội dung tổng quan ...........................................................................................5 1.1.2. Đánh giá các công trình nghiên cứu đã tổng quan ..........................................11 1.2. Cơ sở lý luận về đầu tư theo phương thức đối tác công tư ............................... 11 1.2.1. Khái niệm của đầu tư theo phương thức đối tác công tư ................................11 1.2.2. Ưu điểm và hạn chế của đầu tư theo phương thức đối tác công tư .................15 1.2.2. Các hình thức đầu tư theo phương thức đối tác công tư .................................22 1.2.3. Các nguyên tắc và quy định trong đầu tư theo phương thức đối tác công tư .23 1.2.4. Các tiêu chí để lựa chọn đầu tư theo phương thức đối tác công tư .................25 1.2.5. Các nhân tố ảnh hưởng đến việc phát triển đầu tư theo phương thức đối tác công tư .......................................................................................................................28 CHƢƠNG 2 CÁCH TIẾP CẬN VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ............ 32 2.1. Cách tiếp cận nghiên cứu ................................................................................... 32 2.1.1. Cách tiếp cận hệ thống ....................................................................................32 2.1.2. Cách tiếp cận lịch sử .......................................................................................32 2.2. Nội dung phân tích ............................................................................................. 32 2.3. Các phương pháp nghiên cứu............................................................................. 33 2.3.1. Phương pháp phân tích tổng hợp ....................................................................33 2.3.2. Phương pháp thống kê.....................................................................................36 2.3.3. Phương pháp so sánh.......................................................................................37 2.3.4. Phương pháp kế thừa.......................................................................................37 CHƢƠNG 3 THỰC TRẠNG ĐẦU TƢ THEO PHƢƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƢ TẠI MỘT SỐ NƢỚC TRÊN THẾ GIỚI .......................................... 39 3.1. Khái quát tình hình đầu tư theo phương thức PPP trên thế giới ........................ 39 3.1.1. Sự hình thành và phát triển phương thức đầu tư PPP trên thế giới .................39 3.1.2. Bức tranh chung về đầu tư theo phương thức PPP trên thế giới .....................41 3.2. Đầu tư theo phương thức PPP tại một số nước trên thế giới ............................ 43 3.2.1. Đầu tư theo phương thức PPP tại Vương quốc Anh .......................................43 3.2.2. Đầu tư theo phương thức PPP tại CHLB Đức ...............................................47 3.2.3. Đầu tư theo phương thức PPP tại Trung Quốc ..............................................51 3.2.4. Đầu tư theo phương thức PPP tại Nhật Bản...................................................54 3.2.5. Đầu tư theo phương thức PPP tại Hàn Quốc .................................................58 CHƢƠNG 4 BÀI HỌC KINH NGHIỆM RÚT RA TỪ ĐẦU TƢ THEO PHƢƠNG THỨC PPP TẠI MỘT SỐ NƢỚC VÀ HÀM Ý VỚI VIỆT NAM .. 63 4.1. Bài học kinh nghiệm rút ra từ đầu tư theo phương thức PPP tại một số nước .. 63 4.1.1. Bài học thành công ..........................................................................................63 4.1.2. Bài học chưa thành công .................................................................................66 4.2. Khái quát về đầu tư theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam ................ 67 4.2.1. Khung khổ pháp lý về PPP .............................................................................67 4.2.2. Thực trạng đầu tư theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam trong thời gian qua .....................................................................................................................69 4.2.3. Đánh giá việc thực hiện đầu tư theo phương thức PPP ở Việt Nam trong thời gian qua .....................................................................................................................72 4.3. Một số hàm ý với Việt Nam để thúc đẩy thực hiện đầu tư theo phương thức Đối tác công tư trong thời gian tới ................................................................................... 76 4.3.1. Đối với Nhà nước ............................................................................................76 4.3.2. Đối với các bộ, ngành liên quan......................................................................83 4.3.3. Đối với các Nhà đầu tư tư nhân ......................................................................84 TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................................................... 87 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT BOO Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Vận hành BOT Hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao BTO Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Vận hành BT Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao BLT Hợp đồng Xây dựng - Cho thuê - Chuyển giao CBA Phân tích chi phí-lợi ích EPC Tổng thầu thiết kế, cung cấp thiết bị và thi công FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài KCN Khu Công nghiệp KKT Khu kinh tế KCX Khu Chế xuất ODA Hỗ trợ phát triển chính thức PFI Sáng kiến tài chính tư nhân PPP Đối tác công tư VGF Quỹ bù đắp thiếu hụt tài chính i PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết và ý nghĩa của Đề tài PPP là viết tắt của cụm từ tiếng Anh Public - Private – Partnership, dịch sang tiếng Việt là đối tác công tư. Theo Yescombe, tác giả cuốn sách “Public - Private Partnerships: Principles of Policy and Finance” (tạm dịch là đối tác công tư: các nguyên lý chính sách và tài trợ), xuất bản năm 2007, thuật ngữ đối tác công tư bắt nguồn từ Hoa Kỳ với các chương trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực tư cùng tài trợ trong thập niên 1950. Sau đó, nó được sử dụng rộng rãi để nói đến các liên doanh giữa các chính quyền thành phố và các nhà đầu tư tư nhân trong việc cải tạo các công trình đô thị ở Hoa Kỳ trong thập niên 1960. Kể từ thập niên 1980, thuật ngữ đối tác công tư dần phổ biến ở nhiều nước và được hiểu là sự hợp tác giữa nhà nước và tư nhân để cùng xây dựng cơ sở hạ tầng hay cung cấp các dịch vụ công cộng. Trên thực tế, mô hình này đã xuất hiện ở Pháp và Anh từ thế kỷ 18 và 19. PPP đã đóng một vai trò quan trọng đối với các quốc gia phát triển và đang phát triển kề từ ba thập kỷ trước đây khi hình thức hợp tác này ra đời. Dưới các hình thức khác nhau, PPP đã được chính phủ các quốc gia trên khắp thế giới sử dụng hữu hiệu để giải quyết những thành tố hạ tầng tự nhiên và xã hội nhiều thách thức nhất đối với cộng đồng trong giai đoạn kinh tế phát triển và mở rộng mạnh mẽ gần đây. Lợi thế chính từ việc kêu gọi sự hợp tác từ khu vực tư nhân rất rõ ràng: Chính phủ có thể tận dụng khả năng chuyên môn và các nguồn lực của khu vực này và quan trọng nhất, các chính phủ có thể chia sẻ rủi ro tài chính đáng kể trong việc thực thi những dự án hạ tầng khổng lồ với các đối tác tư nhân – và khi khu vực tư nhân bắt đầu thu lợi nhuận từ dự án thì quá trình thực hiện dự án cũng có xu hướng đẩy nhanh tốc độ và hiệu suất tổng thể tăng cao, tác động trực tiếp đến bẳng cân đối tài chính doanh nghiệp. Ở Việt Nam, mô hình PPP đã được thí điểm thực hiện cách đây hơn 20 năm ở nước ta với khung pháp lý ban đầu là Nghị định số 77/ CP ngày 18/6/1997 về Quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT) áp 1 dụng cho đầu tư trong nước; sau đó là Quyết định 71/2010/QĐ-TTg thí điểm đầu tư PPP. Sau một thời gian thực hiện thí điểm các dự án PPP theo quyết định 71/2010/QĐ-TTg, Chính phủ đã ban hành lần lượt các nghị định hướng dẫn thực hiện đầu tư theo hình thức Đối tác công tư bao gồm: Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/03/2015 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư; Nghị định 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức PPP. Hệ thống văn bản pháp lý từng bước hoàn thiện, đưa ra một khung khổ pháp lý thống nhất và rõ ràng hơn nhằm đẩy mạnh đầu tư tư nhân vào các dự án hạ tầng tại Việt Nam. Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư được Quốc hội thông qua ngày 18/6/2020, có hiệu lực từ ngày 01/01/2021 là một bước tiến quan trọng trong hoàn thiện cơ sở pháp lý đối với phương thức đầu tư này. Tuy nhiên, thống kê cho thấy đầu tư theo phương thức PPP mặc dù đã được áp dụng từ nhiều năm nay ở Việt Nam nhưng còn kết quả còn quá khiêm tốn và khi triển khai còn gặp nhiều vấn đề khó giải quyết, nhất là vấn đề pháp lý, các biện pháp chia sẻ rủi ro, chính sách ưu đãi cho nhà đầu tư,… của nhà nước ta chưa hấp dẫn để thu hút được được các nhà đầu tư trong và ngoài nước. Thực tiễn đòi hỏi cần có những biện pháp cải thiện để có thể phát triển thu hút đầu tư theo phương thức PPP tại Việt Nam trong thời gian tới nhằm phát huy nguồn lực từ khu vực tư nhân vào phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam. Do vậy, việc nghiên cứu tình hình đầu tư theo phương thức Đối tác công tư (PPP) của một số quốc gia tiêu biểu, rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt nam trong việc thúc đẩy đầu tư theo phương thức PPP ở Việt Nam là một định hướng phù hợp với thực tiễn đồng thời là khoảng trống cần được nghiên cứu. Với lý do đó, học viên lựa chọn chủ đề “Đầu tư theo phương thức Đối tác Công tư: kinh nghiệm quốc tế và hàm ý cho Việt Nam” làm đề tài Luận văn thạc sỹ chuyên ngành Kinh tế quốc tế. 2. Mục đích nghiên cứu Xuất phát từ nhu cầu thực tiễn và lý luận, mục đích nghiên cứu của luận văn là thông qua việc nghiên cứu thực tiễn áp dụng đầu tư theo phương thức đối tác 2 công tư ở một số quốc gia trên thế giới để rút ra bài học áp dụng tại Việt Nam, đồng thời đóng góp một số kiến nghị cho việc hoàn thiện chính sách, cơ chế thúc đẩy phát triển đầu tư theo phương thức này tại Việt Nam trong thời gian tới. Để đạt được mục đích nêu trên, các vấn đề đặt ra cần được làm sáng tỏ: i) Phát triển các dự án đầu tư theo phương thức PPP có vai trò như thế nào đối với các nước đang phát triển như Việt Nam? ii) Thực tiễn phát triển hoạt động đầu tư theo phương thức PPP trên thế giới như thế nào? iii) Việt Nam học được những kinh nghiệm gì từ các nước trong việc phát triển đầu tư theo phương thức PPP? 3. Nhiệm vụ nghiên cứu - Nghiên cứu lý luận cơ bản về mô hình đầu tư theo phương thức đối tác công tư nhằm làm rõ ưu nhược điểm, nguyên tắc, hình thức, quy định của mô hình đầu tư này. - Phân tích, đánh giá thực trạng đầu tư theo phương thức đối tác công tư của một số quốc gia trên thế giới, rút ra các bài học kinh nghiệm cho việc áp dụng mô hình đối tác công tư phù hợp với thực tế tại Việt Nam. - Kiến nghị một số định hướng và giải pháp nhằm xây dựng, hoàn thiện và phát triển mô hình đầu tư theo phương thức đối tác công tư ở Việt Nam. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là chính sách và thực trạng đầu tư theo phương thức Đối tác công tư (PPP) của một số quốc gia trên thế giới đã áp dụng phương thức đầu tư này và hàm ý chính sách cho Việt Nam. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Vì “đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP)" là một đề tài có phạm vi rộng, nên luận văn chỉ tập trung vào nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới đã áp dụng mô hình PPP. - Về không gian: Tập trung vào một số quốc gia đã áp dụng đầu tư theo phương thức PPP bao gồm: Vương quốc Anh, Cộng hòa Liên bang Đức, Trung 3 Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc. Việc lựa chọn các quốc gia nghiên cứu căn cứ vào các tiêu chí: quốc gia đi tiên phong và thành công (Anh); các quốc gia có đặc điểm tương đồng về thể chế hoặc vị trí địa lý, xuất phát điểm phát triển (Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc); quốc gia thành công về phát triển cơ sở hạ tầng, lĩnh vực Việt Nam xem là khâu đột phá (Đức). - Về thời gian: Tập trung nghiên cứu thời điểm các quốc gia áp dụng phổ biến mô hình đầu tư theo phương thức PPP. Với Việt Nam, luận văn tập trung nghiên cứu từ năm 1997 khi Việt Nam bắt đầu thí điểm thực hiện mô hình này. - Về nội dung: Thực tiễn áp dụng, bài học kinh nghiệm của các nước tiêu biểu khi thực hiện đầu tư theo phương thức PPP; thực trạng triển khai mô hình PPP tại Việt Nam và hàm ý các giải pháp thúc đẩy đầu tư theo phương thức PPP tại Việt Nam trong thời gian tới. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Đề tài được nghiên cứu trên các phương pháp nghiên cứu cụ thể như phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, mô tả…Các phương pháp sẽ được trình bày cụ thể trong chương 2 của Luận văn. 6. Cấu trúc của Luận văn. Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, Luận văn được kết cấu thành 4 chương như sau: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý luận về đầu tư theo phương thức đối tác công tư Chương 2: Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu Chương 3: Thực trạng đầu tư theo phương thức đối tác công tư tại một số quốc gia trên thế giới Chương 4: Bài học kinh nghiệm rút ra từ đầu tư theo phương thức PPP tại một số nước và hàm ý với Việt Nam 4 CHƢƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƢ THEO PHƢƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƢ 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu 1.1.1. Nội dung tổng quan 1.1.1.1. Các công trình nghiên cứu về sự cần thiết, vai trò và đặc điểm của đầu tư theo phương thức đối tác công tư Mô hình đối tác công tư PPP đã xuất hiện khá sớm trên thế giới và có thực tiễn áp dụng vô cùng phong phú. Mô hình này đã được các luật gia trên thế giới nghiên cứu và viết khá nhiều song chỉ mang tính định hướng mà chưa có hệ thống hóa vì lý do đó là sự kết tinh lại từ các thực tiễn khác nhau tại từng quốc gia. Tại Việt Nam, mô hình này còn khá mới mẻ nên việc nghiên cứu về khung pháp lý, cơ sở vận hành…còn rất ít và chưa có hệ thống. Có thể kể ra một số bài nghiên cứu như “Hợp tác công tư trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông” của tác giả Nguyễn Hồng Thái; “Hiện trạng và các phương án huy động vốn cho các dự án giao thông vận tải theo mô hình PPP tại Việt Nam” của tác giả Hà Khắc Hảo; Luận án tiến sĩ: “Hình thức hợp tác công tư (Public Private Partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ tại Việt Nam” của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012). Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (hay còn gọi là Hợp tác công – tư, Public - Private Partnerships - PPP, sau đây thống nhất gọi tắt là PPP) là một hình thức phổ biến trên thế giới trong những thập niên gần đây, nhằm phát huy thế mạnh của cả khu vực công và khu vực tư cho phát triển kinh tế, đặc biệt đối với những lĩnh vực đầu tư công. Đối với các quốc gia đang phát triển như Việt Nam, nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ phát triển kinh tế rất lớn, trong khi nguồn vốn từ ngân sách nhà nước con hạn hẹp nên việc PPP đóng vai trò hết sức quan trọng và được xem là một trong những phương thức hiệu quả nhất để phát triển bền vững, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia (Hà Văn Hội, 2019). 5 1.1.1.2. Các công trình nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư theo phương thức Đối tác công tư Nhiều nhà nghiên cứu về PPP như Rockart (2012), Akintoye (2013) và Li (2015) đồng quan điểm với nhau khi cho rằng việc xác định các nhân tố tác động đến sự thành công cho mô hình PPP là những vấn đề cơ bản cần phải có và cần được duy trì trong suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án được triển khai thành công và hiệu quả. Hơn thế nữa, chúng còn là nền tảng để đảm bảo thị trường PPP của một quốc gia phát triển. Với từng bối cảnh nghiên cứu cụ thể, mỗi nhà nghiên cứu đã chỉ ra tập hợp các nhân tố quyết định thành công của dự án PPP khác nhau nhưng nhìn chung có một số nhân tố ảnh hưởng đến sự phát triển của PPP, cụ thể như như vai trò và trách nhiệm của Chính phủ trong việc đầu tư theo phương thức PPP; Lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp: Chính phủ cần lựa chọn các tập đoàn tư nhân có năng lực và vững mạnh. Sự thành công của dự án PPP phụ thuộc nhiều vào sự lựa chọn này. Khi tham gia dự án, tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng, vận hành, bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho đến khi kết thúc thời gian nhượng quyền; Nhận dạng và phân bổ rủi ro thích hợp. Phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng một dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh và gánh chịu các rủi ro phát sinh từ công việc được giao. Các đối tác công và tư khi tham gia PPP cần phải xác định và hiểu rõ rất cả các rủi ro tiềm tàng liên quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân chia một cách hợp lý. Rủi ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lý chúng. Đặc biệt, đối với các dự án đường bộ là rủi ro cao do thâm dụng vốn, thời gian thực hiện dự án dài và nhiều bên tham gia, cần thiết phải chia sẻ rủi ro cho các đối tác tin cậy nhằm đạt được hiệu quả đầu tư. Nghiên cứu của Schaufelberger và Wipadapisut (2003) đã cho thấy chiến lược tài chính, mà cụ thể là thiết lập cấu trúc vốn cho dự án PPP một cách hợp lý sẽ là quyết định sự thành công của mô hình này. Các nhà nghiên cứu này lập luận rằng do đặc thù rủi ro cao của các dự án đường bộ nên tài trợ từ nợ của tư nhân bị hạn chế, chính phủ cần mở rộng biên độ hỗ trợ nhằm tăng tính khả thi về tài chính của 6 dự án. Theo đó, một cấu trúc tài trợ tiêu chuẩn cần được xây dựng cho một dự án PPP bao gồm: vốn mồi, vốn chủ sở hữu và nợ. Vốn mồi là phần vốn góp ban đầu của Nhà nước khi tham gia PPP nhằm giảm áp lực về vốn cho tư nhân trong giai đoạn xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án PPP. Đây là một phần trong các hỗ trợ của Chính phủ, phần vốn này Chính phủ không thu lợi nhuận giúp tư nhân mau hoàn vốn. Cấu trúc này đặc biệt phù hợp với các nước đang phát triển như VN, nhất là đối với các dự án có mức độ hấp dẫn không cao. Mối quan hệ giữa các tổ chức trong phạm vi công và các khu vực tư nhân được xem là nhân tố quan trọng đối với sự thành công các dự án PPP vì một mối quan hệ không chặt chẽ sẽ dễ dẫn đến hiểu nhầm và mâu thuẫn. Vì thế, các tài liệu chủ yếu tập trung vào việc kiểm tra những yếu tố khởi tạo hoặc ức chế mối quan hệ. Ví dụ, Chan et al (2003) khi tiến hành nghiên cứu điều tra ngành công nghiệp, phát hiện ra rằng sự hiểu biết lẫn nhau và phân chia lợi nhuận là những lợi ích thu được từ việc hợp tác trong các dự án PPP. - Thông qua các cuộc phỏng vấn, Consoli (2006) tìm thấy rằng các yêu cầu khác nhau của các bên liên quan, điều khoản hợp đồng khác nhau giữa các bên liên quan. Rõ ràng, lợi ích giữa các bên chính là yếu tố cốt lõi của các mối quan hệ. - Qua một nghiên cứu trường hợp Malaysia, Abdul – Aziz (2001) khẳng định rằng một khi tư nhân hóa đã được sử dụng, sự tham gia của khu vực công nên được giảm càng nhiều càng tốt bởi vì thiếu chuyên gia có kinh nghiệm và tác động xã hội của dự án. - Vì một thỏa thuận công bằng là những gì các bên dự án nên đạt được, các nhà nghiên cứu đã nghiên cứu các yếu tố thành công của việc làm thế nào để tạo ra mối quan hệ win – win bằng cách so sánh các loại BOT để phát triển cơ sở hạ tầng ở Hoa Kỳ, Vương Quốc Anh và Trung Quốc (ví dụ, Wang et al., 1999, 2000 a, b, c; Wang và Tiong, 1999, 2000; Zhang và Kumaraswamy, 2001b). Nghiên cứu của họ nhằm xác định những yếu tố tạo nên thành công và cung cấp những bài học từ những dự án thất bại. Do đó, niềm tin trong quan hệ có thể đạt được thông qua quản lý hiệu quả rủi ro chính trị, ngoại hối và rủi ro doanh thu. 7 - Zhang (2004a, b, 2005a, c) thực hiện một nghiên cứu dựa trên việc rút kinh nghiệm từ các cuộc trao đổi liên ngành, thực tiễn PPP trong nước và kinh nghiệm, kiến thức của các chuyên gia. Ông đã phát triển 5 yếu tố thành công quan trọng chính: Môi trường đầu tư thuận lợi; tính khả thi về kinh tế; người nhận chuyển nhượng đáng tin cậy, có năng lực; tài chính và phân bổ rủi ro thích hợp thông qua các hợp đồng đáng tin cậy. Tác giả Nguyễn Văn Bảo, Nguyễn Quốc Toản và Sử Văn Hoài (2015) đi sâu phân tích các nhân tố tác động và vai trò của Nhà nước ảnh hưởng tới sự thành công của mô hình đối tác công tư PPP trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ; trong đó xác định vai trò quan trọng của Nhà nước đối với dự án PPP bao gồm: Khởi xướng hợp tác PPP, Đối tác trong hợp đồng PPP, Hỗ trợ các nhà đầu tư tư nhân và quản lý sự phát triển của PPP. 1.1.1.3. Các công trình nghiên cứu về rủi ro của đầu tư theo phương thức đối tác công tư Nghiên cứu về rủi ro có thể giúp cho việc quản lý các rủi ro quan trọng liên quan đến các dự án quan trọng liên quan đến các dự án PPP. Rủi ro trong PPP được thực hiện với các nội dung: xác định các loại rủi ro, phân tích rủi ro và chiến lược quản lý rủi ro. Để quản lý rủi ro, các yếu tố có nguy cơ cần phải được xác định và phân tích chi tiết. Các nghiên cứu trước đây đã sử dụng bảng câu hỏi để thu thập dữ liệu để xác định các yếu tố rủi ro chính trong các dự án BOT, như rủi ro chính trị, rủi ro tài chính, rủi ro thị trường, rủi ro mua sắm, rủi ro phát triển, rủi ro hoàn thành xây dựng, và rủi ro hoạt động (Akintoye et al, 1998; Zayed và Chang, 2002). Schaufelberger và Wipadapisut (2003), thông qua một nghiên cứu của 13 trường hợp, tiếp tục phát hiện ra rằng rủi ro dự án, quy mô, loại hình dự án và khả năng tài chính là những cân nhắc quan trọng trong việc lựa chọn một chiến lược tài chính. Những rủi ro của dự án được cho là quan trọng nhất trong việc lựa chọn chiến lược tài chính là chính trị, tài chính, và rủi ro thị trường. Shen và cộng sự (2006), nghiên cứu công viên giải trí Hong Kong Disneyland để phân tích những rủi ro ảnh hưởng đến hiệu quả của dự án. Họ nhóm lại các rủi ro 8 thành các loại sau: Địa hình, địa chất bất thường, ô nhiễm đối với đất đai và môi trường xung quanh, thu hồi đất, thiết kế và xây dựng, biến động thị trường, thiếu kinh nghiệm trong PPP, tài chính; Hoạt động, hành động công nghiệp, pháp luật và chính sách, năng lực, bất khả kháng. Mặt khác, các nghiên cứu về các biện pháp quản lý rủi ro trong xây dựng với hình thức liên doanh quốc tế. Các kết quả của những nghiên cứu này cho rằng các yếu tố nguy cơ quan trọng là các khía cạnh tài chính của việc liên doanh, chính sách của chính phủ, điều kiện kinh tế, mối quan hệ. Ngoài các rủi ro được nghiên cứu theo thuật ngữ chung, các rủi ro ảnh hưởng đến từng giai đoạn của dự án cũng được nghiên cứu. Ví dụ, ảnh hưởng của rủi ro tài chính trong các dự án BOT trong các giai đoạn khác nhau được điều tra trong một cuộc khảo sát. Các kết quả cho thấy “biến động lãi suất” là mức rủi ro cao nhất đối với tài chính trước và trong quá trình đầu tư. Các nghiên cứu cũng đã điều tra các chiến lược quản lý rủi ro trong khu vực công và tư nhân. Ví dụ, Lietal (2005) đã tiến hành một cuộc khảo sát bảng câu hỏi về các ưu tiên phân bổ rủi ro trong các dự án PPP ở nước Anh. Họ chỉ ra rằng những rủi ro nào nên được giữ ở khu vực tư nhân. Họ đề nghị rằng trong các dự án xây dựng PPP, tính sẵn có và rủi ro chính trị nên được giữ bởi khu vực công. Trong khi rủi ro về mối quan hệ, rủi ro bất khả kháng và những rủi ro của những thay đổi luật pháp cần được chia sẻ bởi cả hai bên. Một số nhà nghiên cứu như Brodie (1995) và Hambros (1999) còn đề xuất thực hiện phân tích chi phí-lợi ích. Phân tích chi phí - lợi ích (CBA) là một quá trình tính toán có hệ thống để so sánh lợi ích và chi phí của một dự án chính sách, hoặc quyết định chính phủ. CBA đối với các dự án đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng và giao thông vận tải đã được nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng từ lâu như Anh với các dự án đường cao tốc M1 trong năm 1960, dự án tuyến Victoria của Tàu điện ngầm London. Cho đến năm 2011, CBA vẫn là nền tảng để thẩm định các dự án giao thông vận tải ở Anh. Các nghiên cứu về PPP đã được thực hiện từ những thập niên 80, 90 và vẫn thu hút sự quan tâm cho đến những năm gần đây. ADB và nhiều quốc gia như Ấn Độ, Trung Quốc đã tổ chức nhiều hội thảo rút kinh nghiệm 9 về PPP. Bên cạnh các nhân tố quyết định sự thành công, các nhà nghiên cứu cũng chỉ ra những nhân tố có thể là rào cản, gây thất bại cho việc thực hiện mô hình PPP hoặc khó thu hút được các nhà đầu tư của khu vực tư nhân vì những nhân tố cụ thể sau đây: Tính bất ổn, khó dự đoán của môi trường đầu tư; Khả năng thực thi các cam kết của Chính phủ kém; Thiếu các quy định pháp lý cần thiết; Lựa chọn đối tác tư nhân không theo nguyên tắc cạnh tranh mà chịu tác động của chính trị và sự bảo hộ của chính phủ đối với một số công ty; Cơ chế điều tiết của Chính phủ kém hấp dẫn khiến nhà đầu tư tư nhân không đạt được kỳ vọng của mình (về lợi nhuận, về chia sẻ rủi ro, ...). Theo Đoàn Dương Hải (2017), khi nghiên cứu Quản lý rủi ro của Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân trong các dự án đối tác công tư PPP ở Việt Nam, đã chỉ ra nguyên nhân của một số dự án PPP trong lĩnh vực giao thông bị thất bại tuy nhiên chưa khái quát được các nhân tố tác động đến rủi ro dự án PPP nói chung. 1.1.1.4. Các công trình nghiên cứu về thực trạng đầu tư theo phương thức Đối tác công tư Theo Vũ Lan Anh (2005), hiệu quả kinh tế - xã hội của một dự án đầu tư có kiểm chứng với dự án BOT có vốn đầu tư nước ngoài tại Việt Nam mà chưa chỉ ra được các tiêu chí riêng dùng để đánh giá dự án BOT. Bên cạnh đó, Âu Phú Thắng (2007) khi nghiên cứu hoàn thiện phương pháp đánh giá hiệu quả dự án đường ô tô, đặc biệt xét đến các công trình BOT, đã khái quát quá trình đầu tư xây dựng các công trình giao thông đường bộ, đặc biệt xét đến các công trình BOT ở Việt Nam. Hoàn thiện phương pháp đánh giá hiệu quả đầu tư, đề xuất các thuật toán cơ bản và kiến nghị công thức tính thời gian ân hạn dự án đầu tư xây dựng đường ô tô theo hình thức BOT ở Việt Nam. Tác giả Nguyễn Thị Láng (2008) khi bàn về hợp đồng BOT trong pháp luật hiện hành và thực tiễn áp dụng tại Việt Nam đã nêu ra những tồn tại và nguyên nhân của việc sử dụng PPP tỏng các hợp đồng BOT, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện pháp luật hợp đồng BOT và nâng cao năng lực áp dụng trong lĩnh vực này. 10 Tác giả Nguyễn Thị Thu Hằng (2012) nghiên cứu thực trạng và giải pháp tài trợ dự án BOT trong phát triển kết cấu hạ tầng ở Việt Nam và các giải pháp phát triển tài trợ dự án xây dựng kết cấu hạ tầng theo hình thức BOT (nghiên cứu trường hợp ngành điện). Theo tác giả Nguyễn Hoàng Long (2016) nghiên cứu thực trạng thu hút đầu tư theo hình thức đối tác công tư vào cơ sở hạ tầng ở Việt Nam đã chỉ ra các hạn chế còn tồn tại trong chính sách đầu tư của Việt Nam. Các giải pháp tác giả đưa ra chủ yếu trong phạm vi tạo động lực thu hút đầu tư nước ngoài vào các dự án PPP trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng. 1.1.2. Đánh giá các công trình nghiên cứu đã tổng quan Thông qua tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến chủ đề của Luận văn cho thấy, đã có khá nhiều các công trình nghiên cứu về sự hình thành, mô hình và cách thức áp dụng PPP trong các lĩnh vực khác nhau, trong đó, chủ yếu là thu hút đầu tư theo PPP vào lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng. Kết quả nghiên cứu của các công trình nêu trên là tài liệu bổ ích mà Luận văn có thể kế thừa để triển khai nghiên cứu. Tuy nhiên, vẫn còn thiếu vắng những vấn đề sau đây trong kết quả nghiên cứu của các công trình nêu trên, đó là: - Chưa chỉ ra được các nhân tố ảnh hưởng đến việc phát triển các dự án đầu tư theo phương thức PPP. - Chưa phân tích, đánh giá sâu về kinh nghiệm áp dụng PPP của các nước trên thế giới và rút ra bài học cho Việt Nam; nhất là những vấn đề liên quan đến hoàn thiện khung khổ pháp lý về PPP của Việt Nam. Điều này cho thấy vẫn còn “khoảng trống” nghiên cứu về PPP. Từ đó, đặt ra nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn là cần tiếp tục nghiên cứu theo định hướng này. 1.2. Cơ sở lý luận về đầu tƣ theo phƣơng thức đối tác công tƣ 1.2.1. Khái niệm của đầu tư theo phương thức đối tác công tư Hiện nay trên thế giới có nhiều nhà nghiên cứu, nhà khoa học tìm hiểu và đưa ra các khái niệm khác nhau về phương thức đối tác công tư. Trong thực tế rất khó để việc xây dựng một định nghĩa chính xác, chuẩn mực về phương thức đối tác 11 công tư do cách tiếp cận và quan điểm khác nhau. Khái niệm phương thức đối tác công tư được định nghĩa khác nhau theo từng học giả, cơ quan nhà nước và tổ chức quốc tế, nhưng về bản chất, đây là hình thức hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân trong quá trình xây dựng và triển khai dự án đầu tư [11]. Mối quan hệ giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân được xây dựng dựa trên những khả năng chuyên môn của từng đối tác để có thể đáp ứng được tốt nhất những mục tiêu chung của dự án thông qua sự phân phối hợp lý các nguồn lực, các rủi ro và lợi ích. Theo góc độ chung thì phương thức đối tác công tư được hiểu là những thỏa thuận giữa chính phủ và các tổ chức tư nhân nhằm mục đích cung cấp vốn đầu tư để xây dựng cơ sở hạ tầng, tiện nghi cho cộng đồng và các dịch vụ công cộng khác. Đặc điểm của thỏa thuận này là sự chia sẻ đầu tư, rủi ro, trách nhiệm và lợi ích giữa các bên tham gia. Phương thức đối tác công tư được áp dụng theo nhiều hình thức khác nhau, nhưng có các nội dung chính liên quan đến tài chính, thiết kế, xây dựng, vận hành và bảo trì cơ sở hạ tầng và dịch vụ công [18]. Hình thức đối tác công tư là một thuật ngữ chung để chỉ các mô hình hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân nhằm cung cấp các dự án đầu tư. Nó thường được thể hiện bằng hợp đồng thỏa thuận trong đó Tư nhân thực hiện một phần trách nhiệm hoặc chức năng của dự án đầu tư theo cách chấp nhận các rủi ro trong việc hoàn vốn đầu tư [19]. Ngân hàng Thế giới định nghĩa về hình thức đối tác công tư là việc chuyển giao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư mà theo truyền thống do nhà nước đầu tư và vận hành. Đặc điểm của hình thức này là nhà đầu tư tư nhân thông qua dự án nhận trách nhiệm cung cấp dịch vụ và một số rủi ro liên quan đến dự án sẽ được chuyển giao từ khu vực nhà nước cho khu vực tư nhân. Hình thức đối tác công tư phản ánh sự hợp tác trong công việc giữa Nhà nước và Tư nhân [42]. Bộ Tài chính của Vương quốc Anh nhìn nhận mối quan hệ đối tác công tư là các thỏa thuận hợp tác rất đa dạng giữa Nhà nước và Tư nhân. Theo nghĩa rộng thì hình thức đối tác công tư bao gồm các mô hình hợp tác, làm việc giữa Nhà nước và Tư nhân, trong đó các bên cùng đóng góp nguồn lực, chia sẻ rủi ro để cung cấp các chính sách, dịch vụ và cơ sở hạ tầng [33]. Hình thức đối tác công tư được áp dụng 12 phổ biến ở Vương quốc Anh dưới tên gọi là Sáng kiến tài chính tư nhân (PFI), là thỏa thuận mà khu vực nhà nước “mua” các dịch vụ từ khu vực tư nhân trong khoảng thời gian dài hạn. Điều này bao gồm sự nhượng quyền thương mại cho nhà đầu tư Tư nhân cung cấp dự án đầu tư cộng, bắt đầu từ việc đầu tư tài sản, khai thác, vận hành và cả duy trì, nâng cao chất lượng công trình [2]. Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) cũng cho rằng hình thức đối tác công tư là các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân có liên quan trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác [2]. Trong quan hệ đối tác công tư, khu vực tư nhân có thể tham gia vào bất kỳ hoặc tất cả các khâu như thiết kế, tài chính, xây dựng và điều hành của một dịch vụ tiện ích công cộng, cơ sở hạ tầng. Xét trên khía cạnh tổng thể, đối tác công tư tồn tại khi khu vực nhà nước (cơ quan nhà nước) kết hợp với khu vực tư nhân (cá nhân, nhà hảo tâm, tổ chức công dân, hộ gia đình, nhà cung cấp dịch vụ) trong việc thực hiện một công việc cụ thể nào đó [21]. Khái niệm “hợp tác” thường được hiểu là mối quan hệ giữa hai bên nhằm đạt được một mục tiêu chung nào đó. Hợp tác giữa Nhà nước và Tư nhân phải được hiểu một cách rõ ràng để tránh những mâu thuẫn về lợi ích của mỗi bên. Thông thường, luôn có sự xung đột giữa giá trị lợi ích “tối đa” từ phía Tư nhân và mức độ chấp nhận được theo giá trị đồng tiền từ phía Nhà nước [21]. Tuy nhiên, với các định nghĩa được đề cập như thế nào thì bản chất của đối tác công tư là sử dụng thế mạnh của mỗi bên nhằm đảm bảo chất lượng của dự án đầu tư và được đảm bảo bởi các nguyên tắc rõ ràng, những cam kết trong hợp đồng. Việc này phải đảm bảo sự cân bằng giữa lợi nhuận và giá trị đồng tiền trong việc sử dụng dự án đầu tư được cung cấp bởi sự hợp tác giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân [3]. Hiện nay ở Việt Nam chưa có văn bản pháp lý nào đưa ra khái niệm về hình thức đối tác công tư mà mới chỉ giải thích trên khía cạnh đầu tư của dự án. Theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ thì “Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư là việc Nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dự án đầu tư trên cơ sở Hợp đồng dự án”. Sau 5 13