Tài liệu đánh giá việc thực hiện quyền của người sử dụng đất trên địa bàn huyện gia viễn tỉnh ninh bình

HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM NGUYỄN NGỌC ĐIỆP ĐÁNH GIÁ VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN CỦA NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN GIA VIỄN - TỈNH NINH BÌNH Ngành: Quản lý đất đai Mã số: 60 85 01 03 Người hướng dẫn khoa học: TS. Nguyễn Văn Quân NHÀ XUẤT BẢN ĐẠI HỌC NÔNG NGHIỆP – 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kì công trình nào khác. Tôi cam đoan rằng, mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn đều đã được chỉ rõ nguồn gốc. Hà Nội, ngày 27 tháng 4 năm 2017 Tác giả luận văn Nguyễn Ngọc Điệp i LỜI CẢM ƠN Trong suốt quá trình học tập và thực hiện đề tài, bản thân đã nhận được sự giúp đỡ, những ý kiến đóng góp, chỉ bảo quý báu của các thầy giáo, cô giáo trong Ban Quản lý đào tạo, Khoa Quản lý đất đai, Học Viện Nông Nghiệp Việt Nam. Để có được kết quả nghiên cứu này, ngoài sự cố gắng và nỗ lực của bản thân, tôi còn nhận được sự hướng dẫn chu đáo, tận tình của TS. Nguyễn Văn Quân là người hướng dẫn trực tiếp tôi trong suốt thời gian nghiên cứu đề tài và viết luận văn. Tôi cũng nhận được sự giúp đỡ, tạo điều kiện của phòng Thống kê, Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất, phòng Tài nguyên và Môi Trường, các phòng ban, các tổ chức sử dụng và nhân dân các xã của huyện Gia Viễn, các anh chị em và bạn bè đồng nghiệp, sự động viên và tạo mọi điều kiện của gia đình và người thân. Với tấm lòng biết ơn, tôi xin chân thành cảm ơn mọi sự giúp đỡ quý báu đó! Hà Nội, ngày 27 tháng 4 năm 2017 Tác giả luận văn Nguyễn Ngọc Điệp ii MỤC LỤC Lời cam đoan ................................................................................................................ i Lời cảm ơn ................................................................................................................... ii Mục lục ..................................................................................................................... iii Danh mục chữ viết tắt....................................................................................................v Danh mục các bảng ..................................................................................................... vi Trích yếu luận văn ...................................................................................................... vii Thesis abstract ............................................................................................................. ix Phần 1. Mở đầu ..........................................................................................................1 1.1. Tính cấp thiết của đề tài ..................................................................................1 1.2. Mục tiêu nghiên cứu .......................................................................................3 1.3. Phạm vi nghiên cứu ........................................................................................3 1.4. Những đóng góp mới, ý nghĩa thực tiễn ..........................................................3 1.4.1. Đóng góp mới .................................................................................................3 1.4.2. Ý nghĩa thực tiễn.............................................................................................3 Phần 2. Tổng quan tài liệu .........................................................................................4 2.1. Cơ sở lý luận...................................................................................................4 2.1.1. Một số khái niệm liên quan đến quyền sở hữu, sử dụng đất .............................4 2.1.2. Nội dung quyền sử dụng đất ở việt nam ..........................................................7 2.1.3. Cơ sở hình thành, phát triển quyền sử dụng đất ở Việt Nam ............................8 2.2. Cơ sở thực tiễn ..............................................................................................13 2.2.1. Quyền sở hữu, quyền sử dụng đất ở một số nước trên thế giới .......................13 2.2.2. Những bài học rút ra từ kinh nghiệm của một số nước................................... 21 2.3. Cơ sở pháp lý về quyền sử dụng đất ở Việt Nam ...........................................22 2.4. Tình hình thực hiện quyền sử dụng đất trên địa bàn cả nước và tại tỉnh Ninh Bình ..............................................................................................................28 2.4.1. Tình hình thực hiện quyền sử dụng đất trên địa bàn cả nước ......................... 28 2.4.2. Tình hình thực hiện quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Ninh Bình............... 36 Phần 3. Nội dung và phương pháp nghiên cứu ....................................................... 37 3.1. Địa điểm nghiên cứu .....................................................................................37 3.2. Thời gian nghiên cứu ...................................................................................37 3.3. Đối tượng nghiên cứu ...................................................................................37 3.4. Nội dung nghiên cứu ..................................................................................... 37 iii 3.4.1. Khái quát địa bàn nghiên cứu ........................................................................ 37 3.4.2. Tình hình thực hiện quyền của người sử dụng đất giai đoạn 2012 - 2106 .........37 3.4.3. Đánh giá tình hình thực hiện quyền sử dụng đất ............................................37 3.5.1. Phương pháp thu thập số liệu, tài liệu thứ cấp .............................................. 37 3.5.2. Phương pháp chọn điểm nghiên cứu..............................................................38 3.5.3. Phương pháp thu thập số liệu sơ cấp ............................................................. 38 3.5.4. Phương pháp thống kê, tổng hợp ...................................................................38 3.5.5. Phương pháp phân tích, so sánh .................................................................... 39 Phần 4. Kết quả và thảo luận ...................................................................................40 4.1. Khái quát địa bàn nghiên cứu ........................................................................ 40 4.1.1. Điều kiện tự nhiên.........................................................................................40 4.1.2. Điều kiện kinh tế xã hội ................................................................................ 46 4.1.3. Tình hình quản lý và sử dụng đất trên địa bàn huyện gia viễn, tỉnh Ninh Bình .....................................................................................................................53 4.1.4. Đánh giá chung địa bàn nghiên cứu ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền của người sử dụng đất ......................................................................................... 56 4.2. Tình hình thực hiện quyền của người sử dụng đất giai đoạn 2012 – 2016 ......58 4.2.1. Tình hình thực hiện quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất ......................58 4.2.2. Tình hình thực hiện quyền thừa kế QSDĐ .....................................................60 4.2.3. Tình hình thực hiện quyền tặng cho QSDĐ ................................................... 61 4.2.4. Tình hình thực hiện quyền thế chấp bằng giá trị QSDĐ ................................. 62 4.3. Đánh giá về tình hình thực hiện quyền sử dụng đất .......................................64 4.3.1. Đánh giá chung ............................................................................................. 64 4.3.2. Đánh giá thông qua điều tra ..........................................................................64 4.3.3. Đánh giá chung việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất tại huyện Gia Viễn .............................................................................................................. 75 4.4. Đề xuất một số giải pháp cho việc thực hiện các QSDĐ ................................ 76 4.4.1. Giải pháp về tuyên truyền và phổ biến pháp luật ...........................................76 4.4.2. Giải pháp về đầu tư cho con người và cơ sở vật chất .....................................76 4.4.3. Giải pháp về tổ chức quản lý hoạt động thực hiện các QSDĐ ........................ 77 4.4.4. Giải pháp về chính sách ................................................................................77 Phần 5. Kết luận và kiến nghị .................................................................................. 80 5.1. Kết luận ........................................................................................................ 80 5.2. Kiến nghị ...................................................................................................... 81 Tài liệu tham khảo ...................................................................................................... 82 iv DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT Từ viết tắt Nghĩa tiếng Việt BTNMT Bộ Tài nguyên và Môi trường CN-XD Công nghiệp - Xây dựng CNH, HĐH Công nghiệp hóa - hiện đại hóa CT-TTg Chỉ thị - Thủ tướng Chính phủ GCN QSDĐ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất GTSX Giá trị sản xuất KTXH Kinh tế xã hội NĐ-CP Nghị định Chính phủ NXB Nhà xuất bản QSDĐ Quyền sử dụng đất QSH Quyền sở hữu SDĐ Sử dụng đất TTCN Tiểu thủ công nghiệp TTLT Thông tư liên tịch UBND Uỷ ban nhân dân XHCN Xã hội chủ nghĩa v DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 4.1. Hiện trạng và cơ cấu từng loại đất năm 2014 huyện Gia Viễn..................55 Bảng 4.2. Tình hình chuyển nhượng QSDĐ ở tại huyện Gia Viễn giai đoạn 2012 - 2016 ................................................................................. 59 Bảng 4.3. Tình hình thừa kế QSDĐ ở tại Gia Viễn giai đoạn 2012-2016 .................61 Bảng 4.4. Tình hình tặng, cho QSDĐ ở tại Gia Viễn giai đoạn 2012-2016 ..............62 Bảng 4.5. Tình hình thế chấp bằng giá trị QSDĐ ở tại huyện Gia Viễn giai đoạn 2012 – 2016 ............................................................................................ 63 Bảng 4.6. Tình hình thực hiện quyền tặng, cho QSDĐ tại 3 xã, thị trấn giai đoạn 2012-2016 ............................................................................................... 65 Bảng 4.7. Tình hình thực hiện quyền chuyển nhượng QSDĐ ở tại 3 xã, thị trấn giai đoạn 2012 – 2016 .................................................................................... 67 Bảng 4.8. Tình hình thực hiện quyền thừa kế QSDĐ ở tại 3 xã, thị trấn giai đoạn 2012 – 2016 ............................................................................................ 69 Bảng 4.9. Tình hình thực hiện quyền thế chấp bằng giá trị QSDĐ ở 03 xã, thị trấn điều tra giai đoạn 2012 – 2016................................................................. 71 Bảng 4.10. Ý kiến của các hộ gia đình, cá nhân về việc thực hiện quyền của người sử dụng ............................................................................. 73 vi TRÍCH YẾU LUẬN VĂN Tên tác giả: Nguyễn Ngọc Điệp Tên luận văn: “Đánh giá việc thực hiện quyền của người sử dụng đất trên địa bànhuyện Gia Viễn, tỉnh Ninh Bình”. Ngành: Quản lý đất đai Mã số: 60 85 01 03 Cơ sở đào tạo: Học Viện Nông Nghiệp Việt Nam Mục tiêu nghiên cứu - Đánh giá tình hình thực hiện quyền sử dụng đất trên địa bàn huyện Gia Viễn, tỉnh Ninh Bình. - Đề xuất một số chính sách, giải pháp giúp người sử dụng thuận lợi hơn trong quá trình thực thi quyền sử dụng đất. Phương pháp nghiên cứu Để thực hiện các nội dung của đề tài, chúng tôi sử dụng các phương pháp sau: phương pháp thu thập số liệu, tài liệu thứ cấp; phương pháp chọn điểm nghiên cứu; phương pháp thu thập số liệu sơ cấp; phương pháp phân tích thống kê, sử lý các số liệu; phương pháp so sánh tổng hợp. Kết quả nghiên cứu chính của đề tài 1. Gia Viễn là huyện đồng chiêm trũng của tỉnh Ninh Bình, huyện có tổng diện tích tự nhiên 178,46 km2gồm 20 xã và 01 thị trấn. Là huyện có hệ thống giao thông thủy, bộ thuận lợi cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, trong những năm qua huyện Gia Viễn vẫn còn gặp nhiều khó khăn về cơ sở hạ tầng, đội ngũ cán bộ thiếu và ít kinh nghiệm, công tác quản lý Nhà nước về đất đai còn tồn tại những vấn đề khó khăn, phức tạp. 2. Trong giai đoạn 2012 – 2016 các giao dịch chuyển quyền sử dụng đất trên địa bàn huyện Gia Viễn diễn ra thường xuyên, trong đó có: 6334 giao dịch chuyển nhượng QSDĐ; 130 giao dịch thừa kế QSDĐ; 1439 giao dịch tặng cho QSDĐ; 4746 giao dịch thế chấp QSDĐ; đặc biệt là năm về sau số lượng các giao dịch về quyền tăng lên đáng kể. Bên cạnh những trường hợp chuyển quyền SDĐ đã đăng ký với VP ĐKQSDĐ còn tồn tại một số giao dịch chuyển quyền không thực hiện đăng ký với cơ quan Nhà nước, đặc biệt là quyền thừa kế. 3. Qua kết quả điều tra, phỏng vấn một số hộ gia đình, cá nhân thực hiện quyền cho thấy, người được hỏi đánh giá về các văn bản hướng dẫn ở mức hiểu và thực hiện được: 62%. Đánh giá về thủ tục thực hiện cho là bình thường có thể thực hiện được là vii 88.5% số hộ. Đánh giá về khả năng thực hiện các quy định ở mức thực hiện được là 90%, mức độ hài lòng khi người sử dụng đất thực hiện quyền đạt 66%, khi được hỏi có lo ngại về chính sách hay không thì có tới 96% trả lời là không. Điều này chứng tỏ công tác quản lý đất đai trên địa bàn huyện Gia Viễn tỉnh Ninh Bình ngày càng chặt chẽ và tạo được niềm tin cho người sử dụng đất là các hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất. Trong quá trình thực hiện quyền của người sử dụng đất thì vẫn gặp phải những khó khăn nhất định: Có trường hợp né tránh không đăng ký (chuyển nhượng đất nông nghiệp, quyền cho thuê QSDĐ), có trường hợp không hiểu hết nên chưa thực hiện. Tình hình thực hiện các QSDĐ của người sử dụng đất diễn ra ở các xã, thị trấn có sự khác nhau: tùy thuộc vào điều kiện tự nhiên-xã hội và trình độ dân trí nhận thức pháp luật. Các văn bản quy định về thực hiện quyền của người sử dụng đất vẫn còn chồng chéo với các văn bản quy định pháp luật khác. 4. Các giải pháp đề xuất để thực hiện tốt công tác chuyển quyền sử dụng đất trên địa bàn huyện Gia Viễn bao gồm: Đẩy mạnh tuyên truyền phổ biến pháp luật về đất đai liên quan đến công tác chuyển quyền sử dụng đất tới người dân; Tổ chức quản lý hoạt động thực hiện quyền sử dụng đất; giải pháp về chính sách và giải pháp về thủ tục hành chính về đất đai. Nâng cao trình độ chuyện môn cho các cán bộ công chức tiếp nhận và giải quyết các hồ sơ về đất đai. Kết luận Việc thực hiện quyền của người sử dụng đất tại huyện Gia Viễn, tỉnh Ninh Bình đã đạt được những thành tựu nhất định. Song vẫn tồn tại những vướng mắc cần phải giải quyết để nâng cao hiệu quả thực hiện các quyền của người sử dụng đất tại địa bàn trong thời gian tới. . viii THESIS ABSTRACT Master candidate: Nguyen Ngoc Diep Thesis title: “Evaluate the implementation of the rights of land users in Gia Vien, Ninh Binh Province”. Major: Land Management Code: 60 85 01 03 Educational organization: Vietnam National University of Agriculture (VNUA) Research Objectives - Assess the implementation of land use rights in Gia Vien district, Ninh Binh province. - Propose policies and solutions to help users more convenient in the process of implementation of land use rights. Research methods To implement the thesis, we use the following methods: method of secondary data and material collection; Site selection method; Primary data collection method; Methods of statistical analysis, data processing; Comprehensive comparison method. Main results and conclusions 1. Gia Vien is a low-land plain district of Ninh Binh province with a total natural area of 178.46 km2, comprising 20 communes and 01 town. The district has a favorable navigation traffic system, which facilitates the process of socio-economic development. However, over the past years Gia Vien district still faces many difficulties in infrastructure, staff shortage and lack of experience, the State management of land still exist problems, complex. 2. In the period 2012 - 2016, land use rights transfer transactions in Gia Vien district are held regularly, including 6,334 land use rights transfer transactions; 130 land use right inheritance transactions; 1439 donation transactions for land use right (LUR); 4746 mortgage LUR transactions; Especially in the later several years the number of rights transactions increased significantly. In addition to the cases of transfer of LUR registered with the Office of the Land use right registration office, there are some transference of rights not registered with the State agencies, especially the right to inheritance. 3. The results of the survey, interviews with a number of households and individuals doing their right showed that, the respondents assessed the guiding documents at the understanding and implementation level: 62%. An evaluation of the implementation procedure for the feasibility study was 88.5% of households. The ix assessment of the feasibility of implementation of the regulations was at 90%, the level of satisfaction when land users exercised their right: 66%, when questioned if they worry about the policy or not, there were 96 % answers is No. This proves that the management of land in Gia Vien district, Ninh Binh province is increasingly tightened and created trust for land users are households and individuals. In the process of exercising the rights of land users, they still encounter certain difficulties: There are cases of avoidance of registration (transfer of agricultural land, right to lend the LUR), there are cases that do not understand all so not implemented. The implementation of land use rights takes place in different communes and towns: depending on the natural-social conditions and people’s intellectual level of knowledge about law. The legal documents regulating the exercise of land users rights overlap with other legal documents. 4. Suggested solutions to implement the land use right transfer in Gia Vien district include: Promote dissemination of land legislation related to the transfer of land use rights to the people; Organizing the management of activities of exercising land use rights; Solutions on policies and solutions on administrative procedures on land. Improve the professional level for officers to receive and handle land records. Conclusions The implementation of the rights of land users in Gia Vien district, Ninh Binh province has achieved certain achievements. However, still has problems to be solved to improve the effective implementation of the rights of land users in the area in the coming time. x PHẦN 1. MỞ ĐẦU 1.1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI Việt Nam đang trong thời kì đẩy mạnh thực hiện công nghiệp hóa - hiện đại hóa, hội nhập kinh tế quốc tế, sự gia tăng dân số và tốc độ công nghiệp hóa, đô thị hóa nhanh đã làm cho nhu cầu sử dụng đất ngày càng tăng, gây nên sức ép cho đất đai, các vấn đề liên quan đến đất đai ngày càng phức tạp vì vậy đất đai luôn được quan tâm và chú trọng hàng đầu. Tại kỳ họp thứ 6, ngày 28 tháng 11 năm 2013, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đây là sự kiện chính trị - pháp lý đặc biệt quan trọng, đánh dấu một bước tiến mới trong lịch sử lập hiến của nước ta. Bản Hiến pháp vừa được Quốc hội khóa XIII thông qua tạo cơ sở chính trị - pháp lý vững chắc cho công cuộc đổi mới toàn diện đất nước trong thời kỳ mới. Đây là bản Hiến pháp vừa kế thừa được các giá trị to lớn của các bản Hiến pháp năm 1946, năm 1959, năm 1980 và năm 1992, vừa thể chế hóa các quan điểm, phương hướng, nội dung phát triển đã được khẳng định trong trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội. Về quản lý và sử dụng đất đai, Hiến pháp năm 2013 quy định: Đất đai là lãnh thổ thiêng liêng của quốc gia, là tư liệu sản xuất chủ yếu, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước. Vì vậy, quan điểm nhất quán của Đảng, Nhà nước và Nhân dân ta đã được xác định từ năm 1980 đến nay là đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Cụ thể hóa các quy định của Hiến Pháp, hệ thống pháp luật đất đai ở nước ta không ngừng hoàn thiện, trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, nhà nước đã giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình cá nhân sử dụng ổn định lâu dài với 3 hình thức: giao đất không thu tiền, giao đất có thu tiền và cho thuê đất; Quyền của người sử dụng đã từng bước mở rộng từ 5 quyền: Chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất (Luật đất đai năm 1993) đến 9 quyền: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, bảo lãnh và góp vốn bằng quyền sử dụng đất (Luật đất đai năm 2003) và 8 quyền: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp và góp vốn bằng quyền sử dụng đất (Luật Đất đai năm 2013). Quyền sử dụng đất được xác định đã tạo điều kiện cho người sử dụng đất an tâm 1 đầu tư vào đất đai, đẩy mạnh sản xuất, góp phần đẩy mạnh thực hiện CNH HĐH đất nước. Tuy nhiên, các quy định pháp luật về thủ tục hành chính liên quan đến thực hiện các quyền sử dụng đất, trình độ cán bộ, công chức, cơ sở vất chất kỹ thuật của cơ quan quản lý Nhà nước liên quan đến việc thực hiện các quyền sử dụng đất vẫn còn nhiều bất cập: Giấy chứng nhận là điều kiện cần thiết cho hoạt động của thị trường QSDĐ, nhưng việc cấp giấy chứng nhận còn phức tạp, khiến người dân không thực hiện; Công tác bồi thường hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng, trụ sở cơ quan, trường học, bệnh viện, ... còn nhiều bất cập, giải phóng mặt bằng chậm chễ, cản trở tiến độ đầu tư của các công trình, ... mà nguyên nhân chủ yếu là giá đất do Nhà nước quy định thấp hơn giá thị trường. Về phía người sử dụng đất trình độ nhận thức, ý thức chấp hành pháp luật đất đai cũng có những hạn chế nhất định như: Chuyển nhượng QSDĐ và chuyển mục đích sử dụng đất tự phát, không thông qua các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai dẫn đến thị trường giao dịch ngầm về đất đai còn tiếp diễn; mặt khác tâm lý của nông dân, mặc dù không trực tiếp sản xuất nông nghiệp nhưng vẫn giữ lại đất, không muốn thực hiện các quyền chuyển nhượng, cho thuê hoặc góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Gia Viễn là huyện đồng bằng nằm ở phía Tây Bắc của tỉnh Ninh Bình, cách trung tâm tỉnh khoảng 15 km. Trong những năm gần đây, huyện Gia Viễn có tốc độ phát triển đô thị hóa và hiện đại hóa vô cùng mạnh mẽ. Ngoài ra, các chương trình của Nhà nước như chương trình dồn điền đổi thửa đã và đang được áp dụng tại huyện Gia Viễn dẫn đến hoạt động thực hiện quyền sử dụng đất của người dân cũng có xu hướng gia tăng. Để có cái nhìn chính xác và mang tính thực tế về quyền của người sử dụng đất, cần trả lời ba câu hỏi: thực trạng thực hiện quyền của người sử dụng đất hiện nay như thế nào? Nguyên nhân tại sao? Giải pháp để giải quyết những tồn tại như thế nào? Việc giải đáp đầy đủ và chính xác ba câu hỏi này nhằm đưa ra hướng giải quyết thích hợp trong giai đoạn tiếp theo. Xuất phát từ những lý do trên, tôi tiến hành nghiên cứu đề tài: “Đánh giá việc thực hiện quyền của người sử dụng đất trên địa bàn huyện Gia Viễn - tỉnh Ninh Bình”. 2 1.2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU - Đánh giá tình hình thực hiện quyền sử dụng đất trên địa bàn huyện Gia Viễn, tỉnh Ninh Bình. - Đề xuất một số chính sách, giải pháp giúp người sử dụng thuận lợi hơn trong quá trình thực thi quyền sử dụng đất. 1.3. PHẠM VI NGHIÊN CỨU - Phạm vi không gian: nghiên cứu được giới hạn trong không gian hành chính huyện Gia Viễn, tỉnh Ninh Bình. - Phạm vi thời gian: nghiên cứu thực hiện với các quyền của người sử dụng đất trong giai đoạn từ năm 2012 đến năm 2016. 1.4. NHỮNG ĐÓNG GÓP MỚI, Ý NGHĨA THỰC TIỄN 1.4.1. Đóng góp mới Đề tài đã xác định được những vấn đề tồn tại, vướng mắc trong quá trình thực hiện quyền của người sử dụng đất đặc biệt là quyền chuyển nhượng, quyền thừa kế, quyền thế chấp bằng quyền sử dụng đất tại huyện Gia Viễn, tỉnh Ninh Bình. Từ đó, đề xuất được giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện công tác này tại địa phương trong thời gian tới. 1.4.2. Ý nghĩa thực tiễn - Kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần bổ sung cơ sở thực tiễn giúp địa phương và các nhà quản lý xác định những vấn đề còn tồn tại, vướng mắc trong quá trình thực hiện quyền của người sử dụng đất. - Kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ là tài liệu tham khảo cho học viên, sinh viên chuyên ngành quản lý đất đai tại các trường đại học và cao đẳng. 3 PHẦN 2. TỔNG QUAN TÀI LIỆU 2.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN 2.1.1. Một số khái niệm liên quan đến quyền sở hữu, sử dụng đất 2.1.1.1. Quyền sở hữu Theo Điều 164 của Bộ Luật dân sự 2005: “Quyền sở hữu bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt tài sản của chủ sở hữu theo quy định của pháp luật...”. Sở hữu là việc tài sản, tư liệu sản xuất, thành quả lao động thuộc về một chủ thể nào đó, nó thể hiện quan hệ của người với người trong quá trình tạo ra và phân phối các thành quả vật chất. Đối tượng của quyền sở hữu là một tài sản cụ thể, chủ sở hữu là cá nhân, pháp nhân, các chủ thể khác (hộ gia đình, cộng đồng...). Quyền sở hữu là quyền được pháp luật ghi nhận và bảo vệ đối với một chủ thể được tự do chiếm hữu, sử dụng và định đoạt quyền sở hữu; trong đó: quyền chiếm hữu là quyền được pháp luật bảo vệ nhằm giám sát thực tế đối với bất động sản; quyền sử dụng là quyền được pháp luật bảo vệ để khai thác các đặc tính hữu ích tự nhiên của bất động sản và sử dụng lợi ích của nó; lợi ích có thể là thu nhập, phát triển, thu hoạch và các hình thức khác; quyền định đoạt là quyền được pháp luật bảo vệ trong việc quyết định số phận pháp lý của bất động sản. Các hình thức sở hữu về đất đai: - Sở hữu nhà nước (chủ sở hữu là nhà nước) - Sở hữu tập thể, cộng đồng (chủ sở hữu là tập thể hoặc cộng đồng) - Sở hữu cá nhân (chủ sở hữu là cá nhân) (Nguyễn Đình Bồng và cs., 2014) Luật Đất đai 2013 đã quy định cụ thể hơn về chế độ “sở hữu đất đai” (Điều 4), “Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai” (Điều 13). Với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước thực hiện việc thống nhất quản lý về đất đai trong phạm vi cả nước nhằm đảm bảo cho đất đai được sử dụng theo đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, đảm bảo lợi ích của Nhà nước cũng như của người sử dụng. Nhà nước thực hiện đầy đủ quyền của chủ sở hữu, đó là: quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt. Sở hữu đất đai được biểu hiện ở nhiều hình thức khác nhau, nhưng trong mọi xã hội, mọi hình thái kinh tế - xã hội có nhà nước, sở hữu đất đai cũng chỉ 4 tồn tại ở hai chế độ sở hữu cơ bản là sở hữu tư và sở hữu công. Cũng có thể trong một chế độ xã hội, một quốc gia chỉ tồn tại một chế độ sở hữu hoặc là chế độ sở hữu công cộng hoặc là chế độ sở hữu tư nhân về đất đai, cũng có thể là sự đan xen của cả hai chế độ sở hữu đó, trong đó có những hình thức phổ biến của một chế độ sở hữu nhất định. Quan hệ sở hữu đất đai ở mỗi nước tùy thuộc vào quan hệ sản xuất, quan hệ chính trị của nước đó trong từng thời kỳ lịch sử. Khi phân tích tổng quát về quan hệ đất đai, Các Mác cho rằng: trong chế độ tư hữu về tư liệu sản xuất thì chế độ tư hữu về ruộng đất là vô lý nhất; Các Mác viết: “Quốc hữu hóa đất đai làm hoàn toàn thay đổi quan hệ giữa lao động và tư bản, cuối cùng phá huỷ hoàn toàn phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa trong công nghiệp cũng như trong nông nghiệp”. Biến đất đai thành sở hữu toàn dân, đó là quy luật khách quan tạo nên sự phát triển của xã hội loài người. Sức sản xuất ngày càng phát triển đòi hỏi tập trung hóa tư liệu sản xuất. Các Mác nhận xét: “Sự phát triển kinh tế xã hội, mức độ phát triển và tập trung dân cư, sự xuất hiện máy móc nông nghiệp và phát minh sáng chế khác làm cho việc quốc hữu hóa đất đai trở thành quy luật khách quan tất yếu. Tất cả mọi lý luận về sở hữu đều bất lực trước biện pháp tất yếu này”. Theo luận điểm này của Các Mác, nước ta, từ chế độ đa sở hữu, nhiều thành phần (Hiến pháp 1959) chuyển sang chế độ sở hữu toàn dân về đất đai (Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992), Điều 19 Hiến pháp 1980 ghi rõ: “Đất đai, rừng núi,... thuộc sở hữu toàn dân”, đồng thời quy định: “... Những tập thể và cá nhân đang sử dụng đất được tiếp tục sử dụng và hưởng kết quả lao động của mình...”(Điều 20). Hiến pháp 1992 tiếp tục quy định “Đất đai... đều thuộc sở hữu toàn dân” và quy định thêm: “Nhà nước giao đất cho tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài... được chuyển QSD đất...”. Theo đó, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai quy định nhà nước là người đại diện; QSD đất trở thành một loại quyền có tính độc lập tương đối trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, và trong nền kinh tế thị trường thì việc chuyển dịch đất đai là nhu cầu tất yếu, khách quan, tạo ra trên phạm vi toàn xã hội sẽ tiến hành được những điều chỉnh lớn về cơ cấu kinh tế, phân công lại lao động và phân phối lại các nguồn lực đầu tư cho phát triển (đất đai, vốn, vật tư sản xuất, lao động). Mối quan hệ giữa quyền sở hữu đất đai và QSD đất được biểu hiện trên các đặc điểm chủ yếu sau đây: Thứ nhất, do tính chất đặc thù của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta nên QSD đất được hình thành trên cơ sở quyền sở hữu toàn dân về đất đai. Điều 5 này có nghĩa là tổ chức, cá nhân có QSD đất khi được nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận QSD đất, sử dụng có thời hạn hoặc ổn định lâu dài và theo mục đích được giao đất, được công nhận và người sử dụng đất được chuyển QSD đất (bao gồm quyền năng: chuyển đổi, tặng cho, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế; thế chấp, bảo lãnh và góp vốn bằng QSD đất) nên QSD đất trở thành một loại quyền tương đối độc lập so với quyền sở hữu. Thứ hai, mặc dù QSD đất được tham gia vào các giao dịch chuyển nhượng trên thị trường nhưng giữa quyền sở hữu toàn dân về đất đai và QSD đất vẫn có sự khác nhau và không thể đồng nhất giữa hai loại quyền này; bởi lẽ, giữa chúng có sự khác nhau cả về nội dung và ý nghĩa, cụ thể: - Quyền sở hữu đất đai là quyền ban đầu (có trước) còn QSD đất là quyền phái sinh (có sau) xuất hiện khi được nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất hay công nhận QSD đất; - Quyền sở hữu đất đai là một loại quyền trọn vẹn, đầy đủ còn QSD đất là một loại quyền không trọn vẹn, không đầy đủ; Tính không trọn vẹn, không đầy đủ của QSD đất thể hiện ở các khía cạnh sau đây: Một là, người sử dụng đất không có đầy đủ quyền năng như nhà nước với tính cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai; Hai là, không phải bất cứ người nào có QSD đất hợp pháp cũng có quyền chuyển đổi, tặng cho, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, cho thuê lại, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng QSD đất, mà phụ thuộc vào đối tượng và chính sách giao đất, thuê đất hay công nhận QSD đất; trong đó, chỉ có người được giao đất trả tiền sử dụng đất, thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê mà tiền trả không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; mới được hưởng 9 quyền năng của chuyển QSD đất; Ba là, quyền sở hữu đất đai là một loại quyền tồn tại độc lập còn QSD đất lại là một loại quyền phụ thuộc. Tính phụ thuộc của QSD đất thể hiện ở chỗ người sử dụng đất không được tự mình quyết định mọi vấn đề phát sinh trong quá trình sử dụng đất mà chỉ được quyết định theo quyền của mình đối với mục đích sử dụng đất được giao hoặc công nhận (Hồ Thị Lam Trà và Nguyễn Văn Quân, 2014). 2.1.1.2. Quyền sử dụng đất “Quyền sử dụng đất” là một khái niệm có tính sáng tạo đặc biệt của các nhà luật pháp Việt Nam. Trong điều kiện đất đai thuộc quyền sở hữu toàn dân và 6 không thể phân chia thì làm thế nào để người dân thực hiện được quyền của mình? Để người dân có thể khai thác, sử dụng đất đai có hiệu quả, đáp ứng được nhu cầu của sản xuất và đời sống mà lại không làm mất đi ý nghĩa tối cao của tính toàn dân, không mất đi vai trò quản lý với tư cách đại diện chủ sở hữu của Nhà nước? Khái niệm “quyền sử dụng đất” của “người sử dụng đất” chính là sự sáng tạo pháp luật, giải quyết được mâu thuẫn nói trên và làm hài hòa được các lợi ích của quốc gia, Nhà nước và mỗi người dân. 2.1.2. Nội dung quyền sử dụng đất ở Việt Nam Nội dung QSDĐ của người sử dụng đất bao gồm quyền năng luật định: quyền chiếm hữu (thể hiện ở quyền được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền được pháp luật bảo vệ khi bị người khác xâm phạm); quyền sử dụng (thể hiện ở quyền khai thác lợi ích của đất và được hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất được giao) và một số quyền năng đặc biệt khác tùy thuộc vào từng loại chủ thể và từng loại đất sử dụng. Tuy nhiên, nội dung quyền sử dụng đất được thể hiện có khác nhau tùy thuộc vào người sử dụng là ai, sử dụng loại đất gì và được Nhà nước giao đất hay cho thuê đất? Theo Điều 167 Luật Đất đai năm 2013, người sử dụng đất được thực hiện quyền: “Quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất”. - Chuyển đổi QSDĐ là hành vi chuyển QSDĐ trong các trường hợp: nông dân cùng một địa phương (cùng 1 xã, phường, thị trấn) đổi đất (nông nghiệp, lâm nghiệp, làm muối, đất có mặt nước nuôi trồng thủy sản) cho nhau để tổ chức lại sản xuất, hợp thửa, chỉnh trang đồng ruộng, tiện canh tiện cư, giải toả xâm phụ canh hoặc khắc phục sự manh mún khi phân phối đất đai công bằng theo kiểu “có tốt, có xấu, có gần, có xa”; những người có đất ở trong cùng một địa phương (cùng 1 xã, phường, thị trấn) có cùng nguyện vọng thay đổi chỗ ở. Việc chuyển đổi QSDĐ là không có mục đích thương mại. - Chuyển nhượng QSDĐ: là hành vi chuyển QSDĐ, trong trường hợp người sử dụng đất chuyển đi nơi khác, chuyển sang làm nghề khác, không có khả năng sử dụng hoặc để thực hiện quy hoạch sử đụng đất mà pháp luật cho phép,... Trong trường hợp này, người nhận đất phải trả cho người chuyển QSDĐ một khoản tiền tương ứng với mọi chi phí họ phải bỏ ra để có được quyền sử dụng đó và số đầu tư làm tăng giá trị đất đai. Đặc thù của việc chuyển nhượng QSDĐ là ở chỗ: đất đai vẫn thuộc sở hữu toàn dân và việc chuyển quyền chỉ thực hiện trong 7 giới hạn của thời gian giao đất; Nhà nước có quyền điều tiết phần địa tô chênh lệch thông qua việc thu thuế chuyển QSDĐ, thuế sử dụng đất và tiền sử dụng đất; Nhà nước có thể quy định một số trường hợp không được chuyển QSDĐ; mọi cuộc chuyển nhượng QSDĐ đều phải đăng ký biến động về đất đai, nếu không, sẽ bị xem là hành vi phạm pháp. - Cho, tặng, thừa kế QSDĐ là hành vi chuyển QSDĐ trong tình huống đặc biệt, người nhận QSDĐ không phải trả tiền nhưng có thể phải nộp thuế. Do nhu cầu của việc chuyển đổi cơ cấu kinh tế, phân công lại lao động xã hội, việc chuyển QSDĐ không chỉ dừng lại trong quan hệ dân sự mà có thể phát triển thành các quan hệ thương mại, dịch vụ; giá trị chuyển nhượng QSDĐ chiếm một tỉ trọng rất có ý nghĩa trong các giao dịch trên thị trường bất động sản. - Thế chấp QSDĐ: là một hình thức chuyển QSDĐ (không đầy đủ) trong quan hệ tín dụng. Người làm thế chấp vay nợ, lấy đất đai làm vật thế chấp để thi hành trách nhiệm vay nợ với người cho vay; đất đai dùng làm vật thế chấp không được chuyển dịch vẫn do người thế chấp chiếm hữu sử dụng và dùng nó đảm bảo có một giá trị nhất định; khi người thế chấp đến kỳ không thể trả nợ được, người nhận thế chấp có quyền đem đất đai phát mại và ưu tiên thanh toán để thu hồi vốn. Thế chấp đất đai là cơ sở của thế chấp tài sản trong thị trường bất động sản, trong thế chấp bất động sản thì phần lớn giá trị là nằm trong giá trị QSDĐ. Trong trường hợp người vay tiền không có QSDĐ để thế chấp thì có thể dùng phương thức bảo lãnh để huy động vốn, đó là dựa vào một cá nhân hay tổ chức cam kết dùng QSDĐ của họ để chịu trách nhiệm thay cho khoản vay của mình. - Góp vốn bằng giá trị QSDĐ: là hành vi mà người có QSDĐ có thể dùng đất đai làm cổ phần để tham gia kinh doanh, sản xuất, xây dựng xí nghiệp. Phương thức góp vốn bằng QSDĐ là cách phát huy tiềm năng đất đai trong việc điều chỉnh cơ cấu kinh tế địa phương trong các trường hợp phải chuyển hàng loạt đất nông nghiệp thành đất phi nông nghiệp, phát triển xí nghiệp, dịch vụ, thương mại,... mà vẫn đảm bảo được việc làm và thu nhập cho nông dân - là một trong những lựa chọn phù hợp với con đường hiện đại hóa và công nghiệp hoá nông nghiệp và nông thôn. 2.1.3. Cơ sở hình thành, phát triển quyền sử dụng đất ở Việt Nam Pháp luật quy định về đất đai của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà Việt Nam được đánh dấu bằng Luật cải cách ruộng đất năm 1953. Ngày 29/12/1987 Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai đầu tiên nhằm điều chỉnh các quan 8 hệ về quản lý, sử dụng đất. Luật Đất đai đã thể chế hoá đường lối, chính sách của Đại hội lần thứ VI của Đảng và Hiến pháp 1980 (Điều 19 và 20) khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Luật Đất đai được ban hành đúng vào thời kỳ đất nước ta bước đầu bước vào giai đoạn đổi mới về kinh tế, đặc biệt thời kỳ này có nhiều chính sách mở cửa. Nội dung về QSDĐ của Luật Đất đai 1987 là: Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với mọi loại đất, người được giao đất chỉ được hưởng những kết quả đầu tư trên đất. Họ không có quyền chuyển QSDĐ đai dưới mọi hình thức khác nhau. Luật quy định: “Nghiêm cấm mua, bán, lấn chiếm đất đai, phát canh thu tô dưới mọi hình thức, nhận đất được giao mà không sử dụng, sử dụng không đúng mục đích, tự tiện sử dụng đất nông nghiệp, đất có rừng vào mục đích khác, làm huỷ hoại đất đai”. Sau 4 năm thi hành Luật Đất đai năm 1987 cho thấy thực tế đã nảy sinh những bất cập, đó là người sử dụng đất thực sự không có quyền đối với mảnh đất mình được giao, kể cả quyền thừa kế, chuyển nhượng, họ chỉ được chuyển QSDĐ trong các trường hợp: Khi hộ nông dân vào hoặc ra hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp; khi hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp và cá thể thoả thuận đổi đất cho nhau để tổ chức lại sản xuất; khi người được giao đất chuyển đi nơi khác hoặc đã chết mà thành viên trong hộ của người đó vẫn tiếp tục sử dụng đất đó. Luật chỉ cho phép được thừa kế nhà ở hoặc mua nhà ở đồng thời được QSDĐ ở có ngôi nhà đó, sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận quyền sở hữu đối với nhà ở. Theo quy định trên cho thấy, Luật còn gò bó, chưa đáp ứng được nhu cầu sử dụng đất của các chủ sử dụng đất. Cho nên thực tế vẫn xảy ra hiện tượng mua bán đất đai trá hình theo cách xây dựng một túp lều trên đất để bán, nhưng thực chất là bán đất. Luật điều chỉnh các quan hệ đất đai ở trạng thái tĩnh. Nhà nước chỉ quản lý về mặt pháp luật hành chính đơn thuần, chưa thể hiện đầy đủ quản lý Nhà nước về mặt kinh tế đối với đất đai. Ngoài những lý do bất cập về mặt pháp luật nêu trên, trong thời gian này Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách mở cửa nhằm thu hút vốn đầu tư không chỉ đối với đầu tư trong nước mà cả đối với nước ngoài. Đặc biệt, Quốc hội thông qua Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam; Nghị quyết số 05-NQ/HNTW ngày 10/06/1993 của Ban chấp hành Trung ương khoá VII: “Tiếp tục đổi mới và phát triển kinh tế - xã hội nông thôn đã khẳng định cho người sử dụng đất được thực hiện quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp QSDĐ”. 9