Tài liệu đánh giá tính minh bạch và công khai của chương trình 135 giai đoạn ii

LỜI MỞ ĐẦU Qua hơn 20 năm thực hiện quá trình đổi mới, Việt Nam đã có nhiều thành tựu ấn tượng về tăng trưởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo. Trong đó, vùng dân tộc và miền núi, nơi tập trung chủ yếu các hộ nghèo cũng đã có sự phát triển và giảm nghèo nhanh chóng. Tuy nhiên, đói nghèo, tuổi thọ trung bình, tình trạng dinh dưỡng, việc tiếp cận với các dịch vụ y tế, giáo dục và các khía cạnh khác về mức sống của đa số các nhóm dân tộc thiểu số vẫn còn ở mức thấp so với các vùng khác. Để giải quyết những vấn đề này, tiếp tục hỗ trợ đầu tư phát triển kinh tế – xã hội các xã, thôn bản đồng bào khó khăn vùng dân tộc và miền núi, từng bước thu hẹp khoảng cách phát triển giữa các vùng miền và đảm bảo mục tiêu công bằng xã hội trong quá trình phát triển, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt thực hiện chương trình Phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng đồng bào dân tộc và miền núi, chia làm 2 giai đoạn: Giai đoạn 1 (2001 – 2005) và triển khai sang giai đoạn 2 (2006 - 2010). Chương trình đã đạt được những thành tựu đáng ghi nhận, tạo sự chuyển biến, cải thiện và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của đồng bào dân tộc các xã đặc biệt khó khăn một cách bền vững. Chương trình đã được triển khai và đi hết chặng đường theo kế hoạch đề ra, đây là thời điểm cần thiết để tổng kết những thành tích đã đạt được, thẳng thắn nhìn nhận những hạn chế, vướng mắc chưa được giải quyết để rút ra những bài học kinh nghiệm và giải pháp cho những thách thức mới đặt ra của chương trình trong giai đoạn tiếp theo, cũng như quá trình thực thi các chính sách thu hẹp khoảng cách phát triển khác. 1 Dựa trên những số liệu thực thi chương trình thu thập được, kết hợp với những mục tiêu đã đề ra của chương trình và kiến thức của môn học Quản ly phát triển, nhóm chúng tôi đi sâu vào phân tích sự tham gia của cộng đồng vào việc thực thi chương trình 135-II dựa trên tiêu chí minh bạch và công khai. Chúng tôi hi vọng rằng, qua báo cáo Đánh giá tính minh bạch và công khai của chương trình 135 giai đoạn II sẽ đưa ra được một bức tranh tổng thể về quá trình tham gia của người dân trong thực hiện chương trình, tìm ra những nguyên nhân và đưa ra được các khuyến nghị mang tính thực tế, có giá trị cho định hướng chính sách nhằm nâng cao tính minh bạch và tăng cường sự tham gia chủ động, tích cực của người dân vào quá trình xóa đói – giảm nghèo chứ không chỉ dừng lại trong khuôn khổ chương trình 135. Do những khó khăn trong việc thu thấp số liệu, hạn chế về thời gian và kiến thức có hạn, báo cáo này chắc chắn còn nhiều thiếu sót, rất mong nhận được những y kiến phản hồi từ các bạn lớp KTPT 50A và các y kiến đóng góp của cô giáo Phí Thị Hồng Linh để chúng tôi bổ sung và hoàn thiện đề tài. 2 PHẦN 1: TỔNG QUAN VỀ CHƯƠNG TRÌNH 135 1. Sự ra đời của chương trình 135 Đây là chương trình phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng dân tộc thiểu số và miền núi là một trong các chương trình xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam do Nhà nước Việt Nam triển khai từ năm 1998. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ Việt Nam phê duyệt thực hiện, chương trình này có số hiệu văn bản là 135/1998/QĐ-TTg. Theo kế hoạch ban đầu, chương trình sẽ kéo dài 7 năm và chia làm hai giai đoạn; giai đoạn 1 từ năm ngân sách 1998 đến năm 2000 và giai đoạn 2 từ năm 2001 đến năm 2005. Tuy nhiên, đến năm 2006, Nhà nước Việt Nam quyết định kéo dài chương trình này thêm 5 năm, và gọi giai đoạn 1997-2006 là giai đoạn I. Tiếp theo là giai đoạn II (2006-2010). 2. Phạm vi và đối tượng chương trình 2.1 Phạm vi Chương trình: Chương trình 135 được thực hiện ở tất cả các tỉnh miền núi, vùng cao; vùng đồng bào dân tộc thiểu số ở các tỉnh Nam Bộ. 2.2 Đối tượng của Chương trình: - Các xã đặc biệt khó khăn. - Các xã biên giới, an toàn khu. - Thôn, buôn, làng, bản, xóm ấp (gọi tắt là thôn,bản) đặc biệt khó khăn ở các xã khu vực II. Từ năm 2006, xét đưa vào diện đầu tư Chương trình đối với các xã chưa 3 hoàn thành mục tiêu Chương trình 135; xét bổ sung đối với các xã đặc biệt khó khăn và thôn, bản đặc biệt khó khăn Ở các xã khu vực II theo quy định tiêu chí phân định vùng dân tộc thiểu số và miền núi theo trình độ phát triển và đưa vào diện đầu tư từ năm 2007. 2.3 Phương pháp xác định các xã thuộc khu vực khó khăn 2.3.1 Các tiêu chí đánh giá các xã thuộc diện đối tượng chương trình  Dựa theo điều kiện tự nhiên, địa bàn cư trú, có thể phân thành: + Vùng cao, vùng sâu vùng xa, vùng biên giới + Vùng ảnh hưởng của các trung tâm phát triển: thị xã, thị trấn, thị tứ +Vùng kinh tế hàng hoá phát triển, ven các quốc lộ, tỉnh lộ, đường ô tô liên huyện, liên xã, …hoặc ở các vùng đệm giữa các trung tâm phát triển và vùng sâu vùng xa.  Dựa theo cơ sở hạ tầng hiện có: Đường giao thông, điện và các nguồn năng lượng khác, thuỷ lợi phục vụ sản xuất và cấp nước sinh hoạt dân cư. Trong đó đặc biệt quan tâm là: + Đường giao thông gồm có: đường bộ (quốc lộ, tỉnh lộ, đường liên huyện, liên xã); đường sắt và ga đường sắt tại khu vực; sân bay; đường thuỷ. + Điện lưới quốc gia, thuỷ điện nhỏ, các nguồn năng lượng khác: Năng lực tưới tiêu cho diện tích lúa, công nghiệp… kết hợp thuỷ lợi với giả quyết vấn đề nước sạch: các công trình nước sạch, giếng khoan, bể chứa… + Các điều kiện hạ tầng được xem xét, đánh giá trên cơ sở quy mô, cấp hạng kỹ thuật, năng lực của các công trình so với đò hỏi của yêu cầu sản xuất và đời sống của đồng bào trong khu vực.  Các yếu tố xã hội: Trình độ dân trí, các vấn đề y tế, văn hoá, xã hội. Quy mô và chất lượng 4 các cơ sở trường học, chữa bệnh, phát thanh, truyền hình, văn hoá…  Điều kiện sản xuất: + Diện tích đất cho sản xuất nông lâm nghiệp tính bình quân cho hộ gia đình hoặc cho đầu người + Công cụ phục vụ sản xuất, trình độ sản xuất, cơ cấu ngành nghề; kết quả sản xuất và hoạt động kinh doanh trao đổi hàng hoá. + Trình độ thâm canh cây trồng vật nuôi. mức độ áp dụng khoa học công nghệ vào sản xuất + Cơ cấu sản xuất: nông-lâm-ngư nghiệp, công nghiệp, và dịch vụ + Trình độ sản xuất hàng hoá, hình thành vùng hàng hoá với những sản phẩm hàng hoá chủ yếu, hình thành thị trường hàng hoá, trung tâm thương mại, chợ khu vực, khả năng giao lưu hàng hoá  Về đời sống Phân loại hộ đói nghèo "Chuẩn mực đói nghèo và mức độ đói nghèo ở Việt Nam" đã được Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội quy định tại báo cáo 13266/LĐ-TBXH ngày 29/8/1995: + Đơn vị để xác định chuẩn đói nghèo là: thu nhập của hộ quy đổi ra gạo bình quân đầu người/tháng + Hộ nghèo: là hộ có bình quân đầu người hàng tháng quy đổi ra gạo:  Dưới 25 kg gạo ở thành thị.  Dưới 20 kg gạo ở nông thôn vùng đồng bằng và trung du.  Dưới 15 kg gạo ở nông thôn miền núi. + Hộ đói: là hộ có thu nhập quy đổi bình quân đầu người/tháng dưới 13 kg gạo 2.3.2 Phương pháp phân định - Đơn vị để xác định khu vực là xã, xã nào có 4/5 tiêu chí nói trên thì xếp 5 vào khu vực khó khăn, từng xã căn cứ vào các tiêu chí nêu trên để tự bình chọn và đề nghị lên các cấp xét duyệt. Các cấp huyện, tỉnh, trung ương thành lập hội đồng xét duyệt và thực hiện xét duyệt từ huyện lên trung ương. - Hội đồng xét duyệt ở trung ương gồm:  Một đại diện lãnh đạo của UBDT miền núi và trung ương làm chủ tịch  Đại diện của các Bộ: Kế hoạch và đầu tư, Lao động – Thương binh và Xã hội, Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Ban tổ chức trung ương, Tổng cục địa chính là thành viên Hội đồng. - Hội đồng xét duyệt cấp tỉnh, cấp huyện do chủ tịch UBND cấp tỉnh hoặc UBND cấp huyện ra quyết định thành lập gồm:  Một phó chủ tịch làm chủ tịch hội đồng cùng cấp.  Các thành viên tương tự như các thành viên hội đồng xét duyệt của các cơ quan trung ương tham gia. 3. Mục tiêu 3.1 Mục tiêu tổng quát  Giai đoạn 1: + Phát triển sản xuất, nâng cao mức sống cho các hộ dân tộc thiểu số; + Phát triển cơ sở hạ tầng; + Phát triển các dịch vụ công cộng địa phương thiết yếu như điện, trường học, trạm y tế, nước sạch + Nâng cao đời sống văn hoá.  Giai đoạn 2: + Tạo sự chuyển biến nhanh về sản xuất, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp theo hướng sản xuất gắn với thị trường; cải thiện và nâng cao 6 đời sống vật chất, tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn một cách bền vững, giảm khoảng cách phát triển giữa các dân tộc và giữa các vùng trong cả nước. + Phấn đấu đến năm 2010, trên địa bàn cơ bản không còn hộ đói, giảm hộ nghèo xuống còn dưới 30% theo chuẩn nghèo quy định tại Quyết định số 170/2005/QĐ-TTg ngày 08 tháng 7 năm 2005 của Thủ tướng Chính phủ. 3.2 Mục tiêu cụ thể Mục tiêu cụ thể trong giai đoạn 2 (2006-2010): - Về phát triển sản xuất: nâng cao kỹ năng và xây dựng tập quán sản xuất mới cho đồng bào các dân tộc, tạo sự chuyển dịch về cơ cấu kinh tế nông nghiệp, nâng cao thu nhập, giảm nghèo bền vững. - Phấn đấu trên 70% số hộ đạt được mức thu nhập bình quân đầu người trên 3,5 triệu đồng/năm vào năm 2010. - Về phát triển cơ sở hạ tầng: các xã có đủ cơ sở hạ tầng thiết yếu phù hơp quy hoạch dân cư và quy hoạch sản xuất bảo đảm phục vụ có hiệu quả nâng cao đời sống và phát triển sản xuất tăng thu nhập. - Các chỉ tiêu cụ thể: phấn đấu trên 80% xã có đường giao thông cho xe cơ giới (từ xe máy trở lên) từ trưng tâm xã đến tất cả thôn, bản; trên 80% xã có công trình thủy lợi nhỏ bảo đảm năng lực phục vụ sản xuất cho trên 85% diện tích đất trồng lúa nước; 100% xã có đủ trường, lớp học kiên cố, có lớp bán trú ở nơi cần thiết; 80% số thôn, bản có điện ở cụm dân cư; giải quyết và đáp ứng yêu cầu cơ bản về nhà sinh hoạt cộng đồng; 100% xã có trạm y tế kiên cố đúng tiêu chuẩn. - Về nâng cao đời sống văn hóa, xã hội cho nhân dân ở các xã đặc biệt khó khăn. Phấn đấu trên 80% số hộ được sử dụng nước sinh hoạt hơp vệ sinh, trên 80% số hộ được sử dựng điện sinh hoạt; kiểm soát, ngăn chặn các bệnh dịch 7 nguy hiểm; tăng tỷ lệ hộ có hố xí hợp vệ sinh lên trên 50%; trên 95% số học sinh tiểu học, 75% học sinh trung học cơ sở trong độ tuổi đến trường; trên 95% người dân có nhu cầu trợ giúp pháp ly được giúp đỡ pháp luật miễn phí. - Về phát triển nâng cao năng lực: trang bị, bổ sung những kiến thức về chuyên môn nghiệp vụ, xóa đói, giảm nghèo, nâng cao nhận thức pháp luật, nâng cao kiến thức quản ly đầu tư và kỹ năng quản ly điều hành để hoàn thành nhiệm vụ cho cán bộ, công chức cấp xã và trưởng thôn, bản. Nâng cao năng lực của cộng đồng, tạo điều kiện cộng đồng tham gia có hiệu quả vào việc giám sát hoạt động về đầu tư và các hoạt động khác trên địa bàn. 4. Nội dung chính chương trình - Hỗ trợ phát triển sản xuất và chuyển dịch cơ cấu kinh tế, nâng cao trình độ sản suất của đồng bào các dân tộc. Đào tạo cán bộ khuyến nông thôn bản. Khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư. Xây dựng các mô hình sản xuất có hiệu quả, phát triển công nghiệp chế biến bảo quản. Phát triển sản xuất: Kinh tế rừng, cây trồng có năng suất cao, chăn nuôi gia súc, gia cầm có giá trị. - Phát triển cơ sở hạ tầng thiết yếu ở các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn. Làm đường dân sinh từ thôn, bản đến trung tâm xã phù hợp với khả năng nguồn vốn, công khai định mức hỗ trợ nhà nước. Xây dựng kiên cố hóa công trình thủy lợi: Đập, kênh, mương cấp 1-2, trạm bơm, phục vụ tưới tiêu sản xuất nông nghiệp và kết hợp cấp nước sinh hoạt. Làm hệ thống điện hạ thế đến thôn, bản; nơi ở chưa có điện lưới làm các dạng năng lượng khác nếu điều kiện cho phép. Xây dựng các công trình cấp nước sinh hoạt cho cộng đồng. Xây dựng nhà sinh hoạt cộng đồng thôn, bản (tùy theo phong tục tập quán) ở nơi cấp thiết. - Đào tạo bồi dưỡng cán bộ cơ sở, kiến thức kĩ năng quản ly điều hành xã 8 hội, nâng cao năng lực cộng đồng. Đào tạo nghề cho thanh niên 16 - 25 tuổi làm việc tại các nông lâm trường, công trường và xuất khẩu lao động. - Hỗ trợ các dịch vụ, nâng cao chất lượng giáo dục, đời sống dân cư hợp vệ sinh giảm thiểu tác hại môi trường đến sức khỏe người dân. Tiếp cận các dịch vụ y tế, bảo hiểm và chăm sóc sức khỏe cộng động. 5. Nguồn vốn - Ngân sách Trung ương hỗ trợ cho các địa phương để thực hiện mục tiêu quy định tại khoản 2 Điều 1 của Quyết định này và được bố trí trong dự toán ngân sách nhà nước hàng năm của địa phương. - Ngân sách địa phương hàng năm. - Huy động đóng góp tự nguyện bằng nhiều hình thức của các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, các tổ chức quốc tế, tổ chức và cá nhân trong và ngoài nước. 6. Nhận xét đánh giá 6.1 Những kết quả đạt được: 6.1.1. Từ năm 2006 đến năm 2009, việc thực hiện xóa đói giảm nghèo qua Chương trình 135 giai đoạn II và các chương trình mục tiêu quốc gia, các dự án khác trên địa bàn các xã đặc biệt khó khăn, bước đầu giải quyết được tương đối đồng bộ kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội như hệ thống giao thông nông thôn, thủy lợi nhỏ, điện, trường học, trạm y tế, nước sinh hoạt, phát thanh truyền hình...đáp ứng được nhu cầu tối thiểu cho phát triển sản xuất và ổn định đời sống nhân dân. 6.1.2. Sản xuất nông nghiệp của vùng đặc biệt khó khăn có bước phát triển, nhờ áp dụng giống mới, đưa tiến bộ khoa học, kỹ thuật vào sản xuất, năng suất cây trồng, vật nuôi tăng lên; nhiều nơi đồng bào dân tộc thiểu số đã từng 9 bước tiếp nhận được kỹ thuật sản xuất mới, tiên tiến, thay thế dần cho tập quán sản xuất cũ, hiệu quả kinh tế thấp. Qua giám sát cho thấy, tỉnh nào cũng có những điển hình nông dân sản xuất giỏi. 6.1.3. Trên lĩnh vực văn hóa, giáo dục, y tế đã có bước chuyển biến tích cực. Những nơi đoàn giám sát đến làm việc có đủ trường lớp cho học sinh học tập, các xã đều có trên 90% học sinh tiểu học trong độ tuổi đến trường. Hầu hết các huyện, nơi Đoàn đến giám sát đều đạt phổ cập giáo dục trung học cơ sở. Cơ sở y tế các xã 135 được cải thiện đáp ứng được nhu cầu chăm sóc sức khỏe nhân dân trong vùng. Các công trình và thiết chế văn hóa ở thôn, bản đã góp phần làm sống động đời sống văn hóa, tinh thần cho đồng bào ở vùng đặc biệt khó khăn. 6.1.4. Chính phủ, các Bộ, ngành luôn quan tâm tìm kiếm, huy động được các nguồn lực, chỉ đạo việc lồng ghép các chương trình, dự án với Chương trình 135 giai đoạn II. Các địa phương đã tích cực tiếp nhận, tổ chức triển khai các chương trình, dự án với Chương trình 135 và đã phát huy được hiệu quả tổng hợp, thiết thực. Thu nhập của nhân dân khu vực đặc biệt khó khăn không ngừng được tăng lên. Qua giám sát cho thấy đa số các xã đặc biệt khó khăn mà đoàn đến có thu nhập bình quân từ 3,5 triệu đồng/người/năm trở lên; tỷ lệ hộ nghèo các xã đặc biệt khó khăn hàng năm giảm 4%, cao hơn bình quân cả nước 2 lần. 6.1.5. Trình độ, năng lực quản ly Chương trình 135 của cán bộ cấp xã và thôn bản được nâng lên một bước, năng lực của cộng đồng trong việc tham gia các hoạt động nói chung và hoạt động giám sát nói riêng được cải thiện đáng kể. 6.1.6. Quá trình tổ chức thực hiện Chương trình 135 giai đoạn II; QĐ 134 và một số chương trình, dự án khác được tài trợ của một số tổ chức quốc tế, các cấp, các ngành đã chú y công tác tuyên truyền, phổ biến công khai đến người dân về định mức đầu tư, hỗ trợ, đối tượng thụ hưởng tại trụ sở xã, thôn, bản. Ý 10 thức làm chủ của người dân được nâng cao. Nguyên tắc dân chủ, công khai được thực hiện. 6.1.7. Ban chỉ đạo Chương trình 135 và một số Bộ, ngành chủ động công tác kiểm tra, hướng dẫn phối hợp với các địa phương để sơ kết, đánh giá tình hình thực hiện, phát hiện những tồn tại, hạn chế và đề xuất kiến nghị sửa đổi, bổ sung chính sách. Kiểm toán Nhà nước đã thực hiện nhiều cuộc kiểm toán Chương trình 135 giai đoạn II trên điạ bàn 32 tỉnh. 6.1.8. Tác động của các chương trình, dự án khác cùng với Chương trình 135 giai đoạn II đã tạo ra nguồn lực tổng hợp trên địa bàn xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn. Triển vọng sau 5 năm thực hiện (2006-2010) có nhiều tỉnh sẽ đạt và vượt một số mục tiêu, chỉ tiêu đã đề ra của Chương trình 135 giai đoạn II. 6.2. Nguyên nhân của những kết quả đạt được: 6.2.1. Chính sách đầu tư cho địa bàn các xã đặc biệt khó khăn của Đảng và Nhà nước qua Chương trình 135 giai đoạn II và các chương trình, dự án khác là hoàn toàn đúng đắn, phù hợp với tình hình của đất nước, đáp ứng được nhu cầu, nguyện vọng của đồng bào nên được nhân dân đồng tình, ủng hộ và tích cực thực hiện. 6.2.2. Được sự quan tâm lãnh đạo của các cấp ủy Đảng; sự chỉ đạo, điều hành quyết liệt, tích cực của chính quyền các cấp; sự phối hợp của các cấp, các ngành và sự hưởng ứng của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội trong việc chung tay góp sức giúp đỡ vùng đặc biệt khó khăn và các hộ nghèo phát triển sản xuất; xóa đói, giảm nghèo. 6.2.3. Đa số đồng bào các dân tộc ở các vùng ĐBKK đã nêu cao y thức tự lực, tự cường sử dụng có hiệu quả sự trợ giúp của Nhà nước, tài trợ của các tổ chức trong nước và quốc tế để phát huy nội lực vươn lên thoát nghèo. 11 6.3. Những tồn tại và hạn chế: 6.3.1. Tập quán sản xuất của đồng bào ở vùng này chưa được thay đổi căn bản, phát triển sản xuất và chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp theo hướng sản xuất gắn với thị trường còn chậm. Tư tưởng tự ty, ỷ lại, chờ đợi sự giúp đỡ của Nhà nước trong một bộ phận không nhỏ người dân và cán bộ ở các vùng này còn nặng nề. 6.3.2. Còn nhiều tỉnh chưa chú y đến quy hoạch, sắp xếp bố trí dân cư, bố trí sản xuất nông, lâm nghiệp, quy hoạch sử dụng đất.... Hiện nay còn nhiều xã đặc biệt khó khăn dân cư ở phân tán, còn một bộ phận du canh, du cư và di cư tự do phá rừng làm nương rẫy (đa số các tỉnh ở miền núi phía Bắc). Vấn đề đảm bảo vệ sinh môi trường khu dân cư chưa được quan tâm đúng mức. 6.3.3. Đa số các xã, thôn, bản thuộc diện đầu tư Chương trình 135 giai đoạn II, tuy tỷ lệ hộ nghèo hàng năm giảm nhanh, nhưng thiếu bền vững, tỷ lệ hộ nghèo và cận nghèo còn khá lớn. Nếu thực hiện theo chuẩn nghèo mới hoặc bị ảnh hưởng thiên tai, mất mùa thì tỷ lệ hộ nghèo vùng này sẽ trở lại rất cao. Qua giám sát và báo cáo các tỉnh, đến cuối năm 2009 ở một số tỉnh vẫn còn một số xã có tỷ lệ nghèo cao như: Tuyên Quang 42,2%, Lạng Sơn 49%, Điện Biên 50%, Quảng Bình 49,34%, Quảng Nam 48,78%, Quảng Ngãi 49,94%... 6.3.4. Giai đoạn đầu, văn bản quản ly, hướng dẫn của một số Bộ, ngành về thực hiện Chương trình 135 giai đoạn II ban hành chưa kịp thời nên việc triển khai các hợp phần của chương trình chậm so với thời gian quy định; một số nội dung của văn bản hướng dẫn hỗ trợ sản xuất chưa phù hợp phải sửa đổi nhiều lần; việc quy định về nội dung cơ bản và số tiết của các chuyên đề trong văn bản hướng dẫn khung đào tạo là không phù hợp với việc bồi dưỡng, nâng cao trình độ, gây khó khăn trong việc tổ chức thực hiện, thanh quyết toán; Các 12 nhiệm vụ của Chương trình chưa được triển khai đồng bộ: Dự án hỗ trợ phát triển sản xuất đến cuối năm 2006 mới được bố trí vốn; chính sách hỗ trợ các dịch vụ, cải thiện và nâng cao đời sống nhân dân, trợ giúp pháp ly để nâng cao nhận thức pháp luật cuối năm 2007 mới được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, năm 2008 mới bố trí vốn, hỗ trợ hộ nghèo cải thiện vệ sinh môi trường năm 2009 mới bố trí vốn thực hiện. Thôn, bản đặc biệt khó khăn của xã khu vực II thực hiện hỗ trợ đầu tư chậm so với thời gian quy định... 6.3.5. Việc cấp vốn hàng năm của Trung ương thực hiện theo đúng quy định của Luật Ngân sách Nhà nước, nhưng việc sử dụng và triển khai thực hiện của các địa phương không kịp thời, tỷ lệ giải ngân thấp; cá biệt có địa phương phân bổ vốn sai nội dung, mục đích, đối tượng thụ hưởng.1 6.3.6. Dự án Hỗ trợ phát triển sản xuất ở các địa phương chủ yếu là hỗ trợ trực tiếp cho người dân, phương thức hỗ trợ phổ biến là hiện vật (con, cây giống, hoặc một phần vốn), tổ chức thực hiện đơn giản, hiệu quả kinh tế không cao, thậm chí không hơn gì so với “tiết kiệm bỏ ống”; tỷ lệ vốn dành xây dựng mô hình, chuyển giao tiến bộ kỹ thuật thấp, chưa đáp ứng mục tiêu, yêu cầu nâng cao năng lực, phương pháp sản xuất mới cho đồng bào. Năng suất lao động và giá trị đạt được trong năm trên một ha vùng này, nhìn chung còn thấp (dưới 20 triệu đồng/ha/năm). 6.3.7. Chính sách Hỗ trợ các dịch vụ, cải thiện và nâng cao đời sống nhân dân, trợ giúp pháp ly để nâng cao nhận thức pháp luật triển khai chậm, hướng dẫn thực hiện lúng túng, cơ chế hỗ trợ chưa phù hợp, giải ngân chậm, thậm chí không giải ngân được, hiệu quả của hợp phần này đạt thấp. 6.3.8. Chủ trương phân cấp cho cơ sở làm chủ đầu tư Chương trình 135 giai đoạn II là đúng, nhưng năng lực của cán bộ cơ sở vùng đặc biệt khó khăn Kết quả kiểm toán cho thấy năm 2007 có 39.564,7 triệu, năm 2008 có 13.767,5 triệu và năm 2009 có 27.002,2 triệu chi sai nội dung, đối tượng, sai mục đích, gây thất thoát... 1 13 còn hạn chế, bất cập so với yêu cầu, nhiệm vụ của chương trình. Chất lượng xã làm chủ đầu tư thấp, phần lớn các công việc của chủ đầu tư vẫn do cán bộ cấp huyện đảm nhiệm. Mặc dù nhiều địa phương đã có quy định, quy chế quản ly, sử dụng các công trình đã xây dựng xong, nhưng y thức tự giác chấp hành của người dân còn hạn chế, việc duy tu bảo dưỡng công trình phục vụ cộng đồng nhiều nơi làm chưa tốt. 6.3.9. Việc quản ly, lồng ghép các chương trình, dự án với Chương trình 135 giai đoạn II; do cơ chế quản ly, cơ chế tài chính của mỗi chương trình, dự án khác nhau và do nhiều ngành phụ trách, quản ly nên việc lồng ghép rất khó thực hiện. Đến nay các Bộ, ngành chưa có văn bản quy định, hướng dẫn cụ thể. 6.3.10. Nguồn lực của các chương trình mục tiêu quốc gia, các chương trình, dự án đầu tư cùng với Chương trình 135 giai đoạn II trên địa bàn ĐBKK không nhỏ (bình quân 2 tỷ đến hơn 10 tỷ đồng/xã/năm). Qua giám sát cho thấy có rất nhiều xã đã đạt và vượt mục tiêu đề ra của Chương trình 135 giai đoạn II nhưng số xã có quyết định hoàn thành mục tiêu đưa ra khỏi diện đầu tư của chương trình còn ít. Kết quả trong 4 năm có 110 xã hoàn thành cơ bản mục tiêu ra khỏi chương trình, trong đó: xã do ngân sách Trung ương đầu tư là 83 xã / 1.748 xã, chiếm tỷ lệ 4,74%; xã do ngân sách địa phương đầu tư là 27 xã /66 xã, chiếm tỷ lệ 40,5%. Đây là vấn đề cần nghiêm túc xem xét, đánh giá khi kết thúc Chương trình 135 giai đoạn II để tìm ra nguyên nhân và có biện pháp khắc phục.2 Theo giải tình của Ủy ban Dân tộc: Nguyên nhân tỷ lệ các xã do ngân sách địa phương hoàn thành mục tiêu đưa ra khỏi diện đầu tư cao hơn các xã do Ngân sách Trung ương đầu tư là do các tỉnh có mức đầu tư lớn: Bình Dương, Đồng Nai, Bà Rịa – Vũng Tàu đầu tư từ 20 -30 tỷ đồng /xã/ năm, Quảng Ninh 4 tỷ đồng/xã/năm, Vĩnh Phúc 3 tỷ đồng/xã/năm, trong khi đó các xã do Ngân sách Trung ương đầu tư bình quân 1 tỷ đồng/xã/năm. 2 14 6.3.11. Nguyên tắc “xã có công trình, dân có việc làm tăng thêm thu nhập từ việc tham gia lao động xây dựng công trình” kết quả còn hạn chế, nguyên tắc dân chủ, công khai có nơi, có lúc còn hình thức. 6.3.12. Công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các chương trình MTQG, các dự án và việc đánh giá chất lượng xây dựng công trình, hiệu quả đầu tư của các Bộ, ngành Trung ương cũng như chính quyền địa phương các cấp còn hạn chế. 6.4. Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế: 6.4.1. Nguyên nhân khách quan: - Điều kiện tự nhiên hết sức khó khăn: khí hậu, thời tiết khắc nghiệt, địa hình dốc, chia cắt, đất đai khô cằn, thiếu nguồn nước; điều kiện kinh tế - xã hội, hạ tầng cơ sở các xã 135 còn yếu; trình độ dân trí thấp…; giá cả vật tư hàng hóa ngày càng tăng cao. - Xuất phát điểm của các xã đặc biệt khó khăn rất thấp so với mặt bằng chung của địa phương. 6.4.2. Nguyên nhân chủ quan: - Công tác tuyên truyền chủ trương, chính sách dân tộc nói chung và Chương trình 135 nói riêng nhằm nâng cao nhận thức cho đội ngũ cán bộ và người dân chưa thật sâu, kỹ. Chưa khắc phục được tư tưởng trông chờ, ỷ lại sự giúp đỡ của Nhà nước trong một bộ phận người dân và cán bộ ở vùng này. - Việc điều tra, khảo sát để xây dựng kế hoạch của nhiều địa phương không sát thực tế. Việc xác định hộ nghèo, bình xét hộ thụ hưởng các chính sách ở không ít nơi chưa chính xác. Công tác tổng kết, đánh giá kết quả thực hiện, đánh giá sự tác động, ảnh hưởng của các chương trình, dự án liên quan, 15 làm cơ sở cho việc đề xuất chủ trương mới chưa được chú y, quan tâm đúng mức. - Việc xây dựng mục tiêu, nhiệm vụ với việc cân đối nguồn lực và thời gian thực hiện của nhiều chương trình dự án không tương thích, phải điều chỉnh bổ sung nguồn lực, kéo dài thời gian thực hiện hoặc thực hiện dở dang, gây lãng phí, tốn kém nguồn lực của xã hội. - Công tác chỉ đạo, điều hành của chính quyền các cấp còn có điểm lúng túng, sự phối hợp của các cấp, các ngành chưa thật sự đồng bộ. Năng lực quản ly các chương trình, dự án của cán bộ cấp cơ sở còn hạn chế, bất cập. Một số tỉnh có tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn hơn 1.000 tỷ đồng /năm; thu nhập bình quân hơn 12 triệu đồng/người/năm nhưng chuyển biến về giảm nghèo chậm, thậm chí vẫn còn huyện nghèo nhất nước, khoảng cách giàu nghèo giữa các vùng trong tỉnh rất cao, không tương xứng tiềm năng và lợi thế đã có. - Phần lớn các xã ĐBKK chưa có quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội, nhất là nhiều tỉnh miền núi phía Bắc, tình trạng một bộ phận dân cư còn ở phân tán nên sự hỗ trợ đầu tư của các chương trình, dự án gặp nhiều khó khăn, hiệu quả đầu tư thấp. 16 PHẦN 2: ĐÁNH GIÁ SỰ THAM GIA CỦA CỘNG ĐỒNG TRONG CHƯƠNG TRÌNH 135 GIAI ĐOẠN II: TÍNH MINH BẠCH VÀ CÔNG KHAI 1. Tính minh bạch và công khai của chương trình Minh bạch là một khái niệm khá trừu tượng. Để đo lường tính minh bạch là một công việc hết sức khó khăn. Nhiều người vẫn thường hiểu minh bạch đồng nghĩa với công khai. Thực ra, khái niệm minh bạch là khái niệm rộng hơn, nó bao gồm cả cơ hội, tính bình đẳng trong tiếp cận thông tin, tính tin cậy, nhất quán của thông tin, tính dự đoán trước được và sự cởi mở của cơ quan cung cấp thông tin. Tính minh bạch và công khai trong thực hiện chương trình 135 yêu cầu sự cung cấp và công khai các thông tin về chương trình, dự án và các hoạt động của chương trình đến các cấp cơ sở và người dân đầy đủ, kịp thời và dễ hiểu. Nghĩa là thông tin cung cấp không chỉ đầy đủ, đúng thời gian mà còn phải đảm bảo được sự tiếp nhận thông tin của người dân. Đảm bảo minh bạch trong thực hiện chương trình là điều kiện tiên quyết để phân bổ nguồn lực và đảm bảo việc thực hiện chương trình hiệu quả, công bằng. Hơn nữa, với mục tiêu xã hội đặc biệt của chương trình quốc gia Phát triển kinh tế – xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng đồng bào dân tộc và miền núi này hướng đến là cải thiện, nâng cao đời sống cho người nghèo, tiêu chí minh bạch là yếu tố quyết định đến việc đảm bảo đúng đối tượng mong muốn được hưởng lợi ích mà chương trình mang lại. 17 2. Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 – II Chương trình phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng dân tộc thiểu số và miền núi là một trong các chương trình xoá đói giảm nghèo ở Việt Nam.Chương trình được thực hiện ở tất cả các tỉnh miền núi, vùng cao, vùng đồng bào dân tộc thiểu số ở các tỉnh Nam Bộ. Chương trình hướng đến đối tượng là các xã đặc biệt khó khăn; các xã biên giới, an toàn khu; thôn, buôn, làng, bản, xóm, ấp… đặc biệt khó khăn ở các xã khu vực II. Với mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội ở những xã đặc biệt khó khăn và nâng cao mức hưởng lợi của người nghèo thì thu thập nguyện vọng của người dân, khuyến khích dân biết – dân bàn – dân làm – dân kiểm tra chính là chìa khóa thành công của chương trình. Dưới đây là những đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 – II dựa trên quy trình 5 bước: nhận - biết – bàn – làm - kiểm tra và bám sát theo từng khâu thực hiện của một dự án phát triển. 2.1 Quá trình Nhận – biết 2.1.1 Công tác truyền thông Chương trình 135 là một chương trình phức tạp, có nhiều hợp phần, do nhiều đơn vị tham gia triển khai, diễn ra trên nhiều địa bàn rộng nhiều tỉnh và trong thời gian dài nhiều năm. Nếu các hoạt động thông tin không được tổ chức một cách hệ thống thì quá trình triển khai không đồng bộ, chồng chéo, không phối hợp... và không thể đạt được hiệu quả. Kinh nghiệm triển khai ở cấp cơ sở của chương trình 135 giai đoạn 1 cho thấy nếu công tác tuyên truyền giải thích ở cấp địa phương không được tiến hành tốt sẽ không làm cho người dân hiểu hết y nghĩa, không khuyến khích họ chủ động tham gia và hưởng lợi một cách đầy đủ từ chương trình. 18 Chính vì vậy mà Ủy ban Dân tộc, cơ quan thường trực của chương trình đã đưa ra chiến lược truyền thông cho chương trình ban hành kèm theo Quyết định số 06 /2007/QĐ- UBDT, ngày12 tháng 10 năm 2007. Bản chiến lược này đã chỉ ra khá rõ ràng phạm vi, đối tượng, mục tiêu và nội dung thực hiện truyền thông qua từng năm. Đây là cơ sở để các cấp, ban ngành có liên quan thực hiện công tác truyền thông một cách có hiệu quả.  Phạm vi truyền thông Các hoạt động của Chiến lược truyền thông diễn ra trong khoảng thời gian 2007- 2010.  Đối tượng truyền thông - Nhóm đối tượng thụ hưởng của chương trình: người dân, cán bộ cơ sở thuộc diện đầu tư - Nhóm thực hiện chương trình: các cán bộ, cơ quan liên quan từ Trung ương đến địa phương. Ngoài 2 nhóm đối tượng chính, hoạt động truyền thông còn hướng tới các đối tượng ngoài phạm vi chương trình, cộng đồng xã hội, các doanh nghiệp trên địa bàn, các tổ chức đoàn thể ở địa phương, các tổ chức nghiên cứu và đặc biệt là các tổ chức Quốc tế đã và đang hỗ trợ cho triển khai thực hiện Chương trình 135.  Mục tiêu truyền thông Mục tiêu 1: Tăng cường công tác thông tin và quản ly thông tin giữa Ủy ban Dân tộc và các đơn vị triển khai Chương trình 135 ở các cấp. 19 Mục tiêu 2: Cải tiến cơ chế phối hợp thông tin giữa các Bộ, ngành liên quan trong việc chỉ đạo, điều hành Chương trình 135. Mục tiêu 3: Xây dựng kênh thông tin phản hồi về thực hiện Chương trình 135 từ cơ sở. Mục tiêu 4: Tăng cường, phối hợp công tác thông tin giữa các cấp quản ly Chương trình 135 với các cơ quan thông tin đại chúng, các cơ quan, đoàn thể, các tổ chức Quốc tế và các nhà tài trợ cho Chương trình 135. Đối với mỗi mục tiêu, bản chiến lược lại đưa ra nhiều mục tiêu cụ thể hơn qua từng năm giúp quá trình thực hiện, đánh giá, giám sát công tác truyền thông một cách có hiệu quả. Thực hiện chiến lược truyền thông  Các Bộ, ngành Trung ương :  Thu thập thông tin cơ bản để đánh giá thực trạng trên cơ sở chỉ tiêu giám sát công tác truyền thông trên cơ sở Khung Lộ trình thực hiện Chương trình 135 giai đoạn II.  Giám sát và đánh giá thực hiện Chiến lược truyền thông.  Chuẩn bị và phổ biến hướng dẫn truyền thông cho các tỉnh và tổ chức tập huấn và hỗ trợ sau tập huấn cho cán bộ tỉnh  Tổ chức các chiến dịch trên phương tiện truyền thông quốc gia sử dụng các phương pháp và kênh thông tin truyền thống.  Xây dựng kế hoạch kinh phí để: Hỗ trợ các kênh thông tin, các đối tác truyền thông và các địa phương trong việc triển khai kế hoạch truyền thông hàng năm và cả giai đoạn  Thiết lập cơ chế chia sẻ thông tin đối với các nhà tài trợ quốc tế, nhằm liên kết các chương trình, dự án mà các nhà tài trợ đang tiến hành ở các địa phương với Chương trình 20