Tài liệu đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số huyện vĩnh thạnh, tỉnh bình định

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN ---------- NGUYỄN CÔNG NHIÊN ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI ĐỐI VỚI ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ HUYỆN VĨNH THẠNH, TỈNH BÌNH ĐỊNH LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC HÀ NỘI - 2021 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN ---------- NGUYỄN CÔNG NHIÊN ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI ĐỐI VỚI ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ HUYỆN VĨNH THẠNH, TỈNH BÌNH ĐỊNH LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC Chuyên ngành: Quản lý đất đai Mã số: 8850103.01 Người hướng dẫn khoa học: TS. Trương Quang Hiển XÁC NHẬN HỌC VIÊN ĐÃ CHỈNH SỬA THEO GÓP Ý CỦA HỘI ĐỒNG Giáo viên hướng dẫn Chủ tịch hội đồng chấm luận văn thạc sĩ khoa học TS. Trương Quang Hiển PGS.TS. Phạm Quang Tuấn HÀ NỘI - 2021 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của mình. Các số liệu, kết quả được trình bày tại luận văn là trung thực và chưa từng được công bố trong bất kỳ nghiên cứu nào. Hà Nội, ngày tháng năm 2021 Tác giả luận văn Nguyễn Công Nhiên i LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành quá trình học tập và thực hiện luận văn này, lời đầu tiên tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành đến tập thể các giáo sư, các nhà khoa học, thầy giáo, cô giáo của Trường Đại học Khoa học và Tự nhiên, Trường Đại học Quy Nhơn đã tận tình truyền đạt kiến thức chỉ bảo tôi trên con đường học tập nghiên cứu khoa học. Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới TS. Nguyễn Hữu Xuân là người hướng dẫn luận văn của tôi, đã giành nhiều tâm huyết, trí tuệ của mình, định hướng khoa học và luôn động viên khích lệ tôi hoàn thành luận văn một cách tốt nhất. Tôi xin chân thành cảm ơn tới các cá nhân, tập thể và cơ quan nêu trên đã giúp đỡ, khích lệ và tạo những điều kiện tốt nhất cho tôi trong quá trình thực hiện đề tài này. Một lần nữa tôi xin trân trọng cảm ơn! Tác giả luận văn Nguyễn Công Nhiên ii MỤC LỤC MỤC LỤC ............................................................................................................................ 1 MỞ ĐẦU ............................................................................................................................... 1 1. Lý do chọn đề tài .......................................................................................................... 1 2. Mục tiêu nghiên cứu..................................................................................................... 2 3. Nội dung nghiên cứu .................................................................................................... 2 4. Phạm vi nghiên cứu ...................................................................................................... 2 5. Phương pháp nghiên cứu............................................................................................. 2 6. Cấu trúc của luận văn .................................................................................................. 3 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU .................................................... 4 1.1. Cơ sở lý luận về quản lý đất đai, quản lý nhà nước về đất đai và đồng bào dân tộc thiểu số ........................................................................................................................ 4 1.1.1. Khái niệm quản lý, quản lý nhà nước, quản lý đất đai, quản lý nhà nước về đất đai ............................................................................................................................. 4 1.1.2. Khái niệm đồng bào dân tộc thiểu số.................................................................. 8 1.1.3. Vai trò của quản lý nhà nước về đất đai trong phát triển kinh tế - xã hội cho đồng bào dân tộc thiểu số .............................................................................................. 9 1.1.4. Đặc điểm công tác quản lý đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu số ở nước ta . 11 1.2. Cơ sở pháp lý về quản lý nhà nước đối với đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu số ở Việt Nam .................................................................................................................. 13 1.2.1. Sự phát triển các nội dung quản lý đất đai có liên quan đến đồng bào dân tộc thiểu số theo quy định của pháp luật đất đai.............................................................. 13 1.2.2. Một số quy định về quản lý đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu số theo quy định của pháp luật hiện hành ..................................................................................... 26 1.3. Chính sách quản lý đất đai ở một số nước trên thế giới ...................................... 30 1.4. Cơ sở thực tiễn về công tác quản lý đất đai ở Bình Định .................................... 35 1.5. Bài học rút ra cho công tác quản lý đất đai của nước Việt Nam, tỉnh Bình Định và huyện Vĩnh Thạnh ............................................................................................................. 39 CHƯƠNG 2. ....................................................................................................................... 41 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI ĐỐI VỚI ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ TẠI HUYỆN VĨNH THẠNH, BÌNH ĐỊNH ...... 41 2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội huyện Vĩnh Thạnh ...................................... 41 2.1.1 Điều kiện tự nhiên .............................................................................................. 41 2.1.2 Điều kiện kinh tế - xã hội ................................................................................... 43 2.1.3. Ảnh hưởng của điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội đến công tác quản lý nhà nước về đất đai tại huyện Vĩnh Thạnh ....................................................................... 50 2.2. Hiện trạng sử dụng đất huyện Vĩnh Thạnh .......................................................... 51 2.2.1. Hiện trạng sử dụng đất theo loại đất ................................................................ 51 iii 2.2.1.1. Cơ cấu sử dụng đất ......................................................................................... 51 2.2.1.2. Hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp ............................................................. 52 2.2.1.3. Hiện trạng sử dụng đất phi nông nghiệp ...................................................... 53 2.2.1.4. Hiện trạng sử dụng đất chưa sử dụng ........................................................... 54 2.2.1.5. Hiện trạng sử dụng đất theo đối tượng sử dụng ........................................... 54 2.3. Thực trạng công tác quản lý nhà nước về đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Vĩnh Thạnh, tỉnh Bình Định .................................................................... 59 2.3.1. Thực trạng công tác đo đạc, kiểm kê đất đai và thành lập bản đồ .................. 59 2.3.2. Thực trạng công tác giao đất ở, đất sản xuất nông nghiệp và chuyển mục đích sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Vĩnh Thạnh .......................... 66 2.3.3. Đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất................................................................................ 75 2.3.4. Thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi thu hồi đất ....................... 78 2.3.5. Giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai, xử lý vi phạm pháp luật về đất đai ........................................................................................................................... 82 2.4. Đánh giá công tác quản lý nhà nước về đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Vĩnh Thạnh, tỉnh Bình Định .................................................................... 85 2.4.1 Những mặt đạt được ........................................................................................... 85 2.4.2 Hạn chế ............................................................................................................... 86 2.4.3. Nguyên nhân...................................................................................................... 87 Chương 3 - GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI CHO ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ TẠI HUYỆN VĨNH THẠNH ............... 90 3.1. Cơ sở đề xuất giải pháp .............................................................................................. 90 3.1.1. Nhiệm vụ định hướng quản lý nhà nước về đất đai của Việt Nam giai đoạn 2020 - 2025 ...................................................................................................................... 90 3.1.2. Phương hướng, nhiệm vụ và giải pháp quản lý đất đai của huyện Vĩnh Thạnh giai đoạn 2020 - 2025 ...................................................................................... 94 3.2. Các giải pháp cụ thể ................................................................................................ 96 3.2.1. Giải pháp về chính sách pháp luật ở Trung ương và địa phương .................. 96 3.2.2. Giải pháp về nguồn nhân lực quản lý đất đai ................................................ 102 3.2.3. Giải pháp về cơ sở vật chất.............................................................................. 105 3.2.4. Giải pháp tuyên truyền chính sách pháp luật cho đồng bào dân tộc thiểu số .................................................................................................................................... 106 KẾT LUẬN....................................................................................................................... 109 KIẾN NGHỊ...................................................................................................................... 112 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................................... 113 iv DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1. Biến động về dân số huyện Vĩnh Thạnh giai đoạn 2010 - 2019 ......................... 44 Bảng 2.2. Dân số theo thành phần dân tộc tại huyện Vĩnh Thạnh, Bình Định .................... 44 Bảng 2.3. Phân loại đất đai huyện Vĩnh Thạnh theo mục đích sử dụng năm 2019 ............. 51 Bảng 2.4. Diện tích đất nông nghiệp huyện Vĩnh Thạnh năm 2019.................................... 52 Bảng 2.5. Diện tích đất phi nông nghiệp huyện Vĩnh Thạnh năm 2019 ............................. 53 Bảng 2.6. Diện tích đất phi nông nghiệp huyện Vĩnh Thạnh năm 2019 ............................. 54 Bảng 2.7. Diện tích đất nông nghiệp theo đối tượng sử dụng đất trên địa bàn huyện Vĩnh Thạnh năm 2019 .................................................................................................................. 55 Bảng 2.8. Biến động sử dụng đất huyện Vĩnh Thạnh giai đoạn 2010 – 2019 ..................... 56 Bảng 2.9. Kết quả đo đạc về đất đai tại huyện Vĩnh Thạnh giai đoạn 2010 - 2019 ............ 59 Bảng 2.10. Biến động diện tích đất tự nhiên giữa các kì kiểm kê 2010, 2014 và 2019 ...... 61 Bảng 2.11. Tình hình giao đất ở, đất sản xuất nông nghiệp cho đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Vĩnh Thạnh giai đoạn 2010 – 2019 ...................................................................... 66 Bảng 2.12. Tình hình chuyển mục đích sử dụng đất sang đất ở của đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Vĩnh Thạnh giai đoạn 2010 – 2019 ................................................................. 73 Bảng 2.13. Tình hình chuyển mục đích sử dụng đất sang đất ở của đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Vĩnh Thạnh giai đoạn 2010 – 2019 ................................................................. 74 Bảng 2.14. Tình hình chuyển mục đích sử dụng đất của đồng bào dân tộc thiểu số tại các xã, thị trấn giai đoạn 2010 – 2019 ....................................................................................... 75 Bảng 2.15. Số lượng GCNQSDĐ đã cấp cho đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Vĩnh Thạnh giai đoạn 2010 - 2019. .............................................................................................. 76 Bảng 2.16. Diện tích đất đã cấp GCNQSDĐ cho đồng bào dân tộc thiểu số ...................... 76 Bảng 2.17. Diện tích đất thu hồi tại Vĩnh Thạnh giai đoạn 2010 – 2019 ............................ 79 Bảng 2.18. Số lượng đơn tranh chấp, khiếu nại về đất đai tại Vĩnh Thạnh giai đoạn 2010 – 2019 ................................................................................................................................... 83 v DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 2.1. Bản đồ hành chính huyện Vĩnh Thạnh............................................................ 42 Hình 2.2. Cơ cấu ngành nghề huyện Vĩnh Thạnh năm 2019 .......................................... 45 Hình 2.3. Cơ cấu sử dụng đất huyện Vĩnh Thạnh năm 2019 .......................................... 52 Hình 2.4. Tình hình giao đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số .................. 67 Hình 2.5. Diện tích đất chuyển mục đích sử dụng đất của đồng bào .............................. 74 Hình 2.6. Diện tích đất thu hồi tại Vĩnh Thạnh giai đoạn 2010 – 2019 .......................... 79 vi DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT TỪ VIẾT ĐẦY ĐỦ TỪ VIẾT TẮT BTHTTĐC Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư DTTS Dân tộc thiểu số GCNQSDĐ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất GĐGR Giao đất giao rừng KT-XH Kinh tế - xã hội QLNN Quản lý nhà nước QSDĐ Quyền sử dụng đất SDĐ Sử dụng đất TNHH Trách nhiệm hữu hạn UBND Ủy ban nhân dân vii MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, nơi hoạt động của các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng. Mặc dù trong những năm qua, Đảng và Nhà nước đã có nhiều chính sách đặc thù đối với vùng DTTS, vùng biên giới, vùng đặc biệt khó khăn nhằm tập trung giải quyết những vấn đề cấp bách về sản xuất, đời sống cho đồng bào các dân tộc, trong đó đặc biệt quan tâm đến chính sách giải quyết đất ở, đất sản xuất… cho đồng bào DTTS. Tuy nhiên đời sống của đồng bào DTTS vẫn còn gặp nhiều khó khăn. Tình trạng chưa có hoặc thiếu đất sản xuất là do một số hộ nghèo mới tách hộ; do thiên tai, lũ lụt làm sạt lở, xói mòn, mất đất sản xuất nông nghiệp; do thu hồi làm các công trình xây dựng. Trong khi đó, việc khai hoang đất để hỗ trợ cho bà con gặp rất nhiều khó khăn. Một số địa phương hiện đã không còn quỹ đất. Để giải quyết tình trạng thiếu đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số, nhiều phương án đã được đưa ra như hỗ trợ cho đồng bào khai hoang, san lấp, cải tạo, phục hóa đất sản xuất ở những khu vực còn quỹ đất cấp; hỗ trợ người dân chuyển đổi nghề nghiệp. Vĩnh Thạnh là huyện miền núi thuộc tỉnh Bình Định, diện tích tự nhiên là 71.690,67 ha [40]. Trong thời gian gần đây, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp ngày càng tăng và các quan hệ đất đai ngày càng phức tạp, làm cho công tác quản lý đất đai trở nên khó khăn hơn. Dân số năm 2019 là 33.545 người, dân tộc thiểu số có 9.836 nhân khẩu, chiếm 29,32%, sống chủ yếu dựa vào sản xuất nông, lâm nghiệp. Huyện đã chú trọng các nội dung QLNN về đất đai, đặc biệt những chính sách riêng cho đồng bào DTTS như giao đất giao rừng, hỗ trợ chuyển đổi đất sản xuất, tái định cư, khuyến khích đồng bào DTTS đăng kí đất đai…. Huyện Vĩnh Thạnh đã chú trọng các nội dung QLNN về đất đai, đặc biệt những chính sách riêng cho đồng bào DTTS như giao đất giao rừng, hỗ trợ chuyển đổi đất sản xuất, tái định cư, khuyến khích đồng bào DTTS đăng kí đất đai…. Tuy nhiên, tình trạng thiếu đất ở, đất sản xuất vẫn xảy ra tại địa phương; công tác đăng kí đất đai chưa đạt hiệu quả; quản lý tài chính về đất đai chưa đảm bảo nguồn thu cho 1 ngân sách; vấn đề khiếu nại, tranh chấp về đất đai đã và đang xảy ra trên địa bàn huyện, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý đất đai. Xuất phát từ thực tế đó, việc nghiên cứu đề tài “Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số huyện Vĩnh Thạnh, tỉnh Bình Định” là cần thiết và có ý nghĩa thực tiễn. 2. Mục tiêu nghiên cứu Đánh giá thực trạng công tác quản lý đất đai ở một số nội dung ảnh hưởng trực tiếp đến đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Vĩnh Thạnh, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm thực hiện có hiệu quả công tác quản lý đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu số tại địa phương. 3. Nội dung nghiên cứu - Tìm hiểu điều kiện tự nhiên – kinh tế xã hội của khu vực nghiên cứu. - Phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý đất đai với những nội dung quản lý cơ bản liên quan đến đồng bào dân tộc thiểu số, làm rõ những nguyên nhân, khó khăn vướng mắc trong thực hiện các chính sách pháp luật đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số. - Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai đối với người đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Vĩnh Thạnh. 4. Phạm vi nghiên cứu - Không gian: huyện Vĩnh Thạnh, tỉnh Bình Định. - Thời gian: giai đoạn 2010 - 2019. - Nội dung khoa học: 5 nội dung quản lý nhà nước về đất đai liên quan trực tiếp đến đồng bào DTTS: đo đạc, kiểm kê đất đai và thành lập bản đồ; giao đất ở, đất sản xuất nông nghiệp và chuyển mục đích sử dụng đất; đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư và giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai, xử lý vi phạm pháp luật về đất đai. 5. Phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp thu thập số liệu, tài liệu Thu thập số liệu, báo cáo của ủy ban nhân dân huyện, Phòng tài nguyên môi trường, Chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai huyện Vĩnh Thạnh về điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội huyện Vĩnh Thạnh, số liệu về thống kê đất đai, số liệu về các 2 nội dung quản lý nhà nước về đất đai như quy hoạch sử dụng đất, đăng kí đất đai, giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, số liệu về triển khai thi hành pháp luật đất đai tại các đơn vị hành chính trên địa bàn huyện nhằm nêu được thực trạng và đánh giá những nội dung quản lý nhà nước về đất đai ảnh hưởng đến đồng bào dân tộc thiểu số. 5.2. Phương pháp phân tích, thống kê, xử lý số liệu Dựa trên các số liệu thu thập được, tiến hành phân tích, tổng hợp và xử lý số liệu, từ đó rút ra những kết luận, nhận xét, đánh giá về thực trạng một số nội dung quản lý nhà nước về đất đai như giao đất giao rừng, đăng ký đất đai, bồi thường hỗ trợ tái định cư, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai, tuyên truyền pháp luật đất đai và ảnh hưởng của các nội dung này đến đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Vĩnh Thạnh. 5.3. Phương pháp bản đồ, biểu đồ Dựa trên số liệu thu thập được, tiến hành xâu chuỗi số liệu theo đơn vị hành chính cấp xã và theo thời gian, lập bảng biểu, biểu đồ thể hiện thực trạng một số nội dung quản lý nhà nước về đất đai, là cơ sở đưa ra những nhận xét, đánh giá về thực trạng tại địa bàn nghiên cứu. Bên cạnh đó, sử dụng một số bản đồ tại địa phương để cung cấp cái nhìn trực quan về các đơn vị hành chính tại huyện. 6. Cấu trúc của luận văn Luận văn gồm 3 Chương: Chương 1: Tổng quan vấn đề nghiên cứu Chương 2: Thực trạng công tác quản lý nhà nước về đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Vĩnh Thạnh, Bình Định Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Vĩnh Thạnh 3 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1.1. Cơ sở lý luận về quản lý đất đai, quản lý nhà nước về đất đai và đồng bào dân tộc thiểu số 1.1.1. Khái niệm quản lý, quản lý nhà nước, quản lý đất đai, quản lý nhà nước về đất đai * Khái niệm về quản lý Quản lý là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học. Mỗi ngành khoa học đều đưa ra một khái niệm về quản lý dưới góc độ nghiên cứu riêng của ngành mình. Hiện nay có nhiều cách giải thích thuật ngữ quản lý, có quan niệm cho rằng quản lý là cai trị; cũng có quan niệm cho rằng quản lý là điều hành, điều khiển, chỉ huy. Tuy nhiên về cơ bản, tất cả đều thống nhất theo một quan niệm phổ biến về quản lý, theo đó, quản lý là sự tác động của hệ thống này tới hệ thống khác nhằm điều khiển hệ thống đó, hướng hệ thống vận động, phát triển theo một trật tự, một qui luật nhất định nhằm đạt được mục tiêu đã định ra. Quan niệm này không những phù hợp với hệ thống máy móc thiết bị, cơ thể sống, mà còn phù hợp với một tập thể người, một tổ chức hay một cơ quan nhà nước [24]. Hiểu theo góc độ hành động, quản lý là điều khiển. Căn cứ vào đối tượng, quản lý được phân thành 3 loại. Các loại hình này giống nhau là đều do con người điều khiển nhưng khác nhau về đối tượng quản lý [24]. Cụ thể: Loại hình thứ nhất: là việc con người điều khiển các vật hữu sinh không phải con người, để bắt chúng phải thực hiện ý đồ của người điều khiển. Loại hình này được gọi là quản lý sinh học, quản lý thiên nhiên, quản lý môi trường... Ví dụ con người quản lý vật nuôi, cây trồng... Quản lý giới tự nhiên thường được hiểu theo nghĩalà chăm sóc, trông coi và bảo vệ. Loại hình thứ hai: là việc con người điều khiển các vật vô tri vô giác để bắt chúng thực hiện ý đồ của người điều khiển. Loại hình này được gọi là quản lý kỹ thuật. Ví dụ, con người điều khiển các loại máy móc... Quản lý vật tư, kĩ thuật thường được hiểu theo nghĩa là bảo quản, bảo dưỡng, điều khiển Loại hình thứ ba: là việc con người điều khiển con người. Loại hình này được gọi là quản lý xã hội (hay quản lý con người). Quản lý con người- xã hội được hiểu 4 theonghĩa là tác động có ý thức, bằng quyền lực, theo quy trình của chủ thể quản lý tớiđối tượng quản lý để phối hợp các nguồn lực nhằm thực hiện mục tiêu của tổ chức. Tuy nhiên, sự phân chia theo căn cứ này cũng mang tính tương đối bởi vì các hệ thống tự nhiên, vật tư, kĩ thuật, công nghệ và con người - xã hội chỉ tồn tạimột cách độc lập tương đối, trong thực tế chúng có quan hệ gắn bó hữu cơ với nhau. Hơn nữa, khi nói tới quản lý, như đã trình bày, xét đến cùng là quản lý hành vi và hoạt động của con người. Về bản chất quản lý là biểu hiện của mối quan hệ giữa con người với con người. * Khái niệm về quản lý nhà nước Quản lý nhà nước xuất hiện cùng với sự ra đời của Nhà nước, đó là một hình thức quản lý xã hội. Nội hàm của QLNN thay đổi phụ thuộc vào chế độ chính trị, lịch sử, đặc điểm văn hóa và trình độ phát triển KT-XH của mỗi quốc gia qua các giai đoạn lịch sử. QLNN có 3 chức năng chủ yếu: lập pháp, hành pháp và tư pháp [24]. Trong hệ thống các chủ thể quản lý xã hội Nhà nước là chủ thể duy nhất quản lý xã hội toàn dân, toàn diện bằng pháp luật. Cụ thể như sau [24]: - Nhà nước quản lý toàn dân là nhà nước quản lý toàn bộ những người sống và làm việc trên lãnh thổ quốc gia, bao gồm công dân và những người không phải là công dân. Nhà nước quản lý toàn diện là nhà nước quản lý toàn bộ các lĩnh vực của đời sống xã hội theo nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ. Nhà nước quản lý toàn bộ các lĩnh vực đời sống xã hội có nghĩa là các cơ quan quản lý điều chỉnh mọi khía cạnh hoạt động của xã hội trên cơ sở pháp luật quy định. - Nhà nước quản lý bằng pháp luật là nhà nước lấy pháp luật làm công cụ xử lý các hành vi vi phạm pháp luật theo luật định một cách nghiêm minh. QLNN là sự tác động mang tính quyền lực - tổ chức của các cơ quan nhà nước, các cá nhân có thẩm quyền tới đối tượng bị quản lý nhăm đạt được mục tiêu do chủ thể QLNN đặt ra. Quản lý xã hội là thực hiện các chức năng tổ chức nhằm tạo những điều kiện cần thiết để đạt những mục đích đề ra trong quá trình hoạt động chung của con người trong xã hội. Vì vậy, từ khi xuất hiện nhà nước, quản lý xã hội được nhà nước đảm nhận. Nhưng, quản lý xã hội không chỉ do nhà nước với tư cách là một tổ chức chính 5 trị đặc biệt thực hiện, mà còn do tất cả các bộ phận khác cấu thành hệ thống chính trị thực hiện như: các chính đảng, tổ chức xã hội... Ở góc độ hoạt động kinh tế, văn hoá xã hội, chủ thể quản lý xã hội còn là gia đình, các tổ chức tư nhân. QLNN là các công việc của nhà nước, được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước; cũng có khi do nhân dân trực tiếp thực hiện bằng hình thức bỏ phiếu hoặc do các tổ chức xã hội, các cơ quan xã hội thực hiện nếu được nhà nước giao quyền thực hiện chức năng nhà nước. QLNN thực chất là sự quản lý có tính chất nhà nước, do nhà nước thực hiện thông qua bộ máy nhà nước trên cơ sở quyền lực nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của Chính phủ là hệ thống cơ quan được thành lập để chuyên thực hiện hoạt động QLNN [24]. Vậy quản lý nhà nước là dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì, phát triển các mối quan hệ xã hội, trật tự pháp luật nhằm thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước. * Khái niệm về quản lý đất đai Vào những năm đầu của thế kỷ XIX ở Pháp, Napoléon đã tận dụng cơ chế chính trị non trẻ của những nền Cộng hoà đầu tiên của Pháp để chuyển đổi thành một chế độ Quân chủ chuyên chế mới. Đồng thời ông vua này đã đặt nền móng cho việc thiết lập một Hệ thống hành chính hiện đại và một Ngành địa chính có nhiệm vụ rõ ràng: xác định đúng diện tích đất sử dụng để thu thuế [22]. “Địa chính” bắt đầu phát triển từ thời kì này, và dần được gọi tên là “Quản lý đất đai”. Quản lý đất đai là khoa học về quản lý Nhà nước đối với đất đai, trong đó cần hiểu rõ nội dung quản lý Nhà nước đối với đất đai (Land administration) bao gồm việc đăng ký đất đai (Land registration), thành lập hồ sơ địa chính (Cadastre), xây dựng hệ thống pháp luật – chính sách đất đai (Land legislation, Land policy) và tổ chức thực hiện, xây dựng hệ thống quy hoạch sử dụng đất (Land use planning), xây dựng hệ thống kinh tế đất (Land economy). Nội dung đăng ký đất đai và thành lập hồ sơ địa chính được hiểu là quản lý đất đai (Land management) theo nghĩa ở cấp độ vi mô [22]. 6 * Khái niệm quản lý nhà nước về đất đai Luật Đất đai 2013 tiếp tục khẳng định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu”, vì vậy, Nhà nước có các quyền và nghĩa vụ cụ thể trong công tác quản lý đất đai [31]. Nhà nước thiết lập chế độ QLNN về đất đai nhằm đáp ứng những yêu cầu của nhiệm vụ quản lý đất đai trong thực tiễn. Cụ thể, Luật Đất đai 2013 đã kế thừa 13 các nội dung QLNN về đất đai của Luật Đất đai 2003, đồng thời bổ sung các nội dung sau: - Điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dụng giá đất - Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ và TĐC khi THĐ - Xây dựng hệ thống thông tin đất đai - Giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai - Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai Việc bổ sung các nội dung trên nhằm khẳng định công tác QLNN về đất đai cần thiết phải phát triển cả về chiều sâu lẫn chiều rộng để đảm bảo quản lý chặt chẽ và khai thác tốt nhất quỹ đất cho các mục đích phát triển kinh tế. Như vậy, quản lý nhà nước về đất đai là tổng hợp các hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thực hiện và bảo vệ quyền sở hữu của Nhà nước đối với đất đai; bao gồm các hoạt động nắm và quản lý tình hình sử dụng đất; phân phối và phân phối lại quỹ đất đai theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; kiểm tra giám sát quá trình quản lý và sử dụng đất và điều tiết các nguồn lợi từ đất đai. Muốn đạt được mục tiêu quản lý, Nhà nước phải xây dựng hệ thống cơ quan QLĐĐ có chức năng, nhiệm vụ rõ ràng, đủ thế và lực để thực thi có hiệu quả trách nhiệm được Nhà nước phân công; đồng thời ban hành các chính sách, chế độ, thể chế phù hợp với từng giai đoạn phát triển của đất nước, đáp ứng được nội dung QLNN đối với đất đai. Nguyên tắc QLNN về đất đai thể hiện chức năng của Nhà nước XHCN là quản lý mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội, trong đó có QLĐĐ. Mục đích cuối cùng của Nhà nước và người SDĐ là khai thác có hiệu quả tiềm năng của đất, bảo đảm phát triển bền vững, phục vụ cho các mục tiêu kinh tế, xã hội của đất nước. Vì vậy, đất đai cần phải được quản lý theo quy hoạch, kế hoạch chung [24]. 7 1.1.2. Khái niệm đồng bào dân tộc thiểu số “Dân tộc thiểu số” là một khái niệm khoa học được sử dụng phổ biến trên thế giới hiện nay. Các học giả phương Tây quan niệm rằng, đây là một thuật ngữ chuyên ngành dân tộc học (minority ethnic) dùng để chỉ những dân tộc có dân số ít. Trong một số trường hợp, người ta đánh đồng ý nghĩa “dân tộc thiểu số” với “dân tộc lạc hậu”, “dân tộc chậm tiến”, “dân tộc kém phát triển”, “dân tộc chậm phát triển”… Có nhiều nguyên nhân, trong đó có sự chi phối bởi quan điểm chính trị của giai cấp thống trị trong mỗi quốc gia [43] Trên thực tế, khái niệm “dân tộc thiểu số” chỉ có ý nghĩa biểu thị tương quan về dân số trong một quốc gia đa dân tộc. Theo quan điểm của chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và xuất phát từ nguyên tắc bình đẳng dân tộc, thì khái niệm “dân tộc thiểu số” không mang ý nghĩa phân biệt địa vị, trình độ phát triển của các dân tộc. Địa vị, trình độ phát triển của các dân tộc không phụ thuộc ở số dân nhiều hay ít, mà nó được chi phối bởi những điều kiện kinh tế - chính trị xã hội và lịch sử của mỗi dân tộc. Đảng Cộng sản Việt Nam luôn khẳng định quan niệm nhất quán của mình: Việt Nam là một quốc gia thống nhất gồm 54 dân tộc thành viên, với khoảng trên 80 triệu người. Trong tổng số các dân tộc nói trên thì dân tộc Kinh chiếm 86, 2% dân số, được quan niệm là “dân tộc đa số”, 53 dân tộc còn lại, chiếm 13, 8% dân số được quan niệm là “dân tộc thiểu số” trong cộng đồng các dân tộc Việt Nam. Khái niệm “dân tộc thiểu số”, có lúc, có nơi, nhất là trong những năm trước đây còn được gọi là “dân tộc ít người”. Mặc dù hiện nay đã có qui định thống nhất gọi là “dân tộc thiểu số”, nhưng cách gọi “dân tộc ít người” vẫn không bị hiểu khác đi về nội dung. [30] Theo định nghĩa tại Khoản 2 Điều 4 Nghị định 05/2011/NĐ-CP về công tác dân tộc thì “Dân tộc thiểu số” [11] là những dân tộc có số dân ít hơn so với dân tộc đa số trên phạm vi lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Trong quản lý nhà nước về công tác dân tộc, cụm từ “Dân tộc thiểu số” được thống nhất sử dụng trong hệ thống các văn bản pháp qui, các văn bản hành chính và không sử dụng khái niệm dân tộc bản địa. Tuy nhiên tại một số diễn đàn, hội thảo quốc tế, các báo cáo của các tổ chức phi chính phủ… còn có sự nhầm lẫn khái niệm "người bản địa” và "người dân tộc thiểu số”. Ngoài ra, khái niệm người dân tộc thiểu số thường dùng để phân 8 biệt các dân tộc ít người với đồng bào Kinh (hay Việt - dân tộc đa số); Khái niệm này tồn tại cùng quá trình phát triển đất nước Việt Nam. Cộng đồng các dân tộc Việt Nam hình thành, phát triển cùng tiến trình lịch sử, làm nên một dân tộc Việt Nam đoàn kết, thống nhất. Tuy có ảnh hưởng trong giao thoa, tiếp biến văn hóa (như ngôn ngữ, trang phục, phong tục tập quán...), nhưng mỗi dân tộc trong 53 dân tộc thiểu số ở Việt Nam vẫn giữ được bản sắc riêng, không dân tộc nào bị đồng hóa trở thành dân tộc khác. Do đó về lịch sử và khoa học, người dân tộc thiểu số ở Việt Nam khác với người bản địa theo quan niệm của Liên Hợp Quốc. Như vậy, khái niệm “dân tộc thiểu số” dùng để chỉ những dân tộc có số dân ít, chiếm tỷ trọng thấp trong tương quan so sánh về lượng dân số trong một quốc gia đa dân tộc. Khái niệm “dân tộc thiểu số” cũng không có ý nghĩa biểu thị tương quan so sánh về dân số giữa các quốc gia dân tộc trên phạm vi khu vực và thế giới. Một dân tộc có thể được quan niệm là “đa số” ở quốc gia này, nhưng đồng thời có thể là “thiểu số” ở quốc gia khác. Chẳng hạn người Việt (Kinh) được coi là “dân tộc đa số” ở Việt Nam, nhưng lại được coi là “dân tộc thiểu số” ở Trung Quốc (vì chỉ chiếm tỉ lệ 1/55 dân tộc thiểu số của Trung Quốc); ngược lại người Hoa (Hán), được coi là “dân tộc đa số” ở Trung Quốc, nhưng lại là dân tộc thiểu số ở Việt Nam (người Hoa chiếm tỉ lệ 1/53 dân tộc thiểu số của Việt Nam). Rõ ràng, quan niệm về “dân tộc thiểu số” và “dân tộc đa số” cũng như nội hàm của chúng hiện nay còn có những vấn đề chưa thống nhất và nó cũng được vận dụng xem xét rất linh hoạt trong từng điều kiện cụ thể, tuỳ theo quan niệm và mối quan hệ so sánh về dân số của mỗi quốc gia dân tộc. Song, những nội dung được quan niệm như đã phân tích ở phần trên về cơ bản là tương đối thống nhất không chỉ ở nước ta mà trong cả giới nghiên cứu dân tộc học trên thế giới [43]. 1.1.3. Vai trò của quản lý nhà nước về đất đai trong phát triển kinh tế - xã hội cho đồng bào dân tộc thiểu số Quản lý nhà nước về đất đai giúp phân bổ đất đai hợp lý cho các đối tượng sử dụng. Các công cụ pháp luật, quy hoạch, kinh tế được phát huy hiệu quả quản lý đất đai trong thực tế, tạo cơ sở pháp lý để sử dụng đất đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả cao; bảo đảm lợi ích trước mắt và lâu dài, bảo vệ môi trường sinh thái, đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững đất nước; nâng cao chất lượng và bảo vệ đất canh tác nông nghiệp, bảo đảm an ninh lương thực. 9 Điều 27 Luật Đất đai 2013 quy định trách nhiệm của Nhà nước về đất ở, đất sản xuất nông nghiệp đối với đồng bào dân tộc thiểu số, trong đó nêu rõ Nhà nước có chính sách về đất ở, đất sinh hoạt cộng đồng cho đồng bào dân tộc thiểu số phù hợp với phong tục, tập quán, bản sắc văn hóa và điều kiện thực tế của từng vùng; Có chính sách tạo điều kiện cho đồng bào dân tộc thiểu số trực tiếp sản xuất nông nghiệp ở nông thôn có đất để sản xuất nông nghiệp. Quy định này tạo tiền đề xây dựng chính sách hỗ trợ về đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số, giúp đồng bào ổn định đời sống và gắn bó lâu dài với sản xuất nông nghiệp. Công tác quản lý đất đai dần được hoàn thiện với các công cụ pháp luật, quy hoạch, kinh tế nhằm điều chỉnh các quan hệ đất đai phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Chính sách, pháp luật về đất đai góp phần ổn định chính trị - xã hội, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, hội nhập quốc tế; huy động tốt nhất nguồn lực từ đất để phát triển đất nước; bảo đảm hài hoà lợi ích của Nhà nước, của người sử dụng đất và của nhà đầu tư; bảo đảm cho thị trường bất động sản, trong đó có quyền sử dụng đất, phát triển lành mạnh, ngăn chặn tình trạng đầu cơ. Sử dụng có hiệu quả các công cụ về giá, thuế trong quản lý đất đai nhằm khắc phục tình trạng lãng phí, tham nhũng, khiếu kiện. Việc chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất theo hướng về cơ bản phù hợp với quá trình chuyển dịch cơ cấu lao động, cơ cấu đầu tư, tạo bước đi hợp lý cho quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Diện tích đất phi nông nghiệp tăng trong những năm qua thể hiện sự nỗ lực cố gắng rất lớn của các địa phương trong việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng để giao đất cho chủ đầu tư. Góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, cơ cấu lao động, nâng cao đời sống người dân, đặc biệt là đồng bào dân tộc thiểu số tại các khu vực có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn và đặc biệt khó khăn. Chính sách miễn, giảm tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất ở, công nhận quyền sử dụng đất và chính sách miễn, giảm các loại thuế liên quan đến đất đai cho các hộ nghèo… góp phần giảm tỷ lệ hộ nghèo trên phạm vi cả nước. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và công tác giao đất, cho thuê đất tại các địa phương góp phần phân bổ quỹ đất hợp lý, tạo được nhiều việc làm, ổn định đời sống cho người dân thông qua chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp sang công nghiệp, 10 dịch vụ, chuyển quỹ đất nông nghiệp sang phi nông nghiệp. Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, chính sách hỗ trợ đào tạo chuyển đổi ngành nghề đã giải quyết việc làm cho nhiều hộ dân bị thu hồi đất, giải quyết hợp lý mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước, người có đất bị thu hồi và nhà đầu tư. 1.1.4. Đặc điểm công tác quản lý đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu số ở nước ta Công tác quản lý đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu số ở Việt Nam được thực hiện theo quy định của pháp luật đất đai. Ngoài những chính sách chung, đồng bào dân tộc thiểu số được hưởng những chính sách đặc thù nhằm hỗ trợ đồng bào ổn định đời sống và sản xuất, cải thiện sinh kế hướng đến thoát nghèo và phát triển bền vững. Công tác quản lý đất đai được thực hiện theo đúng thẩm quyền pháp lý. Thẩm quyền quản lý nhà nước về đất đai được qui định tại điều 21 của Luật đất đai năm 2013 [31] theo đó: - Quốc hội ban hành luật, nghị quyết về đất đai; quyết định quy hoạch, kế hoạch SDĐ cấp quốc gia; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và SDĐ trong phạm vi cả nước. - HĐND các cấp thực hiện quyền thông qua quy hoạch, kế hoạch SDĐ của địa phương mình trước khi trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; thông qua bảng giá đất, việc THĐ thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng của địa phương theo thẩm quyền quy định tại Luật này; giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương. - Chính phủ, UBND các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai theo thẩm quyền quy định tại Luật đất đai. Các cơ quan nhà nước không được ủy quyền những việc thuộc thẩm quyền của mình cho cấp dưới. Công tác quản lý đất đai đảm bảo sự quản lý tập trung và thống nhất của Nhà nước. Đất đai thuộc sở hữu của toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước là chủ thể duy nhất đại diện hợp pháp cho toàn dân mới có toàn quyền trong việc quyết định số phận pháp lý của đất đai, thể hiện sự tập trung quyền lực và thống nhất của Nhà nước trong quản lý nói chung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng. Vấn đề này được quy định tại khoản 1 Điều 54, Hiến pháp 2013 [30]: “Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật” và được cụ thể hơn tại Điều 4, Luật Đất đai 2013 11