Tài liệu đánh giá chính sách về tổ chức và hoạt động của các tổ chức tài chính vi mô

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH ---------------------- HOÀNG VĂN THÀNH ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC TỔ CHỨC TÀI CHÍNH VI MÔ LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ TP. Hồ Chí Minh – Năm 2012 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH ---------------------- CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT HOÀNG VĂN THÀNH ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC TỔ CHỨC TÀI CHÍNH VI MÔ Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 603114 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS. PHẠM DUY NGHĨA TP. Hồ Chí Minh – Năm 2012 i LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. TP. Hồ Chí Minh, ngày 26 tháng 4 năm 2012 Tác giả luận văn Hoàng Văn Thành ii LỜI CẢM ƠN Tôi xin chân thành cảm ơn TS. Trần Thị Quế Giang, người trực tiếp hướng dẫn tôi thực hiện đề tài từ những ngày đầu. Cô đã tận tình truyền đạt kiến thức, định hướng, góp ý sâu sắc, giúp tôi từng bước hoàn thành nghiên cứu này. Xin chân thành cảm ơn PGS TS. Phạm Duy Nghĩa, Thầy đã có những câu hỏi, gợi mở thú vị, những chỉ dẫn sâu sắc, giúp tôi xác định vấn đề và nội dung nghiên cứu phù hợp, từng bước hoàn thiện luận văn của mình. Xin chân thành cảm ơn Thầy Nguyễn Xuân Thành và Thầy Huỳnh Thế Du đã giúp tôi những bước khởi đầu trong việc lựa chọn, xác định nội dung nghiên cứu. Xin chân thành cảm ơn quý Thầy, Cô của Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright – Đại học Kinh tế TP.HCM đã nhiệt tình giảng dạy, hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong học tập, nghiên cứu. Ở đây tôi không chỉ được học tập kiến thức, phương pháp mà cả tinh thần cầu thị và thực học. Cảm ơn các bạn MPP3 đã chia sẻ, hỗ trợ, giúp đỡ, kèm cặp tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu. Các bạn là những người bạn tận tâm và là những người thầy yêu mến của tôi. Xin cảm ơn lãnh đạo và đồng nghiệp của tôi tại Quỹ trợ vốn CEP đã tạo điều kiện giúp đỡ và làm thay công việc của tôi trong suốt thời gian tôi học tập nghiên cứu. Hoàng Văn Thành Học viên lớp MPP3, Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright iii TÓM TẮT Hoạt động tài chính vi mô là một cách tiếp cận để giảm nghèo thông qua cung cấp vốn cho các cá nhân, hộ gia đình có thu nhập thấp, được nhà nước Việt Nam sử dụng như một phương pháp hữu hiệu để giải quyết thất bại thị trường trong việc cung cấp vốn cho người nghèo, giúp họ nỗ lực tạo sinh kế, cải thiện thu nhập và đời sống và giảm nghèo bền vững. Song hành với những nỗ lực và biện pháp giảm nghèo là việc xây dựng khuôn khổ chính sách thúc đẩy sự phát triển của tài chính vi mô theo hướng chuyên nghiệp hoá, an toàn và bền vững, thích ứng từng bước với cơ chế thị trường. Tuy nhiên, với sự ra đời của Nghị định 28 năm 2005, việc đưa tài chính vi mô vào khuôn khổ, dưới sự giám sát của Ngân hàng Nhà nước chưa đạt kết quả mong đợi, sau gần 7 năm, chỉ với 2 tổ chức tài chính vi mô đăng ký cấp phép, trong khi rất nhiều tổ chức hoạt động tài chính vi mô vẫn nằm ngoài khuôn khổ chính sách này là một câu hỏi thời sự trong ngành. Qua phân tích, đánh giá những nội dung chọn lọc của pháp luật hiện hành về tổ chức và hoạt động của tổ chức tài chính vi mô, tác giả tìm hiểu những bất cập về điều kiện thành lập, loại hình doanh nghiệp và cơ cấu của tổ chức tài chính vi mô, các chính sách về hoạt động như lãi suất, phí, huy động vốn, thuế đối với tổ chức tài chính vi mô để chỉ ra những nguyên nhân chính cản trở quá trình chuyển đổi và đăng ký cấp phép hoạt động của các tổ chức thực hành tài chính vi mô hiện hữu và sự gia nhập ngành thương mại còn rất mới mẻ này của các chủ thể khác. Kết hợp đánh giá khía cạnh lợi ích, chi phí của các chủ thể tương ứng với hành vi đăng ký cấp phép và chuyển đổi thành tổ chức tài chính vi mô chính thức hoặc duy trì hiện trạng đang có của từng tổ chức đã tác động đến động cơ chuyển đổi như thế nào. Với niềm tin vào sức mạnh của thể chế, như học giả Acemoglu và các đồng sự của ông từng nhấn mạnh, là nguyên nhân cơ bản của tăng trưởng, tác giả đề xuất sửa đổi bổ sung một số nội dung của các chính sách đã phân tích, đánh giá nhằm thu hút sự gia nhập ngành tài chính vi mô thông qua việc đăng ký cấp phép hoạt động chính thức, từng bước thiết lập một kênh cung cấp vốn ổn định, bền vững, chuyên nghiệp phù hợp cho nhu cầu của người nghèo, cận nghèo thành phần khó tiếp cận vốn trong xã hội. iv MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ......................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ............................................................................................................. ii TÓM TẮT .................................................................................................................. iii MỤC LỤC ................................................................................................................. iv DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT .................................................................................. vi DANH MỤC BẢNG BIỂU ....................................................................................... vii DANH MỤC PHỤ LỤC ............................................................................................ vii DANH MỤC HÌNH ẢNH ........................................................................................ viii CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU ....................................................................................... 1 1.1 Bối cảnh nghiên cứu ............................................................................................ 1 1.2 Vấn đề nghiên cứu ............................................................................................... 2 1.3 Mục tiêu, câu hỏi, đối tượng và phạm vi nghiên cứu ......................................... 4 1.3.1 Mục tiêu của đề tài ....................................................................................... 4 1.3.2 Câu hỏi nghiên cứu ...................................................................................... 4 1.3.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu................................................................. 4 1.4 Cấu trúc của nghiên cứu ..................................................................................... 5 CHƯƠNG 2: KHUNG KHÁI NIỆM, PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU VÀ NGUỒN TÀI LIỆU ............................................................................................. 6 2.1 Khái niệm, đặc trưng của tài chính vi mô và tổ chức tài chính vi mô ............... 6 2.2 Phương pháp nghiên cứu và khung phân tích.................................................... 8 2.2.1 Phương pháp nghiên cứu .............................................................................. 8 2.2.2 Khung phân tích ........................................................................................... 8 2.2.3 Các tiêu chí đánh giá .................................................................................... 9 2.3 Nguồn tài liệu và nghiên cứu trước ................................................................... 10 2.4 Một số mô hình hoạt động tài chính vi mô thành công trên thế giới ............... 11 2.4.1 Ngân hàng Grameen – Bangladesh ............................................................. 11 2.4.2 Ngân hàng Rakyat Indonesia ...................................................................... 11 2.4.3 Ngân hàng CARD - Philippines.................................................................. 12 2.5 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam................................................................... 13 v CHƯƠNG 3: ĐÁNH GIÁ MỘT SỐ NỘI DUNG CỦA CÁC CHÍNH SÁCH HIỆN HÀNH VỀ TỔ CHỨC TÀI CHÍNH VI MÔ ........................................ 14 3.1 Nội dung đánh giá các chính sách về tổ chức tài chính vi mô .......................... 14 3.1.1 Quá trình hình thành chính sách về tổ chức tài chính vi mô ........................ 14 3.1.2 Nội dung đánh giá các chính sách tài chính vi mô ...................................... 15 3.2 Đánh giá điều kiện thành lập và cơ cấu của tổ chức tài chính vi mô .............. 16 3.2.1 Điều kiện thành lập tổ chức tài chính vi mô ................................................ 16 3.2.2 Loại hình doanh nghiệp và cơ cấu tổ chức .................................................. 19 3.3 Đánh giá chính sách về hoạt động của tổ chức tài chính vi mô ....................... 20 3.3.1 Lãi suất ...................................................................................................... 20 3.3.2 Chính sách về phí ....................................................................................... 23 3.3.3 Các kênh huy động vốn .............................................................................. 24 3.3.4 Thuế thu nhập doanh nghiệp và các chính sách ưu đãi về thuế ................... 28 3.4 Thực thi chính sách ........................................................................................... 31 CHƯƠNG 4: KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ............................................................ 34 4.1 Lựa chọn mô hình tổ chức tài chính vi mô ....................................................... 34 4.2 Chủ thể thành lập và cơ cấu của tổ chức tài chính vi mô ................................ 35 4.3 Hoạt động của tổ chức tài chính vi mô ............................................................. 35 4.3.1 Về Lãi suất ................................................................................................. 35 4.3.2 Huy động vốn ............................................................................................. 36 4.3.3 Chính sách thuế đối với hoạt động tài chính vi mô ..................................... 37 4.4 Giám sát và thực thi chính sách ........................................................................ 38 4.5 Kết luận .............................................................................................................. 38 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................ 40 PHỤ LỤC................................................................................................................. 45 vi DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT ADB BWTP Ngân hàng Phát triển Châu Á (The Asian Development Bank) Mạng lưới Ngân hàng phục vụ người nghèo (The Banking with the poor Network) BKS Ban kiểm soát BRI Ngân hàng Rakyat Indonesia CEP Quỹ trợ vốn cho người lao động nghèo tự tạo việc làm, Quỹ trợ vốn CEP GB Ngân hàng Grameen HĐQT Hội đồng quản trị HĐTV Hội đồng thành viên LĐLĐ Liên đoàn Lao động Luật các TCTD Luật các tổ chức tín dụng số 47/2010/QH12 ngày 16/6/2010 Luật DN Luật Doanh nghiệp số 60/2005/QH11 ngày 29/11/2005 NGO Tổ chức phi chính phủ (Non-governmental organization) NH CSXH Ngân hàng Chính sách Xã hội NHNN Ngân hàng nhà nước Việt Nam; NH NN&PTNT Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn NHTM Ngân hàng thương mại NĐ 165 Nghị định số 165/2007/NĐ-CP ngày 15/11/2007 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một số điều Nghị định số 28/2005/NĐ-CP ngày 09/03/2005 về tổ chức và hoạt động của tổ chức tài chính quy mô nhỏ. NĐ 28 Nghị định số 28/2005/NĐ-CP ngày 9/3/2005 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của tổ chức tài chính quy mô nhỏ tại Việt Nam PAR Dư nợ rủi ro (Portfolio at risk) Quỹ TDND Quỹ tín dụng nhân dân Quỹ xã hội Quỹ XH Quỹ từ thiện Quỹ TT TCVM Tài chính vi mô, Tài chính quy mô nhỏ TC TCVM Tổ chức tài chính vi mô TC CT-XH Tổ chức chính trị - xã hội TC XH Tổ chức xã hội TC XH-NN Tổ chức xã hội – nghề nghiệp TNDN Thu nhập doanh nghiệp TNHH Trách nhiệm hữu hạn TP. HCM Thành phố Hồ Chí Minh TYM Tổ chức tài chính vi mô Trách nhiệm hữu hạn Tình Thương/Quỹ TYM WB Ngân hàng thế giới (Word Bank) vii DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1 Các khu vực TCVM Việt Nam (Viet Nam’s Microfinance Sector Profile) ................. 7 Bảng 3.1 Quá trình hình thành chính sách về tổ chức tài chính vi mô ....................................... 14 Bảng 3.2 Con đường dẫn tới thương mại hoá tài chính vi mô .................................................... 15 Bảng 3.3 Quá trình hình thành chính sách thuế đối với các tổ chức tài chính vi mô ................ 29 DANH MỤC PHỤ LỤC Phụ lục 1: Các khái niệm, thuật ngữ sử dụng trong luận văn ..................................................... 45 Phụ lục 2: Số liệu hoạt động tài chính vi mô Việt Nam 2009 .................................................... 48 Phụ lục 3: So sánh các chỉ số hoạt động của các tổ chức tài chính vi mô ................................. 49 Phụ lục 4: Thủ tục ủy quyền trong việc chuyển đổi Quỹ CEP thành tổ chức tài chính vi mô. 50 Phụ lục 5: Các đặc điểm của các chương trình tài chính vi mô hàng đầu chọn lọc .................. 55 Phụ lục 6: Thống kê hoạt động CEP ............................................................................................ 57 Phụ lục 7: Ý kiến của Ngân hàng nhà nước về áp dụng lãi suất cho các tổ chức có hoạt động tài chính vi mô ........................................................................................................... 61 Phụ lục 8: Chuyển từ lãi suất trả góp hằng tháng, tuần sang lãi suất theo dự nợ giảm dần (lãi thực tế)........................................................................................................................ 62 Phụ lục 9: Tình trạng chịu thuế và thuế suất của các tổ chức có hoạt động tài chính vi mô:... 64 Phụ lục 10: Hiệu lực thi hành của các văn bản tài chính vi mô ................................................. 66 Phụ lục 11: Cung và cầu dịch vụ tài chính vi mô cho các nhóm đối tượng .............................. 68 Phụ lục 12: Bảng câu hỏi khảo sát ............................................................................................... 70 Phụ lục 13: Danh sách các chuyên gia đã phỏng vấn hoặc tham khảo ý kiến........................... 72 Phụ lục 14: Ý kiến của Bà Nguyễn Thị Lê Hải, Giám đốc Quỹ trợ vốn cho công nhân viên chức và người lao động nghèo tỉnh Bà Rịa –Vũng Tàu .......................................... 73 Phụ lục 15: Ý kiến của bà Cổ Tấn Mỹ Dung, Phó giám đốc Quỹ hỗ trợ phụ nữ phát triển kinh tế ......................................................................................................................... 74 Phụ lục 16: Ý kiến của Ông Dương Phước Hoàng Lân, điều phối viên Dự án tín dụng nhỏ cho Phụ nữ nghèo huyện Thủ Thừa, Long An ........................................................ 75 Phụ lục 17: Ý kiến của Ông Lê Phát Ngân, Trưởng phòng Tổ chức – Hành chính, Quỹ Hỗ trợ Phụ nữ Phát triển kinh tế tỉnh Tiền Giang.......................................................... 77 Phụ lục 18: Bài trả lời Phỏng vấn Invest TV ngày 6/11/2011 của Bà Lê Thị Lân. .................. 79 viii DANH MỤC HÌNH ẢNH Hình 1: Tác giả và đồng nghiệp (Quỹ CEP) gặp GS Mohammad Yunus trong chuyến học tập tại Ngân hàng Grameen – Bangladesh năm 2006 .................................................. 82 Hình 2: Tác giả và đồng nghiệp (Quỹ CEP) dự buổi chi trả tiết kiệm cho khách hàng trong chuyến làm việc và học tập tại Ngân hàng Grameen– Bangladesh năm 2006 ........... 82 Hình 3: Nhân viên tín dụng Ngân hàng Grameenđang kiểm tra sổ vay vốn của khách hàng .. 83 Hình 4: Anh Hồ Văn Kiệp, Trưởng Chi nhánh CEP Củ Chi đang gửi sổ vay vốn cho khách hàng. Hình 3 và Hình 4 cho thấy sự tương đồng trong trong phương pháp hoạt động của TCVM. ............................................................................................................ 83 Hình 5: Nhân viên tín dụng Ngân hàng Grameen đang thu tiền trả hằng kỳ từ khách hàng... 84 Hình 6: Anh Liên Hữu Lợi, nhân viên tín dụng chi nhánh CEP Bến Nghé thu tiền của khách hàng qua cộng tác viên, một sự “điều chỉnh” trong phương pháp TCVM so với Ngân hàng Grameen! ............................................................................................... 84 Hình 7: Anh Nguyễn Tấn Khôi, nhân viên tín dụng chi nhánh CEP Thủ Dầu Một hướng dẫn khách hàng làm hồ sơ vay vốn. ............................................................................. 85 Hình 8: Anh Trần Ngọc Tuấn và chị Phạm Ngọc Dược, chi nhánh CEP Bình Chánh tập huấn cho thành viên (khách hàng) nghèo, hướng dẫn thủ tục vay vốn và kỷ luật tín dụng. ................................................................................................................................ 85 1 CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU 1.1 Bối cảnh nghiên cứu Nghèo đói và giải phóng con người khỏi sự nghèo đói, xoá bỏ bất bình đẳng trong tiếp cận các cơ hội xã hội là mối quan tâm chung của nhân loại. Việt Nam được Ngân hàng thế giới (WB) đánh giá đã có một chương trình giảm nghèo ấn tượng nhất trong lịch sử hiện đại: trong 16 năm, từ 1992 đến 2008, giảm tỉ lệ nghèo đói từ 58% xuống 14,5%, mỗi ngày giải phóng 6.000 người khỏi diện nghèo đói1. Đạt được kết quả đó ngoài tác động của tăng trưởng kinh tế còn nhờ vào các chính sách hỗ trợ tín dụng tạo việc làm, nâng cao khả năng tiếp cận nguồn vốn và các cơ hội giáo dục, y tế cho người nghèo của nhà nước. Do không có tài sản thế chấp, rủi ro vay nợ cao, nhu cầu vay nhỏ lẻ, người nghèo khó hoặc không thể tiếp cận với tín dụng chính thức từ các ngân hàng thương mại (NHTM). Bằng phương pháp đặc thù: chia nhỏ khoản nợ thành nhiều phần, trả đều trong nhiều kỳ (ngày, tuần, tháng) giúp người vay giảm áp lực nợ, hoàn thành tốt nghĩa vụ với bên cho vay, đồng thời tạo thu nhập nâng cao đời sống, tài chính vi mô (TCVM) thực sự trở thành một trong những cách tiếp cận để giảm nghèo đói hiệu quả. Trong lễ trao giải Nobel hoà bình năm 2006 cho giáo sư Muhammad Yunus và Ngân hàng Grameen (GB) do ông sáng lập, Uỷ ban Nobel của Na Uy nhận định: “Nền hòa bình bền vững không thể đạt được nếu phần lớn dân chúng không có phương cách thoát khỏi nghèo đói, tín dụng nhỏ là một trong những phương cách đó”2. Ở Việt Nam, TCVM được sử dụng như một phương pháp hiệu quả để giải quyết thất bại thị trường trong việc cung cấp vốn cho người nghèo. Cùng với sự ra đời của Ngân hàng Chính sách Xã hội (NH CSXH), sự tham gia của Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (NH NN&PTNT), hệ thống các quỹ tín dụng nhân dân (quỹ TDND), đặc biệt là việc du nhập mô hình hoạt động TCVM vào Việt Nam thông qua các TC TCVM chuyên nghiệp, các chương trình, dự án của các tổ chức chính trị - xã hội (TC CT-XH) và các tổ chức phi Chính 1 WB (2011, tr.3) 2 Mjøs (2006) 2 phủ (NGO). Tính đến cuối năm 2010, các tổ chức này (chưa bao gồm NH NN&PTNT) cung cấp tín dụng cho khoảng 8,5 triệu người, với dư nợ cho vay khoảng 4,7 tỉ USD3. Với 2,58 triệu hộ nghèo và 1,53 triệu hộ cận nghèo tương ứng 11,76% và 9,58% dân số4, Việt Nam sẽ còn nhiều thách thức trong việc đưa họ thoát khỏi tình trạng nghèo đói. Trong đó, phát triển hệ thống các tổ chức TCVM an toàn, bền vững để phục vụ người nghèo góp phần đảm bảo an sinh xã hội và giảm nghèo bền vững là một giải pháp quan trọng, đồng thời là mục tiêu của Chính phủ Việt Nam5. Vì vậy xây dựng chính sách, tạo khuôn khổ pháp luật phù hợp nhằm thúc đẩy hoạt động này phát triển là hành động cần thiết của Nhà nước. 1.2 Vấn đề nghiên cứu Nghị định 28/2005/NĐ-CP ngày 09/3/2005 (NĐ 28) về tổ chức và hoạt động của các TC TCVM quy định: “Trong thời gian 24 tháng kể từ ngày Nghị định này có hiệu lực, các tổ chức đang thực hiện hoạt động tài chính quy mô nhỏ tại Việt Nam phải tiến hành các thủ tục đề nghị Ngân hàng Nhà nước (NHNN) cấp Giấy phép theo các quy định tại Nghị định này hoặc chấm dứt hoạt động tài chính quy mô nhỏ” (Điều 37). Tuy nhiên, thời hạn 24 tháng đã qua, các tổ chức có hoạt động TCVM chưa được cấp giấy phép vẫn hoạt động bình thường và cũng không bị giải thể. Các tổ chức có hoạt động TCVM không hẳn là muốn vi phạm pháp luật, phải chăng trên thực tế tồn tại nhiều rào cản trong việc đăng ký và cấp giấy phép hoạt động TCVM. Ngày 15/11/2007, Nghị định 165/2007/NĐ-CP (NĐ 165) về sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một số điều của NĐ 28 ra đời, đã sửa đổi, bổ sung Điều 37 NĐ 28 theo hướng: các tổ chức có hoạt động TCVM nếu không được cấp phép, vẫn có thể hoạt động với hai điều kiện: không nhận tiền gửi tiết kiệm tự nguyện và huy động tiết kiệm dưới mức 50% vốn tự có. Sự ra đời của NĐ 165 cùng một số Thông tư hướng dẫn thực hiện, cũng chỉ thúc đẩy cho hai tổ chức có hoạt động TCVM chuyển đổi tính đến tháng 3/2012. Phải chăng khung pháp lý hiện tại còn bất cập, chưa thực sự khuyến khích các tổ chức có hoạt động TCVM chuyển đổi thành TC 3 Mix Market (2010), Microfinance in Vietnam: Country Profile. 4 Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội (2012), Quyết định số 375/QĐ-LĐTBXH ngày 28/3/2012 về phê duyệt kết quả điều tra, rà soát hộ nghèo, hộ cận nghèo năm 2011. 5 Thủ tướng Chính phủ (2011), Quyết định số 2195/QĐ-TTg, ngày 06/12/2011 về việc phê duyệt đề án xây dựng và phát triển hệ thống TCVM Việt Nam đến năm 2020, Điều 2. 3 TCVM chính thức. Hay lợi ích kỳ vọng mà họ có thể đạt được sau chuyển đổi không đủ bù đắp, tương đương, hoặc lớn hơn không đáng kể chi phí mà họ phải bỏ ra, bao gồm chi phí cơ hội, chi phí chuyển đổi hoặc thành lập mới, và nhiều loại chi phí và rủi ro khác. Theo các quy định hiện hành, các TC CT-XH, tổ chức xã hội (TC XH), tổ chức xã hội - nghề nghiệp (TC XH-NN), quỹ từ thiện (quỹ TT), quỹ xã hội (quỹ XH) và tổ chức phi chính phủ (NGO) Việt Nam là những chủ thể then chốt có đặc quyền lập TC TCVM. Điều này chỉ khuyến khích TCVM vì mục tiêu xã hội, hạn chế việc gia nhập thị trường TCVM vì mục đích thương mại, không khuyến khích các TC TCVM phát triển theo hướng bền vững về tài chính, hạn chế khả năng tiếp cận vốn của người nghèo qua kênh tín dụng chính thức khi hạn chế các chủ thể khác gia nhập ngành, đi ngược xu thế chung giảm dần sự tham gia của khu vực công, xã hội hoá các hoạt động phát triển cộng đồng. Với các quy định hiện hành, người hạn chế nguồn lực tài chính và chuyên môn về hoạt động tài chính, tín dụng được làm TCVM, người có nguồn lực và chuyên môn về tài chính sẽ bị hạn chế và không được làm một cách độc lập. Điều này cũng khuyến khích mở rộng chức năng cho các TC CT-XH khi cho phép và khuyến khích họ làm TCVM. Trong bối cảnh đó, Luật các tổ chức tín dụng số 47/2010/QH12 ngày 16/6/2010 (Luật các TCTD) đã bổ sung các TC TCVM vào nhóm các tổ chức tín dụng. Việc xác lập địa vị pháp lý cho các tổ chức này bằng văn bản luật, đã tạo cơ sở nền tảng để các TC TCVM có điều kiện phát triển chuyên nghiệp và lâu dài. Tuy nhiên, các văn bản dưới luật quy định về tổ chức và hoạt động của các TC TCVM ra đời trước Luật các TCTD, được sử dụng như những cơ sở pháp lý đầu tiên của ngành TCVM. Vì vậy một số nội dung của các văn bản này còn bất cập với thực tế, mâu thuẫn với Luật các TCTD. Do đó việc đánh giá pháp luật về TCVM là cần thiết để đề xuất sửa đổi, bổ sung các văn bản này cho phù hợp với luật, tạo khuôn khổ pháp lý thuận lợi, định hướng cho sự phát triển của lĩnh vực này. Đặc biệt là tạo ra cơ chế khuyến khích phát triển kênh cung cấp vốn cho người nghèo, góp phần tạo ra nhiều cơ hội hơn cho họ dễ dàng tiếp cận nguồn vốn, tự tạo việc làm, tăng thu nhập và cải thiện đời sống gia đình, giảm thiểu tình trạng nghèo đói trong xã hội. 4 1.3 Mục tiêu, câu hỏi, đối tượng và phạm vi nghiên cứu 1.3.1 Mục tiêu của đề tài Đề tài sẽ phân tích những tác động của NĐ 28, NĐ 165 và các Thông tư hướng dẫn thực hiện về tổ chức và hoạt động của các TC TCVM đến các chủ thể đang thực hiện hoạt động TCVM. Minh hoạ bằng những đặc tính của hoạt động TCVM như chi phí giao dịch cao, rủi ro cao, thông tin bất cân xứng, khoản vay nhỏ lẻ cùng với những ràng buộc về thể chế đã cản trở các chủ thể tham gia vào lĩnh vực này như thế nào. Về mặt thể chế, Nhà nước nên ứng xử như thế nào đối với các tổ chức có hoạt động TCVM có đủ điều kiện nhưng không đăng ký chuyển đổi. Trên cơ sở lập luận, bằng chứng để đề xuất những điều chỉnh chính sách nhằm thúc đẩy sự phát triển hoạt động TCVM thông qua khuyến khích các chủ thể gia nhập ngành và thu hút các thành phần trong xã hội tham gia giảm nghèo thông qua cung cấp dịch vụ TCVM cho người nghèo, giảm “tín dụng đen” trong cộng đồng. Đồng thời chỉ ra các biện pháp, cách thức có thể giúp các TC TCVM bền vững về tài chính bên cạnh các mục tiêu xã hội. 1.3.2 Câu hỏi nghiên cứu Tác giả sẽ phân tích, tìm hiểu và trả lời câu hỏi: Những vướng mắc về mặt thể chế nào khiến các Quỹ xã hội, các chương trình, dự án đang thực hiện hoạt động TCVM không chuyển đổi thành TC TCVM theo quy định của Nhà nước? 1.3.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng: đối tượng nghiên cứu chủ yếu gồm các văn bản về tổ chức và hoạt động của các TC TCVM (NĐ 28; NĐ 165 và các Thông tư hướng dẫn), các quy định về lãi suất, thuế liên quan đến các tổ chức này. Minh họa bằng số liệu TCVM Việt Nam, số liệu của các tổ chức có hoạt động TCVM trong nước như Quỹ trợ vốn CEP (CEP), Quỹ tình thương (TYM), số liệu và thông tin về hoạt động của TC TCVM điển hình trên thế giới như GB. Phạm vi: đề tài chỉ nghiên cứu, tìm hiểu những nguyên nhân nào làm cho các tổ chức có hoạt động TCVM đang tồn tại dưới hình thức quỹ XH, chương trình, dự án của các TC CT-XH (không bao gồm NH CSXH, hệ thống các Quỹ TDND, NH NN&PTNT) chưa đăng ký chuyển 5 đổi thành TC TCVM chính thức. Mặc dù nhóm các tổ chức này được khuyến khích, tạo điều kiện và có cả biện pháp bắt buộc chuyển đổi thành TC TCVM chính thức. 1.4 Cấu trúc của nghiên cứu Tiếp theo Chương 1 đã trình bày trên, Chương 2 nêu rõ khái niệm, đặc trưng và một số quan điểm tiêu biểu về vai trò của TCVM; khung phân tích và phương pháp nghiên cứu; đồng thời nêu một số kinh nghiệm và cách thức tiếp cận TCVM của các nước thông qua một số mô hình tổ chức TCVM thành công trên thế giới, đồng thời nêu các nguồn tài liệu tham khảo của nghiên cứu. Chương 3 phân tích và đánh giá một số nội dung chọn lọc của các chính sách hiện hành về TCVM, minh họa và dẫn chứng bằng các phản ứng của CEP trong bối cảnh chính sách đó. Tác giả mô tả các tiêu chí đánh giá và phương pháp đánh giá chính sách, trên cơ sở đó để phân tích đánh giá một số khía cạnh quan trọng của các chính sách về tổ chức và hoạt động của các TC TCVM: địa vị pháp lý, cơ cấu tổ chức và sở hữu; lãi suất, chính sách thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) và ưu đãi về thuế; tác động của các chính sách đối với khả năng tiếp cận người nghèo của các TC TCVM; Tác động của các chính sách đối với động cơ chuyển đổi của các tổ chức có hoạt động TCVM thuộc diện khuyến khích chuyển đổi thành TC TCVM chính thức, các chính sách đó tác động như thế nào đến sự phát triển của các TC TCVM. Đồng thời minh họa cho các phân tích lập luận bằng những hành động, phản ứng của CEP để thích ứng với các chính sách đó. Chương 4 gợi ý những điều chỉnh chính sách cần thiết nhằm thúc đẩy sự phát triển của hoạt động TCVM dựa trên những phân tích, lập luận trong các chương trước và đúc kết lại nội dung nghiên cứu. 6 CHƯƠNG 2: KHUNG KHÁI NIỆM, PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU VÀ NGUỒN TÀI LIỆU 2.1 Khái niệm, đặc trưng của tài chính vi mô và tổ chức tài chính vi mô TCVM bao gồm các dịch vụ nhỏ: tín dụng, tiết kiệm, thanh toán, bảo hiểm, phục vụ các cá nhân, hộ gia đình nghèo và các doanh nghiệp siêu nhỏ mà không cần tài sản thế chấp. Tập trung vào nhóm khách hàng rủi ro nhưng TCVM vẫn có thể tồn tại và phát triển lớn mạnh trên khắp thế giới nhờ vào các phương pháp đặc thù bảo cho tỉ lệ hoàn trả nợ vay cao và cơ chế sàng lọc khách hàng hiệu quả, bao gồm: cơ chế cho vay theo nhóm để người vay cùng giám sát và hỗ trợ lẫn nhau, lịch trình hoàn trả nợ vay thường xuyên và cơ chế tiết kiệm bắt buộc, thay thế biện pháp đảm bảo bằng tài sản6. Đây là những yếu tố quan trọng đảm bảo khả năng thu hồi vốn, sự an toàn và bền vững về tài chính của hoạt động này. Đặc trưng của TCVM ở Việt Nam thể hiện trên ba giác độ: nhóm khách hàng mục tiêu gồm cá nhân, hộ gia đình có thu nhập thấp, doanh nghiệp siêu nhỏ; quy mô khoản vay và tiền gửi tương đối nhỏ; sử dụng cơ chế cho vay và thu hồi theo nhóm những người tương tự nhau, nhằm đảm bảo tỉ lệ hoàn trả nợ cao7. Theo NĐ 28, TCVM là hoạt động cung cấp một số dịch vụ tài chính, ngân hàng đơn giản cho các hộ gia đình, cá nhân có thu nhập thấp hoặc nghèo và Tổ chức TCVM là một trong các loại hình tổ chức tín dụng, thực hiện một số hoạt động ngân hàng nhằm đáp ứng nhu cầu của các cá nhân, hộ gia đình có thu nhập thấp và doanh nghiệp siêu nhỏ8. Như vậy, TC TCVM theo pháp luật Việt Nam hiện hành là tổ chức tín dụng, loại hình doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực ngân hàng, nhằm cung cấp các dịch vụ TCVM, bao gồm: tín dụng vi mô, nhận tiết kiệm bắt buộc, tiền gửi tự nguyện và thực hiện một số dịch vụ thanh toán cho các hộ gia đình, cá nhân có thu nhập thấp9. TC TCVM không bao gồm quỹ TDND. 6 Morduch (2005, tr.12-21). 7 Đào Văn Hùng (2005, tr. 97). 8 Quốc Hội (2010), Luật các TCTD số:47/2010/QH12 ngày 16/6/2010, Điều 4, Khoản 5. 9 Chính phủ (2007), Nghị định số 165/2007/NĐ-CP ngày 15/11/2007, Điều 1, Khoản 1. 7 Hoạt động TCVM ở Việt Nam cung cấp tín dụng cho khoảng 11.9 triệu người, với dư nợ cho vay khoảng trên 7.5 tỉ USD. Nhưng các TC TCVM chỉ giữ vai trò rất khiêm tốn: “ít về số lượng, nhỏ về quy mô và giữ vai trò không đáng kể trên mọi phương diện”10 trong hoạt động này. Bảng thống kê số liệu sau đây sẽ minh chứng rõ điều đó: Bảng 2.1 Các khu vực TCVM Việt Nam (Viet Nam’s Microfinance Sector Profile) Tổ chức NH CSXH NH NN&PTNT Hệ thống Quỹ TDND TC TCVM/NGO Tổng Số lượng Dư nợ khách hàng Nguồn (triệu USD) (triệu) 6,8 3.000 Báo cáo năm 2008 của NH CSXH Báo cáo tại thời điểm 31/10/2009 của 3,2 3.500 NH NN&PTNT Báo cáo năm 2008 của Quỹ TDND 1,3 1.000 Trung ương Số liệu cuối năm 2008. Bản tin TCVM Việt Nam số 13, 6/2009. TC 0,6 75 TCVM/NGO là các TC TCVM bán chính thức (không đăng ký như một tổ chức tài chính) 11,9 7.575 Nguồn: Lấy từ ADB (2010), Bảng 1, trang 2. Như vậy, hoạt động TCVM được thực hiện chủ yếu bởi các chủ thể: NH CSXH, NH NN&PTNT và Hệ thống Quỹ TDND. Các tổ chức có hoạt động TCVM khác, bao gồm các quỹ XH, các NGO, các chương trình, dự án của các TC CT-XH chỉ chiếm 5% số lượng khách hàng TCVM và 1% dư nợ TCVM. Đặc biệt, dù NĐ 28 về tổ chức và hoạt động của các TC TCVM đã ra đời 5 năm (tính từ 2005 đến 2009) nhưng vẫn chưa có một TC TCVM chính thức nào ra đời trên cơ sở chuyển đổi từ các tổ chức có hoạt động TCVM này. Các quỹ XH, các chương trình, dự án TCVM vẫn có thể hoạt động theo cách họ muốn mà không cần phải chuyển đổi thành TC TCVM. 10 ADB (2010, tr.2). 8 Mục tiêu phát triển hệ thống các TC TCVM đã được Thủ tướng Chính phủ xác định: “Xây dựng và phát triển hệ thống TC TCVM an toàn, bền vững, hướng tới phục vụ người nghèo, người có thu nhập thấp, các doanh nghiệp siêu nhỏ, doanh nghiệp nhỏ, góp phần thực hiện chủ trương của Đảng và Nhà nước về đảm bảo an sinh xã hội và giảm nghèo bền vững”11. Nhưng với quy mô như hiện nay, nếu không có các chính sách phù hợp, mục tiêu trên sẽ khó đạt được. Các TC TCVM vẫn chỉ giữ vai phụ mờ nhạt trong hoạt động TCVM, cho dù họ là những nhà cung cấp luôn tập trung phục vụ những người nghèo và rất nghèo (Phụ lục 11). 2.2 Phương pháp nghiên cứu và khung phân tích 2.2.1 Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp phân tích mô tả để đánh giá tác động của NĐ 28, NĐ 165 và các Thông tư hướng dẫn thực hiện các nghị định này đến các tổ chức có hoạt động TCVM. Dựa trên các bằng chứng thực tiễn kết hợp với phương pháp suy luận để nhận định mức độ phù hợp của các chính sách đối với thực tiễn hoạt động TCVM và sự khác biệt giữa hành vi phản ứng của các tổ chức có hoạt động TCVM với mục tiêu đặt ra của chính sách. Trên cơ sở đó đề xuất điều chỉnh chính sách cho phù hợp với thực tiễn, khuyến khích các tổ chức này phát triển, đảm bảo nguồn cung các dịch vụ TCVM cho người nghèo. Để tránh chủ quan trong các lập luận, nhận định, tác giả phỏng vấn đại điện một số tổ chức có hoạt động TCVM để tìm hiểu tác động của các chính sách đến hoạt động của họ (phụ lục 13 đến phụ lục 18). 2.2.2 Khung phân tích Luận văn sử dụng khung phân tích thể chế kết hợp với lý thuyết về chi phí giao dịch để tìm hiểu, đánh giá các chi phí và lợi ích phát sinh từ việc tuân thủ các chính sách về tổ chức và hoạt động của các TC TCVM đối với các chủ thể bị tác động (các TC TCVM hoặc tổ chức có hoạt động TCVM). Trên cơ sở đó, luận văn chứng minh: nếu không có sự tương xứng giữa lợi ích có thể đạt được và chi phí phải gánh chịu, hoặc lợi ích đó có thể không đạt được như kỳ vọng, các chủ thể sẽ không tuân thủ các quy định đã đặt ra hoặc chọn lựa cách thức hành xử ít 11 Thủ tướng Chính phủ (2011), Quyết định số: 2195/QĐ-TTg ngày 06/12/2011 về việc phê duyệt Đề án xây dựng và phát triển Hệ thống tài chính vi mô tại Việt Nam đến 2020, Điều 1, Khoản 1. 9 ảnh hưởng đến lợi ích của mình. Như vậy, hành động của các chủ thể sẽ khác với mục tiêu đặt ra của chính sách và hiệu quả của chính sách không đạt được như kỳ vọng. 2.2.3 Các tiêu chí đánh giá Để đánh giá tác động của các chính sách hiện hành đến hành vi của các tổ chức có hoạt động TCVM, tác giả sử dụng một số tiêu chí phù hợp trong bộ tiêu chí đánh giá tác động của quy định: RIA (Regulatory Impact Analysis) của OECD12, đồng thời vận dụng kiến thức, lý luận về TCVM để phân tích đánh giá chính sách. Theo RIA, các tiêu chí để xem xét, đánh giá văn bản pháp luật gồm: (1) Phục vụ các mục tiêu chính xác, rõ ràng đã ấn định trước; (2) Có cơ sở pháp luật, thực tiễn chắc chắn; (3) Mang lại lợi ích nhiều hơn là chi phí, có tính tới tác động phân bổ trên toàn xã hội, các yếu tố kinh tế, xã hội và môi trường; (4) Giảm thiểu chi phí và tác động lệch lạc tới thị trường; (5) Khuyến khích cạnh tranh, thông qua khuyến khích thị trường và các phương pháp tiếp cận dựa trên cơ sở mục tiêu đã định; (6) Rõ ràng, đơn giản, thiết thực đối với người sử dụng; (7) Phù hợp, tương thích với các chính sách, pháp luật khác; (8) Tương thích ở mức độ tối đa đối với các nguyên tắc về khuyến khích cạnh tranh, thương mại trong pháp luật quốc gia và các điều ước quốc tế. Mặc dù có thể vận dụng tất cả các tiêu chí trên để đánh giá chính sách về TCVM, tuy nhiên, trên cơ sở mục tiêu của đề tài và câu hỏi nghiên cứu, tác giả tập trung phân tích khía cạnh lợi ích, chi phí đã tác động đến động cơ chuyển đổi thành TC TCVM của các chủ thể đang thực hiện hoạt động này cũng như động cơ của các chủ thể có khả năng gia nhập ngành khác. Việc phân tích cơ sở pháp luật và thực tiễn của các chính sách TCVM cũng rất cần thiết để lý giải tính phù hợp của chúng đối với thực tiễn hoạt động TCVM hiện nay và sự tương thích, đồng 12 Rodrigo và Amo (2007). 10 bộ với các văn bản pháp luật hiện hành khác. Mặt khác, trong nền kinh tế thị trường, việc hình thành nhiều TC TCVM sẽ mang lại nguồn cung dồi dào, tăng cạnh tranh, giúp người nghèo có nhiều cơ hội tiếp cận tín dụng hơn, đồng thời gia tăng hiệu quả hoạt động của các TC TCVM. Luận văn này bỏ qua việc áp dụng các tiêu chí (1), (6) và (8) bởi những lý do sau: i) Do phạm vi nghiên cứu và nguồn lực hạn chế, tác giả không có đủ thông tin về mục tiêu của việc ban hành các chính sách, không đủ bằng chứng để đánh giá mức độ rõ ràng, đơn giản, thiết thực đối với người sử dụng, bao gồm các tổ chức hoạt động về TCVM, các cơ quan quản lý Nhà nước và các chủ thể liên quan khác. ii) Khi thị trường TCVM mới phát triển, các chính sách, thể chế liên quan chưa đồng bộ, đầy đủ, quá trình mở cửa thị trường phải được thực hiện từng bước để tránh sự đỗ vỡ và các thất bại thị trường có thể xảy ra ngoài tầm kiểm soát của Nhà nước, khi đó, rủi ro và chi phí xã hội gánh chịu còn lớn hơn lợi ích của tự do thị trường. 2.3 Nguồn tài liệu và nghiên cứu trước Tác giả tham khảo các nghiên cứu điển hình về TCVM: Jonathan Morduch (2005) - Hứa hẹn tài chính vi mô, Muhammad Yunus (2003) - Giảm phân nửa nghèo đói vào năm 2015, WB (2007) - Xây dựng chiến lược tổng thể để tăng cường khả năng tiếp cận TCVM cho người nghèo và BWTP (2008) - Hành lang pháp lý và các quy định cho hoạt động TCVM ở Việt Nam. Đồng thời vận dụng các tư tưởng, luận điểm về vai trò và tác động của thể chế đến sự phát triển của một quốc gia, là nguyên nhân cơ bản của tăng trưởng trong dài hạn của Daron Acemoglu (2005) và lý thuyết về chi phí giao dịch của Ronald H. Coase (1960): pháp luật có thể tạo ra chi phí giao dịch cho các chủ thể, pháp luật thiếu minh bạch và khó tiên liệu, sẽ làm gia tăng chi phí trong việc tìm hiểu thông tin và ra quyết định, cản trở các giao dịch kinh tế hoặc thúc đẩy các chủ thể chọn lựa các hình thức giao dịch không chính thức để thực hiện các hoạt động kinh doanh, kết hợp với việc phân tích và đối chiếu với khung chính sách hiện tại về TCVM ở Việt Nam để làm sáng tỏ câu hỏi nghiên cứu của luận văn. Số liệu làm cơ sở phân tích được trích từ các báo cáo, tài liệu của NHNN, Ngân hành Thế giới (WB), Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), GB, CEP và các nguồn khác để minh họa cho các lập luận, phân tích.