Tài liệu Công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại văn phòng ubnd thành phố móng cái

LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan khóa luận tốt nghiệp này là đề tài nghiên cứu của tôi. Những kết quả và số liệu thu được tại ủy ban nhân dân thành phố Móng Cái là trung thực, không sao chép. Nếu sai tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm trước nhà trường. Hà Nội, ngày 10 tháng 12 năm 2018 Sinh viên Hà Thị Hữu DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT STT Chữ cái viết tắt Ý nghĩa 1 TP Thành phố 2 UBND Ủy ban nhân dân 3 QPPL Quy phạm pháp luật MỤC LỤC LỜI CẢM ƠN LỜI CAM ĐOAN DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT MỞ ĐẦU ............................................................................................................................. 1 1. Lý do chọn đề tài ...................................................................................................... 1 2. Đóng góp của đề tài .................................................................................................. 2 3. Mục tiêu nghiên cứu ................................................................................................. 2 4. Nhiệm vụ nghiên cứu ................................................................................................ 2 5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ............................................................................ 3 6. Giả thuyết nghiên cứu ............................................................................................... 3 7. Lịch sử nghiên cứu vấn đề ........................................................................................ 3 8. Phương pháp nghiên cứu .......................................................................................... 5 9. Cấu trúc của đề tài .................................................................................................... 6 Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN ........... 7 1.1. Những vấn đề chung về văn bản quản lý nhà nước ............................................... 7 1.1.1. Khái niệm văn bản, văn bản quản lý nhà nước và đặc điểm của văn bản quản lý nhà nước........................................................................................................................ 7 1.1.2. Vai trò của văn bản quản lý nhà nước .............................................................. 10 1.1.3. Chức năng của văn bản quản lý nhà nước ........................................................ 11 1.2. Phân loại văn bản quản lý nhà nước .................................................................... 13 1.2.1. Văn bản quy phạm pháp luật ............................................................................ 13 1.2.2. Văn bản hành chính .......................................................................................... 15 1.3. Công tác soạn thảo và ban hành văn bản ............................................................. 20 1.3.1. Khái niệm công tác soạn thảo và ban hành văn bản ......................................... 20 1.3.2. Các yêu cầu về công tác soạn thảo và ban hành văn bản ................................. 20 Tiểu kết ....................................................................................................................... 25 Chƣơng 2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN TẠI UBND THÀNH PHỐ MÓNG CÁI ........................................................................ 26 2.1. Khái quát về UBND thành phố Móng Cái .......................................................... 26 2.1.1. Khát quát chung ................................................................................................ 26 2.1.2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của UBND TP Móng Cái..... 26 2.1.3. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Văn phòng UBND TP Móng Cái .................................................................................................................... 28 2.1.3. Sơ đồ hệ thống văn bản của UBND TP Móng Cái ........................................... 29 2.2. Cơ sở pháp lý về công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND thành phố Móng Cái .................................................................................................................... 30 2.3. Công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước tại UBND thành phố Móng Cái .................................................................................................................... 30 2.4. Nhận xét chung về công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND TP Móng Cái ............................................................................................................................... 42 2.4.1. Ưu điểm của công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND TP Móng Cái ... 42 2.4.2. Nhược điểm của công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND TP Móng Cái ............................................................................................................................... 44 2.4.3. Nguyên nhân tồn tại những nhược điểm về công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND TP Móng Cái ...................................................................................... 45 Tiểu kết ....................................................................................................................... 47 Chƣơng 3. MỘT SÔ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN TẠI UBND TP MÓNG CÁI .................. 48 3.1. Vấn đề nâng cao hiệu quả công tác soạn thảo và ban hành văn bản ................... 48 3.2. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND TP Móng Cái .................................................................................................. 50 3.2.1. Hoàn thiện hệ thống thể chế quy định về công tác soạn thảo và ban hành văn bản ............................................................................................................................... 50 3.2.2. Đào tạo, bồi dưỡng kiến thức cùng với nâng cao ý thức trách nhiệm về công tác soạn thảo và ban hành văn bản.............................................................................. 52 3.2.3. Kiểm tra việc soạn thảo và ban hành văn bản .................................................. 54 3.2.4. Đảm bảo cơ sở vật chất và trang thiết bị phục vụ công tác soạn thảo và ban hành văn bản ............................................................................................................... 56 3.2.5. Ứng dụng công nghệ thông tin vào soạn thảo và ban hành văn bản ................ 57 3.2.6. Mẫu hóa các văn bản phục vụ công tác soạn thảo và ban hành văn bản .......... 58 Tiểu kết ....................................................................................................................... 59 KẾT LUẬN ...................................................................................................................... 60 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................... 62 PHỤ LỤC ......................................................................................................................... 65 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Trước tình hình phát triển mạnh mẽ của đất nước cùng với những tiến bộ của khoa học kỹ thuật hiện đại đòi hỏi mọi mặt của đời sống xã hội phải phát triển tương ứng. Góp phần không thể thiếu vào xu thế phát triển đó, việc trao đổi thông tin có vai trò đặc biệt quan trọng, nó quyết định các hướng đi đúng đắn hay sai lầm. Việc trao đổi thông tin bằng văn bản có vị trí quan trọng trong công tác quản lý và điều hành của các nhà quản lý nói chung, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước nói riêng. Trong quá trình hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước công tác soạn thảo và ban hành văn bản đóng vai trò rất quan trọng. Công tác này là hoạt động mang tính thường xuyên giúp cơ quan nhà nước thực hiện công việc chỉ đạo, điều hành, quyết định, thi hành và giúp lưu giữ các thông tin của hoạt động quản lý hành chính nhà nước bằng văn bản. Công tác soạn thảo và ban hành văn bản là một mắc xích quan trọng trong quản lý nhà nước, làm tốt công tác công tác này sẽ góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của nền hành chính nhà nước. Thế nên, cần có sự quan tâm đặc biệt đến việc soạn thảo và ban hành văn bản. Hiện nay, công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại các cơ quan hành chính nhà nước diễn ra liên tục, thường xuyên. Công tác đã đạt được những thành tựu đáng kể, đem lại nhiều hiệu quả trong quá trình hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên công tác soạn thảo và ban hành văn bản còn tồn tại nhiều hạn chế, nhược điểm. Việc thực hiện sai quy định về soạn thảo văn bản, sai quy trình ban hành văn bản vẫn tồn tại ở rất nhiều cơ quan quản lý nhà nước. UBND thành phố Móng Cái là cơ quan hành chính nhà nước, hàng năm trong quá trình hoạt động của mình sản sinh ra rất nhiều văn bản. Việc soạn thảo và ban hành văn bản có vai trò rất quan trọng trong quản lý, chỉ đạo, điều hành, quyết định và thi hành đối với hoạt động của UBND thành phố Móng Cái. Công tác soạn thảo và ban hành văn bản đã được lãnh đạo thành phố quan tâm và đưa ra nhiều hướng để công tác này ngày càng hoàn thiện. Tuy nhiên quá trình hoạt động, công tác công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND thành phố Móng Cái còn tồn tại nhiều vướng mắc, công tác này vẫn chưa phát huy được tối đa vai trò, cũng như chưa thực sự đạt hiệu quả cao. Là sinh viên khoa quản trị văn phòng, được nhận thức về tầm quan trọng của công tác soạn thảo và ban hành văn bản trên lý thuyết tại trường Đại học Nội vụ, để giúp khảo sát giữa lý luận và 1 thực tiễn tôi đã mạnh dạn thực hiện đề tài khóa luận tốt nghiệp “Công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại VP UBND thành phố Móng Cái”. Trong quá trình hiện đề tài tôi đã được sự cho phép và hỗ trợ của lãnh đạo cũng như cán bộ làm công tác văn phòng tại UBND thành phố để hoàn thiện đề tài. Đề tài nhằm tập trung nghiên cứu công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND thành phố Móng Cái, tìm hiểu thực trạng, nguyên nhân và đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND thành phố Móng Cái. 2. Đóng góp của đề tài Ý nghĩa lý luận: góp phần làm sáng tỏ hơn nguồn cơ sở lý luận chung về công tác soạn thảo và ban hành văn bản. Ý nghĩa thực tiễn: nêu lên được thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND thành phố Móng Cái đánh giá ưu, nhược điểm và tìm hiểu nguyên nhân từ đó đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện công tác này tại thành phố. 3. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu chung: Nghiên cứu công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND thành phố Móng Cái. Mục tiêu cụ thể: Tìm hiểu cơ sở lý luận chung về công tác soạn thảo và ban hành văn bản; Khảo sát thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND thành phố Móng Cái; Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND thành phố Móng Cái. 4. Nhiệm vụ nghiên cứu Nghiên cứu cơ sở lý luận chung về công tác soạn thảo và ban hành văn bản; Nghiên cứu thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND thành phố Móng Cái; Đánh giá ưu, nhược điểm công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND thành phố Móng Cái; Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND thành phố Móng Cái. 2 5. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND thành phố Móng Cái. Phạm vi nghiên cứu: Công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND thành phố Móng Cái từ năm 2015 đến nay. Tuy nhiên do thời gian nghiên cứu khóa luận tốt nghiệp có hạn mà công tác soạn thảo và ban hành văn bản bao gồm nhiều nội dung nên đề tài chỉ tập trung chính vào nghiên cứu vấn đề: thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản; quy trình soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND TP Móng Cái từ năm 2015 đến nay. 6. Giả thuyết nghiên cứu Làm rõ lý luận công tác soạn thảo và ban hành văn bản sẽ góp phần tạo cơ sở lý luận vững chắc cho công tác này tại UBND thành phố Móng Cái. Làm rõ thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản sẽ góp phần đánh giá thực trạng công tác này tại UBND thành phố Móng Cái. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính sẽ góp phần nâng cao hiệu quả công tác này tại UBND thành phố Móng Cái. 7. Lịch sử nghiên cứu vấn đề Nghiên cứu về công tác soạn thảo và ban hành văn bản đã có rất nhiều công trình nghiên cứu trước đó. Các công trình nghiên cứu tập trung vào từng khía cạnh khác nhau của vấn đề soạn thảo và ban hành văn bản. Đề tài nghiên cứu về công tác soạn thảo và ban hành văn bản là chủ đề trong nhiều sách và giáo trình; Đề tài nghiên cứu công tác soạn thảo và ban hành văn bản không còn mới mẽ hay xa lạ gì với sinh viên, đề tài đã xuất hiện trong các bài luận án, luận văn, bài nghiên cứu khoa học, khóa luận tốt nghiệp, tiểu luận của sinh viên các trường Đại học, Cao đẳng như: Trường Đại học Khoa học xã hội và nhân văn, Học viện Hành chính Quốc gia, Trường Đại học Nội vụ Hà Nội... , cụ thể: Sách và giáo trình - Dương Xuân Thao (2015), Giáo trình văn bản quản lý, NXB Đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội. - Lương Văn Úc (2012), Giáo trình kỹ thuật soạn thảo văn bản kinh tế và quản trị kinh doanh, NXB Đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội. - Nguyễn Minh Phương (2011), Phương pháp soạn thảo và ban hành văn bản, 3 NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội. - Nguyễn Văn Thâm (2003), Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội. - Ngô Sĩ Trung (2015), Soạn thảo văn bản hành chính, NXB Giao thông Vận tải, Hà Nội. - Vương Đình Quyền (2011), Lý luận và phương pháp công tác văn thư, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội. - Đào Tố Uyên (2014), Giáo trình kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, NXB Tư pháp, Hà Nội. - Nguyễn Thị Thu Hà (2015), Kỹ thuật soạn thảo, quản lý văn bản, NXB Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh, TP. Hồ Chí Minh. - Đoàn Thị Tâm (2015), Soạn thảo văn bản hành chính, NXB Đại học Sư phạm TP. Hồ Chí Minh, TP. Hồ Chí Minh. - Bùi Khắc Việt (1997), Kỹ thuật và ngôn ngữ soạn thảo văn bản quản lý nhà nước, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội. - Lưu Kiếm Thanh (2002), Hướng dẫn soạn thảo văn bản quản lý hành chính nhà nước, NXB Thống kê, Hà Nội. - Lưu Kiếm Thanh (2002), Ngôn ngữ văn bản quản lý hành chính nhà nước, NXB Khoa học kỹ thuật, Hà Nội. - Lưu Kiếm Thanh, Nguyễn Văn Thâm (2006), Giáo trình kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản, NXB Giáo dục, Hà Nội. - Vũ Văn Bình, Hồ Văn Quỳnh (2004), Soạn thảo văn bản, NXB Lao động Xã hội, Hà Nội. - Học viện hành chính (2009), Giáo trình kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản, NXB Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội. - Trường Đại học Luật Hà Nội(2015), Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật, NXB Tư pháp, Hà Nội. Luận án, luận văn - Nguyễn Thế Quyền (2004) - Luận án Tiến sĩ: Hiệu lực quản lý văn bản hành chính. - Nguyễn Thanh Bình (2006) - Luận văn Thạc Sỹ: Xây dựng và ban hành văn bản hành chính của Bộ Nội vụ trong điều kiện cải cách hành chính. - Nguyễn Thị Hường (2010) - Luận văn Thạc sỹ: Hoàn thiện công tác soạn thảo 4 và ban hành văn bản hành chính ở Bộ Lao động Thương binh và Xã hội đáp ứng yêu cầu cài cách hành chính hiện nay. Khóa luận - Phạm Tú Anh (2012), Giải pháp nâng cao vai trò công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Bộ Tài chính, Học viện Hành chính Hà Nội. - Lê Thị Hà (2014), Khảo sát thực trạng và vai trò công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Tổng Công ty Sông đà, Học viện Hành chính Hà Nội. - Nguyễn Mạnh Cường (2005), Soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ, Trường Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn Hà Nội. - Đinh Thị Kim Cúc (2016), Soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình, Trường Đại học Nội vụ Hà Nội. - Lưu Thị Hà Giang (2016), Công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý tại Cục Trồng trọt - Bộ NN&PTNT - Thực trạng và giải pháp, Trường Đại học Nội vụ Hà Nội. - Nguyễn Thị Liên (2017), Công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam, Trường Đại học Nội vụ Hà Nội. - Nguyễn Thu Thảo Linh (2017), Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tạ Bộ Lao động thương binh và Xã hội, Trường Đại học Nội vụ Hà Nội. - Lê Thị Lan (2017), Soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại một số trường đại học trên địa bàn thành phố Hà Nội, Trường Đại học Nội vụ Hà Nội. - Phan Thị Kim Tuyến (2017), Nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND huyện Kỳ Anh, tỉnh Hà Tĩnh, Trường Đại học Nội vụ Hà Nội. 8. Phƣơng pháp nghiên cứu Các phương pháp nghiên cứu lý thuyết Là phương pháp nghiên cứu các tài liệu, văn bản về công tác soạn thảo và ban hành văn bản. Từ đó thu thập các thông tin cần thiết, thông qua tư duy để rút ra các căn cứ làm nền tảng cơ sở lý luận chung về công tác soạn thảo và ban hành văn bản. Phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết: Phương pháp phân tích: nghiên cứu các tài liệu, lý luận về công tác soạn thảo và ban hành văn bản khác nhau bằng cách phân tích chúng thành từng bộ phận để tìm hiểu sâu về công tác này. Phương pháp tổng hợp: liên kết từng mặt, từng bộ phận của các thông tin đã thu 5 thập được trong quá trình phân tích để tạo ra một hệ thống lý thuyết về công tác soạn thảo và ban hành văn bản. Phương pháp phân loại và hệ thống hóa lý thuyết: Phương pháp phân loại: sắp xếp các tài liệu về công tác soạn thảo và ban hành văn bản theo từng mặt, từng đơn vị, từng vấn đề có cùng dấu hiệu bản chất, cùng một hướng phát triển. Phương pháp hệ thống hóa: sắp xếp tài liệu về công tác soạn thảo và ban hành văn bản thành một hệ thống trên cơ sở mô hình lý thuyết đầy đủ và chi tiết. Các phương pháp nghiên cứu thực tiễn Phương pháp quan sát: Quan sát bằng cách trực tiếp theo dõi công việc và quá trình thực hiện các công việc về soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND thành phố Móng cái. Nhìn nhận được những gì đang diễn ra, khái quát được thực tế và có những nhận định chung về công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND thành phố. Quan sát sẽ giúp nắm được thực trạng và đánh giá một cách trung thực nhất, chính xác nhất. Phương pháp phỏng vấn đối tượng: Phỏng vấn trực tiếp cán bộ, công chức thực hiện công tác soạn thảo và ban hành văn bản để khai thác thông tin về công tác này tại UBND thành phố Móng Cái. Phương pháp so sánh: Đưa ra những sự so sánh giữa lý thuyết và thực tiễn công tác soạn thảo và ban hành văn bản. Nhận xét sự giống và khác nhau, nếu có khác nhau thì đã phù hợp với thực tiễn hay chưa và tại sao lại có sự khác nhau như vậy. Phương pháp tổng hợp: Tổng hợp số liệu, tài liệu và các thông tin thu thập được theo một trình tự phù hợp. Sau đó tiến hành đánh giá thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND thành phố Móng Cái. 9. Cấu trúc của đề tài Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục từ viết tắt, danh mục tài liệu tham khảo đề tài bao gồm 3 chương cụ thể như sau: Chương 1. Cơ sở lý luận về soạn thảo và ban hành văn bản; Chương 2. Thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND thành phố Móng Cái; Chương 3. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND thành phố Móng Cái. 6 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN 1.1. Những vấn đề chung về văn bản quản lý nhà nƣớc 1.1.1. Khái niệm văn bản, văn bản quản lý nhà nước và đặc điểm của văn bản quản lý nhà nước Khái niệm văn bản Văn bản là khái niệm rộng và bao quát. Những khái niệm khác nhau về văn bản đề cập đến nhiều khía cạnh mà văn bản áp dụng. Tùy thuộc vào tính chất và nội dung công việc mà chúng ta sử dụng khái niệm văn bản cho phù hợp. Từ “văn bản” theo tiếng Latinh là “actur” có nghĩa là hành động. Hành động ở đây áp dụng với cơ quan ban hành văn bản là việc văn bản thể hiện ý chí của cơ quan ban hành, là phương tiện chủ yếu đề lãnh đạo, điều hành, giao dịch. Văn bản là phương tiện để ghi và truyền đạt thông tin bằng ngôn ngữ hay (ký hiệu) nhất định. Mỗi lĩnh vực hoạt động quản lý đối với đời sống xã hội khác nhau sẽ sản sinh ra các loại văn bản với nội dung và hình thức khác nhau. Một số khái niệm về văn bản: Văn bản là sản phẩm của lời nói, được thể hiện bằng hình thức viết tay. Tuy nhiên, văn bản không đơn thuần là tổng số từ ngữ, những câu nói được ghi trên giấy mà là kết quả tổ chức có ý thức của quá trình sáng tạo, nhằm thực hiện mục tiêu nào đó.[10; 10] Văn bản là tập hợp ngôn ngữ viết nhằm truyền đạt ý chí của cá nhân hay tổ chức tới các cá nhân hay tổ chức khác với mục đích thông báo hay đòi hỏi đối tượng tiếp nhận phải thực hiện những hành động nhất định, đáp ứng yêu cầu của người hay tổ chức soạn thảo. [8; 4] Văn bản là vật mang tin được ký hiệu bằng ngôn ngữ nhất định. [12; 45] Văn bản là khái niệm dùng để chỉ công văn, giấy tờ hình thành trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức. [12; 47] Trong quá trình hoạt động quản lý nhà nước, văn bản là một phương tiện quan trọng để ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý, là hình thức cụ thể hóa pháp luật, là phương tiện để điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý nhà nước. Đó là công cụ để điều hành không thể thiếu và là sản phẩm tất yếu của quá trình quản lý.[19; 6] 7 Khái niệm văn bản quản lý nhà nƣớc Đối với bộ máy nhà nước: văn bản quản lý nhà nước thực chất là các quyết định quản lý nhà nước do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thể thức, thủ tục, thẩm quyền do Luật quy định, mang tính quyền lực đơn phương. Văn bản quản lý nhà nước là phương tiện để xác định và vận dụng các chuẩn mực pháp lý vào quá trình quản lý nhà nước. Văn bản quản lý nhà nước chứa đựng thông tin bằng hình thức văn bản do chủ thể quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành dựa trên các quy định về thủ tục, trình tự quy định của pháp luật dưới các hình thức nhất định và được nhà nước đảm bảo thực hiện bằng những biện pháp khác nhau để điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ hay cơ quan nhà nước với tổ chức, cá nhân. Một số khái niệm văn bản quản lý nhà nước: Văn bản quản lý nhà nước là văn bản do chủ thể quản lý nhà nước ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức pháp luật quy định, có nội dung là ý chí nhà nước hay truyền tải những thông tin trong hoạt động quản lý nhằm đạt mục tiêu quản lý hiệu quả.” [8; 6] Văn bản quản lý nhà nước là văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành dùng để ghi chép, truyền đạt các quyết định quản lý và các thông tin cần thiết cho hoạt động quản lý theo đúng thể thức, thủ tục và thẩm quyền luật định.[12; 48] Văn bản quản lý nhà nước là những quyết định và thông tin quản lý thành văn (được văn bản hoá) do các cơ quan quản lý Nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được Nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân. [21;9] Đặc điểm của văn bản quản lý nhà nƣớc Thứ nhất, văn bản quản lý nhà nước do chủ thể quản lý nhà nước ban hành Chủ thể quản lý nhà nước bao gồm: Nhà nước; các cơ quan, tổ chức nhà nước; các cá nhân được nhà nước ủy quyền thực hiện quyền quản lý nhà nước. Chủ thể ban hành văn bản bao gồm nhiều đối tượng khác nhau, ban hành các loại văn bản khác nhau. Văn bản quản lý nhà nước được ban hành trên cơ sở danh nghĩa của cả cơ quan hoặc đại diện cơ quan là người đứng đầu. Đối với văn bản quản lý nhà nước, chỉ khi do các chủ thể nhà nước ban hành thì 8 mới đảm bảo tính pháp lý. Để ban hành văn bản quản lý nhà nước, nhà nước sẽ quy định về thẩm quyền và trao cho cơ quan ban hành thẩm quyền ban hành các loại văn bản. Thứ hai, văn bản quản lý nhà nước mang tính quyền lực nhà nước, thể hiện ý chí của giai cấp cầm quyền Văn bản quản lý nhà nước mang tính quyền lực Nhà nước, bắt buộc các chủ thể khác phải thực hiện và được đảm bảo thực hiện bởi Nhà nước bằng hình thức tự nguyện hoặc cưỡng chế. Những ý chí của giai cấp cầm quyền - giai cấp công nhân đều được thể hiện bằng hình thức ban hành văn bản. Nội dung văn bản là tiếng nói chính thức nhất, mang nguyện vọng của giai cấp. Thứ ba, văn bản quản lý nhà nước được ban hành theo trình tự, thủ tục, thể thức quy định bởi nhà nước Văn bản quản lý nhà nước đòi hỏi phải được xây dựng, ban hành theo đúng thủ tục pháp luật quy định. Tùy theo mỗi loại văn bản trình tự, thủ tục, thể thức ban hành văn bản không giống nhau. Trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Trình tự, thủ tục ban hành văn bản hành chính được quy định tại Nghị định Số 110/NĐ-CP ngày 08 tháng 04 năm 2004 của Chính phủ về công tác văn thư và Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ về công tác văn thư và hướng dẫn tại Thông tư này. Thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật được tuân theo Nghị định Số 34/NĐ-CP ban hành ngày 14 tháng 5 năm 2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Thể thức và kỹ thuật trình bày các loại văn bản hành chính theo Thông tư Số 01/2011/TT-BNV ngày 19 tháng 01 năm 2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính. Mỗi loại văn bản được sử dụng trong những trường hợp nhất định sẽ có trình tự, thủ tục, thể thức quy định riêng. Việc sử dụng đúng hình thức văn bản và tuân theo trình tự, thủ tục, thể thức văn bản sẽ góp phần tạo ra sự thống nhất cả về nội dung và hình thức của hệ thống văn bản, tạo điều kiện thuận lợi cho việc nghiên cứu, sử dụng 9 và thực hiện văn bản. Thứ tư, văn bản quản lý nhà nước chịu sự quản lý và được đảm bảo thực hiện bởi nhà nước Nhà nước ban hành Luật để điều chỉnh các hành vi trong xã hội, trong khi đó bản thân Luật cũng là văn bản. Vì vậy, việc thực hiện theo các nội dung quy định trong các văn bản của Nhà nước bản chất chính là việc tuân thủ pháp luât. Văn bản quản lý nhà nước mang ý chí của nhà nước nên nhà nước ban hành văn bản luôn phải có tính áp đặt, ràng buộc quyền và nghĩa vụ đối với người thực hiện văn bản. Đối với những trường hợp thực hiện sai nội dung văn bản do Nhà nước ban hành, Nhà nước sẽ áp dụng những biện pháp ngăn chặn và xử lý phù hợp theo quy định của Luật pháp. Nhà nước đảm bảo việc thực hiện đúng nội dung văn bản quy định bằng việc đưa ra các biện pháp cưỡng chế. 1.1.2. Vai trò của văn bản quản lý nhà nước Thứ nhất, văn bản quản lý nhà nước giúp đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý của các cơ quan quản lý nhà nước Thông tin của hoạt động quản lý rất quan trọng, đảm bảo thông tin được thông suốt cần có một phương tiện để truyền tin. Cơ quan Nhà nước hoạt động được nhờ có thông tin, việc truyền tin bằng văn bản phải đảm bảo liên tục, thường xuyên. Trao đổi thông tin bằng hình thức văn bản giúp đảm bảo thông tin và giải quyết công viêc hiệu quả. Thứ hai, văn bản quản lý nhà nước là phương tiện truyền đạt các quyết định quản lý Các nhà quản lý thực hiện việc truyền đạt các quyết định của mình dưới hình thức ban hành các văn bản. Các văn bản hình thành trong quá trình quản lý chính là những bằng chứng pháp lý chính xác và thiết thực nhất. Việc truyền đạt các quyết định quản lý được thực hiện bởi cơ quan quản lý cấp trên xuống cấp thấp hơn, cấp dưới lên cấp trên. Tất cả các thông tin truyền đạt thực hiện chủ yếu bằng văn bản. Văn bản quản lý nhà nước trở thành phương tiện để truyền đạt trong quá trình quản lý nhà nước. Thứ ba, văn bản quản lý nhà nước là phương tiện để kiểm tra, theo dõi hoạt động của bộ máy lãnh đạo và quản lý Kiểm tra là khâu không thể thiếu trong quá trình quản lý. Để hoạt động quản lý 10 diễn ra tích cực và có hiệu quả cần làm tốt công tác kiểm tra. Kiểm tra là động lực thúc đẩy các cơ quan, tổ chức hoạt động một cách có hiệu quả. Kiểm tra cũng là quá trình đánh giá mức độ thực hiện công việc của đối tượng thực hiện văn bản, có thể kiểm tra dưới nhiều hình thức: kiểm tra số lượng văn bản được ban hành, kiểm tra bằng cách nộp các báo cáo bằng văn bản... 1.1.3. Chức năng của văn bản quản lý nhà nước Văn bản quản lý nhà nước bao gồm nhiều chức năng: chức năng thông tin, chức năng quản lý, chức năng pháp lý, chức năng văn hóa – xã hội và một số chức năng khác. Chức năng thông tin Chức năng thông tin là thuộc tính chung nhất, bản chất và quan trọng nhất của văn bản. Chức năng này là chính nguyên nhân văn bản được hình thành, là cơ sở thể hiện các chức năng khác. Việc hiện chức năng thông tin của văn bản quản lý nhà nước thông qua: ghi lại các thông tin quản lý; Truyền đạt thông tin quản lý từ nơi này đến nơi khác trong hệ thống quản lý hay giữa hệ thống với bên ngoài; Truyền thông tin từ đối tượng này sang đối tượng khác; Giúp cho cơ quan thu nhận thông tin cần cho hoạt động quản lý; Giúp các cơ quan xử lý, đánh giá các thông tin thu được thông qua hệ thống truyền đạt thông tin khác. Văn bản quản lý Nhà nước chứa đựng các thông tin nhà nước của chủ thể quản lý đến đối tượng quản lý. Trong đó: Các thông tin nhà nước bao gồm: các phương hướng, chính sách phát triển, kế hoạch phát triển, các quyết định quản lý; Chủ thể của đối tượng quản lý: các cơ quan nhà nước; Đối tượng quản lý: các cơ quan nhà nước cấp dưới hay toàn bộ xã hội. Thông tin trong văn bản quản lý nhà nước là thông tin chính thức do nhà nước ban hành, những thông tin này đảm bảo tính chính thống, chính xác cao. Giá trị của văn bản quản lý được xác định bởi giá trị của thông tin mà văn bản chứa đựng. Chức năng pháp lý Chức năng pháp lý là việc văn bản quản lý nhà nước ghi lại các quy phạm pháp luật và các quan hệ pháp lý tồn tại trong xã hội do pháp luật điều chỉnh. Khi đã sử dụng hình thức văn bản để ghi lại và truyển tải quyết định và thông tin quản lý, cơ quan nhà nước đã sử dụng thẩm quyền trong đó. Mệnh lệnh chứa trong văn bản có giá trị pháp lý 11 bắt buộc mọi người phải tuân theo. Bản thân văn bản là chỗ dựa pháp lý, khung pháp lý ràng buộc mọi mối quan hệ, dựa vào đó để tổ chức hoạt động của cơ quan, cá nhân, tổ chức. Văn bản quản lý nhà nước là cơ sở xây dựng hệ thống pháp luật, tạo ra hành lang pháp lý cho hoạt động của các cơ quan tổ chức và là cầu nối tạo ra các mối quan hệ giữa các tổ chức, cơ quan. Hệ thống văn bản quản lý nhà nước giúp xác định các quan hệ pháp lý giữa các cơ quan quản lý và bị quản lý, tạo nên sự ràng buộc trách nhiệm giữa các cơ quan, cá nhân có quan hệ trao đổi văn bản, theo phạm vi hoạt động của mình và quyền hạn được giao. Tính pháp lý của văn bản được hiểu là sự phù hợp của văn bản (về nội dung và thể thức) với quy định pháp luật hiện hành. Như vậy, văn bản đảm bảo tính pháp lý khi được ban hành theo đúng quy định pháp luật về nội dung và thể thức. Chức năng quản lý Chức năng quản lý của văn bản quản lý nhà nước có tính chất thuộc tính. Chức năng quản lý được thể hiện: Văn bản quản lý nhà nước là phương tiện cung cấp thông tin để ra quyết định. Thông tin trong văn bản quản lý nhà nước giúp cho việc tổ chức tốt công việc của các nhà lãnh đạo, là cơ sở ban hành các quyết định quản lý. Văn bản quản lý nhà nước chuyền tải nội dung quản lý. Văn bản quản lý nhà nước ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý tới đối tượng thực hiện, tham gia vào tổ chức thực hiện quyết định. Để đảm bảo cho các cơ quan nhà nước hoạt động thống nhất văn bản quản lý nhà nước chính là khâu nối các bộ phận. Văn bản quản lý nhà nước là căn cứ cho việc kiểm tra hoạt động của bộ máy quản lý: văn bản chính là phương tiện hữu hiệu để phối hợp, kiểm tra, đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý. Để làm tốt công tác này cần phải biết vận dụng các loại văn bản quy định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền. Chức năng văn hóa – xã hội Văn bản quản lý nhà nước là sản phẩm của quá trình lao động và làm việc của loài người. Văn hóa ở đây muốn nói đến những sản phẩm của của người trong quá trình đấu tranh giành độc lập, sự phát triển của xã hội loài người để vươn tới một cuộc sống tốt đẹp hơn. Trong suốt quá trình đó, văn bản giúp góp phần ghi lại và truyền bá các giá trị truyền thống quý báu cho thế hệ mai sau của đất nước. Qua văn bản, ta có thể thấy được 12 lịch sử vẻ vang của dân tộc, trình độ văn hóa, trình độ phát triển, trình độ giai tiếp của người tạo ra văn bản. Chức năng khác Ngoài các chức năng nói trên, văn bản quản lý nhà nước còn thực hiện một số các chức năng khác: chức năng giao tiếp, chức năng thống kê, chức kinh tế... 1.2. Phân loại văn bản quản lý nhà nƣớc Có nhiều tiêu chí khác nhau để phân loại văn bản quản lý nhà nước như: theo nguồn gốc văn bản, theo chủ thể ban hành văn bản, theo nội dung và phạm vi của văn bản, theo tính chất cơ mật, theo hiệu lực pháp lý. Để thuận tiện cho việc nghiên cứu về công tác soạn thảo và ban hành văn bản nên phân loại văn bản quản lý nhà nước theo hiệu lực pháp lý, theo tiêu chí này ta có thể chia văn bản quản lý nhà nước thành: văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính. 1.2.1. Văn bản quy phạm pháp luật Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Theo Điều 2, Điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Trong đó, quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật do chủ thể có thẩm quyền ban hành Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Chỉ có những cơ quan nằm trong quy định của luật này ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới có tính pháp lý. Nếu sai về thẩm quyền ban hành, văn bản quy phạm pháp luật không có hiệu lực thực thi. Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước được ban hành theo thủ tục, trình tự luật định Tên gọi, nội dung và trình tự ban hành các loại văn bản quy phạm pháp luật được quy định cụ thể trong pháp luật. Trình tư, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước quy định 13 trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Thứ ba, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực Nhà nước chứa đựng các quy định xử sự chung (quy phạm pháp luật) Nội dung của văn bản quy phạm pháp luật có chứa các quy tắc quy định các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện hành vi của mình. Mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc đối tượng thực thi các quy phạm pháp luật phải thực hiện đầy đủ, nghiêm chỉnh và đúng đắn. Nếu không thực hiện hoặc thực hiện sai pháp luật, phát luật sẽ điều chỉnh bằng các biện pháp có tính cưỡng chế. Thứ tư, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực Nhà nước có đối tượng áp dụng chung, được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn Văn bản quy phạm pháp luật có phạm vi áp dụng rộng rãi, không giới hạn trong một cơ quan, tổ chức hay cá nhân, đối tượng thi hành gồm nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật càng cao thì phạm vi điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật càng rộng. Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành sẽ có phạm vi điều chỉnh trong cả nước, văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành chỉ có hiệu lực đối với địa phương đó. Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần trong đời sống, được áp dụng trong mọi trường hợp khi có sự kiện pháp lí xảy ra. Việc ngừng áp dụng văn bản quy phạm pháp luật khi văn bản quy phạm pháp luật đó có nội dung không còn phù hợp với thực tiễn. Việc bãi bỏ hoặc đình chỉ thi hành văn bản quy phạm pháp luật phải do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, thường là có một văn bản thay thế hoặc sửa đổi. Các hình thức văn bản quy phạm pháp luật Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; Nghị định của Chính phủ; Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao; Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước; 14 Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội; Thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân. 1.2.2. Văn bản hành chính Khái niệm văn bản hành chính Văn bản hành chính nằm trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước do chủ thể quản lý nhà nước ban hành được sử dụng rộng rãi và phổ biến trong hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Khái niệm về văn bản hành chính: Văn bản hành chính là loại văn bản quản lý nhà nước không mang quy phạm được dùng để quy định, quyết định, phản ánh, thông báo tình hình, trao đổi công việc và xử lý các vấn đề cụ thể khác của hoạt động quản lý.[12; 66-67] Văn bản hành chính là những văn bản mang tính thông tin điều hành nhằm thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc,...của cơ quan nhà nước; văn bản hành chính bao gồm nhiều hình thức văn bản khác nhau, điển hình là thông cáo, thông báo, biên bản, công văn, công điện, giấy đi đường, giấy nghỉ phép, giấy giới thiệu, phiếu gửi...[8;149] Đặc điểm của văn bản hành chính Thứ nhất, các cơ quan tổ chức tham gia quản lý xã hội có quyền ban hành văn bản hành chính Trong quá trình hoạt động của mình, các cơ quan, tổ chức có nhu cầu phát hành các văn bản để phục vụ quản lý, điều hành hoạt động của mình, văn bản hành chính ra đời trên cơ sở đó. Các cơ quan, tổ chức đều có quyền ban hành văn bản hành chính. Thứ hai, văn bản hành chính thường được áp dụng một lần, có phạm vi điều chỉnh hẹp và ít đối tượng thi hành Văn bản hành chính thường được phát sinh khi có công việc hình thành để giải quyết công việc đó. Hiệu lực của văn bản hành chính khi giải quyết xong công việc của 15 cơ quan, tổ chức. Phạm vi áp dụng của văn bản hành chính bị giới hạn, nó chỉ áp dụng với cơ quan, tổ chức, không áp dụng được với các cơ quan, tổ chức khác. Thứ ba, văn bản hành chính sử dụng ngôn ngữ và văn phong hành chính Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản hành chính mang văn phong hành chính công vụ, dể hiểu, ngắn gọn, thông dụng. Trong văn bản hành chính không sử dụng các từ ngữ có tính chất địa phương, vùng miền, những câu cảm thán, câu hàm ý. Thứ tư, văn bản hành chính được ban hành thống nhất về thể thức và đúng trình tự, thủ tục luật định Các loại văn bản hành chính đều được quy định và ban hành theo thể thức thống nhất do Luật quy định. Thể thức văn bản hành chính được quy định tại Thông tư Số: 01/2011/TT-BNV ngày 19 tháng 01 năm 2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính. Trình tự soạn thảo và ban hành văn bản hành chính theo Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ về công tác văn thư và Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ về công tác văn thư và hướng dẫn tại Thông tư này. Phân loại văn bản hành chính Văn bản hành chính được phân thành 2 loại: Văn bản hành chính cá biệt “Văn bản hành chính cá biệt là quyết định quản lý hành chính thành văn do cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục nhất định trên cơ sở áp dụng pháp luật để giải quyết những công việc có tính chất cụ thể, cá biệt.[23; 58] Đặc điểm của văn bản hành chính cá biệt Thứ nhất, văn bản hành chính cá biệt là văn bản áp dụng luật được ban hành trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật hoặc văn bản cá biệt khác của cơ quan cấp trên hay chính cơ quan ban hành văn bản. Thứ hai, văn bản hành chính cá biệt do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Văn bản hành chính cá biệt ban hành nhằm giải quyết các công việc cụ thể, cá biệt: Xác định các quyền và nghĩa vụ của các cá nhân, tổ chức hay trách nhiệm pháp lý với người vi phạm pháp luật; Điều chỉnh các quan hệ xã hội. 16