Tài liệu Cơ sở lý luận và thực tiễn về định biên đối với cơ quan bộ ở việt nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THANH TÙNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ ĐỊNH BIÊN ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành : Quản lý hành chính công Mã số : 62 34 82 01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: GS. TS BÙI THẾ VĨNH PGS. TS VĂN TẤT THU HÀ NỘI - 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nghiên cứu đƣợc trình bày trong luận án là trung thực, khách quan và chƣa t ng để bảo vệ bất k học vị nào. Các số liệu, tƣ liệu của ngƣ i khác đƣợc tham khảo trong luận án đƣợc tr ch d n trung thực. TÁC GIẢ LUẬN ÁN Nguyễn Thanh Tùng MỤC LỤC MỞ ĐẦU ................................................................................................................. 1 Chƣơng 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU .................................. 11 1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Ở NƢỚC NGOÀI ........................................ 11 1.2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Ở TRONG NƢỚC ....................................... 17 1.2.1. Các giáo trình, bài giảng của các cơ s đào tạo .................................... 18 1.2.2. Tài liệu tham khảo của các tác giả trong nƣớc ..................................... 25 1.2.3. Các đề tài nghiên cứu khoa học và các dự án nghiên cứu về định biên.... 29 Về nghiên cứu của tác giả: .............................................................................. 30 1.3. ĐÁNH GIÁ PHẦN TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ RÚT RA NHỮNG KHOẢNG TRỐNG LUẬN ÁN CẦN TẬP TRUNG NGHIÊN CỨU ............................................................................. 32 1.3.1. Đánh giá ................................................................................................ 32 1.3.2. Những khoảng trống mà Luận án cần tập trung nghiên cứu ................ 33 TIỂU KẾT CHƢƠNG I...................................................................................... 35 Chƣơng 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐỊNH BIÊN ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ ..... 36 2.1. MỘT SỐ KHÁI NIỆM CƠ BẢN ................................................................ 36 2.1.1. Quan niệm định biên ............................................................................. 36 2.1.2. Các khái niệm liên quan ....................................................................... 37 2.2. KHÁI QUÁT VỀ CƠ QUAN BỘ, CÔNG CHỨC TRONG CƠ QUAN BỘ ..... 40 2.2.1. Bộ .......................................................................................................... 40 2.2.2. Cơ quan Bộ ........................................................................................... 41 2.2.3. Công chức trong cơ quan Bộ ................................................................ 41 2.2.4. Định biên đối với cơ quan Bộ ............................................................... 44 2.3. CÁC LÝ THUYẾT VỀ QUẢN LÝ LAO ĐỘNG LIÊN QUAN ĐẾN ĐỊNH BIÊN ................................................................................................. 44 2.3.1. Lý thuyết về tổ chức thƣ lại (quan liêu): Các nguyên tắc, trật tự và thủ tục của Max Weber (1864 - 1920). ............................................... 44 2.3.2. Lý thuyết về tổ chức lao động khoa học hay còn gọi là trƣ ng phái cổ điển ................................................................................................ 45 2.3.3. Thuyết về quản lý hành ch nh của Henry Fayol (1841 - 1925) ............ 47 2.4. MÔ HÌNH QUẢN LÝ CÔNG CHỨC CƠ SỞ CHO ĐỊNH BIÊN ............ 50 2.4.1. Mô hình quản lý công chức theo chức nghiệp ...................................... 50 2.4.2. Mô hình quản lý công chức theo việc làm ............................................ 51 2.4.3. Xu thế áp dụng hai mô hình này trong giai đoạn hiện nay ................... 53 2.5. MỘT SỐ YẾU TỐ ĐẶC THÙ CỦA HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ NHÂN LỰC TRONG CÁC CƠ QUAN BỘ - CƠ SỞ CHO ĐỊNH BIÊN ................. 54 2.5.1. Sự ổn định của các cơ quan Bộ............................................................. 54 2.5.2. Những khó khăn đặc thù trong việc quản lý nguồn nhân lực tại các cơ quan Bộ .......................................................................................... 55 2.5.3. Yêu cầu về quản lý tài sản con ngƣ i ................................................... 56 2.5.4. Tổ chức và hoạt động bộ máy Ch nh phủ ............................................. 56 2.5.5. Bảo đảm các giá trị của nền hành chính ............................................... 56 2.5.6. Tổ chức lao động và xác định việc làm trong các cơ quan Bộ ............. 57 2.6. CÁC PHƢƠNG PHÁP ĐỊNH MỨC LAO ĐỘNG VẬN DỤNG VÀO ĐỊNH BIÊN ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ ...................................................... 57 2.6.1. Một số khái niệm cơ bản....................................................................... 57 2.6.2. Các nguyên tắc định mức lao động....................................................... 58 2.6.3. Các loại mức lao động có thể áp dụng đối với cơ quan Bộ .................. 59 2.6.4. Các phƣơng pháp định mức lao động áp dụng đối với cơ quan Bộ ..... 60 2.7. PHƢƠNG PHÁP THIẾT KẾ CÔNG VIỆC ÁP DỤNG VÀO ĐỊNH BIÊN ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ ................................................................. 64 2.7.1. Khái niệm .............................................................................................. 64 2.7.2. Nội dung của thiết kế công việc ........................................................... 65 2.7.3. Các phƣơng pháp thiết kế và thiết kế lại công việc .............................. 66 2.8. PHƢƠNG PHÁP, QUY TRÌNH ĐỊNH BIÊN ............................................ 68 2.8.1. Phƣơng pháp định biên ......................................................................... 68 2.8.2. Quy trình định biên ............................................................................... 72 2.9. CÁC YẾU TỐ ẢNH HƢỞNG ĐẾN ĐỊNH BIÊN ..................................... 74 2.10. KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA VỀ ĐỊNH BIÊN VÀ RÚT RA BÀI HỌC CHO VIỆT NAM ....................................................... 77 2.10.1. Cải cách chế độ công chức, công vụ theo hệ thống việc làm của nƣớc Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa ................................................. 77 2.10.2. Cải cách chế độ công vụ, công chức theo mô hình kết hợp giữa hệ thống việc làm với hệ thống chức nghiệp của Cộng hòa Pháp ...... 82 2.10.3. Cải cách chế độ công vụ của Liên Bang Nga ..................................... 85 2.10.4. Bài học rút ra cho Việt Nam ............................................................... 89 TIỂU KẾT CHƢƠNG 2 ..................................................................................... 90 Chƣơng 3. THỰC TRẠNG VỀ ĐỊNH BIÊN CỦA CƠ QUAN BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY....................................................................................... 92 3.1. KHÁT QUÁT CHỨC NĂNG, NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN VÀ CƠ CẤU TỔ CHỨC CỦA BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ............................. 92 3.1.1. Vị tr và chức năng của Bộ ................................................................... 92 3.1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ ................................................................ 92 3.1.3. Cơ cấu tổ chức của Bộ .......................................................................... 94 3.2. THỰC TRẠNG VỀ ĐỊNH BIÊN CỦA CÁC CƠ QUAN BỘ MÀ LUẬN ÁN TIẾN HÀNH KHẢO SÁT ....................................................... 94 3.2.1. Lựa chọn cơ quan, đơn vị nghiên cứu, khảo sát ................................... 94 3.2.2. Tiến hành nghiên cứu, khảo sát tại các cơ quan Bộ bằng phiếu điều tra (bảng hỏi) ............................................................................... 96 3.2.3. Lấy ý kiến Chuyên gia và các nhà quản lý và một số công chức có kinh nghiệm về định biên ................................................................... 97 3.2.4. Tổng hợp kết quả khảo sát về định biên tại 4 Bộ ................................. 98 3.3. PHƢƠNG PHÁP, QUY TRÌNH ĐỊNH BIÊN CÁC CƠ QUAN BỘ HIỆN NAY ĐANG SỬ DỤNG ................................................................ 103 3.3.1. Phƣơng pháp, quy trình định biên đối với cơ quan Bộ trƣớc ngày 01 tháng 01 năm 2010....................................................................... 103 3.3.2. Xác định biên chế của các cơ quan Bộ theo quy định tại Nghị định 21/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 3 năm 2010 của Ch nh phủ ............ 106 3.3.3. Định biên của các cơ quan Bộ theo quy định tại Nghị định 36/2013/NĐ-CP ngày 22 tháng 4 năm 2013 của Ch nh phủ ............ 108 3.4. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG ĐỊNH BIÊN VÀ PHƢƠNG PHÁP ĐỊNH BIÊN TẠI CÁC CƠ QUAN BỘ ĐANG SỬ DỤNG .................... 114 3.4.1. Thành tựu ............................................................................................ 115 3.4.2. Hạn chế ............................................................................................... 115 3.4.3. Nguyên nhân ....................................................................................... 125 TIỂU KẾT CHƢƠNG 3 ................................................................................... 126 Chƣơng 4. ĐỀ XUẤT PHƢƠNG PHÁP ĐỊNH BIÊN ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ............................................................. 128 4.1. BỐI CẢNH KINH TẾ XÃ HỘI NƢỚC TA SAU 30 NĂM ĐỔI MỚI VÀ YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƢỚC KIẾN TẠO, HIỆU LỰC, HIỆU QUẢ ................................................................................................ 128 4.1.1. Bối cảnh kinh tế - xã hội ..................................................................... 128 4.1.2. Yêu cầu cải cách nền hành ch nh và xây dựng nhà nƣớc kiến tạo, hiệu lực, hiệu quả .............................................................................. 130 4.2. QUAN ĐIỂM ĐỊNH BIÊN ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ ............................. 132 4.2.1. Định biên đối với cơ quan Bộ phải bảo đảm xác định đúng và đủ về số lƣợng công chức t ng Vụ trong cơ quan Bộ ........................ 132 4.2.2. Định biên đối với các Vụ thuộc cơ quan Bộ cần phải đi đôi với việc xác định cơ cấu công chức ........................................................ 132 4.2.3. Phƣơng pháp, quy trình định biên phải bảo đảm t nh khoa học, thực tiễn, kế th a và tiếp thu kinh nghiệm của quốc tế .................... 132 4.2.4. Một số vị tr làm việc của công chức trong cơ quan Bộ cần phải xác định tiêu chuẩn riêng gắn với chức danh và nhiệm vụ đƣợc giao.......... 132 4.2.5. Việc áp dụng định biên lại đối với các cơ quan Bộ phải thực hiện có lộ trình .......................................................................................... 133 4.3. XÁC ĐỊNH CĂN CỨ ĐỊNH BIÊN ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ ................ 133 4.3.1. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Bộ............. 133 4.3.2. Các quy định của pháp luật đối với việc quản lý nhà nƣớc của ngành, lĩnh vực do Bộ quản lý .......................................................... 134 4.3.3. Tổ chức lao động trong các cơ quan Bộ ............................................. 134 4.3.4. Khối lƣợng công việc của các Vụ và của toàn thể cơ quan Bộ .......... 136 4.4. NGUYÊN TẮC ĐỊNH BIÊN ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ .......................... 136 4.5. PHƢƠNG PHÁP ĐỊNH BIÊN ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ ........................ 136 4.5.1. Kết cấu của một vị tr làm việc ........................................................... 136 4.5.2. Tên gọi của vị tr làm việc .................................................................. 137 4.5.3. Xây dựng Bản mô tả công việc của vị tr làm việc ............................. 138 4.5.4. Xây dựng Bản yêu cầu về năng lực của vị tr làm việc ...................... 142 4.5.5. Thiết kế công việc và định mức lao động theo vị tr làm việc ........... 148 4.6. QUY TRÌNH XÂY DỰNG VỊ TRÍ LÀM VIỆC VÀ ĐỊNH BIÊN ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ .................................................................................. 151 4.7. NHỮNG ĐIỀU KIỆN ĐỂ ÁP DỤNG PHƢƠNG PHÁP, QUY TRÌNH ĐỊNH BIÊN HIỆU QUẢ ĐỐI VỚI CƠ QUAN BỘ ................................ 154 4.7.1. Xác định ngạch, bậc của vị tr làm việc .............................................. 155 4.7.2. Thành lập Hội đồng tƣ vấn về định biên ............................................ 160 4.7.3. Thiết kế lại hệ thống ngạch bậc chung của công chức ....................... 160 4.7.4. Một số điều kiện khác ......................................................................... 161 TIỂU KẾT CHƢƠNG 4 ................................................................................... 161 KẾT LUẬN ......................................................................................................... 163 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN ....................................................................... 168 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................. 169 PHỤ LỤC DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 3.1: Thực trạng về cơ cấu ngạch công chức tại 4 Bộ qua kết quả khảo sát ...... 98 Bảng 3.2: Thực trạng về số lƣợng công chức và cơ cấu ngạch của Vụ Tổ chức cán bộ thuộc 4 Bộ qua kết quả khảo sát ................................................ 99 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Ngay t khi xác lập con đƣ ng đổi mới đất nƣớc, Đảng và Nhà nƣớc ta đã xác định cùng với đổi mới về kinh tế chúng ta cũng cần phải đổi mới phƣơng thức hoạt động của Nhà nƣớc. Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI chỉ rõ: "... Thực hiện một cuộc cải cách lớn về tổ chức bộ máy của các cơ quan Nhà nƣớc... Thực hiện một Quy chế làm việc khoa học, có hiệu suất cao; xây dựng bộ máy gọn nhẹ, có chất lƣợng cao, với một đội ngũ cán bộ có phẩm chất ch nh trị và năng lực Quản lý nhà nƣớc, quản lý kinh tế, quản lý xã hội...". Ngày 17 tháng 9 năm 2001, Thủ tƣớng Ch nh phủ ban hành Quyết định số 136/QĐ - TTg Ban hành chƣơng trình Tổng thể Cải cách hành ch nh Nhà nƣớc giai đoạn 2001 - 2010, với mục tiêu đặt ra là: "Xây dựng một đội ngũ cán bộ, công chức có số lƣợng, cơ cấu hợp lý, có đủ trình độ chuyên môn và năng lực thi hành công vụ; cải cách bộ máy đồng th i với việc tăng cƣ ng công tác quản lý và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức thực thi công vụ" [67]. Mƣ i năm sau, ngày 08 tháng 11 năm 2011, Ch nh phủ tiếp tục ban hành Nghị quyết 30c/NQ - CP Ban hành Chƣơng trình tổng thể cải cách hành ch nh nhà nƣớc giai đoạn 2011 - 2020 với nhiệm vụ trọng tâm là…"đến năm 2020, đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có số lƣợng cơ cấu hợp lý, đủ trình độ và năng lực thi hành công vụ…" và..."trên cơ s xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của t ng cơ quan, đơn vị, xây dựng cơ cấu cán bộ, công chức, viên chức gắn với vị tr việc làm"…[5]. Ngày 13 tháng 11 năm 2008, Quốc hội ban hành Luật Cán bộ, công chức, có hiệu lực thi hành t ngày 01/01/2010 và ngày 15 tháng 11 năm 2010, Quốc hội ban hành Luật Viên chức, có hiệu lực thi hành t ngày 01/01/2012. Hai đạo luật này đều khẳng định nguyên tắc quản lý cán bộ, công chức, viên chức là "thực hiện kết hợp giữa tiêu chuẩn chức danh với vị tr việc làm", toàn bộ quá trình tuyển dụng, sử dụng và quản lý đối với cán bộ, công chức, viên chức đều phải căn cứ vào vị tr việc làm. Tiếp theo, Ch nh phủ ban hành Nghị định 36/2013/NĐ-CP ngày 22 tháng 4 năm 2013 quy định vị tr việc làm và cơ cấu ngạch công chức. Vị tr việc làm là cơ s quan trọng nhất để định biên và quản lý cán bộ, công chức, viên chức của nƣớc ta. 1 Tuy nhiên, sau nhiều năm thực hiện Cải cách hành ch nh theo Chƣơng trình Tổng thể cải cách hành ch nh nhà nƣớc và 05 năm thực hiện Luật Cán bộ, công chức, mặc dù đã đạt đƣợc nhiều thành tựu quan trọng nhƣng tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan hành ch nh của Nhà nƣớc ta v n còn bộc lộ những hạn chế sau: Thứ nhất, về lý luận: Hiện chƣa có cơ s lý luận hoàn chỉnh, vững chắc về định biên (căn cứ, cơ s , phƣơng pháp, quy trình định biên) công chức trong hệ thống các cơ quan hành ch nh nhà nƣớc Việt Nam, đặc biệt chƣa xây dựng đƣợc cơ s , căn cứ, phƣơng pháp, quy trình cho việc xác định ch nh xác số lƣợng, chất lƣợng công chức trong các cơ quan hành ch nh nhà nƣớc trung ƣơng (cơ quan Bộ) để các cơ quan đó hoạt động đạt hiệu quả cao nhất. Thứ hai, về thực tiễn: Một là, bộ máy hành ch nh còn cồng kềnh, trùng lặp các chức năng; quan hệ ngang, dọc v a phân tán, v a cục bộ; chế độ trách nhiệm không cụ thể, rõ ràng; nhiều công việc xử lý chậm, vòng vèo, qua nhiều khâu, nhiều tầng nấc; họp hành nhiều; chất lƣợng công vụ thấp. Hai là, việc thực hiện tinh giản biên chế, điều chỉnh lại cơ cấu công chức trong các cơ quan hành ch nh nhà nƣớc và giữa các đơn vị trong cùng một tổ chức nhằm bảo đảm xây dựng bộ máy hành ch nh gọn nhẹ, chuyên nghiệp, cách làm việc khoa học, hiệu suất cao; việc thực hiện phân cấp quản lý và phát triển đội ngũ công chức cho các đơn vị cơ s ; việc quy định chế độ làm việc, quyền hạn và trách nhiệm của ngƣ i đứng đầu và của t ng công chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị diễn ra còn chậm, kém hiệu quả. Ba là, công tác quản lý nguồn nhân lực trong hệ thống các cơ quan hành ch nh nhƣ: Thiếu các chỉ tiêu định lƣợng và căn cứ t nh toán để xây dựng kế hoạch nguồn nhân lực; xây dựng kế hoạch tuyển dụng và bố tr sử dụng công chức; đào tạo, bồi dƣỡng công chức; xây dựng kế hoạch tiền lƣơng và kế hoạch ngân sách trong các cơ quan hành ch nh; khuyến kh ch tạo động lực làm việc cho đội ngũ công chức đƣợc thực hiện một cách tùy tiện và kém hiệu quả. Bốn là, quy trình, căn cứ đánh giá công chức không có tiêu ch , tiêu chuẩn định lƣợng cơ bản, ổn định, lâu dài; tiếp diễn cơ chế "xin cho", "t trên giao xuống" 2 trong việc phân bổ chỉ tiêu biên chế. Điều đó, giảm t nh sáng tạo, suy giảm thậm ch triệt tiêu thái độ trung thực, dám chịu trách nhiệm của các đơn vị trong việc quản lý công chức và thực thi công vụ. Đồng th i, đây cũng là một trong những nguyên nhân d n tới sự mất công bằng, công khai, minh bạch trong tuyển dụng, sử dụng, quản lý và phát triển đội ngũ công chức. Nguyên nhân cơ bản d n đến những hạn chế nêu trên là do chúng ta còn thiếu cơ s lý luận và thực tiễn cho việc xây dựng kế hoạch hóa nguồn nhân lực; việc xác định biên chế, xác định nhu cầu nhân lực với các yêu cầu về số lƣợng và chất lƣợng (sự phù hợp giữa yêu cầu của công việc với trình độ, năng lực của công chức) trong các cơ quan hành ch nh nhà nƣớc, còn thiếu luận cứ khoa học và thực tiễn (đặc biệt là đội ngũ công chức làm nhiệm vụ tham gia vào việc nghiên cứu, xây dựng và hoạch định ch nh sách tầm vĩ mô nghĩa là đội ngũ công chức các bộ, ngành, các cơ quan của Ch nh phủ). Ch nh vì vậy, tôi chọn đề tài: "Cơ sở lý luận và thực tiễn về định biên đối với cơ quan Bộ ở Việt Nam hiện nay" để nghiên cứu Luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý hành ch nh công. 2. Mục đích nghiên cứu Trên cơ s khoa học về quản lý hành ch nh công và khoa học quản lý lao động, Luận án hƣớng tới mục tiêu là đề xuất phƣơng pháp định biên (xác định số lƣợng ngƣ i làm việc) trong các cơ quan Bộ thông qua xác định vị tr làm việc t việc phát huy các kết quả của hoạt động phân t ch tổ chức, phân t ch công việc của các cơ quan Bộ. 3. Nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Tổng quan về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Luận án Nghiên cứu các tài liệu trong và ngoài nƣớc về phƣơng pháp định biên, xác định vị tr làm việc nhằm định hƣớng cho hƣớng nghiên cứu của Luận án, chỉ ra sự khác biệt và rút ra những khoảng trống về lý luận, thực tiễn, phƣơng pháp, quy trình định biên mà tác giả sẽ tập trung nghiên cứu. 3.2. Nghiên cứu cơ sở lý luận về định biên trong các cơ quan Bộ - Tác giả nghiên cứu, tìm hiểu các khái niệm, quan niệm, định nghĩa khác nhau về định biên và các khái niệm khác có liên quan, t đó xây dựng và xác lập các khái niệm, quan niệm cho Luận án; 3 - Khái quát về các lý thuyết về quản lý lao động cơ s cho định biên; mô hình quản lý công chức đƣợc áp dụng hiện nay cơ s cho định biên; - Nghiên cứu khái quát về tổ chức hành ch nh nhà nƣớc Trung ƣơng (Bộ); lao động trong cơ quan Bộ; hoạt động và nguồn nhân lực trong các cơ quan hành ch nh nhà nƣớc nói chung và cơ quan bộ nói riêng làm cơ s cho định biên; - Phƣơng pháp, quy trình định biên, các yếu tố ảnh hƣ ng đến định biên; - Nghiên cứu áp dụng việc quản lý công chức theo hệ thống việc làm của một số quốc gia trên thế giới và rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.. 3.3. Đánh giá thực trạng về định biên trong các cơ quan Bộ hiện nay - Khát quát về tình hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Việt Nam hiện nay; - Khảo sát thực trạng định biên biên tại một số bộ một số Bộ; phƣơng pháp quy trình định Việt Nam hiện nay. - Đánh giá thực trạng định biên tại các Bộ (những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong công tác định biên tại các cơ quan Bộ). 3.4. Đề xuất phương pháp định biên trong cơ quan Bộ Tác giả đề xuất phƣơng pháp định biên trong các cơ quan Bộ Việt Nam hiện nay, các điều kiện để định biên có hiệu quả. 4. Đối tƣợng và khách thể nghiên cứu + Đối tượng nghiên cứu: Cơ s lý luận và thực tiễn về định biên đối với các cơ quan Bộ. Xác định vị tr làm việc (xác định số lƣợng ngƣ i làm việc) trong các cơ quan Bộ. + Khách thể nghiên cứu: Các cơ quan hành ch nh nhà nƣớc Trung ƣơng (các Bộ, cơ quan ngang Bộ) và công chức làm việc trong các cơ quan Bộ. + Đối tượng khảo sát: Tác giả lựa chọn một số Vụ thuộc Bộ Lao động - Thƣơng binh và Xã hội trong mối quan hệ với một số Vụ cùng tên của một số Bộ khác. 4 5. Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu 5.1. Câu hỏi nghiên cứu - Có những mô hình quản lý công chức phổ biến nào? và hiện nay các mô hình quản lý công chức này đƣợc áp dụng nhƣ thế nào Việt Nam?. - Có những khó khăn và đặc thù gì trong việc quản lý nguồn nhân lực trong các cơ quan Bộ?. - Có những phƣơng pháp định mức lao động nào đƣợc áp dụng và cơ quan Bộ?. - Tổ chức lao động và xác định việc làm trong các cơ quan Bộ đƣợc thực hiện nhƣ thế nào?. - Thực trạng về định biên các cơ quan Bộ hiện nay nhƣ thế nào? Có những thành công và hạn chế gì? Nguyên nhân của vấn đề t đâu?. - Định biên đƣợc tiến hành cần có những cơ s , căn cứ, nguyên tắc nào?. - Phƣơng pháp và quy trình định biên đối với cơ quan Bộ đƣợc thực hiện nhƣ thế nào?. - Có những yếu tố nào ảnh hƣ ng đến định biên đối với cơ quan hành ch nh nhà nƣớc nói chung và cơ quan Bộ nói riêng?. - Việc xác định ngạch, bậc của vị tr làm việc có cần thiết không? Liệu đây có phải là điều kiện cần thiết để áp dụng có hiệu quả phƣơng pháp, quy trình định biên?. 5.2. Giả thuyết khoa học Việc định biên (xác định biên chế, xác định số lƣợng ngƣ i làm việc) trong các cơ quan hành chính nhà nƣớc nói chung và cơ quan Bộ nói riêng Việt Nam hiện nay chƣa thành công và chƣa hiệu quả do chƣa xây dựng đƣợc các phƣơng pháp, quy trình định biên thực sự khoa học, sát với thực tế. Nếu xây dựng đƣợc phƣơng pháp, quy trình định biên t việc phát huy các kết quả của hoạt động phân t ch tổ chức, phân t ch công việc, thì sẽ xác định đƣợc ch nh xác số lƣợng, chất lƣợng, cơ cấu công chức (định biên) trong các cơ quan hành ch nh nhà nƣớc nói chung và cơ quan Bộ nói riêng đáp ứng các yêu cầu đặt ra trong công tác quản lý, sử dụng công chức trong tình hình mới, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả nền hành ch nh nhà nƣớc, thúc đẩy công cuộc cải cách hành ch nh nhà nƣớc thành công. 5 6. Giới hạn phạm vi nghiên cứu 6.1. Giới hạn về đối tượng nghiên cứu Luận án nghiên cứu cơ s lý luận và thực tiễn về định biên đối với cơ quan Bộ, đó là, việc xác định vị tr làm việc (xác định số lƣợng ngƣ i làm việc theo vị tr làm việc) trong các cơ quan Bộ. Việc xác định cơ cấu công chức trong tổ chức theo ngạch công chức, loại công chức, bậc công chức; theo độ tuổi, giới t nh của công chức và việc xác định chất lƣợng của công chức theo yêu cầu của tổ chức không thuộc đối tƣợng nghiên cứu của Luận án này. Tuy nhiên, đây là nội dung quan trọng có liên quan mật thiết với đối tƣợng nghiên cứu của Luận án nên cũng đƣợc nghiên cứu khái quát trong Luận án. 6.2. Giới hạn không gian nghiên cứu - Phạm vi nghiên cứu của Luận án là các Vụ thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ (sau đây gọi chung là cơ quan Bộ). - Các cơ quan Bộ đƣợc lựa chọn để tiến hành nghiên cứu, khảo sát: Tác giả lựa chọn 4 cơ quan Bộ trong tổng số 22 Bộ, cơ quan ngang Bộ, có trụ s tại Hà Nội, gồm có Bộ đơn ngành, Bộ đa ngành, Bộ kinh tế và Bộ kinh tế tổng hợp, đó là: Bộ Lao động - Thƣơng binh và Xã hội, Bộ Nội vụ, Bộ Xây dựng, Bộ Thông tin và Truyền thông (Bộ Lao động - Thƣơng binh và Xã hội và Bộ Nội vụ là Bộ có chức năng quản lý nhà nƣớc về lao động, việc làm, tiền lƣơng và công chức, viên chức của cả nƣớc). Đối với mỗi cơ quan Bộ thì lựa chọn khảo sát tại 5 Vụ, trong đó có các Vụ cùng tên và các Vụ có t nh chất chuyên ngành, đặc thù riêng có của Bộ (cụ thể sẽ đƣợc trình bày tại Chƣơng 3 của Luận án). - Các cơ quan, đơn vị sau đây không thuộc phạm vi nghiên cứu của Luận án này: Các cơ quan thuộc Ch nh phủ, tổ chức do Ch nh phủ, Thủ tƣớng Ch nh phủ thành lập mà không phải là đơn vị sự nghiệp công lập; Các Ban chỉ đạo, Ban Quản lý dự án, Ban Điều hành, Ban Đổi mới... trực thuộc Bộ trƣ ng; Các Tổng cục, Cục thuộc Bộ, Thanh tra và Văn phòng Bộ; Các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Bộ, các Học viện, Viện khoa học, Viện Nghiên cứu, các Trƣ ng, Trung tâm… thuộc các Bộ, Ngành. 6 6.3. Giới hạn thời gian nghiên cứu Luận án nghiên cứu về định biên đối với các cơ quan Bộ t năm 2008 đến nay. Các số liệu, kết quả điều tra về thực trạng trong Luận án đƣợc thực hiện t tháng 3 năm 2014 đến tháng 6 năm 2015. 7. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 7.1. Phương pháp luận Phƣơng pháp duy vật biện chứng là cơ s lý luận chung nhất của mọi nhận thức khoa học. Luận án nghiên cứu về định biên thông qua việc phát huy các kết quả của hoạt động phân t ch tổ chức, phân t ch công việc và xây dựng vị tr làm việc đối với cơ quan Bộ, cần nhận thức đƣợc các vấn đề nhƣ: Tổ chức bộ máy hành ch nh nhà nƣớc; công việc; chế độ công vụ;... có tác động trực tiếp và gián tiếp đến định biên và ngƣợc lại định biên có tác động tr lại đến việc xây dựng nền hành ch nh nhà nƣớc pháp quyền hiệu lực, hiệu quả với đội ngũ công chức có đủ về số lƣợng và năng lực thực thi công vụ, chuyên nghiệp, liêm chính, vững mạnh. Các phƣơng pháp, giải pháp, quy trình định biên cần đƣợc nhận thức đúng đắn trong các mối quan hệ tổng thể và nhân quả giữa đội ngũ công chức hành ch nh với hệ thống các cơ quan hành ch nh nhà nƣớc trong môi trƣ ng kinh tế, xã hội, văn hóa và pháp lý nói chung. 7.2. Phương pháp nghiên cứu Luận án sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu sau: Phương pháp nghiên cứu tài liệu, văn bản: Tác giả nghiên cứu các tài liệu trong và ngoài nƣớc về định biên, các tài liệu, hồ sơ, văn bản của Đảng, nhà nƣớc, quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức, số lƣợng công chức (biên chế) và quản lý công chức; các văn bản phân công nhiệm vụ đối với t ng công chức trong Vụ thuộc Bộ… sử dụng các phƣơng pháp phân tích, đánh giá để phân t ch chi tiết công việc, mức độ phức tạp của công việc, định mức lao động công chức, mức độ hoàn thành công việc, mức độ ảnh hƣ ng của môi trƣ ng bên trong và bên ngoài tổ chức đối với hoàn thành công việc, nhiệm vụ đƣợc giao của công chức…, sau đó, tổng hợp làm căn cứ xây dựng định biên đối với cơ quan Bộ. Phương pháp điều tra bằng bảng hỏi đã được thiết kế sẵn (phiếu điều tra): Tác giả thiết kế sẵn một bảng câu hỏi trong đó ghi các thông tin về các nhiệm vụ, công việc, hành vi, kỹ năng, các điều kiện có liên quan đến công việc và trách 7 nhiệm của họ, đề nghị công chức đƣợc hỏi điền vào các câu trả l i theo hƣớng d n. Sau đó, mỗi một nhiệm vụ, công việc hay một hành vi đều phải xem xét, đánh giá xem công việc đó có đƣợc thực hiện hay không; mức độ quan trọng và độ phức tạp của nó, th i gian thực hiện một công việc là bao nhiêu, các quan hệ phối hợp, trao đổi trong quá trình thực hiện, những khó khăn, thuận lợi, mức độ hài lòng với những công việc mà công chức đang phải thực hiện…(chi tiết Phiếu điều tra tại Phụ lục 1 của Luận án). Tóm lại: Bảng hỏi nhằm thu thập các thông tin về công việc, năng lực làm việc, khối lƣợng công việc đƣợc giao và cƣ ng độ làm việc, khối lƣợng công việc cần tiến hành xử lý. Phương pháp chuyên gia: Tác giả, lấy ý kiến các chuyên gia đầu ngành và cán bộ quản lý có trình độ và kinh nghiệm về công tác tổ chức cán bộ, những ngƣ i là lãnh đạo cấp Vụ. Phƣơng pháp này đƣợc sử dụng để thu thập các thông tin phục vụ công tác phân t ch công việc nhƣ: xây dựng Bản mô tả công việc, yêu cầu của công việc, tiêu chuẩn thực hiện công việc, định mức lao động, độ khó, độ phức tạp của công việc, xây dựng các phiếu đánh giá thực hiện công việc, xây dựng bảng hỏi (phiếu điều tra)… Phương pháp phỏng vấn: Tác giả phỏng vấn một số công chức của một số Vụ thuộc các Bộ khảo sát, qua phỏng vấn, tác giả thu thập đƣợc t ngƣ i công chức những thông tin về nhiệm vụ nào cần phải thực hiện, thực hiện nhƣ thế nào trong công việc của họ, tại sao phải thực hiện các nhiệm vụ đó. Các thông tin thu đƣợc tác giả ghi lại theo những bảng m u đã thiết kế sẵn. Phƣơng pháp này giúp tác giả so sánh đƣợc các câu trả l i của những công chức khác nhau về cùng một công việc và có thể tìm hiểu sâu hơn về một công việc. Tuy nhiên, phƣơng pháp này cũng gặp không t khó khăn, cản tr khi tiếp xúc với các công chức các cơ quan Bộ và mức độ họ chia sẻ. Phương pháp tổng hợp, đánh giá và xử lý số liệu: Các số liệu, kết quả thu thập đƣợc t các phƣơng pháp trên đƣợc tác giả tổng hợp, tiến hành phân t ch, đánh giá về các thông số của công việc, độ phức tạp, quy mô, cơ cấu của công việc, các yêu cầu về năng lực thực hiện công việc của công chức, th i gian để thực hiện, định mức lao động của công chức theo cấp độ phức tạp của công việc… 8 8. Những đóng góp mới của Luận án Khác với thực tiễn quản lý nhân sự hiện nay trong các cơ quan hành chính là việc áp dụng các nguyên tắc pháp định và quản lý các cá nhân, đó là, các hoạt động quản lý công chức về mặt hành ch nh nhƣ: Tuyển dụng, trả lƣơng, phụ cấp, nghỉ phép, kỷ luật lao động, điều động, luân chuyển, hƣu tr , thăng tiến, thuyên chuyển…nhằm mục đ nh quản lý chặt chẽ con ngƣ i; hoạt động này đƣợc cấu thành b i các hành vi rất cổ điển mà không t nh đến nhu cầu của tổ chức và của đội ngũ công chức. Luận án nghiên cứu việc định biên trong các cơ quan Bộ t việc phát huy các kết quả của hoạt động phân t ch tổ chức, phân t ch công việc, xây dựng vị tr làm việc nhằm tổ chức lao động khoa học, cải thiện hiệu suất làm việc của công chức trong bộ máy… Luận án về cơ bản có những đóng góp mới sau: - Xây dựng cơ s khoa học nhằm xác định ch nh xác số lƣợng và chất lƣợng công chức theo nhu cầu của tổ chức; giảm thiểu tối đa tình trạng th a hoặc thiếu biên chế; - Xây dựng cơ s khoa học cho việc tạo sự hòa hợp giữa nhu cầu của tổ chức và nguồn lực của tổ chức đó; giảm thiểu tối đa tình trạng trình độ chuyên môn nghề nghiệp quá thấp hoặc quá cao thậm ch không phù hợp với công việc; - Xây dựng cơ s khoa học hƣớng tới việc giải quyết các vấn đề về năng lực, nhu cầu, động cơ lao động của công chức nhằm đáp ứng những đòi hỏi của công việc và yêu cầu của tổ chức; - Đề xuất việc tổ chức lao động khoa học và xác định việc làm trong các cơ quan hành ch nh nhà nƣớc nhằm cải thiện hiệu suất của tổ chức; Ngoài ra, Luận án còn có một số đóng góp sau: - Luận án tạo cơ s khoa học cho việc xây dựng mô hình quản lý công chức theo hệ thống chức nghiệp kết hợp với hệ thống việc làm thực sự hiệu quả; - Là căn cứ khoa học để phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, đơn vị và của t ng công chức trong thực thi công vụ, làm cơ s khoa học để xác định trách nhiệm cá nhân (cá nhân ngƣ i đứng đầu và t ng công chức) nhằm xây dựng nền hành ch nh pháp quyền hiện đại; - Xây dựng môi trƣ ng làm việc linh hoạt, hài hòa trong tổ chức. 9 9. Ý nghĩa của Luận án 9.1. Ý nghĩa lý luận Luận án là đề tài nghiên cứu khoa học có hệ thống, góp phần làm phong phú thêm cơ s lý luận về định biên đối với cơ quan Bộ thông qua việc phát huy các kết quả của hoạt động phân t ch tổ chức, phân t ch công việc, xác định vị tr làm việc trong các cơ quan Bộ. 9.2. Ý nghĩa thực tiễn Xác định biên chế (định biên) của các cơ quan Bộ là một phƣơng tiện để quản lý nguồn nhân lực trong các cơ quan hành ch nh nhà nƣớc, đó là hoạt động hƣớng tới các yêu cầu, nhiệm vụ sau: - Xác định ch nh xác số lƣợng và cơ cấu công chức theo nhu cầu của cơ quan, tổ chức; - Tạo cơ s khoa học để xây dựng kế hoạch tiền lƣơng, kế hoạch ngân sách cho các cơ quan hành ch nh; - Tạo cơ s cho việc xác định mô hình quản lý công chức theo việc làm kết hợp với mô hình quản lý công chức theo chức nghiệp thực sự hiệu quả; - Tạo cơ s cho việc xây dựng kế hoạch tuyển dụng hoặc thi tuyển, bổ sung đội ngũ công chức hàng năm; - Tạo cơ s khoa học cho việc xây dựng cơ chế điều động, luân chuyển công chức; - Xây dựng kế hoạch đào tạo, bồi dƣỡng, nâng ngạch, chuyển ngạch công chức; - Tạo cơ s khoa học cho việc xây dựng các tiêu ch cơ bản để đánh giá, khen thƣ ng, kỷ luật công chức; 9.3. Ý nghĩa về nguồn tài liệu Luận án là nguồn tài liệu tham khảo có giá trị cho những ngƣ i nghiên cứu, sinh viên, học viên, nghiên cứu sinh và những ngƣ i làm thực tiễn trong lĩnh vực quản lý nhân sự, quản lý nguồn nhân lực trong khu vực hành ch nh nhà nƣớc. 10. Kết cấu của Luận án Ngoài phần M đầu, tài liệu tham khảo, luận án kết cấu thành 4 chƣơng: Chƣơng 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài của Luận án Chƣơng 2. Cơ s lý luận về định biên đối với cơ quan Bộ Chƣơng 3. Thực trạng về định biên đối với cơ quan Bộ Việt Nam hiện nay Chƣơng 4. Đề xuất phƣơng pháp định biên đối với cơ quan Bộ hiện nay. 10 Việt Nam Chƣơng 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Ở NƢỚC NGOÀI Cuốn "Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh" tác giả S. Chiavo - Campo và PS. Sundaram [59]. Trên cơ s phân t ch, phác họa bức tranh toàn cảnh của nền hành ch nh công trong thế kỷ 21, các tác giả đã dành một chƣơng (chƣơng 11) để đề cập về vấn đề quản lý nhân sự trong bộ máy ch nh phủ [59, tr.463]. Mục đ ch, ý nghĩa của việc xác định những yêu cầu về nhân sự nhƣ: lập kế hoạch nguồn nhân lực, hệ thống thông tin, những biện pháp để hình thành lực lƣợng lao động của ch nh phủ có quy mô và chất lƣợng phù hợp nhằm thực hiện các ch nh sách và chƣơng trình của ch nh phủ có hiệu lực, hiệu quả. T đó, các cơ quan của Ch nh phủ phải xây dựng "Cơ s dữ liệu nhân sự đầy đủ" là điều kiện tiên quyết cho việc lập kế hoạch nhân sự, bao gồm các nhóm dữ liệu sau: Thứ nhất: Thông tin về con ngƣ i và đặc điểm nhân viên (tuổi, giới t nh, tiêu chuẩn nghề, trình độ, kỹ năng và kinh nghiệm), nơi công tác, các số liệu về tuyển dụng, đề bạt, chuyển ngành, luân chuyển và thôi việc… Thứ hai: Những thông tin về vị tr công việc, loại công việc và mức độ; số lƣợng, địa điểm, loại và cấp bậc vị tr công việc, số vị tr đã có ngƣ i đảm đƣơng và những vị tr còn trống; ngạch lƣơng, bậc lƣơng và những điều kiện làm việc khác… Thứ ba: Những số liệu tài ch nh có liên quan, mức lƣơng, thƣ ng hiện tại, khuynh hƣớng chi tiêu của cá nhân, trợ cấp thôi việc, dự báo lƣơng hƣu… T cơ s dữ liệu nhân sự, nhà quản lý đánh giá và phân loại công việc trong hệ thống tổ chức Ch nh phủ bao gồm: vị tr công việc và ngạch, bậc; xếp hạng theo con ngƣ i và xếp hạng theo vị tr công việc; phân t ch và đánh giá công việc. Việc đánh giá và phân loại công việc vô cùng quan trọng, là cơ s cho việc quản lý và sử dụng công chức trong hệ thống các cơ quan hành ch nh nhà nƣớc. Đối với các nƣớc đang phát triển, điều quan trọng là chất lƣợng và số lƣợng thông tin quá yếu kém về vị tr công việc, d n đến việc nâng bậc không ch nh xác. Hệ thống ngạch bậc không rõ ràng làm phức tạp thêm b i có quá nhiều các khung 11 lƣơng thƣ ng không liên quan gì tới yêu cầu nội dung công việc hay kết quả thực hiện công việc. Hơn nữa, những ngƣ i chịu trách nhiệm đối với việc nâng bậc vị tr công việc lại thƣ ng không đƣợc đào tạo đầy đủ về đánh giá công việc và thiếu trình độ kỹ năng, đồng th i các hệ thống này cũng rất dễ bị ảnh hƣ ng b i những t nh toán ch nh trị và rất dễ bị làm sai lệch. Những vấn đề này đòi hỏi phải thận trọng khi áp dụng các hệ thống phân loại công việc của các nƣớc phát triển. Sau khi xây dựng xong "Cơ s dữ liệu nhân sự" bƣớc tiếp theo là lựa chọn và tuyển dụng nhân sự, các tác giả đã xác định quy trình tuyển dụng và tổ chức bao gồm: Xác định vị tr công việc cần tuyển; hoàn thiện mô tả nội dung công việc; thu hút những ứng cử viên phù hợp cho vị tr công việc đó, đánh giá và lựa chọn những ứng cử viên th ch hợp nhất. Nhƣ vậy, xây dựng "Cơ s dữ liệu nhân sự" là căn cứ quan trọng để định biên đối với các cơ quan của Ch nh phủ khi các quốc gia đang phát triển muốn áp dụng hệ thống việc làm vào việc quản lý đội ngũ công chức mà các nƣớc phát triển đang áp dụng. Các tác giả đƣa ra các thông tin mang t nh chất định hƣớng, chƣa trình bày đƣợc cụ thể, khoa học việc xây dựng bản mô tả công việc; xác định tiêu chuẩn công việc; xác định các cấp độ của công việc trong các tổ chức của Ch nh phủ mà mới chỉ đƣa ra nhƣ là vấn đề cần nghiên cứu, giải quyết khi tiến hành quy trình của công tác định biên. Tuy nhiên t thực tiễn của một số quốc gia, các tác giả cũng khuyến cáo cần thận trọng khi đƣa hệ thống việc làm vào áp dụng và phải cần t nh toán kỹ lƣỡng đến các nhân tố ảnh hƣ ng đến việc áp dụng hệ thống việc làm nhƣ: Yếu tố ch nh trị (mức độ can thiệp của ch nh trị đối với hành ch nh); yếu tố sắc tộc; giới t nh; mức độ áp dụng khoa học công nghệ và quan trọng nữa là yếu tố kinh tế… Cuốn "Những vấn đề cốt yếu của quản lý" do các tác giả ngƣ i Mỹ là: Harold Koontz, Cyril Odonnell, Heinz Weihrich biên soạn [23]. Theo các tác giả, chức năng quản lý của việc xác định biên chế hay định biên đƣợc định nghĩa là: “việc sắp xếp các cương vị trong cơ cấu tổ chức qua việc xác định những đòi hỏi về nhân lực, dự trữ nhân lực, tuyển dụng, lựa chọn, sắp xếp, đề bạt, đánh giá, bồi hoàn và đào tạo con người” [23, tr.384]. Nhƣ vậy, định biên gắn chặt với việc tổ chức, tức là việc định ra cơ cấu tổ chức hƣớng đ ch của các vai trò, nhiệm vụ và vị tr 12