Tài liệu Chính sách phân bổ ngân sách nhà nước ở việt nam

  • Số trang: 206 |
  • Loại file: PDF |
  • Lượt xem: 339 |
  • Lượt tải: 0
dangvantuan

Tham gia: 02/08/2015

Mô tả:

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA --------------- NGUYỄN MINH TÂN ĐỀ TÀI: CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI, 2019 1 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA --------------- NGUYỄN MINH TÂN ĐỀ TÀI: CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ CÔNG MÃ SỐ: 62 34 04 03 Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS.TS Lê Chi Mai 2. PGS.TS Đinh Văn Nhã HÀ NỘI, 2019 2 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận án tiến sĩ là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả trình bày trong luận án là trung thực, không sao chép bất hợp pháp của một tác giả hay công trình nghiên cứu nào. Hà Nội, ngày tháng năm 2019 Tác giả luận án Nguyễn Minh Tân 3 LỜI CẢM ƠN Trong quá trình nghiên cứu đề tài luận án, tôi đã nhận được rất nhiều sự giúp đỡ quý báu, tạo điều kiện thuận lợi của Lãnh đạo Ủy ban Tài chính – Ngân sách Quốc hội, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các nhà khoa học, cán bộ quản lý ở trung ương và địa phương, cán bộ, chuyên viên Văn phòng Quốc hội; Ban Giám đốc, Khoa Sau Đại học, Khoa Tài chính công và các Phòng, Ban chức năng của Học Viện Hành chính Quốc gia. Tôi xin bày tỏ lòng cảm ơn chân thành về sự giúp đỡ quý báu đó. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS.TS Lê Chi Mai, PGS.TS Đinh Văn Nhã – những thầy, cô giáo đã trực tiếp hướng dẫn khoa học và chỉ bảo cho tôi hoàn thành luận án này. Tôi xin cảm ơn bạn bè, đồng nghiệp đã động viên, khích lệ, tạo điều kiện giúp đỡ tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thiện luận án này. Tác giả luận án Nguyễn Minh Tân 4 MỤC LỤC Chương 1 1.1. 1.1.1. 1.1.2. 1.2. 1.3. Chương 2 2.1. 2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. 2.1.4. 2.2. 2.2.1. 2.2.2. 2.2.3. 2.2.4 2.2.5. 2.2.6. 2.2.7. 2.3. 2.3.1. 2.3.2. Chương 3 3.1. 3.2. 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4. MỞ ĐẦU TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài Các công trình nghiên cứu ở trong nước Nhận xét chung tình hình nghiên cứu và những vấn đề đặt ra cần nghiên cứu của luận án Cơ sở lý thuyết và tư tưởng xuyên suốt của Luận án Tiểu kết Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Một số vấn đề lý luận cơ bản về ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách nhà nước Khái quát về ngân sách nhà nước Hệ thống ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Quản lý ngân sách nhà nước ̀ Phân bổ ngân sách nhà nước Chính sách phân bổ ngân sách nhà nước Khái niệm chính sách phân bổ ngân sách nhà nước Chủ thể của chính sách phân bổ ngân sách nhà nước Các nguyên tắc của chính sách phân bổ ngân sách nhà nước Nội dung của chính sách phân bổ ngân sách nhà nước Các tiêu chí đánh giá chính sách phân bổ ngân sách nhà nước Các nhân tố ảnh hưởng chính sách phân bổ ngân sách nhà nước Xu hướng lựa chọn chính sách phân bổ ngân sách nhà nước theo kết quả đầu ra Kinh nghiệm phân bổ ngân sách nhà nước trên thế giới Lựa chọn một số quốc gia tiêu biểu trên thế giới Những vấn đề rút ra từ kinh nghiệm quốc tế Tiểu kết Chương 2 THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM Khái quát tình hình ngân sách nhà nước Việt Nam từ 2011 đến 2018 Thực trạng chính sách phân bổ ngân sách nhà nước ở Việt Nam Phân bổ ngân sách nhà nước theo lĩnh vực (chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển) Phân bổ ngân sách nhà nước cho các Bộ, cơ quan trung ương Phân bổ ngân sách nhà nước cho các Địa phương Phân bổ ngân sách nhà nước cho các Đơn vị sự nghiệp công 5 Trang 1 10 10 14 20 25 28 29 29 32 39 43 44 44 49 52 54 61 64 66 70 70 78 83 84 89 89 95 99 105 3.3. 3.3.1. 3.3.2. Chương 4 4.1. 4.1.1. 4.1.2. 4.2. 4.2.1. 4.2.2 4.2.3. 4.2.4. 4.2.5. 4.2.6. 4.2.7. 4.2.7.1. 4.2.7.2. 4.2.7.3. 4.2.8. 4.3. Đánh giá chung về chính sách phân bổ ngân sách nhà nước ở Việt Nam Một số kết quả đạt được Một số hạn chế, vấn đề đặt ra và nguyên nhân Tiểu kết Chương 3 QUAN ĐIỂM, ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM Quan điểm, định hướng chính sách phân bổ ngân sách nhà nước nhằm thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Quan điểm, định hướng của Đảng và Nhà nước về phân bổ ngân sách nhà nước Quan điểm của Luận án về phân bổ ngân sách nhà nước Giải pháp hoàn thiện chính sách phân bổ ngân sách nhà nước nhằm thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội của đất nước Hoàn thiện các căn cứ phân bổ ngân sách nhà nước Xây dựng và áp dụng Khung ngân sách trung hạn trong phân bổ ngân sách nhà nước Đổi mới phân bổ ngân sách nhà nước dựa trên kết quả đầu ra Xác định các chương trình, mục tiêu ưu tiên trong phân bổ ngân sách nhà nước Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý ngân sách nhà nước Đổi mới phân bổ ngân sách nhà nước cho các đơn vị sự nghiệp công Tiếp tục sửa đổi tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách nhà nước (sau năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030) Đối với tiêu chí, định mức phân bổ chi thường xuyên Đối với tiêu chí, định mức phân bổ chi đầu tư phát triển Hoàn thiện phương pháp xây dựng các tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách nhà nước Một số giải pháp bổ trợ Một số kiến nghị với Đảng và Nhà nước Tiểu kết Chương 4 KẾT LUẬN DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC 6 108 108 116 124 125 125 128 132 132 135 138 145 148 151 153 157 158 162 167 169 174 175 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT ADB: Ngân hàng phát triển Châu Á ĐMPBNS: Định mức phân bổ ngân sách ĐTPT: Đầu tư phát triển ĐVDTNS: Đơn vị dự toán ngân sách ĐVT: Đơn vị tính GDP: Tổng sản phẩm quốc nội HĐND: Hội đồng nhân dân IMF: Quỹ tiền tệ quốc tế KH: Kế hoạch KBNN: Kho bạc nhà nước KTXH: Kinh tế – Xã hội NCS: Nghiên cứu sinh NSĐP: Ngân sách địa phương NSNN: Ngân sách nhà nước NSTW: Ngân sách trung ương ODA: Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức SXKD: Sản xuất kinh doanh TNCN: Thu nhập cá nhân TNDN: Thu nhập doanh nghiệp TPCP: Trái phiếu chính phủ TVQH: Thường vụ Quốc hội UBND: Ủy ban nhân dân XDCB: Xây dựng cơ bản XHCN: Xã hội chủ nghĩa WB: Ngân hàng thế giới 7 DANH MỤC BẢNG BIỂU Trang Bảng 3.1: Tổng thu NSTW và NSĐP. Bảng 3.2 : Cơ cấu chi NSNN phân theo chi ĐTPT, chi thường xuyên 85 86 Bảng 3.3: Tốc độ tăng thu và tốc độ tăng chi NSNN. 87 Bảng 3.4: Bội chi NSNN và nợ công. Bảng 3.5: Chi đầu tư phát triển qua các giai đoạn. 88 90 Bảng 3.6: Chi thường xuyên phân theo ngành. 93 Bảng 3.7: Kết quả phân bổ NSNN một số Bộ, cơ quan trung ương. 95 Bảng 3.8: Kết quả phân bổ NSNN một số địa phương. 100 Bảng 3.9: 111 Bảng 4.10: Đánh giá tiêu chí, định mức phân bổ NSNN. (qua Phiếu điều tra, ĐVT %) Hệ số Vùng. Bảng 4.11: Hệ số định mức phân bổ NSNN của một số lĩnh vực. 166 Bảng 4.12: Kết quả điều tra tiêu chí chi đầu tư và chi thường xuyên. (qua Phiếu điều tra, ĐVT %) 167 165 DANH MỤC SƠ ĐỒ, HÌNH VẼ Trang Sơ đồ 1.1: Khung lý thuyết của luận án. 27 Sơ đồ 2.1: Tương ứng mỗi cấp chính quyền là một cấp ngân sách. 33 Sơ đồ 2.2: Hệ thống NSNN Việt Nam. 34 Sơ đồ 2.3: Mối quan hệ sản phẩm đầu ra và kết quả. 67 Sơ đồ 2.4: 67 Sơ đồ 2.5: Logic "chuỗi kết quả". Sơ đồ phân bổ NSNN theo mục tiêu, kết quả. Hình 1.1: Cơ cấu chi NSNN năm 2018. 87 8 69 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận án Việc nghiên cứu chính sách phân bổ NSNN ở Việt Nam có tính cấp thiết cao xuất phát từ các lý do sau đây: Thứ nhất, về mặt lý luận, chính sách phân bổ NSNN là một nội dung quan trọng trong quản lý nhà nước về NSNN, nhằm phân bổ nguồn lực ngân sách một cách hợp lý, công bằng, công khai, minh bạch, phục vụ cho việc thực thi các chức năng vốn có của Nhà nước. Nhà nước ra đời trong xã hội có giai cấp, theo đó cần nguồn lực vật chất để duy trì hoạt động của bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ngân sách nhà nước (NSNN) là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước ra đời cùng với sự xuất hiện của Nhà nước. NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước, được dự toán hàng năm hoặc trong một khoảng thời gian nhất định, do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định nhằm huy động và phân bổ các nguồn tài chính để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước theo quy định của pháp luật. NSNN là nguồn tài chính tập trung quan trọng nhất trong hệ thống tài chính quốc gia. NSNN tác động trực tiếp đến việc tăng quy mô đầu tư, thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng và phát triển. Quy mô thu và quy mô chi NSNN tác động mạnh mẽ đến quan hệ cung - cầu trên thị trường và thông qua đó tác động đến nền kinh tế. NSNN là công cụ và phương tiện vật chất để Nhà nước thực hiện việc điều tiết, phân phối thu nhập và kiểm soát nền kinh tế quốc dân. NSNN đảm bảo nguồn tài chính vật chất để duy trì hoạt động của bộ máy Nhà nước, cung cấp các dịch vụ công và dịch vụ thiết yếu trong xã hội, đồng thời trực tiếp đầu tư phát triển cơ sở vật chất, kỹ thuật của nền kinh tế, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực trong các lĩnh vực giáo dục, đào tạo, y tế, văn hóa, khoa học, công nghệ, thực hiện nhiệm vụ phát triển xã hội, củng cố an ninh, quốc phòng, đối ngoại. Với nguồn lực tài chính huy động được, Nhà nước tiến hành phân bổ nguồn lực đó theo những nguyên tắc và tiêu chí nhất định cho các lĩnh vực chi tiêu để thực hiện chức năng của Nhà nước. Việc phân bổ NSNN có hiệu lực và hiệu quả 1 đóng vai trò và ý nghĩa quan trọng giúp Chính phủ, Quốc hội và Chính quyền địa phương (HĐND và UBND) các cấp thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình nhằm mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế đất nước. Thông qua chính sách phân bổ NSNN, Nhà nước thực hiện việc điều chỉnh cơ cấu nền kinh tế nhằm phát triển bền vững và không ngừng nâng cao hiệu quả KTXH, chất lượng và đời sống của người dân. Chính sách phân bổ NSNN là tổng thể các quyết định của Nhà nước về việc phân bổ ngân sách dựa trên những căn cứ, nguyên tắc, tiêu chí, định mức, phương pháp tính toán nhất định; là sự lựa chọn của Nhà nước về phân bổ ngân sách nhằm đạt được các mục tiêu, giải pháp phát triển KTXH của Nhà nước trong từng thời kỳ. Các quyết định của Nhà nước được thể chế hóa bằng pháp luật, phản ánh việc phân bổ NSNN theo hướng công khai, minh bạch, dân chủ và mang lại hiệu quả cao cho nền KTXH. Thứ hai, căn cứ pháp lý thể hiện chính sách phân bổ NSNN đã được hình thành và từng bước hoàn thiện, song việc thi hành pháp luật vẫn chưa đầy đủ. Yêu cầu của Hiến pháp năm 2013 quy định tại Điều 55: “1. Ngân sách nhà nước, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước và các nguồn tài chính công khác do Nhà nước thống nhất quản lý và phải được sử dụng hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp luật. 2. Ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, trong đó ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm nhiệm vụ chi của quốc gia. Các khoản thu, chi ngân sách nhà nước phải được dự toán và do luật định”. Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật NSNN thể hiện những nội dung cơ bản của chính sách phân bổ NSNN hướng tới mục tiêu, quan điểm và các giải pháp phân bổ NSNN theo đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước. Việc phân bổ NSNN phải đáp ứng yêu cầu về tăng cường vai trò chủ đạo của Ngân sách Trung ương trong việc giải quyết những vấn đề quan trọng, ở tầm vĩ mô, tạo ra sự đột phá trong sự phát triển, đồng thời khuyến khích sự năng động, sáng tạo, chủ động trong quản lý của các cấp chính quyền địa phương và của từng đơn vị cơ sở. 2 Bên cạnh đó, việc trao thêm quyền tự chủ về ngân sách cho các địa phương và các bộ, ngành, đơn vị cơ sở cũng như việc mở rộng cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp công lập, quản lý theo kết quả thực hiện nhiệm vụ (kết quả đầu ra) là xu hướng cần thiết trong quá trình quản trị Nhà nước theo hướng hiện đại. Điều này cũng đặt ra những yêu cầu và thách thức mới trong phân bổ NSNN. Thứ ba, thực trạng thực thi chính sách phân bổ NSNN đang có nhiều bất cập. Mặc dù đã trải qua 3 thời kỳ ổn định ngân sách (2004 - 2006; 2007-2010; 2011-2015), với hơn một thập kỷ tiến hành cải cách phân bổ NSNN, nhưng vị trí, vai trò, tầm quan trọng của chính sách phân bổ NSNN và hệ thống phân bổ NSNN ở Việt Nam trong tổng thể thực hiện quyền lực nhà nước chưa được nhận thức và hiện thực hóa đầy đủ. Việc phân bổ NSNN chủ yếu dựa vào quá khứ, hiện trạng, kinh nghiệm truyền thống, có phần cảm tính, dựa trên ý chí chủ quan của người đứng đầu, được lập theo hằng năm trên cơ sở đánh giá kết quả thực hiện những năm trước, do đó, việc phân bổ ngân sách tăng hoặc giảm đều mô phỏng theo các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Quyết định của Chủ tịch UBND hoặc Nghị quyết của Quốc hội, của HĐND tỉnh về các nguyên tắc, tiêu chí và ĐMPBNS của NSTW và NSĐP, chưa gắn chặt với việc triển khai thực hiện kế hoạch phát triển KTXH và hiệu quả đầu ra, quản lý theo kết quả thực hiện nhiệm vụ. Thứ tư, cho đến nay, chưa có một công trình nghiên cứu khoa học nào đề cập đến vấn đề phân bổ NSNN một cách toàn diện và chuyên sâu. Trên thực tế chỉ có một số nghiên cứu, bài báo, luận văn, luận án, đề tài khoa học đề cập đến vấn đề này ở các khía cạnh khác nhau của vấn đề phân bổ NSNN từ các góc độ quản lý KTXH, pháp luật. Chưa có một công trình nghiên cứu nào đánh giá về chủ thể ban hành và thực thi chính sách, mục tiêu và yêu cầu của chính sách, các nội dung và giải pháp của chính sách, cũng như thực trạng thực thi chính sách phân bổ NSNN, giúp cho Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh trong việc xem xét quyết định phân bổ NSNN. Thứ năm, trước đòi hỏi phải hoàn thiện chính sách phân bổ NSNN hiện hành, phù hợp với Hiến pháp năm 2013 và Luật NSNN năm 2015 (có hiệu lực từ 3 năm ngân sách 2017) được Quốc hội thông qua ngày 26/5/2015; tạo lập môi trường tài chính lành mạnh nhằm phát triển các nguồn lực; sử dụng có hiệu quả nguồn NSNN; nâng cao tính công khai, minh bạch, dân chủ trong quản lý NSNN. thì việc nghiên cứu về chính sách phân bổ NSNN sẽ góp phần đưa Hiến pháp năm 2013 và Luật NSNN năm 2015 vào cuộc sống. Đặc biệt, chính sách phân bổ NSNN thay đổi để bảo đảm phân bổ dựa trên kết quả (yếu tố đầu ra) thay thế cho việc phân bổ dựa trên các theo yếu tố đầu vào; phù hợp với xu hướng cải cách quản lý tài chính công trên thế giới hiện nay. Từ những lý do trên, Nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài “Chính sách phân bổ ngân sách nhà nước ở Việt Nam” làm Luận án tiến sĩ, góp phần hoàn thiện các quy định về quy trình, cách thức phân bổ NSNN, các nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách ở cấp trung ương và cấp địa phương nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển KTXH của đất nước và của từng địa phương. Những lý do nêu trên cho thấy đề tài luận án là cấp thiết và có ý nghĩa quan trọng cả về mặt lý luận và thực tiễn đang đặt ra hiện nay. 2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu Trên cơ sở nghiên cứu cơ sở khoa học phân tích thực trạng chính sách phân bổ NSNN ở Việt Nam; luận án đề xuất các giải pháp cơ bản để hoàn thiện chính sách phân bổ NSNN, nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả và công bằng trong phân bổ NSNN phù hợp với tình hình KTXH của đất nước và từng địa phương. Để thực hiện mục tiêu trên, luận án có những nhiệm vụ sau: - Thứ nhất, làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận cơ bản về NSNN, quản lý NSNN, phân cấp quản lý NSNN và phân bổ NSNN. - Thứ hai, nghiên cứu cơ sở lý luận về chính sách phân bổ NSNN, trong đó làm rõ khái niệm, mục tiêu và nguyên tắc xây dựng chính sách, các nội dung của chính sách. Luận án cũng làm rõ thẩm quyền phân bổ ngân sách của các chủ thể trong bộ máy nhà nước và quy trình phân bổ ngân sách, các tiêu chí đánh giá đối với chính sách phân bổ NSNN. 4 Luận án trình bày các yếu tố đặc thù của Việt Nam tác động tới phân bổ NSNN và tham khảo kinh nghiệm phân bổ NSNN ở một số quốc gia trên thế giới. - Thứ ba, luận án phân tích thực trạng chính sách phân bổ NSNN ở Việt Nam hiện nay, tập trung vào thực trạng về nội dung chính phân bổ NSNN cho các lĩnh vực, phân bổ cho các bộ ngành, phân bổ cho các địa phương (theo các lĩnh vực chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển), phân bổ ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách. Trên cơ sở đó, luận án đánh giá về các thành công, hạn chế của chính sách phân bổ NSNN qua khảo sát ý kiến của các bên liên quan và theo các tiêu chí đánh giá đối với chính sách phân bổ NSNN. - Thứ tư, đề xuất các quan điểm và giải pháp hoàn thiện chính sách phân bổ NSNN tập trung vào việc hoàn thiện các căn cứ phân bổ NSNN, xây dựng khung ngân sách trung hạn và phân bổ NSNN dựa trên kết quả đầu ra, đi đôi với việc sửa đổi các tiêu chí, ĐMPBNS (sau năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030) nhằm bảo đảm sự phù hợp với quy định của pháp luật và thông lệ quốc tế . 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu là các vấn đề lý luận, thực tiễn về chính sách phân bổ NSNN ở Việt Nam. - Phạm vi về nội dung: Luận án tập trung nghiên cứu nội dung của chính sách phân bổ NSNN về mặt lý luận và quy định pháp luật; nghiên cứu thực trạng triển khai nội dung quy định đó trên phạm vi tổng thể quốc gia và đề xuất giải pháp làm căn cứ ứng dụng cho việc phân bổ ngân sách ở các Bộ, cơ quan trung ương, địa phương theo các lĩnh vực chi thường xuyên và chi ĐTPT ở Việt Nam. Phạm vi về không gian: Luận án tập trung nghiên cứu về phân bổ NSNN trên phạm vi cả nước, từ góc độ vĩ mô, bao quát các ngành, lĩnh vực và địa phương thông qua các nguyên tắc, tiêu chí, ĐMPBNS được Nhà nước ban hành; nghiên cứu so sánh, đối chiếu với thông lệ quốc tế về phân bổ NSNN theo kết quả đầu ra, từ đó đưa ra quan điểm và đề xuất giải pháp hoàn thiện chính sách phân bổ NSNN. Phạm vi về thời gian: Luận án nghiên cứu dựa trên các giai đoạn áp dụng Luật NSNN (năm 1996, năm 2002 và năm 2015); thực trạng NSNN được nghiên cứu trong giai đoạn 2011-2017 để có thể phân tích sâu các dữ liệu với độ dài thời 5 gian hợp lý. Các đề xuất giải pháp được thực hiện cho các năm tiếp theo, phù hợp với yêu cầu triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 và Luật NSNN năm 2015 (có hiệu lực từ năm ngân sách 2017). 4. Phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận: Luận án dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật lịch sử, chủ nghĩa duy vật biện chứng; phương pháp luận khoa học của các lý thuyết về tài chính công và quản lý NSNN, lý luận về quản lý NSNN theo kết quả đầu ra. 4.2. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể: Phương pháp nghiên cứu lịch sử để: tìm hiểu nguồn gốc, sự ra đời, hình thành NSNN và các chính sách của Nhà nước, trong đó tập trung vào việc ban hành và thực thi chính sách phân bổ NSNN của các chủ thể quản lý và các tiêu chí, ĐMPBNS thuộc nội dung chính sách phân bổ NSNN (chương về lý luận); nghiên cứu, đánh giá thực trạng phân bổ chi ĐTPT và chi thường xuyên ở Việt Nam, gắn với yêu cầu phát triển KTXH từ năm 2005 đến năm 2017 theo quy định của Luật NSNN và khả năng thu, chi của NSNN (chương về thực trạng); tìm hiểu các định hướng chính sách của Đảng và Nhà nước, trên cơ sở đó đưa ra quan điểm của luận án, cũng như các giải pháp hoàn thiện chính sách phân bổ NSNN ở Việt Nam (chương về giải pháp). Phương pháp tổng hợp để: hệ thống hoá các quan điểm về phân bổ NSNN và quy trình phân bổ NSNN; tìm hiểu các quy định của pháp luật Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế, đặc biệt là các nguyên tắc phân bổ NSNN, các tiêu chí và ĐMPBNS, từ đó đưa ra các tiêu chí, ĐMPBNS và đổi mới cách thức phân bổ NSNN dựa trên kết quả đầu ra và thông lệ tốt của quốc tế; sơ đồ hoá các quy trình và cách thức phân bổ NSNN trên cơ sở tiếp cận cơ bản về phân bổ NSNN theo kết quả đầu ra; đưa ra khái niệm, định nghĩa về NSNN, phân bổ NSNN, chính sách phân bổ NSNN (chương về lý luận); đánh giá thực trạng, chỉ ra nguyên nhân của các tồn tại, hạn chế trong chính sách phân bổ NSNN (chương về thực trạng); hệ thống hoá các quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước và đưa ra các kiến nghị giải pháp hoàn thiện chính sách phân bổ NSNN (chương về giải pháp). 6 Phương pháp so sánh để: đối chiếu các nguyên tắc phân bổ NSNN và các thông lệ tốt của quốc tế về phân bổ NSNN, các quy định của pháp luật Việt Nam về phân bổ NSNN, từ đó đánh giá mức độ phù hợp của chính sách, chú trọng việc triển khai thi hành chính sách trong cuộc sống để có những giải pháp, kiến nghị phù hợp. Phương pháp phân tích để: xác định nội dung, nội hàm của chính sách và chủ thể ban hành, thực thi chính sách phân bổ NSNN áp dụng cho trường hợp Việt Nam; đánh giá thực trạng phân bổ NSNN chi thường xuyên và chi ĐTPT, thực trạng áp dụng quy định pháp luật về phân bổ NSNN; đưa ra các kiến nghị, giải pháp nâng cao hiệu quả phân bổ NSNN ở Việt Nam. Phương pháp khảo sát điều tra xã hội học để: thông qua Phiếu điều tra sẽ đánh giá thực trạng tổ chức thực hiện chính sách phân bổ NSNN ở Việt Nam và chứng minh một số kiến nghị, đề xuất của luận án nhằm nâng cao hiệu quả phân bổ NSNN. Để bảo đảm mức độ tin cậy của các nhận định và đề xuất giải pháp, trong khuôn khổ luận án sẽ sử dụng phương pháp khảo sát điều tra xã hội học. NCS đã liên hệ và được sự giúp đỡ của một số tỉnh (trong số 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) và các đơn vị dự toán cấp 1 của NSTW (trong số 24 bộ, ngành và các đầu mối khác của NSTW), một số cán bộ quản lý và chuyên gia tư vấn có nhiều kinh nghiệm để tiến hành khảo sát điều tra xã hội học. Ngoài ra, luận án còn sử dụng phương pháp thu thập tài liệu, phỏng vấn chuyên gia để chứng minh các luận điểm, đánh giá, nhận định của luận án. 5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án Về ý nghĩa khoa học: luận án cung cấp cơ sở khoa học về chính sách phân bổ NSNN, trong đó làm rõ khái niệm, các nguyên tắc của chính sách, chủ thể ban hành và thực thi chính sách, làm rõ các nội dung và giải pháp của chính sách, đồng thời đưa ra những tiêu chí đánh giá chính sách phân bổ NSNN ở Việt Nam. Những luận cứ khoa học nói trên được sử dụng làm cơ sở lý thuyết cho việc phân tích và đánh giá chính sách phân bổ NSNN ở Việt Nam. Về ý nghĩa thực tiễn: nghiên cứu thực trạng NSNN ở Việt Nam, đánh giá kết quả đạt được, những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân, sự tham gia của cơ 7 quan nhà nước có thẩm quyền. Cách tiếp cận của luận án nhằm hướng đến việc phân bổ ngân sách dựa trên kết quả đầu ra, tạo ra sự bình đẳng, công khai trong phân bổ ngân sách. Trên cơ sở bám sát chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đề xuất những định hướng đổi mới trong việc phân bổ NSNN ở Việt Nam, gắn với việc ban hành và hoàn thiện các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ NSNN. Các giải pháp mang tính chất chính sách và pháp luật cũng như các giải pháp về tổ chức bộ máy cũng được đề xuất trong luận án. Những kết luận khoa học của luận án sẽ có giá trị nhất định trong nghiên cứu, học tập, làm tài liệu tham khảo bổ ích cho các nhà hoạch định chính sách, đồng thời có đóng góp nhất định đối với khoa học quản lý NSNN nói riêng và quản lý tài chính công nói chung. 6. Những đóng góp mới của Luận án Thứ nhất, Luận án đưa ra khái niệm chính sách phân bổ NSNN, làm rõ đặc điểm, vai trò và trách nhiệm của các chủ thể ban hành, thực thi chính sách, xác định các nội dung cơ bản của chính sách phân bổ NSNN, đề xuất các tiêu chí đánh giá chính sách phân bổ NSNN ở Việt Nam, nêu cơ sở khoa học của việc phân bổ và quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ (kết quả đầu ra). Thứ hai, Trên cơ sở phân tích nội dung của chính sách phân bổ NSNN và thực trạng thi hành chính sách này qua các thời kỳ ổn định ngân sách, luận án đánh giá các thành công, hạn chế của chính sách. Luận án làm rõ các nguyên nhân chủ yếu dẫn đến các hạn chế, đó là: hệ thống NSNN Việt Nam mang tính “lồng ghép”, phức tạp; cơ chế phân cấp quản lý ngân sách chưa hợp lý; các tiêu chí, định mức phân bổ NSNN còn bất cập và tính chất phức tạp trong cân đối NSNN; việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật còn nhiều bất cập, hạn chế. Thứ ba, đưa ra quan điểm riêng của Luận án về phân bổ NSNN dựa trên kết quả đầu ra và các giải pháp hoàn thiện để nâng cao hiệu quả phân bổ NSNN; đề xuất, kiến nghị các giải pháp hoàn thiện chính sách phân bổ NSNN, bám sát vào các định hướng của Đảng và Nhà nước về cải cách tài chính công và Chiến lược tổng thể về cải cách hành chính nhà nước; tổ chức thực hiện Hiến pháp năm 8 2013, Luật NSNN năm 2015 (có hiệu lực từ năm 2017) và các luật có liên quan để thực thi chính sách phân bổ NSNN có hiệu lực và hiệu quả; đề xuất sửa đổi các tiêu chí, định mức phân bổ NSNN (sau năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030) theo định hướng quản lý NSNN theo kết quả đầu ra. 7. Cấu trúc của luận án Luận án gồm 4 chương (ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục), có kết cấu như sau: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án Chương 2: Cơ sở khoa học về chính sách phân bổ NSNN Chương 3: Thực trạng chính sách phân bổ NSNN ở Việt Nam Chương 4: Quan điểm, định hướng và giải pháp hoàn thiện chính sách phân bổ NSNN ở Việt Nam 9 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án 1.1.1. Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài 1.1.1.1. Nghiên cứu lý luận về chính sách phân bổ NSNN Qua tìm hiểu các công trình ngoài nước và tham khảo ý kiến chuyên gia nước ngoài cho thấy, không có nhiều công trình nghiên cứu ngoài nước một cách cụ thể về chính sách phân bổ NSNN. Tuy nhiên, với sự mở cửa nền kinh tế và hợp tác song phương, đa phương thông qua các dự án quốc tế, có một số chuyên gia quốc tế làm việc tại Việt Nam đã nghiên cứu về tình hình tài chính công của Việt Nam và so sánh với quốc tế. Có thể khái quát qua việc nghiên cứu của các chuyên gia quốc tế như sau: Tác giả người Mỹ Mabel Waker (1980) đã quan tâm nhiều về tài chính công mà cụ thể là vấn đề phân bổ ngân sách trong “Municipal Expenditures” - Nguyên lý chi tiêu [101], tác giả đã tổng quan về lý thuyết chi ngân sách. Tác giả V.O. Key (1940) trong bài báo “The lack of a Budgetary Theory” - Sự thiếu hụt một lý thuyết ngân sách [107], tác giả đã chỉ ra vấn đề về lý thuyết ngân sách và phân tích tầm quan trọng của nó trong quản lý kinh tế vĩ mô cũng như gia tăng hiệu quả phân bổ ngân sách của Chính phủ. Tác giả Wolfgang Streeck và Daniel Mertens (2007) trong “Public Investment” – Đầu tư công [110], đã khảo sát thực tiễn đầu tư công của ba nước (Mỹ, Đức và Thụy điển) từ năm 1981 đến năm 2007 và kết luận ba nước này có xu hướng điều chỉnh cơ cấu chi đầu tư công trong điều kiện ngân sách hạn chế, tăng chi đầu tư cho giáo dục, nghiên cứu và phát triển, hỗ trợ cho gia đình chính sách, hỗ trợ thị trường lao động. Trong nghiên cứu này, các tác giả cũng chỉ ra mối quan hệ giữa đầu tư công và đầu tư vào các lĩnh vực xã hội trong điều kiện ngân sách bị hạn chế thì nên thực hiện đầu tư công như thế nào để đạt hiệu quả cao, hạn chế nợ công và thâm hụt ngân sách. 10 Nghiên cứu của Ngân hàng thế giới (WB) đã tập trung vào vấn đề chi tiêu công như: “Public Expenditue on Doimoi Stragate in Việt Nam” (2010) hoặc Đánh giá trách nhiệm giải trình tài chính quốc gia (PAFI) (2013); “Public Finance: Medium Term Framework - Benefit, Taxnomy, Stages and International Experience” - Tài liệu Hội thảo về khuôn khổ chi tiêu trung hạn (2006); “Tax Revenue Forecasts in IMF -Suppored Programs” của Quỹ tiền tệ quốc tế IMF (2012); “Performance Budgeting in Korea, OECD Juornal on Budgeting” (2007) - thực hiện ngân sách ở Hàn Quốc; “Promoting fiscal sustainability, Kuala Lumpur, Malaysia” (2011) - thúc đẩy bền vững tài khóa ở Malaysia….Các nghiên cứu của chuyên gia ngoài nước đã đề cập đến nhiều khía cạnh trong quản lý tài chính công nói chung và quản lý NSNN nói riêng, làm tài liệu tham khảo cho các nhà nghiên cứu trong nước và nhà hoạch định chính sách [108], [109]. Về khái niệm chính sách phân bổ NSNN, trong nghiên cứu của các chuyên gia Ngân hàng Thế giới (WB) cho thấy “Chính sách là tổng thể các quan điểm, tư tưởng, mục tiêu và hành động của Nhà nước” [109], theo đó chính sách công là thể hiện ý chí của Nhà nước trong việc giải quyết các vấn đề công, nó phản ánh thái độ của Nhà nước trước một vấn đề công. Các tác giả của WB cũng cho rằng, nếu Nhà nước muốn thay đổi hiện trạng thì Nhà nước phải đề ra giải pháp để giải quyết vấn đề đó. Giải pháp của Nhà nước là cách thức để giải quyết vấn đề nhằm đạt được các mục tiêu chính sách công. Trên cơ sở mục tiêu chính sách công, Nhà nước xác định các giải pháp thích hợp để đạt được các mục tiêu đó. 1.1.1.2. Nghiên cứu thực tiễn về chính sách phân bổ NSNN Nghiên cứu của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) trong Ủy ban chính sách kinh tế “Restructuring public expenditure: challenges and achievements” Economic Policy Committee (2015) cho thấy trước áp lực của việc nâng cao chất lượng chi tiêu công nhằm hỗ trợ phát triển kinh tế tăng trưởng thì việc thiết lập cơ cấu chi NSNN thông qua chính sách phân bổ NSNN hiệu quả có vai trò quan trọng. Nghiên cứu này đã cho thấy các nước đã căn cứ vào bối cảnh và tình hình cụ thể của mỗi nước để cơ cấu lại chi NSNN dựa trên sự điều chỉnh quy mô, cơ 11 cấu chi NSNN từ lĩnh vực này sang lĩnh vực khác có tính chất ưu tiên trong từng giai đoạn [96]. Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (WB) về “Việt Nam: Quản lý chi tiêu công để tăng trưởng và giảm nghèo, Tập 1: Các vấn đề liên ngành” và báo cáo “Đánh giá chi tiêu công và trách nhiệm giải trình” (2004), (2009) cũng đã đề cập đến xu hướng điều chỉnh chi ngân sách của các nước trên thế giới, phân tích, mô tả thực trạng chi tiêu công của Việt Nam [109]. Nghiên cứu trường hợp chi NSNN của Ukraine của Ngân hàng Thế giới (WB) trong “Public Expenditure Review: Restructuring Government Expenditures” cho thấy chính sách cơ cấu lại chi tiêu công là một phần quan trọng, trung tâm của quá trình cải cách tổng thể tài chính công của Ukranie, trong đó nhấn mạnh cơ cấu lại chi tiêu công gắn liền và nhất quán với mục tiêu tái cơ cấu nền kinh tế, gắn liền với vai trò của Chính phủ trong nền kinh tế thị trường. Những thay đổi trong chính sách cơ cấu lại chi NSNN được gắn liền và đi kèm với cải cách khu vực công nhằm nâng cao hiệu quả của khu vực này và mối quan hệ tài chính trong hệ thống tài chính Chính phủ liên bang. Tương tự, nghiên cứu của Jorge Núñez Ferrer EU (2007) “budget and policy reforms to promote economic growth” đưa ra đánh giá tác động của chi NSNN đến tăng trưởng kinh tế cho một số định hướng điều chỉnh chính sách [109]. Nghiên cứu vai trò chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế của Miller và Lopez (2007) khẳng định cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cộng có đóng góp cho việc giảm thiểu những thiếu sót của thị trường là nguồn lực chính thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Nghiên cứu chỉ ra rằng tăng chi cung cấp hàng hóa dịch vụ công trong tổng chi tiêu của Chính phủ có thể làm tăng ngay tức thì tỷ lệ tăng trưởng bình quân đầu người. Thất bại của thị trường được bù đắp bằng việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cũng được khẳng định trong nghiên cứu này; tăng cường cung cấp hàng hóa và dịch vụ công là một trong những công cụ hữu ích nhất để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đặc biệt là ở những nước thu nhập trung bình. Nghiên cứu về tác động của cơ cấu chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế trong trong trường hợp Kenya cho thấy, chi tiêu công có tác động tích cực đến 12
- Xem thêm -