Tài liệu Chính sách can thiệp của nhà nước đối với hoạt động thu gom chất thải rắn sinh hoạt trên địa bàn thành phố hồ chí minh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH ---    --- VÕ THỊ HOÀNG OANH CHÍNH SÁCH CAN THIỆP CỦA NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG THU GOM CHẤT THẢI RẮN SINH HOẠT TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2011 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH -------------------------------- CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT VÕ THỊ HOÀNG OANH CHÍNH SÁCH CAN THIỆP CỦA NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG THU GOM CHẤT THẢI RẮN SINH HOẠT TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Chuyên ngành Chính sách công Mã số: 603114 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS. TS PHẠM DUY NGHĨA TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2011 i. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh hay Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright. TP. Hồ Chí Minh, ngày 25 tháng 4 năm 2011 Tác giả Võ Thị Hoàng Oanh ii. LỜI CẢM ƠN Lời đầu tiên tôi xin chân thành cảm ơn các thầy cô giáo, các anh chị nhân viên Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright đã tận tình truyền đạt kiến thức và giúp đỡ tôi trong thời gian theo học tại chương trình. Đặc biệt trân trọng sự quan tâm, động viên và chỉ dẫn của PGS.TS Phạm Duy Nghĩa đối với tôi trong quá trình thực hiện luận văn này. Xin được cảm ơn các cô chú, các anh chị và các bạn ở các cơ quan, đơn vị có liên quan đã nhiệt tình giúp đỡ, cung cấp tài liệu và có các trao đổi sâu sắc để tôi có thể phát triển thêm những nhận định cá nhân đối với đề tài nghiên cứu. Và sau cùng, xin được bày tỏ lòng biết ơn vô hạn đối với gia đình, luôn yêu thương và khích lệ tôi. Xin được cảm ơn Anh, người bạn đời chân thành, đã quan tâm, động viên tôi thi tuyển và học tại chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright; đã chia sẻ cùng tôi những khó khăn, những vui buồn trong cuộc sống và trong những ngày tháng học tập tại trường. Võ Thị Hoàng Oanh 1 MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .................................................................................................................. i MỤC LỤC ............................................................................................................................ 1 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT..................................................................................... 3 DANH MỤC CÁC HÌNH .................................................................................................... 4 PHẦN MỞ ĐẦU................................................................................................................... 5 1. Lý do chọn đề tài ........................................................................................................ 5 2. Mục đích và câu hỏi nghiên cứu ................................................................................. 6 3. Phạm vi và phương pháp nghiên cứu.......................................................................... 6 4. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài ........................................................................................ 8 5. Bố cục đề tài ............................................................................................................... 8 PHẦN NỘI DUNG ............................................................................................................... 9 CHƢƠNG 1: BỐI CẢNH NGHIÊN CỨU VÀ TỔNG QUAN ĐỀ TÀI ...................... 9 1.1. Bối cảnh nghiên cứu đề tài .................................................................................. 9 1.2. Tổng quan các nghiên cứu trước ....................................................................... 11 CHƢƠNG 2: CAN THIỆP CỦA NHÀ NƢỚC VÀO THỊ TRƢỜNG DỊCH VỤ THU GOM CHẤT THẢI RẮN SINH HOẠT ............................................................. 14 2.1. Cơ sở để nhà nước can thiệp vào thị trường dịch vụ thu gom chất thải rắn sinh hoạt: ........................................................................................................................... 14 2.2. Các hình thức can thiệp có thể........................................................................... 17 CHƢƠNG 3: THỰC TRẠNG ĐIỀU TIẾT HOẠT ĐỘNG CUNG ỨNG DỊCH VỤ THU GOM CHẤT THẢI RẮN SINH HOẠT TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ...................................................................................................................... 19 3.1. Cơ sở pháp lý điều tiết hoạt động cung ứng ...................................................... 19 3.1.1. Văn bản của Trung ương ............................................................................ 19 3.1.2. Văn bản của TPHCM ................................................................................. 19 3.2. Tổ chức bộ máy thực hiện điều tiết hoạt động thu gom CTRSH ...................... 22 3.3. Các hình thức cung ứng và chất lượng dịch vụ cung ứng ................................. 23 3.3.1. Khu vực nhà nước: ..................................................................................... 23 3.3.2. Khu vực tư nhân: ........................................................................................ 24 3.4. Đánh giá kết quả vận hành cơ chế điều tiết ....................................................... 30 3.4.1. Mặt làm được ............................................................................................. 30 3.4.2. Mặt hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế:...................................... 31 2 CHƢƠNG 4: KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH .......................................................... 38 4.1. Về quản lý cung ứng .......................................................................................... 38 4.1.1. Các vấn đề liên quan đến tổ chức hoạt động của đơn vị cung ứng: ........... 38 4.1.2. Các vấn đề liên quan đến chất lượng dịch vụ cung ứng............................. 39 4.1.3. Các vấn đề liên quan đến người lao động .................................................. 39 4.2. Về xây dựng thể chế: ......................................................................................... 40 4.2.1. Sửa đổi, bổ sung các văn bản hiện hành: ................................................... 40 4.2.2. Ban hành tiêu chuẩn vệ sinh môi trường đối với hoạt động thu gom, vận chuyển CTRSH ......................................................................................................... 40 4.2.3. Ban hành tiêu chuẩn giúp UBND phường/xã thẩm định năng lực thu gom của các đơn vị đăng ký hoạt động. ............................................................................ 40 4.2.4. Về mức phí ................................................................................................. 41 4.3. Về tổ chức bộ máy: ............................................................................................ 41 4.3.1. Phát huy vai trò của Ban điều hành tổ dân phố .......................................... 41 4.3.2. Rà soát, xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm kỷ luật hành chính ........... 42 4.3.3. Xây dựng lực lượng kiểm tra, giám sát việc cung ứng và sử dụng dịch vụ thu gom CTRSH ....................................................................................................... 42 PHẦN KẾT UẬN ............................................................................................................ 43 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................. 44 PHỤ LỤC ........................................................................................................................... 47 3 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT BCH Ban chấp hành BHLĐ Bảo hộ lao động BHTN Bảo hiểm tai nạn BHXH Bảo hiểm xã hội BHYT Bảo hiểm y tế CBCC Cán bộ công chức CTR Chất thải rắn CTRSH Chất thải rắn sinh hoạt DNTN Doanh nghiệp tư nhân DVCI Dịch vụ công ích LRDL Lấy rác dân lập HĐLĐ Hợp đồng lao động HĐND Hội đồng nhân dân HTX Hợp tác xã LĐLĐ Liên đoàn lao động NLĐ Người lao động THPT Trung học phổ thông TNHH Trách nhiệm hữu hạn TNMT Tài nguyên môi trường TPHCM Thành phố Hồ Chí Minh UBND Ủy ban nhân dân 4 DANH MỤC CÁC HÌNH Hình 1.1: Biểu đồ khối lượng chất thải rắn sinh hoạt phát sinh hàng năm tại TPHCM (giai đoạn 1992- 2009) Hình 2.1: Cây quyết định cho sự can thiệp của chính quyền Hình 3.1: Sơ đồ bộ máy điều tiết hoạt động thu gom chất thải rắn sinh hoạt tại TPHCM Hình 3.2: Mức lương bình quân hàng tháng của người lao động thu gom (khu vực nhà nước) Hình 3.3: Mức độ sử dụng các dụng cụ bảo hộ lao động Hình 3.4: Mức lương bình quân hàng tháng của người lao động thu gom (khu vực tư nhân) Hình 3.5: Thu nhập bình quân hàng tháng của người lao động từ bán phế liệu thu gom Hình 3.6: Các nguyên nhân chưa hài lòng về chất lượng dịch vụ của các hộ gia đình Hình 3.7: Tỷ lệ ký hợp đồng thu gom so với tỷ lệ không ký hợp đồng thu gom Hình 3.8: Tỷ lệ thực hiện đúng các điều khoản trong hợp đồng thu gom Hình 3.9: Tỷ lệ được phát biên lai thu phí so với tỷ lệ không được phát biên lai thu phí Hình 3.10: Các chủ thể thông báo lịch thu gom cho hộ gia đình Hình 3.11: Số lần thu gom trong một tuần Hình 3.12: Đánh giá về độ sạch trong thu gom 5 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Thành phố Hồ Chí Minh (TPHCM), với diện tích 2.095 km2 và dân số trên 8 triệu người, là trung tâm kinh tế- thương mại- du lịch và công nghiệp lớn nhất nước. Tốc độ phát triển kinh tế nhanh chóng đã đưa thành phố đặt chân đến nhiều thành tựu quan trọng trong giai đoạn vừa qua. Song song đó là việc phải đối mặt với hàng loạt thách thức: nhà ở, việc làm, y tế, giáo dục…trong đó, ô nhiễm môi trường là một thách thức tiêu biểu. Môi trường nhiễm bẩn xuất phát từ nhiều nguyên nhân. Một trong những nguyên nhân chủ yếu là do xử lý không tốt khối lượng chất thải rắn (CTR). Theo thống kê của Phòng quản lý chất thải rắn- Sở Tài nguyên và môi trường (TNMT) thành phố, khối lượng CTR thành phố hiện nay bình quân tăng từ 10%- 15%/năm, trong đó chất thải rắn sinh hoạt (CTRSH) chiếm trên 70%1. CTRSH đang là vấn đề môi trường nan giải với lượng thải lớn hơn nhiều lần so với các loại CTR khác cùng với tính chất phân bố dàn trải, mức độ nguy hại cao. Để có thể thu gom lượng CTRSH kể trên, thành phố có hai lực lượng chính: các công ty TNHH một thành viên dịch vụ công ích (DVCI) quận/huyện (khu vực nhà nước) và các tổ lấy rác dân lập2 (Tổ LRDL), các hợp tác xã (HTX), các doanh nghiệp (khu vực tư nhân). Nếu như các doanh nghiệp được tổ chức, hoạt động theo sự điều chỉnh bởi Luật doanh nghiệp 2005 thì đa số tổ chức và hoạt động của các lực lượng thu gom rác dân lập còn tự phát, chất lượng dịch vụ cung ứng còn hạn chế trên nhiều mặt. Làm thế nào để có được một mạng lưới thu gom hiệu quả, cung cấp dịch vụ thu gom CTRSH có chất lượng là vấn đề thành phố luôn quan tâm. Tuy nhiên, thực tế điều tiết giai đoạn từ 1998 đến nay cho thấy thành phố chưa có một cơ chế điều tiết tốt. Có nhiều nguyên nhân cần phải được đánh giá, phân tích cẩn trọng. Giải quyết triệt để những nguyên nhân này mới có thể đạt được mục tiêu xây dựng một hệ thống thu gom hiệu quả, bền vững. Với đề tài “Chính sách can thiệp của nhà nước đối với hoạt động thu gom CTRSH tại TPHCM”, tác giả nghiên cứu thực trạng điều tiết cung ứng dịch vụ thu gom CTRSH của TPHCM hiện nay, tìm kiếm những nguyên nhân hạn chế và kiến nghị một số giải pháp chính sách có thể giúp cho việc điều tiết cung ứng dịch vụ này tốt hơn. 1 2 Phụ lục 5 Phụ lục 1 6 2. Mục đích và câu hỏi nghiên cứu 2.1.Mục đích nghiên cứu: Nhằm tìm ra một số nguyên nhân của việc điều tiết chưa tốt hoạt động thu gom CTRSH của TPHCM hiện nay. Từ đó kiến nghị một vài giải pháp chính sách cụ thể để thành phố có thể cung ứng dịch vụ thu gom CTRSH tốt hơn. 2.2.Câu hỏi nghiên cứu Nghiên cứu tập trung trả lời các câu hỏi sau: - Thành phố nên quản lý hoạt động của các đơn vị cung ứng dịch vụ thu gom CTRSH như thế nào? - Thành phố phải kiểm soát chất lượng dịch vụ thu gom CTRSH ở các khía cạnh nào? - Thành phố nên quy định chính sách thu và quản lý phí dịch vụ thu gom CTRSH như thế nào để đạt được sự đồng thuận nhiều hơn từ các bên liên quan? 3. Phạm vi và phƣơng pháp nghiên cứu 3.1.Phạm vi Đề tài nghiên cứu nội dung can thiệp của nhà nước trong lĩnh vực thu gom CTRSH của các hộ gia đình3 tại TPHCM. Trong đó, chủ yếu phân tích tổ chức cung ứng của các chủ thể thuộc khu vực tư nhân và các công ty DVCI quận/huyện. Riêng đối với các HTX, tác giả chỉ khái quát thực trạng hiện nay mà các nghiên cứu trước đó đã khảo sát. Phân tích tập trung trong giai đoạn từ 2005 đến 2010, có điểm qua các quy định còn hiệu lực thi hành nhưng được ban hành trong giai đoạn từ 1998 đến nay. 3.2.Phƣơng pháp: Đề tài sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính, thống kê mô tả kết hợp với phỏng vấn, khảo sát để làm rõ các nội dung phân tích. Xuất phát từ định hướng nghiên cứu, dựa vào các quy định hiện hành của thành phố đồng thời có tham khảo khảo sát trước đây (năm 2007) của Viện nghiên cứu phát triển TPHCM, tác giả thiết kế bảng câu hỏi phỏng vấn 3 nhóm đối tượng: hộ gia đình, NLĐ trực tiếp thu 3 Phụ lục 1 7 gom, UBND phường/xã4. Cả 3 nhóm này được chọn ngẫu nhiên tại 5 phường/xã thuộc 5 quận/huyện khác nhau của TPHCM5. Nhóm NLĐ trực tiếp thu gom: Đặc thù hoạt động thu gom CTRSH là công việc tương đối nặng nhọc và độc hại nhưng những NLĐ trực tiếp thu gom đang làm việc cho các tổ chức/đơn vị khác nhau được trang bị thiết bị bảo hộ lao động (BHLĐ) và được hưởng các khoản phúc lợi không giống nhau. Phỏng vấn NLĐ trực tiếp thu gom nhằm có cơ sở so sánh điều kiện lao động, các khoản phúc lợi mà lao động đang làm việc cho các tổ chức sử dụng lao động khác nhau được hưởng. Từ đó có thể có kiến nghị về một số quy định tối thiểu dành cho NLĐ. Nhóm hộ gia đình: Phỏng vấn hộ gia đình để thấy đánh giá của người sử dụng dịch vụ về chất lượng dịch vụ được cung ứng. Qua đó cũng thấy được phần nào thực trạng người dân khu vực được phỏng vấn ứng xử với lượng CTRSH hàng ngày của hộ gia đình họ. Nhóm UBND phường/xã: UBND phường/xã là cơ quan quản lý nhà nước trực tiếp nhất, hiểu rõ nhất thực trạng cung ứng và sử dụng dịch vụ thu gom CTRSH tại địa phương. Qua phỏng vấn trực tiếp Chủ tịch (hoặc Phó Chủ tịch UBND hoặc nhân viên môi trường) tại 5 phường/xã, có thể thấy được thực trạng quản lý và cung ứng dịch vụ thu gom CTRSH tại từng địa phương. Trên cơ sở đó, tác giả cũng thảo luận cùng người được phỏng vấn về một số giải pháp cải thiện thực trạng hiện nay. Ngoài 3 nhóm trên, tác giả còn tiếp xúc và phỏng vấn trực tiếp với 3 chuyên gia tại 2 cơ quan chuyên môn và 1 viện nghiên cứu6; khảo sát về tổ chức và hoạt động của 3 công ty TNHH một thành viên DVCI quận/huyện7, 4 doanh nghiệp thu gom, vận chuyển rác8, 1 Liên đoàn lao động quận và 3 tổ LRDL9. Dựa vào kết quả phỏng vấn, khảo sát nêu trên, đối chiếu với các quy định hiện hành về thu gom CTRSH trên địa bàn TPHCM, tác giả nêu bật sự khác biệt giữa kết quả mà thành phố mong muốn đạt được qua điều tiết so với thực tế đang diễn ra, phân tích những nguyên 4 Phụ lục 6a, 6b, 6c Quận 1, quận 3, quận Phú Nhuận, quận 10 và huyện Bình Chánh 6 Sở Tài nguyên môi trường, Phòng Tài nguyên môi trường huyện Bình Chánh và Viện nghiên cứu phát triển Thành phố. 7 Quận 1, quận 3 và huyện Bình Chánh 8 Công ty TNHH một thành viên thu gom rác Da Phát (huyện Bình Chánh) và Doanh nghiệp tư nhân thu gom rác Thanh Bình (Huyện Hóc Môn), công ty TNHH thu gom, vận chuyển rác Thành Vạn (quận 11), Công ty TNHH thương mại dịch vụ kỹ thuật môi trường Biển Xanh (huyện Bình Chánh) 9 Tổ 1, 2, 3 (xã Bình Chánh, huyện Bình Chánh) 5 8 nhân dẫn đến sai khác này. Từ đó, đề xuất một số giải pháp chính sách giúp thành phố có thể điều tiết cung ứng dịch vụ thu gom CTRSH hiệu quả hơn. 4. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài Trong bối cảnh từng khu phố, từng ấp nhân dân trong toàn thành phố đang phấn đấu để được công nhận là Khu phố/ấp văn hóa; cùng toàn thành phố xây dựng một thành phố năng động, xứng đáng là trung tâm kinh tế- xã hội của cả nước; xây dựng và vận hành hiệu quả một hệ thống thu gom CTRSH góp phần cải thiện đáng kể bộ mặt đô thị thành phố và chất lượng đời sống dân cư, đưa các danh hiệu thi đua trong cộng đồng đạt đến những kết quả thực chất hơn. Một số phân tích và đề xuất giải pháp chính sách của đề tài có thể là nguồn tham khảo cho các đô thị khác của Việt Nam. 5. Bố cục đề tài Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn được chia thành 4 chương: Chương 1: Bối cảnh nghiên cứu và tổng quan đề tài Chương 2: Can thiệp của nhà nước vào thị trường dịch vụ thu gom CTRSH Chương 3: Thực trạng điều tiết hoạt động cung ứng dịch vụ thu gom CTRSH trên địa bàn TPHCM Chương 4: Khuyến nghị chính sách 9 PHẦN NỘI DUNG CHƢƠNG 1 BỐI CẢNH NGHIÊN CỨU VÀ TỔNG QUAN ĐỀ TÀI 1.1.Bối cảnh nghiên cứu đề tài Dịch vụ thu gom CTRSH có ảnh hưởng lớn đến đời sống xã hội và dân cư (sức khoẻ cộng đồng, vệ sinh môi trường, mỹ quan đô thị…). Đặc biệt ở các đô thị lớn như TPHCM- với lượng xả thải bình quân trên 5000 tấn/ngày10- nếu CTRSH bị ứ đọng, không thu gom kịp thời, sẽ ảnh hưởng lớn đến đời sống kinh tế- xã hội. Hơn hết, đó là mầm bệnh với nguy cơ lan tỏa, lây nhiễm rất nhanh. Vì lẽ đó, một đô thị càng phát triển thì càng phải có một hệ thống thu gom CTRSH có mức bao phủ hợp lý, được điều tiết vận hành hiệu quả. Hình 1.1: Biểu đồ khối lƣợng chất thải rắn sinh hoạt phát sinh hàng năm tại TPHCM 3,000,000 2,500,000 2,000,000 1,500,000 1,000,000 500,000 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 - (Nguồn: Số liệu thống kê giai đoạn 1992- 2009, Phòng quản lý chất thải rắn, Sở TNMT) Tại TPHCM hiện nay, dịch vụ thu gom CTRSH do cả nhà nước (công ty DVCI quận/huyện) và tư nhân (các tổ LRDL, HTX, doanh nghiệp…) cung ứng; trong đó, tư nhân chiếm trên 60% khối lượng thu gom11. Hoạt động của các công ty DVCI quận/huyện, các HTX đã được Luật doanh nghiệp 2005, Luật Hợp tác xã điều chỉnh. 10 11 Số liệu thống kê giai đoạn 1992- 2009, Phòng quản lý CTR, Sở TNMT TPHCM Phòng QLCTR- Sở TNMT, 2010 10 Đối với hoạt động thu gom rác của tư nhân, TP đã ban hành quy chế về tổ chức và hoạt động của lực lượng làm dịch vụ thu gom chất thải rắn dân lập trên địa bàn thành phố (quy chế 542412), quy định khá chi tiết tổ chức và hoạt động của lực lượng thu gom rác dân lập. Quy chế này giao cho UBND phường/xã quản lý, thực hiện cấp giấy chứng nhận hành nghề rác cho các cá nhân, thành lập các tổ lấy rác dân lập ở địa phương. Trong quá trình hoạt động, các tổ LRDL được quyền tự thu, tự chi và không phải trích nộp ngân sách. Tuy nhiên, qua hơn 10 năm từ ngày quy chế có hiệu lực, thực tế cho thấy hoạt động của các lực lượng thu gom rác dân lập chưa đạt các yêu cầu của thành phố. Về bản chất, thu gom CTRSH đã là hoạt động kinh doanh dịch vụ nhưng từ trước đến nay, những người có nguồn thu từ hoạt động kinh doanh này- trừ các doanh nghiệp, HTX- chưa từng thực hiện nghĩa vụ thuế với nhà nước. Trong khi đó, ngân sách thành phố hàng năm vẫn phải chi gần 1000 tỷ đồng để tài trợ cho hoạt động thu gom, vận chuyển và xử lý rác13. “Nhằm giảm gánh nặng trong công tác quản lý CTR trên địa bàn thành phố, tiến đến xóa bỏ bao cấp trong công tác này 14 , thành phố ban hành Quyết định 88/2008/QĐ-UBND ngày 20/12/2008 về thu phí vệ sinh và phí bảo vệ môi trường đối với chất thải rắn thông thường trên địa bàn TPHCM. Theo đó, thành phố tiếp tục giao cho phường/xã quản lý các tổ LRDL nhưng đồng thời giao cho phường/xã nhiệm vụ trực tiếp thu khoản phí thu gom từ các hộ dân- trước đây do các tổ LRDL thu phí. Sau khi thu phí, UBND phường/xã sẽ trích lại phí quản lý (20%) rồi nộp toàn bộ số phí thu được cho Phòng tài chính quận/huyện. Phòng tài chính sẽ tiến hành chi trả cho các đơn vị thu gom. Với nội dung như trên, Quyết định 88 bị phản đối không chỉ bởi lực lượng thu gom rác dân lập mà ngay cả các Phường/xã, Quận/huyện cũng chưa đồng thuận15. Trước tình hình này, thành phố đã xem x t, thừa nhận một vài điểm không hợp lý cần phải điều chỉnh. Ngay sau đó, Công văn liên ngành 7345/LCQ-TNMT-TC-CT ngày 07/10/2009 về việc hướng dẫn 12 UBND Thành phố Hồ Chí Minh (1998), “ uyết định 5424/1998/ Đ-UB- LĐT về việc ban hành quy chế quản lý chất thải rắn thông thường trên địa bàn TPHCM”- gọi tắt là quy chế 5424. 13 Nguyễn Thanh (2009), “Triển khai thu phí vệ sinh và phí BVMT theo quy định mới: Không ảnh hưởng đến lực lượng thu gom rác dân lập, Bộ Tài nguyên và Môi trường, truy cập ngày 28/2/2011 tại địa chỉ: http://www.monre.gov.vn/v35/default.aspx?tabid=428&cateID=24&id=66317&code=RFG1D66317 14 Nguyễn Thanh (2009), “Triển khai thu phí vệ sinh và phí BVMT theo quy định mới: Không ảnh hưởng đến lực lượng thu gom rác dân lập , Bộ Tài nguyên và Môi trường, truy cập ngày 28/2/2011 tại địa chỉ: http://www.monre.gov.vn/v35/default.aspx?tabid=428&cateID=24&id=66317&code=RFG1D66317 15 Những ngày đầu tháng 6/2009, lực lượng này tập trung trước trụ sở Sở Tài nguyên môi trường thành phố để phản đối (cao điểm là ngày 8/6, hơn 300 người đã tập trung trước cửa Sở TNMT). Một vài nơi, lực lượng này đã không tổ chức thu gom, gây ra lượng rác tồn ứ trong khu dân cư. 11 thực hiện Quyết định 88/2008/QĐ-UBND được ban hành, có điều chỉnh quy định về cơ quan thu phí và tỷ lệ trích giữ lại cho phường/xã (10%) Bên cạnh khó khăn trong tổ chức quản lý lực lượng thu gom CTRSH, về mặt chất lượng dịch vụ cung ứng vẫn còn nhiều hạn chế. Không thể phủ nhận lực lượng thu gom CTRSH toàn thành phố đã có nhiều nỗ lực góp phần giữ gìn môi trường thành phố. Tuy nhiên, do hạn chế ban đầu từ khâu tổ chức, quản lý nên quá trình triển khai thực hiện còn rất manh mún. Tuy kết quả điều tra chỉ số hiệu quả quản lý hành chính công cấp Tỉnh (PAPI) ở Việt Nam (2010)16 cho thấy chỉ số hài lòng về chất lượng dịch vụ công (trong đó có dịch vụ thu gom CTRSH) của người dân thành phố Hồ Chí là khá cao (cao nhất trong 30 tỉnh/thành phố) nhưng điều đó không có nghĩa là toàn thành phố hài lòng với chất lượng dịch vụ này. Hàng ngày, không khó để nhìn thấy tình trạng rác sinh hoạt tràn ra lòng đường hay ứ đọng hàng giờ ngoài ngõ các con phố. Bên cạnh đó là kỹ thuật thu gom chưa kh p kín, mùi ôi thiu của rác tại điểm tập trung rác chờ vận chuyển đến nơi xử lý gây ảnh hưởng nhiều đến môi trường sống của cư dân. Tất cả những diễn biến trên cho thấy thành phố hiện vẫn chưa có một chính sách thỏa đáng- hiểu theo nghĩa có thể cung ứng dịch vụ có chất lượng tốt, được tổ chức cung ứng có quy mô, thực hiện đúng, đủ nghĩa vụ tài chính với nhà nước- trong điều tiết hoạt động thu gom CTRSH. 1.2.Tổng quan các nghiên cứu trƣớc Nghiên cứu về quản lý CTRSH là một chủ đề thu hút sự quan tâm của nhiều tác giả, nhà nghiên cứu trong và ngoài nước. Riêng nghiên cứu dựa trên thực trạng của TPHCM, Trung tâm nghiên cứu ứng dụng công nghệ và quản lý môi trường (CENTEMA)- thuộc Đại học Văn Lang- dưới sự chủ trì của TS Nguyễn Trung Việt, đã thực hiện báo cáo khoa học “ uy hoạch tổng thể hệ thống hành chính quản lý CTR đô thị TP.Hồ Chí Minh” (1998). Báo cáo là một trong những công trình nghiên cứu đầu tiên về CTR ở TPHCM. Báo cáo khẳng định ba kết luận quan trọng: một là, hệ thống quản lý CTR đô thị được xây dựng xuyên suốt từ thành phố đến quận/huyện. Hai là, trong hệ thống này tồn tại cả hai thành phần kinh tế- nhà nước và tư nhân- cùng hoạt động với hiệu quả khác nhau. Ba là, hệ thống càng ngày càng bộc lộ nhiều nhược điểm mà nhược điểm lớn nhất là trình độ cán bộ quá thấp và cơ sở vật chất quá nghèo nàn. 16 CECODES (2010), “Chỉ số hiệu quả quản lý hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam , Trung tâm công tác lý luận MTTQVN, UNDP. 12 Một nghiên cứu khác tiếp cận từ góc độ quy phạm pháp luật, chủ yếu là Luật bảo vệ môi trường 2005, tác giả Giang Thị Yến (2006) đã phân tích nội dung quản lý nhà nước về CTRSH tại TPHCM. Theo đó, thu gom là một trong số các nội dung cơ bản của quản lý nhà nước về CTRSH: “ uản lý chất thải là hoạt động phân loại, thu gom, vận chuyển, giảm thiểu, tái sử dụng, tái chế, xử lý, tiêu huỷ, thải loại chất thải17”. Xã hội hóa quản lý CTRSH là một trong hai giải pháp chính sách mà tác giả trình bày trong nghiên cứu. Đưa ra kinh nghiệm, cách làm của một số nước, trên cơ sở phân tích điểm mạnh, điểm yếu của việc huy động các nguồn lực khác nhau vào thực hiện thu gom CTRSH, tác giả cho rằng thành phố sẽ có một hệ thống thu gom tốt hơn nếu có một số hỗ trợ cho các lực lượng thu gom thuộc khu vực tư nhân. Nghiên cứu “Xây dựng hệ thống quản lý lực lượng thu gom CTRSH trên địa bàn TPHCM” (Trần Nhật Nguyên, 2008), tác giả đã mô tả hiện trạng tổ chức cung ứng dịch vụ của 4 chủ thể: các công ty DVCI quận/huyện, các HTX, các nghiệp đoàn lao động và lực lượng rác dân lập. Thông qua phương pháp SWOT, tác giả đã so sánh các hình thức thu gom hiện có tại TPHCM. Cùng với việc sử dụng kết quả điều tra khảo sát, dự báo khối lượng CTRSH phát sinh trên địa bàn thành phố đến năm 2020, tác giả đã đề xuất một số giải pháp chính sách. Trong đó, có đề nghị lực lượng thu gom CTR dân lập phải đăng ký ngành nghề hoạt động, được hưởng các quyền cũng như phải thực hiện các nghĩa vụ như quy định tại Luật Doanh nghiệp. Tóm tắt chƣơng 1: Tác giả đã trình bày tổng quan về một số can thiệp của chính quyền TPHCM đối với hoạt động thu gom CTRSH. Thành phố hiện có hai lực lượng chính tham gia cung ứng dịch vụ thu gom, thuộc khu vực nhà nước và khu vực tư nhân. Các công ty DVCI, HTX được điều chỉnh bởi Luật Doanh nghiệp, Luật HTX. Riêng đối với các tổ LRDL, chính quyền thành phố đã ban hành nhiều chính sách điều tiết nhưng khi triển khai thực thi chưa tạo sự đồng thuận cao từ các bên liên quan. Đã có rất nhiều nghiên cứu trong nước về chủ đề này. Tác giả đề cập đến một trong những nghiên cứu đầu tiên về quản lý CTR tại TPHCM của Nguyễn Trung Việt và cộng sự (1998) và hai nghiên cứu gần đây của Giang Thị Yến (2006) và Trần Nhật Nguyên (2008). Các nghiên cứu đã cung cấp những góc nhìn khác nhau về thực trạng cung ứng các dịch vụ 17 Điều 3, Khoản 12, Luật Bảo vệ môi trường 2005 13 liên quan đến thu gom, vận chuyển và xử lý CTR tại TPHCM và đề xuất một số giải pháp chính sách có thể giúp thành phố xây dựng được mạng lưới cung ứng các dịch vụ liên quan đến CTR, trong đó có dịch vụ thu gom CTRSH- được tốt hơn. Đa số các giải pháp đã đặt trọng tâm tác động vào khu vực tư nhân. 14 CHƢƠNG 2 CAN THIỆP CỦA NHÀ NƢỚC VÀO THỊ TRƢỜNG DỊCH VỤ THU GOM CHẤT THẢI RẮN SINH HOẠT 2.1.Cơ sở để nhà nƣớc can thiệp vào thị trƣờng dịch vụ thu gom chất thải rắn sinh hoạt: Từ góc độ kinh tế học, Nhà nước sẽ can thiệp vào thị trường khi thị trường xuất hiện một trong các thất bại về phân bổ nguồn lực không hiệu quả hoặc các kết quả mà nền kinh tế đạt được không như mong muốn của nhà nước18. Cụ thể, đó là các thất bại sau: tồn tại thế lực thị trường, thông tin bất cân xứng, hàng hóa công, ngoại tác, bất bình đẳng và bất ổn vĩ mô. Các thất bại thị trường này có nhiều nguyên nhân, chủ yếu xuất phát từ bản chất hàng hóa được cung ứng và cách thức mà thị trường đang vận hành. Để xem x t cơ sở can thiệp của nhà nước vào thị trường dịch vụ thu gom CTRSH, cần xuất phát từ đặc điểm của dịch vụ này. Thứ nhất, tuy không trực tiếp tạo ra sản phẩm vật chất nhưng nếu dịch vụ thu gom CTRSH được cung ứng, sẽ mang lại tác động tích cực cho xã hội. Các hộ dân cũng như đường phố đều được sạch sẽ, góp phần đảm bảo sức khỏe, tránh các mầm bệnh nguy hiểm có thể phát sinh. Như vậy, có thể nói dịch vụ thu gom CTRSH đã mang lại một ngoại tác tích cực cho xã hội. Tuy nhiên, vấn đề là ở chỗ dịch vụ này có thể là một thất bại thị trường- khi được cung quá ít trong khi được tiêu dùng quá nhiều. Rác là loại chất thải, bẩn, có mùi hôi nên thu gom là việc khá nặng nhọc và nhiều nguy hại. Hơn nữa, giờ lao động thường là vào ban đêm. Dù vậy, thu nhập của những người trực tiếp thu gom trung bình chỉ từ 0.5 đến 1.5 triệu đồng/tháng19. Tính chất công việc là nặng nhọc và độc hại trong khi thu nhập không cao so với các công việc lao động chân tay khác nên công việc chỉ thu hút lao động nhập cư. Về phía cầu lại xảy ra tình trạng tiêu dùng quá mức. Rác thải là kết quả tất yếu từ hoạt động, sinh hoạt hàng ngày của mỗi người dân, mỗi hộ gia đình. Một phần do ý thức giữ gìn vệ sinh môi trường thấp, phần nữa do các quy định xử phạt hành vi gây ô nhiễm môi 18 Vũ Thành Tự Anh (2010), Bài giảng Kinh tế học khu vực công, Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright. Trần Nhật Nguyên (2008), Xây dựng hệ thống quản lý lực lượng thu gom chất thải rắn sinh hoạt trên địa bàn TPHCM, Đại học Bách khoa TPHCM, phụ lục 2, trang 16. 19 15 trường chưa nghiêm, cơ chế giám sát cộng đồng chưa hiệu quả…một bộ phận không nhỏ các hộ dân đã không đóng phí để được thu gom rác. Thay vào đó, các hộ này sẽ vứt rác bừa bãi khắp nơi. Thứ hai, dịch vụ thu gom CTRSH là một trong các loại dịch vụ khuyến dụng. Tuy nhiên mỗi cá nhân, mỗi hộ gia đình dẫu đều biết nếu rác được thu gom đúng quy định, chất lượng sống của bản thân và của những người xung quanh sẽ được cải thiện, nhưng vì động cơ cá nhân, những người này đã không hành động đúng. Lãng tránh việc đóng phí thu gom hàng tháng có thể mang lại cho họ một lợi ích vật chất lớn hơn hoặc bằng mức phí. Tuy nhiên, cái lợi cho bản thân họ và cho cộng đồng- nếu họ đóng phí để được thu gom đầy đủ- sẽ lớn hơn nhiều so với cái lợi vật chất nói trên. Theo Joseph E.Stiglitz20, khi cá nhân không làm cái vì lợi ích tốt nhất của họ thì khi đó nhà nước phải can thiệpbắt buộc mọi người phải sử dụng dịch vụ, hàng hóa- vì lợi ích trước hết cho bản thân họ. Thứ ba, do đặc thù bản chất dịch vụ nên dịch vụ thu gom CTRSH dễ dàng dẫn đến tình trạng độc quyền trong cung ứng. Nguồn gốc độc quyền có thể do hiệu ứng mạng lưới. Vì các hộ dân thường tập trung trong một khu vực nhất định nên dịch vụ thu gom CTRSH chỉ có tác động tích cực khi hầu như tất cả mọi người đều sử dụng dịch vụ. Một mặt, nhà cung ứng dịch vụ- lực lượng thu gom, chỉ thực hiện việc cung ứng khi có được số lượng hộ tối thiểu nhất định nào đó, đáp ứng chi phí tăng thêm khi họ đầu tư thu gom thêm một tuyến đường/một con hẻm. Mặt khác, như là hệ quả của vấn đề nêu trên, để thuận lợi cho hoạt động thu gom và cũng để có thể tối đa lợi nhuận thu được, các dây rác21 đã có sự thỏa thuận ngầm về địa bàn thu gom. Mỗi dây rác là một địa bàn riêng biệt. Như vậy, không giống như các dịch vụ tiêu dùng thông thường khác- ở đó mỗi người tiêu dùng có thể chọn các nhà cung ứng khác nhau, với một hộ tiêu dùng dịch vụ thu gom CTRSH, họ không có nhiều hơn hai sự lựa chọn: hoặc là hợp đồng với nhà cung ứng dịch vụ đang cung ứng cho cả khu mình sinh sống, hoặc là tự xử lý. Thứ tư, nếu xem x t từ giác độ hàng hóa công- với hai đặc điểm là không có tính tranh giành và không có tính loại trừ22- thì dịch vụ thu gom CTRSH là một loại dịch vụ tư 20 Joseph E.Stiglitz (1995), inh tế học công cộng, NXB Khoa học kỹ thuật và trường Đại học Kinh tế quốc dân, tr.121 21 Phụ lục 1 22 Joseph E.Stiglitz (1995), inh tế học công cộng, NXB Khoa học kỹ thuật và trường Đại học Kinh tế quốc dân, tr.113 16 thuần túy- khi có đẩy đủ cả tính loại trừ (thông qua thu phí) và tính cạnh tranh (trong điều kiện nguồn lực hạn chế, việc thu gom CTRSH tại hộ này sẽ làm hạn chế khả năng thu gom CTRSH tại hộ khác). Tuy nhiên, do yếu tố ngoại tác tích cực mang lại cho xã hội mà dịch vụ này vẫn cần phải được nhà nước đảm bảo cung ứng. Ở đây cần nói đến sự phân biệt giữa danh mục hàng hóa do chính phủ cung ứng và hàng hóa công. Hàng hóa công ít hơn nhiều so với số lượng hàng hóa mà chính phủ phải cung cấp cho xã hội (Robert S.Pindyck và Daniel L.Rubinfeld, 1999). Mỗi Nhà nước bên cạnh chức năng quản lý (cai trị) còn có chức năng phục vụ xã hội. Thực hiện chức năng phục vụ xã hội, nhà nước cung ứng các dịch vụ thiết yếu cho xã hội- bao hàm cả dịch vụ công thuần túy lẫn các loại dịch vụ khác. Đảm bảo một môi trường trong lành là một nội dung trong chức năng phục vụ xã hội của nhà nước. Vì vậy, thu gom CTRSH là một loại dịch vụ mà nhà nước có trách nhiệm đảm bảo cung ứng cho xã hội (Lê Chi Mai, 2003) Bốn đặc điểm chủ yếu được phân tích trên cho thấy thị trường dịch vụ thu gom CTRSH đã xuất hiện dấu hiệu của thất bại thị trường. Nhà nước có cơ sở để can thiệp vào thị trường này.