Tài liệu Biện pháp ngăn chặn hành chính theo pháp luật việt nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ THÙY DUNG BIỆN PHÁP NGĂN CHẶN HÀNH CHÍNH THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 9 38 01 02 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS LÊ THỊ HƯƠNG HÀ NỘI - 2020 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu nêu trong luận án là trung thực và chính xác. Các kết quả nghiên cứu nêu trong luận án chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. TÁC GIẢ NGUYỄN THỊ THÙY DUNG MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI ....................................................................................................................... 7 1.1. Tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài ............................................... 7 1.2. Đánh giá chung về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án ........ 15 1.3. Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu ................................................ 19 Chương 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BIỆN PHÁP NGĂN CHẶN HÀNH CHÍNH ........................................................................................................ 21 2.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của biện pháp ngăn chặn hành chính ............ 21 2.2. Phân loại biện pháp ngăn chặn hành chính ................................................. 40 2.3. Sự điều chỉnh của pháp luật về biện pháp ngăn chặn hành chính ............... 44 2.4. Các bảo đảm thực hiện biện pháp ngăn chặn hành chính............................ 55 Chương 3: THỰC TRẠNG BIỆN PHÁP NGĂN CHẶN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM .............................................................................................................. 63 3.1. Thực trạng pháp luật về biện pháp ngăn chặn hành chính .......................... 63 3.2. Thực tiễn áp dụng biện pháp ngăn chặn hành chính ở Việt Nam ............... 92 3.3. Đánh giá chung về pháp luật và thực tiễn áp dụng biện pháp ngăn chặn hành chính ở Việt Nam hiện nay ...................................................................... 106 Chương 4: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ BẢO ĐẢM ÁP DỤNG BIỆN PHÁP NGĂN CHẶN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY .................. 114 4.1. Nhu cầu hoàn thiện pháp luật và bảo đảm áp dụng biện pháp ngăn chặn hành chính......................................................................................................... 114 4.2. Quan điểm hoàn thiện pháp luật và bảo đảm áp dụng biện pháp ngăn chặn hành chính ................................................................................................ 118 4.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và bảo đảm áp dụng biện pháp ngăn chặn hành chính ................................................................................................ 122 KẾT LUẬN ....................................................................................................................... 148 DANH MỤC CÔNG TRÌNH LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ ĐƯỢC CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ ................................................................................................. 151 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................. 152 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT BPNC : Biện pháp ngăn chặn TNHC : Trách nhiệm hành chính TTHC : Thủ tục hành chính UBND : Uỷ ban nhân dân VPHC : Vi phạm hành chính XLVPHC : Xử lý vi phạm hành chính DANH MỤC BẢNG Bảng 3.1: Số Quyết định tạm giữ người vi phạm hành chính năm 2015 ..................93 Bảng 3.2: Số phương tiện giao thông bị tạm giữ năm 2018 ...................................103 DANH MỤC HÌNH Hình 3.1. Các biện pháp ngăn chặn hành chính được áp dụng trên cả nước năm 2015 ....92 Hình 3.2. Lượng khách nước ngoài đến TP Hồ Chí Minh trong 3 năm .................100 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Sự phát triển của nền kinh tế xã hội và sự hội nhập quốc tế đem lại nhiều lợi ích cho nhà nước, xã hội. Tuy nhiên, song song với đó là tình trạng vi phạm pháp luật xảy ra ngày càng phổ biến và tinh vi dưới nhiều biểu hiện khác nhau, trong đó vi phạm hành chính (VPHC) không phải là ngoại lệ. Theo Báo cáo tổng kết thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC) số: 09/BC-BTP ngày 08/01/2018 thì trong vòng hơn 3 năm (từ năm 2014 đến nửa đầu năm 2017) VPHC trong cả nước được phát hiện là 36.789.227 vụ. Tuy mức độ nguy hiểm cho xã hội không lớn, nhưng với số lượng nhiều và có xu hướng ngày càng gia tăng, VPHC đang gây tổn hại không nhỏ cho trật tự, kỷ cương xã hội, sự ổn định và phát triển của các quan hệ xã hội; ảnh hưởng tiêu cực đến quá trình đổi mới, công nghiệp hóa và hiện đại hóa đất nước. Thực tế cho thấy rằng, nếu đấu tranh với các VPHC ít hiệu quả thì sẽ dẫn đến tình hình VPHC và tội phạm tăng về số lượng và tính chất, mức độ. Vì thế đấu tranh, ngăn chặn và xử lý VPHC luôn là vấn đề tất yếu và cấp thiết được quan tâm. Các biện pháp ngăn chặn (BPNC) hành chính là biện pháp cưỡng chế góp phần cho mục đích này. Theo quy định pháp luật Việt Nam, BPNC hành chính là nhóm các biện pháp do chủ thể có thẩm quyền áp dụng nhằm làm chấm dứt vi phạm pháp luật, ngăn chặn hậu quả, thiệt hại và bảo đảm việc xử lý VPHC đúng pháp luật. Việc áp dụng các BPNC hành chính sẽ hạn chế một số quyền và tự do cá nhân được Hiến pháp, pháp luật ghi nhận. Trong trường hợp áp dụng BPNC hành chính không đúng người, đúng việc sẽ làm ảnh hưởng đến quyền con người của đối tượng bị áp dụng, đồng thời vấn đề này làm giảm uy tín của cơ quan nhà nước và giảm sút lòng tin của nhân dân vào chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước. Mặt khác, biện pháp này còn là phương tiện pháp lý để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Ngoài ra, để thi hành được các BPNC hành chính, nhà nước phải bỏ ra những chi phí không nhỏ cho bộ máy hoạt động cùng với cơ sở vật chất như: Nhà tạm giữ; bãi, kho để bảo quản, giữ tang vật, phương tiện vi phạm… Chính vì vậy, các BPNC hành chính và việc thi hành chúng luôn gắn liền với pháp luật, xã hội, kinh tế mà nhà nước, tổ chức và cá nhân đều đặc biệt quan tâm. 1 Tuy nhiên, trong khoa học luật hành chính hiện nay, BPNC hành chính vẫn chưa được quan tâm, nghiên cứu một cách thỏa đáng đối với tầm quan trọng của nó. Dưới góc độ khoa học vẫn còn nhiều vấn đề chưa được làm sáng tỏ để có quan điểm thống nhất, đầy đủ và toàn diện như: Khái niệm, bản chất pháp lý, mục đích, căn cứ áp dụng, phân loại các BPNC hành chính…; còn thiếu những tổng kết, đánh giá việc áp dụng và hệ thống giải pháp bảo đảm áp dụng các BPNC hành chính... Bên cạnh đó, pháp luật thực định vẫn chưa có định nghĩa pháp lý về BPNC hành chính. Các BPNC hành chính tạo thành hệ thống độc lập được quy định tại chương I, phần thứ tư của Luật XLVPHC 2012, nhưng vẫn còn một số quy định nằm rải rác ở các chương khác nhau hay các văn bản khác làm mất đi tính khoa học cần thiết của nó. Đồng thời, các quy định của pháp luật hiện hành về BPNC hành chính còn thể hiện nhiều bất cập: chưa đồng bộ, một số quy định còn thiếu tính khả thi, chưa cụ thể, rõ ràng dẫn đến sự không thống nhất trong quá trình áp dụng. Việc áp dụng BPNC hành chính trên thực tế lại luôn chứa đựng nguy cơ xâm hại đến quyền con người, quyền công dân từ phía các chủ thể có thẩm quyền. Không ít trường hợp áp dụng BPNC hành chính không đúng quy định pháp luật dẫn đến xâm hại quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức. Mặt khác, lại có những trường hợp vi phạm nhưng chủ thể có thẩm quyền không áp dụng BPNC hành chính gây ra các hậu quả nghiêm trọng. Vấn đề đặt ra là áp dụng BPNC hành chính như thế nào để vừa đảm bảo quyền con người, quyền công dân, vừa bảo vệ trật tự pháp luật, tránh tình trạng lạm quyền, tùy tiện của các nhà chức trách là vấn đề quan trọng cần được giải quyết thấu đáo, triệt để. Từ tất cả những điều trên đây, đồng thời để đáp ứng những yêu cầu của công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, trong đó trọng tâm là cải cách nền hành chính, cần thiết nghiên cứu chuyên sâu, đầy đủ, hệ thống về BPNC hành chính nhằm tìm ra những luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện nội dung này ở phương diện pháp luật thực định; đồng thời đánh giá thực tiễn áp dụng BPNC hành chính trên các nguyên tắc của nhà nước pháp quyền. Chính vì vậy, nghiên cứu sinh chọn đề tài “Biện pháp ngăn chặn hành chính theo pháp luật Việt Nam” làm luận án tiến sĩ Luật học, chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. 2 2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích của đề tài là luận giải cơ sở khoa học để đưa ra quan điểm, giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và bảo đảm áp dụng BPNC hành chính ở Việt Nam hiện nay trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận về BPNC hành chính và đánh giá thực trạng pháp luật, thực tiễn hoạt động áp dụng các BPNC hành chính 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu nêu trên, luận án tập trung giải quyết các nhiệm vụ sau: Thứ nhất, khái quát, đánh giá các công trình khoa học về BPNC hành chính, từ đó xác định các vấn đề cần được làm rõ về mặt lý thuyết như: bản chất, đặc điểm, phân loại các BPNC hành chính; vai trò của BPNC hành chính trong quản lý nhà nước; thẩm quyền, cách thức, thủ tục và nguyên tắc thực hiện BPNC hành chính; đồng thời phân tích làm rõ các đảm bảo thực hiện BPNC hành chính hiện nay. Thứ hai, phân tích sự phát triển pháp luật về các BPNC hành chính qua các thời kỳ, từ đó chỉ ra tính quy luật của sự phát triển và tính kế thừa; đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành về BPNC hành chính cũng như việc áp dụng các BPNC hành chính trong thực tiễn, chỉ ra những ưu điểm, hạn chế; nguyên nhân của ưu điểm, hạn chế. Thứ ba, xác định rõ các nhu cầu và quan điểm hoàn thiện pháp luật về BPNC hành chính trong bối cảnh hiện nay; từ đó đưa ra các khuyến nghị, giải pháp hoàn thiện pháp luật về BPNC hành chính và một số biện pháp bảo đảm cho việc áp dụng các BPNC hành chính. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án được xác định là những vấn đề lý luận và thực tiễn về BPNC hành chính ở Việt Nam trên cả phương diện pháp luật thực định và tổ chức thực hiện pháp luật. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Về không gian: Luận án tiến hành nghiên cứu về BPNC hành chính trong phạm vi cả nước. 3 Về thời gian: Luận án nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực trạng pháp luật về BPNC hành chính từ năm 2013 đến nay (từ khi Luật Xử lý VPHC 2012 có hiệu lực). Về nội dung: Mặc dù ngăn chặn hành chính theo quy định của Luật XLVPHC 2012 còn được áp dụng để bảo đảm cho hoạt động xử lý hành chính, tuy nhiên, do tính chất phức tạp cũng như tính cưỡng chế đặc biệt của hoạt động xử lý hành chính mà trong khuôn khổ của luận án không thể phân tích hết tất cả các biện pháp ngăn chặn hành chính nhằm bảo đảm mục đích này, vì vậy, luận án sẽ lựa chọn nghiên cứu những biện pháp ngăn chặn hành chính cụ thể có tính chất điển hình, gắn với VPHC, mà thông qua đó có cái nhìn khái quát về đặc thù của biện pháp ngăn chặn hành chính nói chung. Theo đó, nội dung luận án chỉ tập trung nghiên cứu và đánh giá các biện pháp ngăn chặn nhằm bảo đảm cho hoạt động xử phạt vi phạm hành chính. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận Bên cạnh cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử Mác- Lê Nin, luận án còn dựa trên các cơ sở lý luận sau khi nghiên cứu các vấn đề có liên quan đến BPNC hành chính: - Lý luận về quyền lực nhà nước và kiểm soát quyền lực nhà nước bắt nguồn từ các học thuyết: Học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa, học thuyết tam quyền phân lập; lý luận về cưỡng chế nhà nước trong đó có cưỡng chế hành chính, cưỡng chế hình sự và ngăn chặn hình sự - Lý luận về quyền con người, quyền công dân tiếp cận dưới góc độ xã hội học, luật học trong đó yếu tố chính trị - pháp lý là nền tảng mang tính trụ cột. - Lý luận về bản chất, vai trò và giá trị của pháp luật trong thời kì mới, đó là: bản chất xã hội, bản chất Người được hình thành từ nền tảng nhân học gắn liền với các giá trị về quyền con người, chủ quyền nhân dân, dân chủ, nhân đạo, tự do… 4.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể Chương 1: Trong chương tổng quan tình hình nghiên cứu, luận án dùng các phương pháp nghiên cứu chủ yếu như: Phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp (mục 1.1) để 4 khái quát các vấn đề liên quan đến luận án đã được các nhà khoa học trong nước và ngoài nước nghiên cứu, công bố. Từ đó chỉ ra những nội dung mà luận án sẽ kế thừa, phát triển cũng như các vấn đề mà luận án sẽ tiếp tục nghiên cứu, làm rõ. Chương 2: Là chương nghiên cứu những vấn đề lý luận về BPNC hành chính, luận án sử dụng chủ yếu các phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp để làm rõ các vấn đề có liên quan, Cụ thể: Mục 2.1. sử dụng chủ yếu phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp để làm rõ một số vấn đề lý luận về BPNC hành chính; Mục 2.2. sử dụng phương pháp tổng hợp, phân tích để phân loại các BPNC hành chính; Mục 2.3, 2.4. sử dụng phương pháp phân tích, quy nạp để làm rõ các vấn đề về nguyên tắc, thẩm quyền, thủ tục thực hiện các BPNC hành chính và các yếu tố bảo đảm thực hiện ngăn chặn hành chính. Chương 3: Là nội dung trình bày về thực trạng pháp luật về BPNC hành chính, vì vậy, luận án tách ra làm hai phần đó là thực trạng quy định pháp luật về BPNC hành chính và thực trạng áp dụng pháp luật về BPNC hành chính. Trong chương này, cụ thể: mục 3.1; 3.2. và 3.3 tác giả sử dụng phương pháp hệ thống, phân tích, quy nạp, so sánh, lịch sử, thống kê để mô tả, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng các BPNC hành chính. Chương 4: Là chương trình bày về quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về BPNC hành chính, luận án chủ yếu sử dụng phương pháp hệ thống, dự báo, giải thích, diễn dịch, tiếp cận đa ngành và liên ngành luật học (Mục 4.1; 4.2; 4.3.) để đưa ra nhu cầu hoàn thiện, quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật và bảo đảm áp dụng pháp luật về BPNC hành chính ở nước ta hiện nay. 5. Những đóng góp mới của luận án Thứ nhất, luận án tổng quan, phân tích các quan điểm đã và đang tồn tại về BPNC hành chính, trên cơ sở đó, xây dựng khái niệm BPNC hành chính, đồng thời chỉ ra các đặc điểm, vai trò cũng như phân loại các BPNC hành chính và các bảo đảm thực hiện BPNC hành chính. 5 Thứ hai, trên cơ sở phân tích một cách toàn diện về thực trạng quy định pháp luật hiện hành và thực trạng áp dụng pháp luật về BPNC hành chính, luận án chỉ ra những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế đó, để từ đó đánh giá được thực trạng thực hiện pháp luật về các biện pháp ngăn chặn hành chính. Thứ ba, từ việc xác định nhu cầu hoàn thiện pháp luật BPNC hành chính, luận án đã đưa ra hệ thống các quan điểm và giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật về BPNC hành chính cũng như những quan điểm, giải pháp bảo đảm cho việc áp dụng BPNC hành chính. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 6.1. Ý nghĩa lý luận Luận án là công trình nghiên cứu trực tiếp, toàn diện và có hệ thống về BPNC hành chính, góp phần làm sâu sắc thêm những vấn đề lý luận về ngăn chặn hành chính cũng như góp phần hoàn thiện pháp luật về BPNC hành chính. Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu nghiên cứu, giảng dạy, học tập tại các cơ sở đào tạo chuyên ngành Luật. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Những kết luận, những quan điểm, giải pháp đưa ra trong luận án, những đánh giá thực tiễn áp dụng pháp luật về ngăn chặn hành chính làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nghiên cứu áp dụng hoàn thiện pháp luật, vào hoạt động xử lý các VPHC. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận án gồm 4 chương như sau: Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Chương 2. Những vấn đề lý luận về biện pháp ngăn chặn hành chính Chương 3. Thực trạng biện pháp ngăn chặn hành chính ở Việt Nam Chương 4. Hoàn thiện pháp luật và bảo đảm áp dụng biện pháp ngăn chặn hành chính ở Việt Nam hiện nay. 6 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1.1. Tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài 1.1.1. Các nghiên cứu lý luận về biện pháp ngăn chặn hành chính Thứ nhất, về bản chất, khái niệm, đặc điểm của BPNC hành chính Nhiều công trình nghiên cứu khoa học đều chung quan điểm cho rằng ngăn chặn hành chính mang tính cưỡng chế hành chính. Chẳng hạn: Tác giả Vũ Thư trong ấn phẩm “Chế tài hành chính: Lý luận và thực tiễn”, Hà Nội, 1996 [91] đã chỉ ra cưỡng chế hành chính gồm 3 nhóm: ngăn chặn, phạt và khôi phục mà trong đó, ngăn chặn hành chính không phải là chế tài hành chính mà cơ bản chỉ là nhóm các biện pháp tố tụng được sử dụng để tạo điều kiện cho việc áp dụng các chế tài hành chính. Giáo trình Luật hành chính Việt Nam của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, 2010 [103, tr.529] cũng cho rằng BPNC hành chính là một trong các biện pháp cưỡng chế hành chính, được áp dụng trong các trường hợp cần thiết phải ngăn chặn, dập tắt những hành vi vi phạm pháp luật, bảo đảm việc xử phạt hay ngăn chặn những hậu quả thiệt hại do chúng gây ra. Cũng chung quan điểm đó, tác giả Trần Thị Lâm Thi trong công trình nghiên cứu về cưỡng chế hành chính [90] cũng đề cập đến bản chất của ngăn chặn hành chính là cưỡng chế, hay nói cách khác đó là việc sử dụng bạo lực có tổ chức trong ngăn ngừa vi phạm và bảo đảm xử lý VPHC. Về khái niệm ngăn chặn hành chính, trong số các công trình nghiên cứu trực tiếp về ngăn chặn hành chính, rất ít các công trình nghiên cứu đưa ra khái niệm ngăn chặn hành chính cũng như đề cập đến các đặc trưng của nhóm biện pháp này. Chủ yếu các công trình nghiên cứu đề cập tới khái niệm ngăn chặn hành chính thông qua mục đích áp dụng. Cụ thể: ngăn chặn hành chính là nhóm biện pháp nhằm ngăn chặn hành vi VPHC đang diễn ra, ngăn ngừa hậu quả do hành vi vi phạm đó gây ra hoặc nhằm ngăn chặn những hành vi cản trở việc thực thi công lí từ phía người vi phạm [90]. Ngoài mục đích áp dụng, khái niệm BPNC hành chính còn được trình bày thêm yếu tố về thời điểm áp dụng các biện pháp này, theo đó các BPNC hành chính và bảo đảm xử lý VPHC là những biện pháp được áp dụng trước 7 khi có quyết định xử lý VPHC nhằm hạn chế tối đa những hành vi vi phạm pháp luật, ngăn chặn hậu quả thiệt hại do VPHC gây ra hoặc để bảo đảm việc xử lý VPHC được triệt để [43]. Về đặc điểm của BPNC hành chính, một số các đặc điểm của BPNC hành chính được các công trình nghiên cứu [90, tr.29] đề cập tới bao gồm: Một là, mục đích của ngăn chặn hành chính là nhằm kịp thời ngăn chặn hành vi vi phạm và hậu quả đối với xã hội do vi phạm đó gây ra; ngăn chặn những hành vi cản trở việc thực thi công lý từ phía người vi phạm; Hai là, BPNC hành chính chỉ được áp dụng khi có những căn cứ nhất định. Khi những căn cứ này không tồn tại hoặc đã thay đổi trong thực tế thì phải hủy bỏ hoặc thay thế BPNC đã được áp dụng; Ba là, thời điểm áp dụng BPNC hành chính là bất cứ thời điểm nào của quá trình XLPHC; Bốn là, phạm vi áp dụng các BPNC hành chính rộng, áp dụng đối với tổ chức và cá nhân; Năm là, các BPNC hành chính được áp dụng khi chỉ cần có dấu hiệu của VPHC. Bên cạnh đó, nhằm làm rõ đặc trưng của các BPNC hành chính, các công trình còn phân biệt ngăn chặn hành chính với các nhóm biện pháp cưỡng chế khác như ngăn chặn hành chính với ngăn chặn hình sự [90, tr.30] hoặc sự khác biệt giữa ngăn chặn hành chính với phòng ngừa hành chính hay xử phạt hành chính theo các tiêu chí như: Mục đích áp dụng, tính chất, mức độ của tính cưỡng chế và quan hệ đối với vi phạm pháp luật [56, tr.29]. Thứ hai, về phân loại BPNC hành chính Phân loại các BPNC hành chính đã được đề cập đến ở một số công trình. Giáo trình Luật hành chính Việt Nam chia BPNC hành chính ra làm 3 nhóm: (1) các BPNC hành chính nhằm đình chỉ vi phạm pháp luật; (2) các BPNC hành chính nhằm bảo đảm việc xử phạt VPHC; (3) các biện pháp ngăn ngừa những hậu quả thiệt hại do vi phạm gây ra [103, tr.529]. Đồng thời, cũng trên cơ sở mục đích áp dụng, nhưng có tác giả lại phân loại các BPNC hành chính thành 2 nhóm: (1) Các BPNC nhằm 8 chấm dứt hành vi vi phạm (đình chỉ hành vi vi phạm; tạm giữ người; áp dụng vũ lực, vũ khí khi có hành vi chống đối việc thi hành công vụ, khám người…) (2) Các BPNC nhằm ngăn ngừa những hậu quả do vi phạm gây ra (đình chỉ hoạt động; tạm giữ tang vật, phương tiện vi VPHC; tạm giữ người…). [90, tr.30] Trong các giáo trình luật hành chính của Nga [112], ngăn chặn hành chính được xếp trong các biện pháp cưỡng chế hành chính với 4 nhóm cơ bản là: Phòng ngừa hành chính, ngăn chặn hành chính, xử phạt VPHC và các biện pháp hỗ trợ tố tụng hành chính. Mỗi nhóm đều có cơ sở và mục đích áp dụng khác nhau. Căn cứ vào tính chất, mục đích, cách thức tác động… mà trong mỗi nhóm lại được phân thành nhiều loại biện pháp cưỡng chế khác nhau. 1.1.2. Các nghiên cứu thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng biện pháp ngăn chặn hành chính Thứ nhất, các nghiên cứu về thực trạng pháp luật về BPNC hành chính. Các công trình nghiên cứu về BPNC hành chính chủ yếu tập trung đánh giá các quy định pháp luật về từng BPNC hành chính. Cụ thể: đánh giá quy định BPNC hành chính ở Pháp lệnh XLVPHC 2002, theo đó các quy định về BPNC hành chính của Pháp lệnh XLVPHC 2002 về cơ bản tương đối đầy đủ, bảo đảm chặt chẽ về nội dung, trình tự, thủ tục, đối tượng áp dụng. Tuy nhiên, các quy định này còn tồn tại, bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập như: chưa đảm bảo tính toàn diện, đồng bộ, thống nhất trong hệ thống XLVPHC; một số quy định pháp luật về các BPNC VPHC và bảo đảm XLVPHC chưa cụ thể, rõ ràng dẫn đến hiểu, thực hiện chưa thống nhất; chưa có các quy định riêng khi áp dụng BPNC hành chính đối với người chưa thành niên [43]. Khi đánh giá các quy định hiện hành về BPNC hành chính theo Luật XLVPHC 2012, có ý kiến cho rằng: không có sự thay đổi lớn trong nội dụng này so với Pháp lệnh XLVPHC 2002. Về cơ bản các quy định pháp luật hiện hành về BPNC hành chính đã bảo đảm chặt chẽ về căn cứ áp dụng, thẩm quyền, trình tự, thủ tục áp dụng. Tuy nhiên, tác giả cũng chỉ ra các bất cập như: chưa có sự phân hóa cụ thể các BPNC áp dụng với các loại đối tượng đặc thù khác nhau (như đối với người chưa thành niên, hiện nay mới chỉ có một số quy định mang tính chất đơn lẻ trong một số giai đoạn nhất định của thủ tục áp dụng như: quy định về bắt buộc phải báo 9 cho cha, mẹ hoặc người giám hộ của người chưa thành niên khi quyết định tạm giữ họ vào ban đêm hoặc giữ trên sáu giờ). Tác giả công trình còn cho rằng: quy định hiện hành chưa phân định rõ BPNC nào áp dụng đối với xử phạt VPHC, biện pháp nào áp dụng đối với quá trình xem xét áp dụng biện pháp cưỡng chế hành chính đặc biệt. Bên cạnh đó, các BPNC hành chính của Việt Nam còn nghèo nàn bởi tác giả cho rằng, trong thực tiễn quản lý nhà nước, phải áp dụng nhiều BPNC hành chính khác mà hiện chưa được quy định trong văn bản pháp luật; quy định BPNC hành chính hiện hành chưa phù hợp với thực tế, một số biện pháp không mang tính khả thi; thủ tục áp dụng BPNC hành chính còn phức tạp; thẩm quyền áp dụng hạn chế; cơ chế bảo đảm cho việc áp dụng các BPNC chưa được quy định [90, tr70]. Trong Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Trường Đại học Luật Hà Nội, Nxb Công an nhân nhân, 2013, ngăn chặn hành chính được trình bày ở chương XI phần VPHC và TNHC. Theo đó, giáo trình đã trình bày cụ thể trường hợp, cách thức áp dụng từng BPNC hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành (gồm các biện pháp: Tạm giữ người; tạm giữ tang vật, phương tiện VPHC; khám người; khám phương tiện vận tải, đồ vật; khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện VPHC; Bảo lãnh hành chính; Quản lý người nước ngoài vi phạm pháp luật Việt Nam trong thời gian làm thủ tục trục xuất; Truy tìm đối tượng phải chấp hành quyết định đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh trong trường hợp bỏ trốn). [41] Tương tự như vậy, trong cuốn “ Bình luận khoa học Luật xử lý vi phạm hành chính 2012” (tập 2), Nxb Đại học quốc gia thành phố Hồ Chí Minh, 2015 cũng đã phân tích, bình luận các nội dung liên quan đến BPNC và đảm bảo xử lý VPHC theo quy định của Luật XLVPHC 2012 (Điều 119- Điều 132) như: căn cứ áp dụng, mục đích áp dụng, thẩm quyền áp dụng các BPNC hành chính...Đặc biệt, tác giả đã chỉ ra được các ưu điểm của Luật XLVPHC 2012 trong các quy định về các BPNC hành chính so với Pháp lệnh XLVPHC 2002. Bên cạnh các ưu điểm, tác giả đồng thời chỉ ra các hạn chế, những điểm chưa hợp lý trong các quy định hiện hành liên quan đến từng BPNC hành chính [39]. Thực trạng quy định pháp luật về BPNC hành chính hầu hết được nghiên cứu nhiều dưới góc độ quyền con người, quyền công dân. Bài viết “Vấn đề bảo đảm 10 quyền công dân trong pháp luật về tạm giữ người theo thủ tục hành chính” Tạp chí Luật học số 4/2011 [34] đã chỉ ra ưu điểm của biện pháp tạm giữ người theo quy định hiện hành nhằm bảo đảm quyền công dân, cụ thể: Bảo đảm quyền công dân trong quy định về thời hạn tạm giữ; trong việc thông báo quyết định tạm giữ; trong thủ tục giao, nhận người có hành vi VPHC; trong thi hành quyết định tạm giữ và trong việc vào sổ theo dõi tạm giữ việc tiếp nhận hay chấm dứt tạm giữ. Tuy nhiên bên cạnh đó, tác giả đưa ra một số bình luận có liên quan đến quy định về biện pháp này có ảnh hưởng đến vấn đề bảo đảm quyền công dân như: quy định về thời điểm bắt đầu tính thời hạn tạm giữ; quy định về chấm dứt tạm giữ hay quy định về các loại tài sản bị cấm đưa vào nơi tạm giữ. Bài viết “Luật xử lý VPHC với việc bảo đảm quyền, lợi ích của công dân” Tạp chí Luật học số 5/2014 [46] trên cơ sở chỉ ra các điểm mới tiến bộ của Luật XLVPHC 2012 so với Pháp lệnh XLVPHC trước đây ở nội dung xử phạt VPHC, tác giả đã lấy một số ví dụ minh chứng cho sự đổi mới tiến bộ trong quy định về BPNC hành chính trong việc bảo đảm quyền, lợi ích của công dân thông qua biện pháp cụ thể như: biện pháp tạm giữ người, biện pháp tạm giữ tang vật, phương tiện, giấy phép, chứng chỉ hành nghề theo thủ tục hành chính. Trên cơ sở đối chiếu theo Công ước về chống tra tấn và các hình thức đối xử hoặc trừng phạt tàn bạo, vô nhân đạo hoặc hạ nhục con người, gọi tắt là CAT, tác giả Cao Vũ Minh trong bài viết “Hoàn thiện các BPNC và bảo đảm xử lý VPHC trong Luật xử lý VPHC năm 2012 theo tinh thần công ước của liên hợp quốc về chống tra tấn và các hình thức đối xử hoặc trừng phạt tàn bạo, vô nhân đạo hoặc hạ nhục con người” đã phân tích một cách cụ thể, rõ ràng nguy cơ ảnh hưởng đến quyền con người, quyền công dân ở một số BPNC hành chính. Tác giả cho rằng trong 09 BPNC hành chính được quy định trong Luật XLVPHC 2012 thì có 04 biện pháp có nhiều khả năng khi áp dụng, người bị áp dụng dễ bị tra tấn, trừng phạt tàn bạo, vô nhân đạo (đối chiếu theo CAT) đó là: biện pháp tạm giữ người; biện pháp áp giải người vi phạm; biện pháp quản lý người nước ngoài vi phạm pháp luật Việt Nam trong thời gian làm thủ tục trục xuất và biện pháp truy tìm đối tượng phải chấp hành quyết định đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa 11 vào cơ sở cai nghiện bắt buộc trong trường hợp bỏ trốn, vì vậy, tác giả tập trung phân tích quy định pháp luật hiện hành của 04 biện pháp này [52]. Chương X của cuốn sách Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp của tác giả Martine Lombard và Gilles Dumont, Nhà xuất bản tư pháp, 2007 [111, tr.480] có đề cập đến nội dung “Cảnh sát hành chính”. Thuật ngữ “Cảnh sát hành chính” được hiểu là hoạt động nhằm phòng ngừa, ngăn chặn những hành vi gây rối trật tự công cộng và nhằm giữ gìn trật tự công cộng. Bên cạnh đó, cuốn sách còn xác định nội hàm của khái niệm cảnh sát hành chính (phân biệt cảnh sát hành chính với cảnh sát tư pháp), các chủ thể có thẩm quyền cảnh sát hành chính. Thẩm quyền của cảnh sát được đề cập là thẩm quyền riêng biệt nên không thể được ủy quyền và đó là thẩm quyền bắt buộc. Cơ quan được trao thẩm quyền cảnh sát có nghĩa vụ thực hiện mọi biện pháp nhằm ngăn chặn, phòng ngừa các hành vi VPHC, xâm phạm trật tự công cộng. Nếu cơ quan hành chính có nghĩa vụ đảm bảo trật tự, an toàn công cộng mà không thực hiện đúng nghĩa vụ được quy định thì bản thân việc đó cũng là hành vi xâm phạm nghiêm trọng quyền tự do cơ bản, đây là căn cứ để tiến hành khiếu kiện theo thủ tục cấp thẩm về hành vi xâm phạm quyền tự do. Đây là yếu tố nhằm đảm bảo quyền con người, quyền công dân trước việc nhà nước áp dụng các BPNC nhằm đảm bảo trật tự, an toàn xã hội. Thứ hai, các nghiên cứu về thực tiễn áp dụng BPNC hành chính Các công trình nghiên cứu về thực tiễn áp dụng BPNC hành chính không nhiều. Hầu như các ngành, lĩnh vực, địa phương không có thống kê, báo cáo về việc áp dụng các BPNC hành chính. Bài viết “Về căn cứ pháp lý của biện pháp tạm giữ phương tiện giao thông” tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 5/2007 đã phân tích các cơ sở pháp lí để áp dụng biện pháp tạm giữ phương tiện trên thực tế; tác giả bài viết cho rằng sự nhầm lẫn biện pháp này với tư cách là BPNC và hình thức xử phạt còn xảy ra trong nhận thức cũng như hoạt động áp dụng của cơ quan có thẩm quyền [55]. Hoặc một nghiên cứu chỉ ra tình trạng lạm dụng áp dụng BPNC, thể hiện ở việc sử dụng các biện pháp này như là biện pháp để trừng phạt người vi phạm (ví dụ điển hình là: biện pháp tạm giữ phương tiện vi phạm với thời hạn dài...) Ngoài ra, tác giả còn chỉ ra những BPNC chưa được áp dụng nhiều trong thực tiễn do tâm lí e 12 ngại phiền phức, hoặc phát sinh khiếu kiện, mặc dù đủ điều kiện và căn cứ áp dụng. (Ví dụ: biện pháp bảo lãnh hành chính, biện pháp khám người theo thủ tục hành chính..); hoặc nhiều trường hợp áp dụng BPNC nhưng chưa tuân thủ triệt để các quy định về thủ tục (ví dụ: thời hạn tạm giữ người ...). Nhìn chung, tác giả công trình cho rằng việc áp dụng các BPNC hành chính trên thực tế vẫn đang còn có những biểu hiện của việc lạm dụng, vượt quá giới hạn cưỡng chế [90, tr.89]. 1.1.3. Các nghiên cứu giải pháp hoàn thiện pháp luật và bảo đảm áp dụng biện pháp ngăn chặn hành chính Thứ nhất, các nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về biện pháp ngăn chặn hành chính Nhiều công trình nghiên cứu đã đưa ra một số giải pháp để hoàn thiện pháp luật về ngăn chặn hành chính, cụ thể: Có ý kiến cho rằng nên nhìn nhận biện pháp tạm giữ phương tiện giao thông như là một hình thức xử phạt mà không coi là BPNC và bảo đảm việc xử lý VPHC [55]. Xem xét dưới góc độ quyền con người, tác giả Cao Vũ Minh đưa ra kiến nghị hoàn thiện một số BPNC hành chính như: đối với biện pháp tạm giữ người, nên quy định thời hạn tạm giữ được tính từ thời điểm thực sự giữ người tại nơi giam giữ; cần làm rõ nội hàm của một số thuật ngữ liên quan tới nơi tạm giữ...; đối với biện pháp áp giải người vi phạm và biện pháp truy tìm đối tượng phải chấp hành quyết định đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiên bắt buộc trong trường hợp bỏ trốn cần quy định cụ thể những trường hợp được phép sử dụng vũ lực. Đồng thời tác giả cũng cho rằng nên bỏ quy định tại Điểm d, Khoản 2, Điều 30 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP liên quan đến vấn đề buộc lưu trú tại cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý đối với người nước ngoài vi phạm pháp luật Việt Nam trong thời gian làm thủ tục trục xuất, do tác giả cho rằng hình thức này tiềm ẩn cao nguy cơ đối xử tàn bạo, tra tấn ảnh hưởng đến quyền con người, quyền công dân. Tác giả Bùi Thị Đào sau khi đưa ra các nội dung bình luận quy định biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành chính liên quan đến quyền con người, quyền công dân cũng cho rằng pháp luật về tạm giữ người cần được hoàn thiện để đảm bảo sự 13 hài hòa giữa mục đích của việc áp dụng biện pháp tạm giữ và yêu cầu bảo đảm các quyền công dân cơ bản [34]. Bài viết “Comments and recommendations on bill on handling of administrative violations of Vietnam” (Nhận xét và kiến nghị về dự luật xử lý VPHC ở Việt Nam) tập trung vào hai vấn đề: Bình luận, góp ý kiến về các biện pháp xử lý hành chính của Việt Nam trong dự thảo luật và vấn đề tư pháp người chưa thành niên. Các bình luận và góp ý được đưa ra trên cơ sở đối chiếu các quy định của dự thảo Luật XLVPHC của Việt Nam với pháp luật quốc tế về quyền con người. Cụ thể là về các vấn đề sau: đối tượng áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh, đưa vào trường giáo dưỡng, quy trình áp dụng các biện pháp này, các điều kiện để điều trị và giáo dục cho các đối tượng trong các cơ sở nói trên; các quy định đối với người chưa thành niên và đặc biệt là vấn đề chuyển hướng xử lý đối với người chưa thành niên VPHC [114]. Một số quan điểm cho rằng cần bổ sung, đa dạng các BPNC hành chính. Tác giả Trương Thị Phương Lan cũng đã chỉ ra được sự đa dạng trong quy định về các BPNC hành chính của Dự thảo Luật XLVPHC so với Pháp lệnh XLVPHC 2002 bằng việc bổ sung quy định áp giải người vi phạm [42]. Cũng có quan điểm cho rằng cần phải bổ sung vào nhóm các BPNC các hình thức khác như: “Cấm điều khiển phương tiện giao thông”; “Kê biên, niêm phong hàng hóa, đồ vật”; “Đình chỉ hành vi vi phạm” bởi thực tiễn đã phản ánh sự thiếu hụt nhiều biện pháp cưỡng chế ngăn chặn này. Do đó, để kịp thời ngăn chặn các loại hành vi vi phạm cũng như hậu quả của hành vi vi phạm trong hoạt động quản lý nhà nước, cần bổ sung những biện pháp phù hợp mới có thể đạt được mục tiêu quản lý [90, tr.130]. Ngoài ra, Sách “ Bình luận khoa học Luật xử lý VPHC 2012” (tập 2), Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên), Nxb Đại học quốc gia thành phố Hồ Chí Minh, 2015 [39] cũng đã đưa ra các kiến nghị hoàn thiện cho các quy định liên quan đến từng BPNC hành chính cụ thể. Thứ hai, các nghiên cứu bảo đảm áp dụng biện pháp ngăn chặn hành chính Có ý kiến cho rằng để áp dụng BPNC hành chính một cách hiệu quả, cần phải tăng cường hoạt động giáo dục pháp luật bởi để có được kết quả thực hiện pháp luật tốt và bền vững, phải chú trọng, nâng cao ý thức tôn trọng pháp luật của 14 con người chứ không chỉ dựa vào sự cưỡng chế của nhà nước [52]. Ngoài ra, đặt trong mối quan hệ với cưỡng chế hành chính nói chung thì nhóm biện pháp cưỡng chế ngăn chặn hành chính muốn đạt hiệu quả khi áp dụng, chúng ta cần phải tăng cường giám sát, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về ngăn chặn hành chính; quy định về thẩm quyền cưỡng chế hợp lý; nâng cao năng lực chuyên môn, trách nhiệm công vụ của người có thẩm quyền áp dụng ngăn chặn hành chính... [90, tr.139]. 1.2. Đánh giá chung về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án 1.2.1. Những kết quả nghiên cứu được luận án kế thừa Qua nghiên cứu các tài liệu, công trình có liên quan đến đề tài về biện pháp ngăn chặn hành chính được tiếp cận, tác giả xin đưa ra một vài đánh giá về những kết quả nghiên cứu trước đây đã đạt được: Thứ nhất, về phương diện lý luận Các nghiên cứu đã làm rõ được mối quan hệ giữa cưỡng chế hành chính và ngăn chặn hành chính [43], [90], [91]. Cụ thể: Cưỡng chế hành chính là việc sử dụng bạo lực có tổ chức của nhà nước trong các trường hợp đặc biệt để quản lý hành chính nhà nước. Căn cứ vào mục đích áp dụng, cưỡng chế hành chính được chia thành các nhóm, gồm: Biện pháp phòng ngừa hành chính; BPNC hành chính; Xử phạt hành chính; Biện pháp khôi phục hành chính; Biện pháp cưỡng chế bảo đảm thi hành quyết định hành chính; Biện pháp cưỡng chế hành chính đặc biệt. Như vậy, chúng ta có thể thấy được bản chất, đặc trưng của các BPNC hành chính trong cưỡng chế hành chính nói chung. Một số công trình nghiên cứu đã chỉ ra một vài đặc điểm của biện pháp ngăn chặn hành chính. Những đặc điểm của ngăn chặn hành chính đã được các tác giả xem xét trên cơ sở so sánh với các loại biện pháp cưỡng chế khác của nhà nước (Biện pháp xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, BPNC trong tố tụng hình sự…). Đồng thời, đặc điểm của các BPNC hành chính được đặt trong những đặc điểm của cưỡng chế hành chính nói chung [90]. Để có được nhận thức sâu và cái nhìn tổng quát về hệ thống các BPNC hành chính, các nhà nghiên cứu đã tiến hành phân loại các BPNC hành chính. Việc phân loại BPNC hành chính được đánh giá theo cùng một tiêu chí đó là mục đích áp dụng của các BPNC. Mục đích áp dụng của mỗi nhóm ngăn chặn hành chính được các 15