Tài liệu Quản lý nợ chính quyền địa phương ở việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TÀI CHÍNH HỌC VIỆN TÀI CHÍNH -------------------- DƯƠNG THỊ MỸ LINH QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ HÀ NỘI - 2022 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TÀI CHÍNH HỌC VIỆN TÀI CHÍNH -------------------- DƯƠNG THỊ MỸ LINH QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM Chuyên ngành : Tài chính - Ngân hàng Mã số : 9.34.02.01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. HOÀNG THỊ THÚY NGUYỆT HÀ NỘI - 2022 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan bản luận án với đề tài “Quản lý nợ chính quyền địa phương ở Việt Nam” là công trình nghiên cứu độc lập của riêng tôi. Các số liệu và kết quả nêu trong luận án là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. Hà Nội, ngày tháng năm 2022 Tác giả luận án Dương Thị Mỹ Linh ii MỤC LỤC Trang Lời cam đoan ......................................................................................................................... i Mục lục..................................................................................................................................ii Danh mục các chữ viết tắt ...................................................................................................iv Danh mục các bảng .............................................................................................................vi Danh mục các hình .............................................................................................................vii MỞ ĐẦU .............................................................................................................................. 1 1. Tính cấp thiết của đề tài luận án .............................................................................. 1 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án .......................... 2 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài luận án ...........................................12 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu .........................................................................13 5. Phương pháp nghiên cứu .......................................................................................14 6. Những đóng góp mới của luận án .........................................................................15 7. Kết cấu của luận án ................................................................................................16 Chương 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG .................................................................................................................17 1.1. NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ......................................................................17 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của nợ chính quyền địa phương ......................17 1.1.2. Phân loại nợ chính quyền địa phương ............................................................22 1.1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến nợ chính quyền địa phương ................................24 1.2. QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ..................................................26 1.2.1. Khái niệm, mục tiêu, nguyên tắc, công cụ, phương thức quản lý nợ chính quyền địa phương ..................................................................................26 1.2.2. Nội dung quản lý nợ chính quyền địa phương ...............................................33 1.2.3. Tổ chức bộ máy quản lý nợ chính quyền địa phương ...................................44 1.2.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nợ chính quyền địa phương .................46 1.3. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM............................................................48 1.3.1. Kinh nghiệm quốc tế về quản lý nợ chính quyền địa phương ......................48 1.3.2. Bài học cho Việt Nam......................................................................................52 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ..................................................................................................54 iii Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM....................................................................................................................55 2.1. KHÁI QUÁT VỀ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2011-2020 .............................................................................................55 2.2. PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2011-2020 ................................................61 2.2.1. Mô hình quản lý nợ chính quyền địa phương ở Việt Nam giai đoạn 2011-2020 ........................................................................................................61 2.2.2. Thực trạng thực hiện các nội dung quản lý nợ chính quyền địa phương ở Việt Nam giai đoạn 2011-2020 .....................................................64 2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2011-2020 ........................................91 2.3.1. Các kết quả đạt được ........................................................................................91 2.3.2. Những hạn chế..................................................................................................93 2.3.3. Nguyên nhân của hạn chế ..............................................................................104 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ................................................................................................108 Chương 3: HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM..................................................................................................................109 3.1. QUAN ĐIỂM VÀ MỤC TIÊU HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐIẠ PHƯƠNG Ở VIỆT NAM ................................................................109 3.1.1. Bối cảnh mới và những vấn đề đặt ra đối với quản lý nợ chính quyền địa phương ..........................................................................................109 3.1.2. Quan điểm hoàn thiện quản lý nợ chính quyền địa phương........................112 3.1.3. Mục tiêu hoàn thiện quản lý nợ chính quyền địa phương ...........................114 3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NỢ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM .........................................................................................115 3.2.1. Giải pháp đối với lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương .........115 3.2.2. Giải pháp đối với tổ chức thực hiện vay, trả nợ chính quyền địa phương ....................................................................................................118 3.2.3. Giải pháp đối với giám sát vay, trả nợ chính quyền địa phương ................121 3.2.4. Các giải pháp khác .........................................................................................144 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 ................................................................................................146 KẾT LUẬN .....................................................................................................................147 CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ........................................................................................................................149 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO....................................................................150 PHỤ LỤC.........................................................................................................................163 iv DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt BTC CNTT CQĐP Chữ viết đầy đủ Bộ Tài chính Công nghệ thông tin Chính quyền địa phương CQTW DNNN Chính quyền trung ương Doanh nghiệp nhà nước DSA Debt Sustainbility Analysis - Phân tích bền vững nợ FED Federal Reserve System - Cục Dự trữ Liên bang (Hoa Kỳ) GDP Gross Domestic Product - Tổng sản phẩm quốc nội GFS GRDP Goverment Financial Statistics - Thống kê tài chính chính phủ HĐND IMF KBNN KH&ĐT Gross Regional Domestic Product - Tổng sản phẩm quốc nội trên địa bàn Hội đồng nhân dân International Monetary Fund - Quỹ Tiền tệ Quốc tế Kho bạc Nhà nước Kế hoạch và Đầu tư KTXH Kinh tế - xã hội MTFF MTBF MTEF Medium Term Fiscal Framework - Khuôn khổ tài khoá trung hạn Medium Term Budget Framework - Khuôn khổ ngân sách trung hạn Medium Term Expenditure Framework - Khuôn khổ chi tiêu trung hạn MTDS LIBOR Medium Term Debt Strategy - Chiến lược nợ trung hạn NHTM NSĐP London Interbank Offered Rate - Lãi suất cho vay liên ngân hàng London Ngân hàng thương mại Ngân sách địa phương NSNN NSTW Ngân sách nhà nước Ngân sách trung ương NCS ODA OECD Nghiên cứu sinh Offcial Development Assistance - Hỗ trợ phát triển chính thức QLDA Organization for Economic Coorperation and Development -Tổ chức hợp tác và phát triển pinh tế Quản lý dự án v QLNC SIBOR Quản lý nợ công Singapore Interbank Offered Rate - Lãi suất liên ngân hàng Singapore SDRs STC Special Drawing Rights - Quyền rút vốn đặc biệt Sở Tài chính TPQT TABMIS Trái phiếu quốc tế UBND Treasury and Budget Management Information System - Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc Ủy ban nhân dân VDB United Nations Conference on Trade and Development - Hội nghị Liên hiệp quốc về thương mại và phát triển Ngân hàng phát Việt Nam WB XDCB World Bank - Ngân hàng Thế giới Xây dựng cơ bản UNCTAD vi DANH MỤC CÁC BẢNG Trang Bảng 2.1. Vốn ODA, vốn vay ưu đãi ký kết phân bổ theo vùng .................... 58 Bảng 2.2. Cơ cấu dư nợ của CQĐP, 2011-2020 ............................................. 59 Bảng 2.3. Nợ CQĐP, 2011 -2020 ................................................................... 60 Bảng 3.1. Dư nợ CQĐP so với GRDP và thu NSĐP.................................... 121 Bảng 3.2. Dư nợ CQĐP so với thu NSĐP .................................................... 126 Bảng 3.3. Các chỉ tiêu giám sát nợ CQĐP .................................................... 131 Bảng 3.4. Các chỉ tiêu DeMPA ..................................................................... 132 Bảng 3.5. Các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả quản lý nợ CQĐP ........................ 136 vii DANH MỤC CÁC HÌNH Trang Hình 1.1. Phạm vi về cơ cấu khu vực chính phủ và về công cụ nợ ................ 18 Hình 1.2. Tổ chức bộ máy quản lý nợ CQĐP ................................................. 45 Hình 2.1. Cơ cấu nợ CQĐP trong tổng nợ công ............................................. 55 Hình 2.2. Diễn biến cơ cấu dư nợ CQĐP theo nguồn vay, 2011-2020 .......... 56 Hình 2.3. Tình hình huy động vốn vay CQĐP, 2011-2020 ............................ 57 Hình 2.4. Cơ cấu huy động vốn vay CQĐP, 2011-2020 ................................ 57 Hình 2.5. Mô hình quản lý nợ CQĐP ............................................................. 62 Hình 2.6. Cơ chế phân cấp quản lý ngân sách ................................................ 74 Hình 2.7. Phát hành trái phiếu CQĐP, 2011-2020 ......................................... 77 Hình 2.8. Vay và dư nợ vay nguồn tồn dư ngân quỹ nhà nước ...................... 78 Hình 2.9. Vay từ Ngân hàng phát triển Việt Nam .......................................... 80 Hình 2.10. Huy động vốn vay và dư nợ cho vay lại CQĐP, 2011 - 2020 .......... 83 Hình 2.11. Nghĩa vụ trả nợ của CQĐP, 2011-2020 ........................................ 85 Hình 3.1. Mức độ phát triển và hạn mức nợ địa phương .............................. 124 Hình 3.2. Mức độ phát triển và tỷ trọng nợ của từng địa phương so với tổng số ........................................................................................................... 124 Hình 3.3. Phân phối chuẩn về mức dư nợ/GRDP ......................................... 125 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận án Các địa phương đều cần thiết vay nợ để đáp ứng nhu cầu ngày càng gia tăng về vốn nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển KTXH tại địa phương. Đối với địa phương thâm hụt ngân sách, vay nợ hỗ trợ tình trạng mất cân đối ngân sách; đối với địa phương thặng dư ngân sách, duy trì một mức nợ nhất định sẽ đảm bảo sự hiện diện của địa phương trên thị trường vốn. Nhưng song song đó, vay nợ luôn tiềm ẩn rủi ro. Nếu vay nợ nhiều, cơ cấu nợ bất hợp lý, quản lý và sử dụng nguồn vốn vay thiếu hiệu quả sẽ dẫn tới khó khăn trong điều hành ngân sách, tác động tiêu cực đến an ninh tài chính, ảnh hưởng đến sự phát triển ổn định, an toàn và bền vững. Cùng với quá trình cải cách nền tài chính quốc gia, công tác quản lý nợ CQĐP đã đạt được những kết quả tích cực. Cụ thể, khuôn khổ pháp lý về quản lý nợ CQĐP được ban hành tương đối đầy đủ, theo đó chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong quản lý nợ CQĐP được phân định rõ ràng; công cụ quản lý nợ CQĐP được quy định cụ thể; phạm vi nợ CQĐP được xác định; hạn mức vay nợ được căn cứ dựa trên khả năng chi trả của CQĐP. Chính sách huy động vốn về cơ bản đáp ứng nguồn lực cho địa phương thực hiện nhiệm vụ phát triển KTXH trên địa bàn. Nợ CQĐP được đảm bảo an toàn, thể hiện qua xu hướng tăng nguồn vốn huy động có kỳ hạn dài và tăng nguồn vốn huy động từ vay về cho vay lại. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, công tác quản lý nợ CQĐP vẫn còn tồn tại một số bất cập, đã và đang đối diện với không ít khó khăn, thách thức giữa khuôn khổ pháp lý và quá trình tổ chức thực hiện. Khoảng cách giữa quy định hiện hành và triển khai trong thực tế về lập kế hoạch, tổ chức thực hiện và giám sát vay, trả nợ CQĐP đã tạo ra những khoảng trống cần nghiên cứu trên cả phương diện lý luận và thực tiễn đối với 2 hạn mức vay nợ của địa phương, các chỉ tiêu giám sát nợ CQĐP, minh bạch nợ CQĐP, sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nợ tại địa phương, hệ thống thông tin quản lý nợ CQĐP,… để từ đó đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm hạn chế các bất cập, nâng cao hiệu quả công tác quản lý nợ CQĐP. Bên cạnh đó, quá trình hội nhập và phát triển cũng đặt ra yêu cầu hoàn thiện quản lý nợ CQĐP theo hướng tiệm cận với thông lệ tốt của quốc tế và phù hợp với thực tế của Việt Nam. Xuất phát từ yêu cầu đó, trên cơ sở thực tiễn quản lý nợ CQĐP thời gian qua và với mục tiêu hoàn thiện quản lý nợ CQĐP thời gian tới, nghiên cứu sinh đã lựa chọn đề tài luận án “Quản lý nợ chính quyền địa phương ở Việt Nam” làm hướng nghiên cứu của mình. 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án 2.1. Lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương 2.1.1. Bộ Tài chính. (2019). Tổng quan về công tác lập kế hoạch vay, trả nợ và viện trợ nước ngoài của chính quyền địa phương. Hội nghị tập huấn. Vĩnh Phúc, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng. Hội nghị “Tổng quan về công tác lập kế hoạch vay, trả nợ và viện trợ nước ngoài của CQĐP” do BTC phối hợp với Ngân hàng Phát triển châu Á tổ chức tại Vĩnh Phúc, Hồ Chí Minh, Đà Nẵng với sự tham gia của hơn 400 đại biểu đến từ 61 tỉnh, thành phố trong cả nước. Hội nghị tập trung hướng dẫn các đại biểu đến từ UBND tỉnh, STC, Sở KH&ĐT, các sở chuyên ngành và đại diện Ban QLDA nội dung lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP, gồm kế hoạch 5 năm, chương trình 3 năm và kế hoạch hàng năm. Hội nghị chia đại biểu của 61 tỉnh, thành phố thành 13 tổ để trao đổi, thảo luận, chia sẻ kinh nghiệm giữa các địa phương trong công tác lập kế hoạch. Nghiên cứu sinh khẳng định chắc chắn rằng, ý kiến đóng góp của các đại biểu tham dự Hội nghị là nguồn tài liệu quý báu giúp nghiên cứu sinh nhận diện được những khó khăn, vướng mắc trong công tác lập kế hoạch vay, trả nợ 3 CQĐP trên cả phương diện khuôn khổ pháp lý và tổ chức thực hiện để có thể định hình các đề xuất giải pháp tại Chương 3 của luận án. 2.1.2. Học viện Tài chính. (2018). Nợ chính quyền địa phương - Những vấn đề lý luận và thực tiễn. Kỷ yếu hội thảo khoa học Khoa Tài chính công. Hà Nội. Kỷ yếu hội thảo gồm 24 bài tham luận của các tác giả trong và ngoài Học viện Tài chính xoay quanh chủ đề nợ CQĐP. Cụ thể các tác giả nghiên cứu về: Những đổi mới trong khuôn khổ pháp lý vay nợ CQĐP khi Luật NSNN năm 2015 ban hành; Thực trạng nợ CQĐP giai đoạn 2011 - 2015 và định hướng quản lý giai đoạn 2016 - 2020; Phát huy quyền chủ động của CQĐP; Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý phát hành trái phiếu CQĐP; kiểm soát nợ CQĐP; Thách thức khi vay nợ CQĐP; Kinh nghiệm quản lý nợ CQĐP ở Trung Quốc và bài học cho Việt Nam. Đây là nguồn tài liệu quan trọng, phong phú về nợ CQĐP, giúp nghiên cứu sinh có định hướng về mặt lý luận, làm nền tảng đánh giá thực trạng, nhận diện những tồn tại để đưa ra các giải pháp cụ thể, phù hợp với lý luận và thực tiễn về quản lý nợ CQĐP. 2.1.3. World Bank. (2015). Làm cho tổng thể lớn hơn từng phần gộp lại: Đánh giá về phân cấp ngân sách tại Việt Nam. Báo cáo tổng hợp. Hà Nội. Báo cáo là tập hợp các nghiên cứu về phân cấp ngân sách tại Việt Nam, trong đó Chương 6 đề cập đến nợ CQĐP. Báo cáo đánh giá: Các quy định về vay nợ CQĐP đã hình thành nên khuôn khổ pháp lý chi tiết về quản lý nợ CQĐP; Hạn mức vay nợ CQĐP được quy định tại các văn bản pháp luật và được BTC kiểm soát chặt chẽ; Nợ đọng và nợ xấu của CQĐP được quản lý thông qua một quy trình thương thảo với trung ương; Bên cạnh nợ trực tiếp, các địa phương còn có cả nghĩa vụ nợ dự phòng; Các rủi ro tài khoá có thể bắt nguồn từ nợ DNNN tại địa phương, và trên phương diện pháp lý địa phương không chịu trách nhiệm về nợ của DNNN 4 nhưng trên thực tế khi doanh nghiệp khó khăn vẫn cần có sự hỗ trợ của các cơ quan chủ quản của các doanh nghiệp đó. Báo cáo là nguồn tài liệu sát thực và quan trọng giúp nghiên cứu sinh nhìn nhận tổng quan về phân cấp ngân sách, từ phân cấp chi tiêu, hiệu quả chi tiêu của CQĐP, cơ chế thu của địa phương đến bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền, qua đó góp phần giúp nghiên cứu sinh xác định và giới hạn phạm vi nghiên cứu đối với nội dung nghiên cứu của đề tài luận án. 2.1.4. World Bank. (2013). Đánh giá Khung tài trợ cho sơ sở hạ tầng địa phương ở Việt Nam. Báo cáo cuối cùng. Hà Nội. Báo cáo nhận diện cơ hội và thách thức của CQĐP khi tiếp cận nguồn tài trợ cho cơ sở hạ tầng địa phương và đưa ra các khuyến nghị đối với Chính phủ Việt Nam. Về quản lý nợ CQĐP, báo cáo cho rằng: Cần tái cấu trúc hạn mức vay nợ CQĐP để thúc đẩy Quỹ phát triển địa phương hoạt động và tạo điều kiện cho phát hành trái phiếu CQĐP; Hạn mức vay nợ CQĐP có thể tăng lên và được điều chỉnh dựa trên năng lực trả nợ của CQĐP thông qua việc áp dụng các chỉ tiêu như chỉ số khả năng trả nợ. Điều này sẽ giúp gia tăng khả năng tiếp cận tài chính và cải thiện năng lực quản lý nợ của CQĐP vì CQĐP sẽ được khuyến khích nhờ có nhiều cơ hội tài trợ hơn. Báo cáo là nguồn tài liệu tham khảo quan trọng, cung cấp thêm cơ sở khoa học và thực tiễn cho nghiên cứu sinh khi tìm hiểu về hạn mức vay nợ của CQĐP cũng như đề xuất các chỉ tiêu giám sát nợ CQĐP. 2.1.5. Roy Bahl and Jorge Martinez-Vazquez. (2006). Sequencing Fiscal decentralization. Policy Research Working Paper. Atlanta, Georgia, USA. WB. Tác giả cho rằng, vay nợ nhằm đảm bảo chi đầu tư phát triển và hỗ trợ thiếu hụt thanh khoản của CQĐP là hợp lý. Tuy nhiên, vay nợ tiềm ẩn rủi ro khi gây ra bội chi NSĐP và CQĐP sẽ cố gắng chuyển việc trả nợ cho CQTW và người nộp thuế trong tương lai. Do đó, cần có sự cân bằng giữa khả năng 5 vay nợ của CQĐP với các quy định pháp lý nhằm đảm bảo kỷ luật tài khoá. Theo thông lệ quốc tế, có hai cách kiểm soát vay nợ của CQĐP đó là: Xây dựng khuôn khổ pháp lý về vay nợ CQĐP; và Phát triển thị trường tài chính tư nhân dựa trên các tiêu chí chặt chẽ về vay nợ. Tài liệu nghiên cứu góp phần giúp nghiên cứu sinh có thêm góc tiếp cận khi tìm hiểu về hạn mức vay nợ, hình thức vay nợ và giám sát nợ CQĐP. 2.1.6. Robert D. Ebel and Serdar Yilmaz. (2002). On the Measurement and Impact of Fiscal Decentralization. Policy Research Working Paper. Washington, DC, USA. WB Institute. Tác giả nhận định vay nợ của CQĐP là hệ quả của quá trình phân cấp ngân sách. Vay nợ CQĐP có ưu điểm: Góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế tại địa phương; Tăng cường năng lực của CQĐP trong việc sử dụng các khoản vay nợ dành cho đầu tư phát triển; Đảm bảo công bằng giữa các thế hệ do lợi ích từ đầu tư của CQĐP về cơ sở hạ tầng, giáo dục,... sẽ kéo dài trong nhiều năm. Tuy nhiên, tác giả cho rằng việc vay nợ của CQĐP cũng tiềm ẩn những rủi ro. Vay nợ quá mức sẽ gây khó khăn trong việc trả nợ cũng như ảnh hưởng đến cung ứng các hàng hoá, dịch vụ công công cơ bản. Hơn nữa, CQĐP vay nợ quá nhiều cũng tác động đến lạm phát và gây bất ổn kinh tế vĩ mô. Do vậy, cần một khuôn khổ pháp lý để quản lý nợ CQĐP, trong đó đảm bảo các nguyên tắc về kế hoạch vay, trả nợ, hạn mức vay nợ, chuẩn mực kế toán và minh bạch nợ CQĐP. Tài liệu cung cấp cho nghiên cứu sinh cơ sở lý luận khi nghiên cứu về vai trò của nợ CQĐP và các nguyên tắc quản lý nợ CQĐP. 2.1.7. Raju Singh and Alexander Plekhanov. (2005). How Should Subnational Government Borrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence. Working Paper. IMF. Tài liệu nghiên cứu tác động của hạn mức vay nợ CQĐP đối với thâm hụt NSĐP. Sử dụng mẫu của 44 quốc gia trong giai đoạn từ 1982 - 2000, các 6 tác giả nhận định, hạn mức vay nợ của CQĐP phụ thuộc vào đặc điểm của địa phương, đặc biệt là mức độ mất cân đối NSĐP, sự trợ cấp của CQTW trước đó và chất lượng của báo cáo tài khoá. Tài liệu dẫn chứng nghiên cứu của Fornasari, Webb và Zou (2000) cho rằng, hạn chế vay nợ CQĐP dường như không có bất kỳ ảnh hưởng nhất quán nào đối với thâm hụt NSĐP tại 31 quốc gia. Ngược lại, Rodden (2002) khi sử dụng dữ liệu mẫu của 33 quốc gia kết luận rằng, thâm hụt lớn nhất thuộc về CQĐP phụ thuộc nhiều vào trợ cấp từ NSTW và được miễn phí vay nợ. Nghiên cứu là tài liệu tham khảo quan trọng, cung cấp cơ sở khoa học giúp nghiên cứu sinh có những nhận định, đánh giá khi nghiên cứu về hạn mức vay nợ, vay lại vốn vay ODA và vay ưu đãi của CQĐP. 2.2. Tổ chức thực hiện vay, trả nợ chính quyền địa phương 2.2.1. World Bank. (2014). Chính quyền địa phương vay lại vốn ODA và vốn vay ưu đãi: Khuôn khổ quản lý và chính sách chung. Báo cáo hỗ trợ kỹ thuật. Hà Nội. Báo cáo là một phần trong khuôn khổ hỗ trợ kỹ thuật của WB đối với Chính phủ Việt Nam trong việc xác định các quy định về việc CQĐP vay lại vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi. Báo cáo nhận định, CQĐP đang chịu nhiều áp lực trong việc huy động vốn nhằm đáp ứng nhu cầu cơ sở hạ tầng ngày càng gia tăng. Các khoản bổ sung của trung ương qua hình thức cấp phát và nguồn thu tự có không đủ để đáp ứng nhu cầu tại một số tỉnh cụ thể, do đó ODA đóng vai trò quan trọng về vốn đầu tư tại địa phương. Theo xu hướng chung, dự kiến các tỉnh khá giả sẽ sử dụng nguồn vốn vay lại một cách chủ động hơn trong ngắn hạn, đồng thời giảm dần việc sử dụng vốn ODA trong dài hạn song song với việc đẩy mạnh tiếp cận các thị trường tài chính. Trong khi đó, nguồn ODA cấp phát cho các tỉnh nhận bổ sung trợ cấp từ trung ương sẽ giảm dần và nguồn vay lại sẽ tăng. 7 Báo cáo cung cấp cho nghiên cứu sinh góc nhìn tổng thể về vay lại vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài; sự cần thiết của việc CQĐP vay lại nguồn ODA và thiết kế chính sách của CQTW đối với nguồn cho vay lại. 2.2.2. Đỗ Thiên Anh Tuấn. (2013). Nợ và trái phiếu của chính quyền địa phương. Chương trình giảng dạy kinh tế Fullbight. Hồ Chí Minh. Tác giả cho rằng văn bản pháp lý về nợ và trái phiếu CQĐP còn nhiều lỗ hỏng. Cụ thể: Điều kiện phát hành trái phiếu CQĐP không rõ ràng, do đó Chính phủ cần quy định các điều kiện này theo hướng dựa vào năng lực tài khoá của địa phương và độ tín nhiệm của địa phương dựa trên các thông lệ thị trường; Khó tránh cơ chế xin - cho khi BTC chịu trách nhiệm thẩm định đề án phát hành trái phiếu và ban hành văn bản chấp thuận hoặc không chấp thuận việc phát hành trái phiếu, do đó cần có khung tiêu chí phát hành trái phiếu CQĐP để thị trường đánh giá mức rủi ro và cân nhắc mức giá phải trả nhằm minh bạch hoá thông tin giúp thị trường có cơ sở lựa chọn hành vi đầu tư; Không có cơ chế xác định rõ người chịu trách nhiệm cuối cùng; Năng lực quản lý nợ và nguồn vốn phát hành trái phiếu CQĐP còn hạn chế; Thách thức về nguồn trả nợ do khoản đi vay để bù đắp thâm hụt ngân sách hôm nay có nguy cơ tạo ra một khoản thâm hụt ngân sách trong tương lai. Tài liệu nghiên cứu công bố khi khung pháp lý về nợ CQĐP chưa đầy đủ và đồng bộ. Tuy nhiên, những đánh giá và kiến nghị trong tài liệu là nguồn tham khảo quan trọng về mặt thực tiễn khi nghiên cứu sinh tìm hiểu về công cụ nợ CQĐP, so sánh những điểm mới và cũ trong quy định pháp lý về phát hành trái phiếu CQĐP nói riêng và quản lý nợ CQĐP nói chung. 2.2.3. Đỗ Thiên Anh Tuấn. (2012). “Nợ nần và năng lực tài khóa của địa phương. Chương trình giảng dạy kinh tế Fullbight. Hồ Chí Minh. Qua tài liệu trên, tác giả nhận định việc trao quyền tự chủ cho các địa phương huy động vốn đầu tư nói chung và phát hành trái phiếu nói riêng trên cơ sở giảm sự phụ thuộc vào nguồn tài trợ từ NSTW là cần thiết. Tuy 8 nhiên, tác giả cho rằng khuyến nghị này không dành cho các địa phương có năng lực tài khóa yếu kém và thiếu các cơ sở thuế bền vững. Trong một tài liệu nghiên cứu khác, tác giả cùng đồng nghiệp cho rằng, mặc dù dư nợ CQĐP thấp và quy định không cho bội chi NSĐP (Luật NSNN 2002), tuy nhiên trên thực tế NSTW đã gánh một phần bội chi NSĐP nên chưa thể hiện đầy đủ bản chất của thâm hụt ngân sách và làm mờ đi yếu kém tài khoá của cấp địa phương. Tài liệu nghiên cứu cung cấp cho nghiên cứu sinh góc nhìn về giao quyền tự chủ trong mối quan hệ với năng lực tài khoá của CQĐP. Đây là nguồn tài liệu quan trọng, giúp nghiên cứu sinh có thêm cơ sở lý luận và thực tiễn khi tổng hợp, đánh giá về hạn mức vay nợ của CQĐP. 2.2.4. Hoàng Quốc Cường. (2019). Nợ công cấp địa phương ở Việt Nam. Luận án Tiến sĩ kinh tế chính trị. Trường Đại học kinh tế, Đại học Quốc gia. Hà Nội. Luận án thông qua cơ sở lý luận về nợ công, nợ công cấp địa phương để phân tích thực trạng nợ công, nợ công cấp địa phương. Tuy nhiên dung lượng và phân tích dành cho nội dung nợ công cấp địa phương của luận án không nhiều khi mới đề cập đến: Vai trò của các cơ quan liên quan trong quản lý nợ công; Hạn mức huy động vốn cho NSNN hình thành nợ; Dư nợ công và nợ công cấp địa phương; Tình trạng phân cấp đầu tư công cho CQĐP. Thông qua bài học kinh nghiệm về phân cấp NSNN, năng lực quản lý nợ, luận án đề xuất giải pháp mở rộng quyền vay nợ CQĐP, nâng cao hiệu quả đầu tư công cấp tỉnh và đảm bảo nợ công cấp địa phương an toàn, bền vững. Có thể xác định rằng, luận án của tác giả Hoàng Mạnh Cường và đề tài luận án của nghiên cứu sinh hoàn toàn khác nhau về mục tiêu cũng như phạm vi nghiên cứu. Mục tiêu luận án của tác giả Hoàng Mạnh Cường là nợ công cấp địa phương trong mối quan hệ với nợ công; thời gian nghiên cứu cho giai đoạn 2003 - 2015, trong đó năm 2003 là năm CQĐP bắt đầu phát hành trái phiếu CQĐP. 9 Mục tiêu đề tài luận án của nghiên cứu sinh là quản lý nợ CQĐP ở Việt Nam theo quy trình quản lý nợ gồm: lập kế hoạch; tổ chức thực hiện; giám sát vay, trả nợ CQĐP. Thời gian nghiên cứu từ năm 2011-2020, trong đó năm 2015 Luật NSNN ban hành và có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2017, cho phép CQĐP cấp tỉnh vay nợ để bù đắp bội chi ngân sách cấp tỉnh. 2.3. Giám sát vay, trả nợ chính quyền địa phương 2.3.1. Phan Minh Ngọc. (2018). Nợ của chính quyền địa phương vẫn có thể bị lạm dụng. Tạp chí Tri thức. Hà Nội. Tác giả nhận định, CQĐP chỉ được phép vay nợ cho đầu tư phát triển để thực hiện chương trình, dự án trong kế hoạch đầu tư công trung hạn đã được HĐND cấp tỉnh quyết định, tuy nhiên CQĐP vẫn có thể lách quy định. Cụ thể, trong bối cảnh nguồn chi, cấp phát từ ngân sách bị hạn chế, CQĐP sẽ cắt giảm phần chi NSĐP (và/ hoặc từ Trung ương) phân bổ cho phát triển, dành nguồn ngân sách này cho chi thường xuyên. Sau đó, CQĐP sẽ tìm cách bổ sung, đề xuất và vận động phê duyệt các khoản vay với mục đích đầu tư phát triển cho các chương trình, dự án đã được HĐND cấp tỉnh quyết định. Với cách làm này, CQĐP vừa duy trì được một bộ máy quản lý như và thậm chí lớn hơn hiện tại, vừa thu xếp được vốn đầu tư như đã lên kế hoạch. Việc CQĐP vay nợ nhiều có thể ảnh hưởng đến sự ổn định và mức độ tín nhiệm ngân sách của quốc gia, do đó bất cứ khó khăn nào trong trả nợ CQĐP cũng ảnh hưởng đến tình hình ngân sách quốc gia nên cần có thứ tự ưu tiên trong trả nợ CQĐP. Tài liệu nghiên cứu cung cấp thêm cho nghiên cứu sinh một góc nhìn về quản lý và giám sát nợ CQĐP. 2.3.2. Ngọc Mai. (2017). Nâng cao hiệu quả kiểm toán nợ chính quyền địa phương. Tạp chí Kiểm toán. Hà Nội. Tác giả cho rằng, nội dung kiểm toán nợ CQĐP được thực hiện lồng ghép với kiểm toán NSĐP nên hiệu quả kinh tế của các dự án từ nguồn vốn vay, khả năng cân đối ngân sách hằng năm và khả năng trả nợ chưa được xem 10 xét đầy đủ. Phần lớn các cuộc kiểm toán tập trung đánh giá tính tuân thủ trong việc quản lý, sử dụng vốn vay và các nguồn huy động khác có liên quan đến nợ CQĐP mà ít đánh giá hiệu quả sử dụng vốn vay. Do đó, tác giả kiến nghị nội dung kiểm toán nợ CQĐP cần quy định rõ trong các văn bản pháp luật. Đây là một trong số ít các tài liệu về kiểm toán nợ CQĐP, cung cấp cho nghiên cứu sinh một số gợi mở khi nghiên cứu về giám sát nợ CQĐP. 2.3.3. Teresa Ter-Minassian and Jon Craig. (1997). Control of Subnational Government Borrowing. A part of the book “Fiscal Federalism in Theory and Practice”(Chapter 7). Washington, DC, USA. IMF. Nghiên cứu cho rằng, các quốc gia có cách tiếp cận khách nhau khi đưa ra các quy định để kiểm soát việc vay nợ của CQĐP. Tuy nhiên thông thường, có bốn cách kiểm soát vay nợ CQĐP, đó là: Kỷ luật thị trường; Ràng buộc hành chính; Kiểm soát dựa trên nguyên tắc; và Thoả thuận hợp tác. Trong Chương 7 khi viết cùng Jon Craig, tác giả đặt câu hỏi liệu sự thiếu kiểm soát giới hạn vay nợ của CQĐP có làm gia tăng dư nợ của CQĐP. Nghiên cứu nhận định, tại những nước kỷ luật tài khoá yếu cùng bất ổn kinh tế, nhìn chung CQTW có xu hướng kiểm soát lỏng việc vay mượn của CQĐP. Tại các nước có hệ thống tài chính minh bạch, kinh tế ổn định và phát triển, vay nợ CQĐP có thể dựa nhiều hơn vào thị trường. Do đó, nghiên cứu đề xuất, kiểm soát nợ CQĐP cần trên cơ sở kiểm soát hành chính về minh bạch nợ cùng việc CQĐP xây dựng một kế hoạch ngân sách trung hạn, trong đó quan tâm đến trách nhiệm giải trình của NSĐP. Tài liệu nghiên cứu cung cấp thêm góc nhìn khi nghiên cứu sinh nghiên cứu về lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP, hạn mức vay nợ, giám sát và minh bạch nợ CQĐP. 2.4. Đánh giá tổng quan các nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án và khoảng trống nghiên cứu của luận án Các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước với quan điểm, bối cảnh, phương pháp nghiên cứu đã cung cấp cho nghiên cứu sinh cách tiếp cận đa 11 chiều trong quá trình thu thập dữ liệu, phân tích các nội dung có liên quan đến đề tài luận án, đặc biệt là xác định khoảng trống nghiên cứu của luận án. Đối với nội dung lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP, các báo cáo đã tập trung nghiên cứu: Những điểm mới trong khuôn khổ pháp lý vay nợ CQĐP khi Luật NSNN năm 2015 ban hành; Lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP 5 năm, 3 năm và hàng năm theo Nghị định 93/2018/NĐ-CP; Hạn mức vay nợ CQĐP tại các văn bản pháp luật; Ưu điểm vay nợ CQĐP. Đối với nội dung tổ chức thực hiện vay, trả nợ CQĐP, các nghiên cứu đánh giá riêng lẻ từng công cụ vay nợ của CQĐP như: Vay lại vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài; Phát hành trái phiếu CQĐP. Đối với nội dung giám sát vay, trả nợ CQĐP, các tài liệu đã gợi mở một số vấn đề về giám sát nợ CQĐP như: Sắp xếp thứ tự ưu tiên trong trả nợ; Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn vay; Kiểm soát hành chính về minh bạch nợ cùng việc xây dựng một kế hoạch ngân sách trung hạn, trong đó quan tâm đến trách nhiệm giải trình của NSĐP. Bên cạnh đó, phạm vi về số liệu nợ CQĐP tại các báo cáo, tài liệu nghiên cứu chủ yếu của giai đoạn 2011 - 2015, chưa có phân tích, đánh giá cho giai đoạn 2016 - 2020, đặc biệt là giai đoạn từ tháng 7/2018 khi Luật QLNC 2017 bắt đầu có hiệu lực. Có thể thấy, một số khoảng trống cần được nghiên cứu, làm rõ như: Tình hình dư nợ và nghĩa vụ trả nợ của các địa phương như nào; Hạn mức vay nợ theo quy định hiện tại có phù hợp với tình hình thức tế và nhu cầu của địa phương; Những khó khăn, bất cập địa phương đối diện trong quá trình lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP và tổ chức thực hiện; Giám sát nợ CQĐP thông qua các chỉ tiêu nào; Số liệu, thông tin về nợ CQĐP có minh bạch, rõ ràng; Sự phối hợp giữa các cơ quan trong quản lý nợ CQĐP? Tất cả những vấn đề nêu trên trên được luận án đặt ra, lựa chọn nghiên cứu thông qua khung lý thuyết về quản lý nói chung và quản lý nợ nói riêng để