Tài liệu Luận văn chức năng giám đốc của kiểm toán nhà nước đối với sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản ở việt nam

1 Luận văn Chức năng giám đốc của kiểm toán nhà nước đối với sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản ở Việt Nam 2 mở đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Xây dựng cơ bản là một lĩnh vực kinh tế tạo ra kết cấu hạ tầng có tác động mạnh mẽ tới sản xuất và đời sống xã hội. Chính vì thế, ngay từ khi bước vào thời kỳ quá độ lên CNXH, Đảng và Nhà nước ta đã rất quan tâm ưu tiên về vốn, nhân lực cho đầu tư xây dựng cơ bản. Từ khi đổi mới đến nay, do tác động của chính sách kinh tế nhiều thành phần, nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản tăng lên rất nhanh. Chẳng hạn, năm 1995 tổng nguồn vốn đầu tư trong cả nước là 72.447 tỷ đồng, năm 2005 đã tăng lên 335.000 tỷ đồng, gấp 4,6 lần so với 10 năm trước. Trong những chủ thể tham gia đầu tư, thì nguồn vốn ngân sách nhà nước chiếm một tỷ trọng lớn nhất và thường ở mức trên dưới 50% tổng nguồn vốn đầu tư toàn xã hội. Đầu tư từ ngân sách nhà nước đã có tác động thu hút và kích thích đầu tư của các nguồn vốn khác. Nhờ đó đã tạo ra được những công trình mới, năng lực nhiều ngành kinh tế, xã hội tăng lên đáng kể. Đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước đã trực tiếp góp phần vào việc tổ chức lại sản xuất, đổi mới công nghệ làm thay đổi cơ cấu kinh tế ngành, cơ cấu kinh tế vùng lãnh thổ trên toàn bộ nền kinh tế quốc dân mà còn tạo lập kết cấu hạ tầng kỹ thuật, xã hội, thúc đẩy quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá, chuyển dịch cơ cấu kinh tế quốc dân, thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế. Tuy nhiên, cơ cấu đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước chưa thật hợp lý, sử dụng vốn đầu tư chưa hiệu quả, quy hoạch và quản lý quy hoạch còn nhiều yếu kém, thiếu sự chỉ đạo và hướng dẫn thống nhất, đầu tư còn dàn trải. Tình trạng lãng phí, thất thoát, tham ô trong đầu tư vốn của nhà nước khá nghiêm trọng, diễn biến phức tạp, đang là một “quốc nạn”. Để đảm bảo việc sử dụng đúng mục đích và hiệu quả, ngăn chặn thất thoát lãng phí vốn ngân sách nhà nước nói chung, vốn đầu tư xây dựng cơ bản 3 từ nguồn ngân sách này nói riêng, Nhà nước đã sử dụng nhiều công cụ như: kế toán, kiểm toán, thanh tra, điều tra, xét xử…, trong đó kiểm toán là một trong những công cụ hữu hiệu. Thực tế hơn mười năm gần đây kể từ khi được thành lập, KTNN với chức năng là một công cụ để Nhà nước quản lý đã đi vào hoạt động và đã có nhiều đóng góp tích cực trong việc nghiên cứu và kiểm tra các tài khoản của các thực thể sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN. Nhờ đó, góp phần khắc phục tình trạng gian lận, ngăn chặn những tiêu cực làm thất thoát, lãng phí, đẩy lùi tình trạng tham ô trong đầu tư XDCB từ nguồn vốn của Nhà nước, làm cho nguồn vốn đó được sử dụng có hiệu quả hơn. Mặc dù vậy, hoạt động của KTNN còn đứng trước những hạn chế, bất cập, chưa đáp ứng yêu cầu của Chính phủ và Quốc hội; kiểm toán chưa khẳng định một cách thật đầy đủ, khách quan về mức độ tin cậy của số liệu dự toán, về số đúng hoặc gần đúng của dự toán ngân sách, của quyết toán ngân sách và t́nh h́ nh sử dụng các quỹ của Nhà nước ngoài ngân sách. Quốc hội thiếu những căn cứ và chỗ dựa mang tính chuyên môn để thảo luận và quyết định, nhất là trong đầu tư xây dựng cơ bản, lĩnh vực mà nhân dân và Quốc hội rất quan tâm, chưa có câu trả lời thật rơ ràng về độ tin cậy của quyết toán, về sự lăng phí, thất thoát dù là của một công tŕnh, một dự án cụ thể; của một ngành, một địa phương. Để góp phần vào việc giải quyết những bất cập trên và để thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương Đảng (khóa VIII) về "Đề cao vai trũ của cơ quan KTNN trong việc kiểm toán mọi cơ quan, tổ chức có sử dụng ngân sách Nhà nước. Cơ quan kiểm toán báo cáo kết quả kiểm toán cho Quốc hội, Chớnh phủ và cụng bố cụng khai kết quả kiểm toỏn cho dõn biết...'', học viên chọn đề tài: “Chức năng giám đốc của kiểm toán 4 nhà nước đối với sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản ở Việt Nam” để nghiên cứu làm luận văn thạc sĩ kinh tế chính trị. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Như các hoạt động kiểm toán nói chung, kiểm toán việc sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng mới được tổ chức và triển khai ở nước ta vào đầu những năm 90 thế kỷ XX. Tuy đến nay đã trải qua 15 năm, nhưng việc nghiên cứu mới chỉ có các công trình liên quan đến vấn đề này. Chẳng hạn: đề tài Những giải pháp chủ yếu khắc phục thất thoát trong đầu tư xây dựng cơ bản”, luận văn Thạc sĩ kinh tế của Trịnh Đình Dũng tại Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2000; “Giải pháp sử dụng vốn ngân sách nhà nước đẩy mạnh phát triển giao thông đường bộ ở Việt Nam", luận văn Thạc sĩ kinh tế của Nguyễn Đình Thành, Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2006; “Tác động đầu tư trực tiếp nước ngoài vào phát triển kinh tế - xã hội ở Thành phố Đà Nẵng”, luận văn Thạc sĩ kinh tế của Nguyễn Văn Chiến, Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2006; “Các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư trong lĩnh vực nông nghiệp ở Việt Nam”, luận văn Thạc sĩ kinh tế của Lê Văn Hoan, Học viện Tài chính, năm 2007; “Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản ở Ban quản lý dự án 5”, luận văn Thạc sĩ kinh tế của Trương Việt Đông, Học viện Tài chính, năm 2007; “Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc ngân sách nhà nước ở Thành Phố Hà Nội”, luận văn Thạc sĩ kinh tế của Nguyễn Anh Dũng, Học viện Tài chính, năm 2007; “Giải pháp huy động và sử dụng vốn đầu tư phát triển nhằm chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá ở Việt Nam”, luận án Tiến sĩ kinh tế của Trần Tùng Lâm, Học viện Tài chính, năm 2007; và "Giải pháp tài chính cho phát triển kinh tế - xã hội vùng ven đô Hà Nội”, luận văn Thạc sĩ kinh tế của Lê Vân Anh, Học viện Tài chính, năm 2007. 5 Nhìn chung, các công trình, luận văn và luận án nghiên cứu nêu trên chủ yếu tập trung phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn về vai trò nguồn vốn đầu tư phát triển kinh tế - xã hội trong đó đã quan tâm đến việc sử dụng vốn có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, đã đề xuất được những giải pháp nhằm phát huy hiệu quả nguồn vốn đầu tư này. Tuy nhiên, vẫn chưa có công trình nào nghiên cứu có tính chuyên biệt về chức năng của KTNN đối với sử dụng vốn ngân sách trong xây dựng cơ bản ở Việt nam dưới góc độ kinh tế chính trị học. Đề tài “Chức năng giám đốc của KTNN đối với sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản ở Việt Nam” mà tác giả lựa chọn là mới, không trùng với các công trình và bài viết đã được công bố ở nước ta cho đến nay. 3. Mục đích nghiên cứu Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về chức năng giám đốc của KTNN đối với việc sử dụng các nguồn vốn đầu tư của nhà nước cho xây dựng cơ bản; phân tích và đánh giá thực trạng việc thực hiện chức năng này ở nước ta trong thời gian qua; từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu lực thực hiện chức năng này của KTNN trong thời gian tới. Qua đó, góp phần nhận thức đầy đủ về kiểm toán nói chung, KTNN nói riêng; đồng thời góp phần vào giải pháp từng bước hoàn thiện kiểm toán nhà nước theo yêu cầu của công cuộc đổi mới của nước ta. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Kiểm toán là hoạt động có chức năng, nhiệm vụ và nội dung hoạt động riêng. Tuy nhiên, trong đề tài này tác giả lựa chọn tập trung nghiên cứu chức năng giám đốc của KTNN đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản dưới góc độ kinh tế chính trị. Những nội dung khác có thể đưa vào sử dụng có nhiệm vụ làm rõ chức năng của kiểm toán và làm sáng tỏ chủ đề nghiên cứu của luận văn. 6 - Phạm vi nghiên cứu: về không gian trên bình diện cả nước; về thời gian: từ khi Chính phủ có quyết định thành lập cơ quan KTNN (7/1994), trong đó chủ yếu từ năm 2001 tới nay. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu - Cơ sở lý luận: Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở những nguyên lýí của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, những quan điểm, đường lối và chính sách đổi mới của Đảng và Nhà nước về kiểm tra, kiểm toán của Nhà nước. - Phương pháp nghiên cứu: Để phục vụ cho mục tiêu nghiên cứu đề ra, tác giả sử dụng các phương pháp gồm: phương pháp điều tra, khảo sát, so sánh, phân tích, tổng hợp tình hình thực tiễn diễn ra trong xây dựng và thực hiện chức năng kiểm toán Nhà nước đối với việc sử dụng các nguồn vốn ngân sách nhà nước ở nước ta; đồng thời, có kế thừa và chọn lọc một số kết quả của các công trình khoa học đã công bố. 6. Những đóng góp về khoa học của đề tài - Hệ thống hóa lý luận về chức năng giám đốc của KTNN đối với việc sử dụng nguồn vốn ngân sách cho đầu tư xây dựng cơ bản. - Phân tích và đánh giá thực trạng việc thực hiện chức năng giám đốc của KTNN đối với việc sử dụng nguồn vốn này. - Kiến nghị phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện và nâng cao năng lực thực hiện chức năng giám đốc của KTNN đối với việc sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văng được kết cấu thành 3 chương. 7 Chương 1 Cơ sở lý luận và thực tiễn về chức năng giám đốc Của kiểm toán nhà nước đối với sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản 1.1. Tài chính nhà nước và đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước 1.1.1. Tài chính nhà nước 1.1.1.1. Đặc điểm của tài chính nhà nước Trong thực tiễn đời sống xã hội nói chung, biểu hiện của hoạt động tài chính là hoạt động thu chi bằng tiền được gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng các quĩ tiền tệ nhất định. Trên phạm vi nền kinh tế, gắn với sự hoạt động của các chủ thể trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội khác nhau có các quĩ tiền tệ khác nhau được hình thành và sử dụng như: quĩ tiền tệ của các doanh nghiệp; quĩ tiền tệ các tổ chức bảo hiểm, tín dụng; quĩ tiền tệ của Nhà nước… Gắn với chủ thể Nhà nước, các quĩ tiền tệ mang tính đặc thù là việc tạo lập và sử dụng chúng gắn liền với quyền lực chính trị của nhà nước và việc thực hiện các chính sách kinh tế, xã hội của nhà nước. Nói cách khác, các quĩ tiền tệ của nhà nước là tổng số các nguồn lực tài chính đã được tập trung vào trong tay nhà nước, thuộc quyền nắm giữ của nhà nước và được nhà nước sử dụng cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Quĩ tiền tệ của nhà nước được xem như là sự tổng hợp của các quĩ tiền tệ chung của nhà nước và quĩ tiền tệ của các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước. Các quĩ tiền tệ chung của nhà nước bao gồm: quĩ NSNN, một số quĩ tiền tệ thuộc ngân hàng nhà nước trung ương (quĩ dự trữ ngoại tệ, quĩ điều hoà lưu thông tiền tệ, quĩ dự trữ bắt buộc đối với các ngân hàng thương mại…), các quĩ có nguồn gốc chủ yếu từ NSNN như: quĩ dự trữ nhà nước, quĩ hộ trợ phát triển và một số quĩ có mục tiêu khác (quĩ bình ổn giá, quĩ quốc gia giải quyết việc làm, quĩ phủ xanh đất trống đồi núi trọc…). Các quĩ này thường được gọi là các quĩ tài chính nhà nước ngoài NSNN. 8 Quá trình hình thành và sử dụng các quĩ tiền tệ của nhà nước kể trên chính là quá trình nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thông qua các hoạt động thu, chi bằng tiền của tài chính nhà nước. Các hoạt động thu, chi bằng tiền đó là mặt biểu hiện bề ngoài của tài chính nhà nước, còn các quĩ tiền tệ nhà nước nắm giữ là biểu hiện nội dung vật chất của tài chính nhà nước. Từ những phân tích trên có thể hiểu tài chính nhà nước là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do nhà nước tiến hành bằng cách tạo lập và sử dụng các quĩ tiền tệ của nhà nước nhằm phục vụ các chức năng kinh tế, xã hội của nhà nước; nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội nảy sinh trong quá trình nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính. Quan niệm nêu trên vừa chỉ ra mặt cụ thể, hình thức bên ngoài - nội dung vật chất của tài chính nhà nước là các quĩ tiền tệ của nhà nước, vừa vạch rõ bản chất bên trong - nội dung kinh tế - xã hội của tài chính nhà nước là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình nhà nước phân phối nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng các quĩ tiền tệ của nhà nước. Tài chính nhà nước có các đặc điểm: Một là, nguồn tạo lập tài chính nhà nước bao gồm các quĩ tiền tệ thuộc quyền nắm giữ và sử dụng của nhà nước. Nó là một lượng nhất định của nguồn tài chính xã hội đã được tập trung vào tay nhà nước, hình thành thu nhập của nhà nước. Nguồn thu của tài chính nhà nước được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau có cả trong nước và ngoài nước, từ nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau kể cả sản xuất, lưu thông, phân phối, nhưng nét đặc trưng là luôn gắn chặt với kết quả của hoạt động kinh tế trong nước và sự vận động của các quan hệ giá cả, thu nhập, lãi suất… Thu nhập của tài chính nhà nước có thể được lấy về bằng nhiều hình thức và phương pháp khác nhau, có cả bắt buộc và tự nguyện, có hoàn trả và không hoàn trả, ngang giá và không 9 ngang giá… nhưng nét đặc trưng là luôn gắn liền với quyền lực chính trị của nhà nước, thể hiện bằng hệ thống pháp luật do nhà nước qui định và mang tính không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. Hai là, xét về tính chất, tài chính nhà nước thuộc sở hữu nhà nước. Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định việc sử dụng các quĩ tiền tệ của nhà nước. Việc sử dụng các quĩ tiền này, đặc biệt là ngân sách nhà nước, luôn gắn liền với bộ máy nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại và phát huy hiệu lực của bộ máy nhà nước, cũng như thực hiện các nhiệm vụ kinh tế, xã hội mà nhà nước đảm nhận. Các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của một quốc gia trong từng thời kỳ phát triển được quyết định bởi cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước là Quốc hội. Quốc hội cũng là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ các thu chi NSNN - quĩ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước - tương ứng với các nhiệm vụ đã được hoạch định nhằm đảm bảo thực hiện có kết quả nhất các nhiệm vụ đó. Nhận thức đầy đủ đặc điểm về tính sở hữu của tài chính nhà nước có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo quyền lãnh đạo tập trung thống nhất của nhà nước, loại trừ sự chia sẻ, phân tán quyền lực trong việc điều hành NSNN. Nhận thức này cũng cho phép xác định quan điểm định hướng trong việc sử dụng tài chính làm công cụ điều chỉnh và xử lý các quan hệ kinh tế, xã hội trong hệ thống các quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích nảy sinh khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thì lợi ích quốc gia, lợi ích toàn thể bao giờ cũng đặt lên hàng đầu và chi phối các mặt lợi ích khác. Ba là, chi tiêu tài chính nhà nước là việc phân phối và sử dụng các quĩ tiền tệ (vốn) của nhà nước. Khác với hoạt động sản xuất kinh doanh ở cơ sở, tầm vi mô, chi tiêu của tài chính nhà nước không phải là những chi tiêu gắn liền trực tiếp với các hoạt động sản xuất, kinh doanh mà là những chi tiêu gắn liền với việc thực hiện các chức năng của nhà nước, tức là gắn liền với việc 10 đáp ứng các nhu cầu chung, nhu cầu có tính chất toàn xã hội - tầm vĩ mô. Mặc dù hiệu quả của các khoản chi tiêu của tài chính nhà nước trên những khía cạnh cụ thể vẫn có thể đánh giá bằng các chỉ tiêu định lượng như vay nợ, một số vấn đề xã hội…, nhưng xét về tổng thể, hiệu quả đó thường được xem xét trên tầm vĩ mô, nghĩa là hiệu quả của việc sử dụng các quĩ tiền tệ của nhà nước phải được xem xét dựa trên cơ sở đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêu kinh tế, xã hội đã đặt ra mà các khoản chi của tài chính nhà nước phải đảm nhận. Nhận thức đúng đặc điểm này sẽ giúp cho việc định hướng và có biện pháp sử dụng các quĩ tiền tệ của nhà nước tập trung vào việc xử lý các vấn đề của kinh tế vĩ mô với yêu cầu là chi phí bỏ ra là thấp nhất mà lợi ích đem lại là cao nhất. Bốn là, phạm vi hoạt động của tài chính nhà nước được gắn liền với bộ máy nhà nước, phục vụ cho việc thực hiện các chức năng của nhà nước và vai trò quản lý vĩ mô của nhà nước đối với toàn bộ nền kinh tế. Phạm vi ảnh hưởng của tài chính nhà nước rất rộng rãi, có thể tác động tới các hoạt động khác nhau của mọi lĩnh vực kinh tế xã hội. Thông qua phân phối các nguồn tài chính, tài chính nhà nước có khả năng động viên, tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia vào tay nhà nước từ mọi lĩnh vực hoạt động, từ mọi chủ thể kinh tế xã hội. Đồng thời, bằng việc sử dụng các quĩ tiền tệ của nhà nước, tài chính nhà nước có khả năng tác động tới mọi lĩnh vực hoạt động kinh tế, xã hội đạt tới những mục tiêu đã định. Nhận thức đặc điểm này có ý nghĩa quan trọng trong việc sử dụng tài chính nhà nước, thông qua thuế và chi tài chính nhà nước, để góp phần giải quyết các vấn đề kinh tế, xã hội được đặt ra trong từng thời kỳ khác nhau của sự phát triển, đặc biệt là chi tài chính nhà nước để khắc phục những mặt còn hạn chế, tiêu cực và đạt tới những mặt tiến bộ tích cực là có ý nghĩa đặc biệt quan trọng góp phần quyết định trong việc thực hiện các mục tiêu và yêu cầu cần đạt được của sự phát triển xã hội. 11 Là một bộ phận trong hệ thống tài chính, như các bộ phận khác, tài chính nhà nước có hai chức năng cơ bản: chức năng phân phối và chức năng giám đốc. 1.1.1.2. Chức năng của tài chính nhà nước Như trên đã nêu, tài chính nhà nước có chức năng phân phối và chức năng giám đốc. Chức năng của tài chính là biểu hiện hai mặt gắn bó chặt chẽ với nhau, thông qua đó các chủ thể vận dụng để sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính, coi đó như một công cụ cực kỳ quan trọng nhằm phục vụ mục đích đề ra trong từng thời kỳ hoạt động tài chính. Chức năng phân phối của tài chính nhà nước được thực hiện thông qua việc phân phối lần đầu và phân phối lại các nguồn tài chính trong xã hội nhằm thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ của nhà nước. Trong chức năng này, chủ thể phân phối là nhà nước với tư cách là tổ chức có quyền lực chính trị, còn đối tượng phân phối là các nguồn tài chính đã thuộc sở hữu nhà nước hoặc đang là thu nhập của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội mà nhà nước tham gia điều tiết. Chức năng giám đốc của tài chính nhà nước thể hiện ở chỗ thông qua hoạt động này, nhà nước "giám sát", "đôn đốc", "kiểm tra", "điều chỉnh" hoạt động tài chính của các chủ thể trong nền kinh tế quốc dân. Cơ sở của chức năng giám đốc là sự thống nhất giữa sự vận động của các quỹ tiền tệ với quá trình hoạt động của Nhà nước và của các chủ thể kinh tế trong nền kinh tế quốc dân. Bằng việc kiểm tra, kiểm soát sự vận động của các quỹ tiền tệ, nhà nước có thể biết được tình trạng của nền kinh tế để có giải pháp điều chỉnh. Nội dung của kiểm tra, kiểm soát vận động của các nguồn tài chính gồm kiểm tra việc khai thác, phân bổ và sử dụng các nguồn lực tài chính; kiểm tra tính cân đối, tính hợp lý của việc phân bổ và kiểm tra tính tiết kiệm, tính hiệu quả của việc sử dụng chúng. 12 Kiểm soát quá trình vận động của các nguồn tài chính được thực hiện thông qua đồng tiền và dựa vào kế hoạch, nó được tiến hành trong suốt quá trình kế hoạch hoá tài chính từ khi xây dựng, xét duyệt, quyết định thực hiện kế hoạch và cả sau khi kế hoạch đã thực hiện xong. Việc kiểm tra, kiểm soát được thực hiện ở trạng thái tĩnh, trong phạm vi nhất định và thường mang tính chất độc quyền. Mục tiêu chức năng giám đốc của tài chính nhà nước là đảm bảo cho việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quĩ tiền tệ của nhà nước được đúng hướng, hợp lý, đạt kết quả tối đa nhất đáp ứng mục tiêu kế hoạch. Qua kiểm tra mà phát hiện ra những bất hợp lý của quá trình phân bổ để có thể hiệu chỉnh lại theo các mục tiêu và yêu cầu đã định. Thông qua chức năng này, Nhà nước điều chỉnh việc phân phối các nguồn lực tài chính của nhà nước, quá trình tạo lập và sử dụng các quĩ tiền tệ tại các đơn vị kinh tế, đảm bảo cho các hoạt động thu, chi bằng tiền được thể hiện theo đúng qui định của chính sách, pháp luật. Trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý kinh tế ở Việt Nam, Đảng ta xác định phải đổi mới công cụ quản lý vĩ mô đối với nền kinh tế, trong đó phải đổi mới cụng tỏc kế hoạch theo hướng kết hợp thị trường với kế hoạch, nâng cao chất lượng công tác xây dựng các chiến lược quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xó hội, tăng cường công tác thông tin về kinh tế - xó hội trong nước và quốc tế, cụng tỏc thống kờ ứng dụng rộng rói cỏc thành tựu khoa học - cụng nghệ trong cụng tỏc dự bỏo, kiểm tra tỡnh hỡnh thực hiện ở cấp vĩ mụ và doanh nghiệp. Bảo đảm tính minh bạch, công bằng chi ngân sách nhà nước, phân cấp mạnh đi đôi với tăng cường trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc thu, chi ngân sách địa phương. Để thực hiện được yêu cầu này, một trong những giải pháp quan trọng là phải tăng cường chức năng giám đốc của tài chính nhà nước. Chức năng 13 này đòi hỏi phải đảm bảo tính minh bạch và cụng khai về tài chớnh, coi đó là một trong những tiền đề quan trọng, đảm bảo cho nền kinh tế thị trường được phát triển theo định hướng XHCN, đồng thời tạo điều kiện cần thiết để thúc đẩy tiến trỡnh hội nhập với cỏc nước trong khu vực và thế giới. Xu hướng khu vực hoá và toàn cầu hoá nền kinh tế đũi hỏi phải coi trọng chức năng giám đốc của tài chính nhà nước để các thông tin tài chính trước khi công bố cho các đối tượng sử dụng được kiểm soát chặt chẽ về chất lượng, tức là phải đảm bảo độ tin cậy về những dữ liệu thông tin đó. Do tài chính nhà nước là bộ phận rất quan trọng trong hệ thống tài chính của nền kinh tế quốc dân, bộ phận có vai trò chi phối, chủ đạo trong hệ thống đó, nên việc quản lý tốt nguồn thu và chi tiêu của bộ phận này là rất cần thiết. Theo các lý thuyết hiện đại về kinh tế thị trường, thì việc chi tiêu đúng mục đích và có hiệu quả nguồn tài chính nhà nước có vai trò giống như đầu tư của các doanh nghiệp đối với sự “khuếch đại” tăng trưởng tổng giá trị sản lượng của nền kinh tế. Điều này có nghĩa là một nền kinh tế muốn phát triển với nhịp độ cao, bền vững, tiết kiệm, hiệu quả và an toàn thỡ một trong những giải pháp là nhất thiết coi trọng chức năng giám đốc của tài chính nhà nước. Tài chính nhà nước phải đưa ra được các công cụ cần thiết để làm tốt chức năng của mình. Theo kinh nghiệm các nước có nền kinh tế thị trường phát triển, thì một trong những công cụ quan trọng để thực hiện chức năng giám đốc của tài chính nhà nước là kiểm toán nhà nước. 1.1.2. Đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước - Đầu tư xây dựng cơ bản: Đầu tư nói chung theo nghĩa rộng, là một hoạt động đầu tư, nó là sự hy sinh các nguồn lực hiện tại để tiến hành các hoạt động nhằm thu về một kết quả lớn hơn trong tương lai thông qua việc sử dụng các nguồn lực đã bỏ ra để có kết quả đó. Nguồn lực đó có thể là tiền vốn, tài nguyên thiên nhiên, sức lao 14 động và công nghệ. Những kết quả thu được là sự tăng thêm các tài sản tài chính, tài sản vật chất và nguồn nhân lực có đủ điều kiện để làm việc với năng suất cao hơn trong nền sản xuất xã hội. Theo nghĩa hẹp, đầu tư chỉ bao gồm những hoạt động sử dụng các nguồn lực hiện tại nhằm đem lại cho nền sản xuất xã hội những kết quả trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã sử dụng để đạt được kết quả đó. Luật Khuyến khích đầu tư trong nước của Việt Nam xác định: “Đầu tư là việc bỏ vốn vào sản xuất, kinh doanh để thành lập cơ sở sản xuất, kinh doanh; mở rộng qui mô, nâng cao năng lực sản xuất; nghiên cứu phát triển; đổi mới công nghệ” [32]. Đầu tư XDCB là một bộ phận của hoạt động đầu tư nói chung, đó là việc chủ kinh tế bỏ vốn để tiến hành các hoạt động XDCB nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các tài sản cố định, phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội. Xây dựng cơ bản là việc tiến hành tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các tài sản cố định có tổ chức sản xuất và không có tổ chức sản xuất ở các ngành kinh tế thông qua việc xây dựng mới, xây dựng mở rộng, xây dựng lại, hiện đại hóa hay khôi phục các tài sản cố định. Do là một bộ phận của hoạt động đầu tư nói chung, nên đầu tư XDCB có đầy đủ các đặc điểm và tính chất của hoạt động đầu tư nói chung. Ngoài ra, nó còn có những nét đặc thù của ngành XDCB. Một là, sản phẩm của đầu tư là những công trình xây dựng như nhà máy, công trình công cộng, nhà ở, cầu đường, bến cảng..., đó là những tài sản có tính cố định, nơi sản xuất đồng thời là nơi tiêu thụ sản phẩm. Tài sản cố định sẽ chịu tác động rất lớn của các điều kiện về địa lý, địa hình, môi trường kinh tế - xã hội nơi tạo ra nó. Sản phẩm XDCB chịu ảnh hưởng trực tiếp của khí hậu, thời tiết và các điều kiện tự nhiên khác. Hai là, thời gian XDCB và thời gian tồn tại của sản phẩm XDCB tương đối lâu dài. Với đặc điểm này, nếu đầu tư càng bị ế đọng vốn thì sẽ càng thiệt 15 hại lớn, vì khối lượng vốn và khối lượng sản phẩm lớn. Hơn nữa, do thời gian xây dựng lâu, nên XDCB còn chịu ảnh hưởng bởi các yếu tố khác, ví dụ như giá cả của các yếu tố để sản xuất ra nó... Sản phẩm XDCB tồn tại lâu dài, nếu tác động tự các yếu tố trên tốt, chất lượng công trình tốt, thì thành quả hoạt động đầu tư XDCB càng phát huy tác dụng tốt trong thời gian dài và ngược lại. Ba là, vốn cho hoạt động đầu tư XDCB lớn, do sản phẩm có khối lượng lớn, thời gian xây dựng và tồn tại của sản phẩm dài, chi phí cho đầu tư XDCB chiếm từ 20-25% GDP, nên nếu sử dụng không hợp lý sẽ gây ra thiệt hại lớn cho nền kinh tế. Bốn là, tính đơn chiếc và chu kỳ sản xuất không lặp lại là đặc điểm nổi bật của đầu tư XDCB. Dù thiết kế giống nhau, nhưng địa điểm khác nhau, thời tiết, khí hậu các vùng khác nhau, nên sản phẩm không giống nhau hoàn toàn, chi phí sản xuất cũng không giống nhau. Đặc điểm này cho thấy mỗi dự án đầu tư cần có biện pháp quản lý thích hợp, phương pháp và trình độ quản lý phải được thay đổi linh hoạt cho phù hợp với điều kiện cụ thể và cũng vì tính đơn chiếc gây ra tính không ổn định của quá trình thi công xây lắp. Đầu tư XDCB có tác động rất lớn trong nền kinh tế quốc dân, đảm bảo hoạt động sản xuất và đời sống xã hội không ngừng phát triển. Thực tế lịch sử đã cho thấy bất cứ một phương thức sản xuất xã hội nào cũng đều phải có sơ sở vật chất - kỹ thuật tương ứng. Việc đảm bảo tính tương ứng đó chính là nhiệm vụ của đầu tư XDCB. Trong nền kinh tế thị trường, hoạt động đầu tư XDCB có vai trò: + Kích thích tổng cung và tổng cầu của nền kinh tế. Tài khoản đầu tư là một yếu tố chiếm tỷ trọng lớn trong tổng cầu của nền kinh tế. Theo điều tra của một số chuyên gia thuộc Ngân hàng thế giới, đầu tư thường chiếm khoảng 24-28% tổng cầu của hầu hết các nước. Nhờ khoản đầu tư này mà sản lượng và thu nhập của nền kinh tế được gia tăng. Đối với tổng cung, khi các khoản 16 đầu tư phát huy tác dụng, các năng lực mới đi vào hoạt động thì sản lượng tiềm năng tăng lên, giá cả sản phẩm giảm. Điều này lại cho phép gia tăng tiêu dùng. Sản xuất phát triển lại tạo đà gia tăng tích lũy, tăng thu nhập cho xã hội và cho lao động. + Tạo điều kiện tăng cường năng lực khoa học và công nghệ của đất nước. Do các ngành công nghiệp hiện đại là nội dung chủ yếu của công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, nên đầu tư vào các ngành này là điều kiện tiên quyết của việc tăng cường năng lực công nghệ quốc gia. + Đầu tư XDCB tác động thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tiến bộ. Một nội dung khác của công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước là thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu nền kinh tế quốc dân theo hướng tiến bộ, tức là phải làm cho tỷ trọng của công nghiệp và dịch vụ tăng lên, còn của nông nghiệp giảm xuống trong GDP và trong tổng lực lượng lao động xã hội, trong khi qui mô sản xuất nông nghiệp vẫn tăng nhanh. Theo kinh nghiệm của các nước, con đường tất yếu để tăng trưởng kinh tế nhanh là tăng cường đầu tư cho phát triển các ngành kinh tế quốc dân, thúc đẩy mạnh hơn sự phát triển công nghiệp và dịch vụ. Đầu tư XDCB còn có vai trò góp phần giải quyết mất cân đối về phát triển giữa các vùng lãnh thổ, đưa vùng kém phát triển sơm thoát khỏi tình trạng đói nghèo, phát huy được lợi thế so sánh về tài nguyên, địa thế, nhân lực... của vùng có khả năng phát triển nhanh hơn, làm bàn đạp thúc đẩy phát triển của các vùng khác. + Đầu tư XDCB là nhân tố tác động trực tiếp đến tốc độ tăng trưởng và phát triển của nền kinh tế. Kết quả nghiên cứu về tăng trưởng kinh tế của nhiều nhà kinh tế cho thấy, muốn giữ tốc độ tăng trưởng kinh tế ở mức trung bình, thì tỷ lệ đầu tư phải đạt 15-20% so với GDP tùy thuộc vào ICOR của mỗi nước. ICOR  I I  GDPI GDP 17 Trong đó, I là vốn đầu tư; GDPI là tổng sản phẩm quốc nội do vốn đầu tư tạo ra; ÄI là vốn đầu tư tăng thêm; ÄGDP là tổng sản phẩm quốc nội tăng thêm. Từ đây suy ra: GDP  I ICOR Nếu ICOR không đổi, thì mức tăng GDP hoàn toàn phụ thuộc vào sự gia tăng vốn đầu tư. ở các nước phát triển, ICOR thường lớn, ở mức từ 5-7 do thừa vốn, thiếu lao động, vốn thương được sử dụng nhiều để thay thế lao động dựa vào sử dụng công nghệ hiện đại có giá trị cao. Còn ở các nước đang phát triển, ICOR thường thấp từ 2-3 do thiếu vốn, thừa lao động nên có thể sử dụng lao động để thay thế vốn đầu tư do sử dụng công nghệ lạc hậu có giá rẻ. Chỉ tiêu ICOR của mỗi nước phụ thuộc vào nhiều nhân tố và thay đổi theo trình độ phát triển kinh tế và cơ chế chính sách trong nước. Đối với các nước đang phát triển, phát triển về bản chất được coi là vấn đề bảo đảm nguồn vốn đầu tư đủ để đạt được một tỷ lệ tăng thêm sản phẩm quốc dân dự kiến. Đầu tư xây dựng cơ bản là cái hích, tạo đà cho sự tăng trưởng của nền kinh tế. Ngoài những vai trò trên, đầu tư XDCB còn là nhân tố vừa duy trì sự ổn định, vừa thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Khi gia tăng đầu tư, tức là cầu về các yếu tố đầu tư tăng làm cho giá cả của các hàng hóa có liên quan tăng, đến một lúc nào đó dẫn đến lạm phát. Lạm phát làm cho sản xuất ngừng trệ, mức sống của người lao động bị giảm sút, thâm hụt ngân sách, kinh tế tăng trưởng chậm lại. Nhưng khi tăng đầu tư làm cho cầu của các yếu có liên quan tăng, dẫn đến sản xuất của các ngành này phát triển, thu hút thêm lao động, giảm thất nghiệp, nâng cao mức sống người lao động... Tất cả các vấn đề này tạo điều kiện cho sự tăng trưởng kinh tế. 18 Hoạt động đầu tư XDCB đòi hỏi phải có lượng vốn lớn. Theo tính toán, hằng năm ở nước ta, vốn đầu tư cho xây dựng cơ bản toàn xã hội chiếm trên 30% GDP, bao gồm cả vốn trung và dài hạn. Riêng năm 2004, phải huy động 250 000 tỷ đồng cho đầu tư phát triển kinh tế-xã hội với trên 10.600 công trình, dự án xây dựng. Trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường bao gồm nhiều thành phần kinh tế ở nước ta hiện nay, nguồn vốn đầu tư XDCB rất đa dạng. Nó bao gồm cả nguồn vốn trong nước và nguồn vốn từ nước ngoài. Nguồn vốn trong nước gồm có ngân sách Nhà nước (kênh này thường chiếm tỷ lệ từ 10%-30% chi ngân sách tuỳ theo chiến lược đầu tư phát triển của quốc gia; là kênh đầu tư theo nguyên tắc cấp phát không hoàn lại và ưu tiên cho các dự án đầu tư công cộng, kết cấu hạ tầng); vốn tín dụng đầu tư ưu đãi của Nhà nước (kênh này về bản chất cũng giống như đầu tư từ ngân sách Nhà nước nhưng không phải theo nguyên tắc cấp phát mà theo nguyên tắc tín dụng dành cho các dự án thuộc các chương trình phát triển ưu tiên của quốc gia và thường chiếm tỷ lệ khoảng 10%-20% tổng vốn đầu tư xã hội); vốn từ doanh nghiệp Nhà nước (thường lấy từ nguồn lợi nhuận, các quĩ không chia hoặc vay của các chế định tài chính-tín dụng, thường chiếm tỷ trọng từ 10%-20% tuỳ theo qui mô phát triển doanh nghiệp); khu vực dân doanh được lấy từ nguồn tiết kiệm của dân cư, phần tích lũy của các doanh nghiệp dân doanh, các hợp tác xã hoặc vay của các định chế tài chính tín dụng (đây là nguồn vốn đáng kể nhằm huy động cho nền kinh tế, nó phụ thuộc vào thu nhập của dân cư, của các hợp tác xã và các doanh nghiệp, đồng thời phụ thuộc rất lớn vào chính sách khuyến khích phát triển kinh tế của nhà nước trong mỗi thời kỳ). Nguồn vốn nước ngoài chủ yếu bao gồm ODA và FDI. ODA là nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức (ODA) do các chính phủ nước ngoài và các tổ chức quốc tế cung cấp với mục tiêu giúp các nước đang phát triển, bao gồm cả phần vốn không hoàn lại, viện trợ cho các nước đang phát triển. FDI là 19 nguồn vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài đưa vào kinh doanh thu lợi nhuận, nước tiếp nhận không phải chịu trách nhiệm hoàn trả vốn và lãi như trường hợp đi vay. Ngoài hai nguồn vốn trên, còn có vốn đầu tư gián tiếp của nước ngoài thông qua việc mua cổ phiếu, trái phiếu của nước chủ nhà, nhưng không tham gia công việc quản lý, hoặc cấp tín dụng thông qua các ngân hàng thương mại, các tổ chức tài chính, hoặc thông qua các khoản tín dụng thương mại... Trong các nguồn vốn trên, nguồn vốn được hình thành từ ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng nhất, có khả năng thu hút được các nguồn vốn khác của các thành phần kinh tế góp phần làm tăng qui mô đầu tư XDCB của toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Nguồn vốn nhà nước thường được bố trí cho các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, hỗ trợ các dự án của các doanh nghiệp đầu tư vào lĩnh vực cần tham gia của nhà nước hoặc lĩnh vực nhà nước cần khuyến khích phát triển, chi cho việc lập và thực hiện các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng, lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn. - Đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước: Đầu tư XDCB của nhà nước là việc nhà nước bỏ vốn xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội phục vụ cho hoạt động chung của nền kinh tế quốc dân, vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Nguồn vốn đầu tư này không phải do tư nhân hay huy động trên thị trường thông qua các định chế tài chính, mà nó được lấy từ NSNN. Đầu tư của ngân sách nhà nước cho XDCB là một bộ phận nằm trong tài khoản chi đầu tư phát triển Nhà nước. Khoản đầu tư này có đặc điểm: Một là, qui mô vốn đầu tư lớn và chiếm tỷ trọng cao trong tổng chi NSNN. Ví dụ, ở nước ta trong những năm qua, chi NSNN cho đầu tư không ngừng tăng lên cả tuyệt đối và tương đối. Tỷ trọng vốn đầu tư trong tổng chi 20 ngân sách thường chiếm trên 40% trong khi số vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước không ngừng tăng lên. Vốn đầu tư XDCB từ NSNN thường xuyên chiếm tỷ trọng chủ yếu (khoảng 92-95%) trong tổng chi đầu tư của NSNN ở nước ta. Hai là, có sự tách rời quyền sở hữu và quyền sử dụng vốn đầu tư. Nguồn vốn thuộc sở hữu Nhà nước, nhưng khi thực hiện đầu tư thì Nhà nước lại uỷ thác việc quản lý sử dụng cho các chủ đầu tư để triển khai kế hoạch của Nhà nước, tạo ra sự tách rời giữa quyền sở hữu và sử dụng vốn. Với đặc điểm này, nếu cơ chế quản lý của Nhà nước không hoàn thiện thì có thể dẫn đến tình trạng các chủ đầu tư quản lý sử dụng vốn tìm cách chiếm đoạt vốn của Nhà nước khi có cơ hội. Ba là, chi ngân sách cho đầu tư XDCB được thực hiện qua nhiều cấp ngân sách. Theo cơ chế quản lý vốn đầu tư ở nước ta hiện nay, việc chi đầu tư xây dựng cơ bản được thực hiện qua nhiều cấp ngân sách như: chi từ nguồn ngân sách trung ương cho hoạt động đầu tư của các bộ, ngành, chi bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương cho địa phương; chi từ ngân sách địa phương cho các dự án thuộc địa phương quản lý. Thực tế nêu trên dễ dẫn đến tình trạng xin - cho, kéo theo đó là việc phát sinh các tiêu cực, lãng phí do đầu tư không đúng nội dung hoặc đầu tư dàn trải. Bốn là, nguồn vốn đầu tư mà các chủ sử dụng phải được tạm ứng, nghiệm thu và thanh toán theo qui định của Nhà nước. Nếu các thủ tục còn rất rườm rà, phức tạp và nhiều kẽ hở, thì không chỉ có thể gây khó khăn trong việc thực hiện cho cả chủ đầu tư và các nhà thầu mà còn tạo nhiều điều kiện cho việc bị lợi dụng để chiếm đoạt, biến thủ, tham ô vốn đầu tư của nhà nước. Với những đặc điểm trên, để phát huy vai trò của nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN, một trong những đòi hỏi thiết yếu là phải sử dụng KTNN