Tài liệu Dịch vụ hành chính công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở việt nam

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ - HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH ************ BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ NĂM 2010 MÃ SỐ: B. 10-20 DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG ĐỊNH HƯỚNG XÃ HỘI CHỦ NGHĨA Ở VIỆT NAM Cơ quan chủ trì: VIỆN VĂN HÓA & PHÁT TRIỂN Chủ nhiệm: THS. TRẦN KIM CÚC 8543 HÀ NỘI - 2010 i DANH SÁCH CÁN BỘ THAM GIA NGHIÊN CỨU 1. ThS. Trần Kim Cúc 2. TS. Phạm Ngọc Dũng 3. Nguyễn Ngọc Diệp 4. ThS. Trần Nhị Hà 5. ThS. Trần Mai Hùng 6. ThS. Trần Quốc Hùng 7. PGS,TS. Trần Ngọc Linh 8. Biện Thị Hương GIang 9. ThS. Nguyễn Thị Hồng Minh 10. ThS. Trần Văn Quí 11. ThS. Chu Lam Sơn 12. Nguyễn Kim Thanh 13. ThS. Cao Bá Thành 14. ThS. Đinh Văn Thụy 11. TS. Lê Văn Trung ii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CCHC Cải cách hành chính CBCC Cán bộ, công chức CNH-HĐH Công nghiệp hoá, hiện đại hoá CNXH Chủ nghĩa xã hội DVC Dịch vụ công DVHCC Dịch vụ hành chính công DVCC Dịch vụ công cộng ĐKKD Đăng ký kinh doanh QLNN Quản lý nhà nước NNPQ Nhà nước pháp quyền UBND Ủy ban nhân dân XHCN Xã hội chủ nghĩa WB Ngân hàng Thế giới iii MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU.................................................................................................................................................... 1 NỘI DUNG................................................................................................................................................. Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG...... 11 1.1. Cơ sở lý luận về dịch vụ hành chính công .................................................. 11 1.2. Cung ứng dịch vụ hành chính công ở các nước và bài học rút ra cho Việt Nam................................................................................................................. 43 Chương 2: THỰC TRẠNG CUNG ỨNG DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 1999-2010....................................................................... 61 2.1. Cung ứng dịch vụ hành chính công giai đoạn 1999-2010.................... 53 2.2. Đánh giá về hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công................. 82 Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY................................... 96 3.1. Định hướng nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công……........ 96 3.2. Một số giải pháp nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công hiện nay………………….……………………………………………………………..... 100 KẾT LUẬN............................................................................................................................................... 134 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................................................. 136 PHỤ LỤC................................................................................................................................................... 138 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài: - Cải cách DVHCC đang là xu hướng và đòi hỏi trong bối cảnh cải cách hành chính, phát triển nền kinh tế thị trường và mở rộng dân chủ ở Việt Nam hiện nay. Quá trình chuyển đổi từ cơ chế quản lý kinh tế tập trung, quan liêu, bao cấp sang vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước đã làm thay đổi một cách căn bản các lĩnh vực đời sống xã hội. Trong quá trình này, vấn đề xác định vai trò của Nhà nước trong cung ứng các DVC, trong đó có DVHCC là hết sức cần thiết. Nhà nước nên làm những việc gì, làm như thế nào để đạt được hiệu quả cao nhất với chi phí thấp nhất, giảm bớt gánh nặng cho ngân sách; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp khi tiếp cận với cơ quan hành chính nhà nước đang là vấn đề cấp bách đặt ra hiện nay. Với xu hướng dân chủ hóa đời sống xã hội, trình độ dân trí ngày càng nâng cao đòi hỏi Nhà nước buộc phải có những điều chỉnh nền hành chính công thích ứng. Theo xu hướng chung, Nhà nước phải chấp nhận sự tham gia của người dân vào những công việc vốn vẫn do nhà nước đảm nhận; thực hiện cải thiện mô hình hành chính công theo hướng xã hội hóa, phi tập trung, nhằm nâng cao chất lượng phục vụ người dân, với tư cách là những "khách hàng". Trong bối cảnh hiện nay, Nhà nước không chỉ thực hiện chức năng cai trị, mà ngày càng thể hiện rõ hơn vai trò cung ứng dịch vụ, mà trong đó có dịch vụ hành chính công. Công chức trong bộ máy hành chính không chỉ là người có quyền ra mệnh lệnh, mà đòi hỏi thực sự phải là "công bộc", "đầy tớ" của nhân dân. Nhà nước thể hiện quyền lực nhân dân, có 2 trách nhiệm cung ứng dịch vụ hành chính công nhằm đáp ứng các yêu cầu, lợi ích chính đáng của công dân theo qui định pháp luật. Vì vậy, theo chúng tôi việc triển khai nghiên cứu vấn đề này là cần thiết, qua đó sẽ góp phần cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc hoàn thiện cơ chế, chính sách phát triển dịch vụ hành chính công ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. - Xuất phát từ vai trò của Nhà nước và dịch vụ hành chính công đối với sự phát triển của xã hội. Trong xã hội hiện đại, cùng với những biến đổi trong đời sống kinh tế - xã hội, Nhà nước đang có những thay đổi quan trọng cả về tổ chức lẫn chức năng. Lịch sử cho thấy Nhà nước có hai chức năng cơ bản: (1) công cụ bảo vệ lợi ích giai cấp và (2) quản lý công việc chung của xã hội; hay người ta thường gọi là chức năng quản lý xã hội và chức năng phục vụ xã hội, hai chức năng này có mối liên hệ chặt chẽ với nhau. Chức năng quản lý xã hội thể hiện đặc trưng của bộ máy nhà nước, chế độ chính trị; Nhà nước thực hiện chức năng này của mình thông qua các hoạt động công quyền như: xây dựng thể chế, chính sách, qui hoạch phát triển và tổ chức thực hiện; kiểm tra, giám sát các hoạt động của xã hội… Chức năng phục vụ xã hội, được thực hiện thông qua nhiều hoạt động, mà trong đó cung cấp DVHCC giữ một vị trí quan trọng, nó thể hiện khả năng đáp ứng các nhu cầu, lợi ích của nhà nước đối với công dân, hay nói cách khác nó là sự phản ánh năng lực và bản chất của chế độ nhà nước. Ở Việt Nam, cho đến nay nhà nước vẫn là chủ thể chủ yếu trong cung ứng DVHCC. Trong xu thế hội nhập hiện nay, với mục tiêu xây dựng “nhà nước của dân, do dân, vì dân” thì việc Nhà nước cung cấp các DVHCC phục vụ nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế, tạo ra sự phát triển bền vững là điều 3 tất yếu. Song xuất phát từ thực trạng cung cấp hiện nay cho thấy rằng việc tìm kiếm mô hình phù hợp trong cung ứng DVHCC là hết sức quan trọng, nhằm đảm bảo tính hiệu quả, hiệu lực trong hoạt động của bộ máy nhà nước; các quyền lợi ích hợp pháp của công dân. DVHCC là loại hình dịch vụ mang tính đặc thù do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, nó gắn với thẩm quyền mang tính quyền lực pháp lý, với hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ có tính chất pháp lý của tổ chức và công dân như cấp phép, hộ tịch, chứng thực, công chứng..., đây là những vấn đề liên quan trực tiếp đến đời sống hàng ngày, quyền và lợi ích của công dân mà Nhà nước phải có nghĩa vụ đảm bảo. Xuất phát từ vai trò của Nhà nước và tầm quan trong của dịch vụ hành chính công, chúng tôi cho rằng, việc nghiên cứu cơ sở lý luận nhằm xác lập mô hình cung ứng dịch vụ hành chính công phù hợp, đảm bảo các quyền, lợi ích của công dân; thực hiện tốt vai trò quản lý của Nhà nước trong bối cảnh hiện nay là hết sức cần thiết. - Thứ ba, xuất phát từ những hạn chế trong cung ứng dịch vụ hành chính công ở Việt Nam hiện nay. Trên thế giới, vào những năm cuối thế kỷ 20, chi tiêu của các chính phủ chiếm khoảng 35% GDP. Những người muốn quảng bá cho một chính phủ tích cực biện hộ rằng chính phủ "đóng góp" 35%; còn những người đòi hỏi giảm thiểu vai trò của chính phủ thì cho rằng chính phủ "lấy mất" 35%. Bất chấp những nỗ lực công khai trong những năm qua nhằm điều chỉnh quy mô cho phù hợp về thành phần và giới hạn của chính phủ thì chi tiêu của chính phủ vẫn tăng một cách tương đối từ 32% GDP vào năm 1982 lên 34% GDP vào năm 19991. Những con số này vượt xa sự tưởng tượng của các nhà 1 Ngân hàng Phát triển châu Á- ADB (2003), Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh (sách dịch); NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 36. 4 kinh tế học cổ điển như Adam Smith hay David Ricardo, những người cho rằng chính phủ nên đóng vai trò như "người gác cổng". Rõ ràng chính phủ ở các nước ngày càng trở nên phình to quá mức, và đối với một số người là không thể chấp nhận được. Mức chi tiêu cao của chính phủ trong cung ứng dịch vụ hành chính công đã tạo nên những khoản thâm hụt tài chính lớn, bóp nghẹt đầu tư tư nhân và làm giảm sức cạnh tranh của nền kinh tế. Đồng thời chất lượng và khả năng tiếp cận dịch vụ hành chính công lại không được cải thiện rõ rệt. Vai trò và trách nhiệm của chính phủ luôn bị ảnh hưởng rất lớn bởi các sức ép kinh tế, vì thế cần thiết phải có sự đánh giá lại trách nhiệm cơ bản của chính phủ trong lĩnh vực quản lý kinh tế và cung cấp dịch vụ hành chính công. Ở Việt Nam, trong những năm vừa qua đã có những cải cách khá mạnh mẽ trong cung ứng DVHCC như: cải cách thủ tục hành chính; quy trình, bộ máy, cơ chế cung ứng; hiện đại hoá trang thiết bị và công nghệ; tăng cường sự kiểm tra, giám sát đối với cơ quan cung... Bên cạnh những thành thành tựu đạt được, hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công hiện đang bộc lộ không ít hạn chế. Đây chính là nguyên nhân dẫn tới hàng loạt mâu thuẫn như: (1) mâu thuẫn giữa nhu cầu dịch vụ hành chính công với khả năng cung ứng của Nhà nước; (2) mâu thuẫn giữa khoản kinh phí chi ra quá lớn với chất lượng dịch vụ, đặc biệt trong bối cảnh ngân sách nhà nước còn eo hẹp. Bên cạnh đó, sự độc quyền (đặc thù) trong cung ứng DVHCC đã làm tăng tính quan liêu, cửa quyền của bộ máy nhà nước. Những mâu thuẫn trên cho thấy cần phải nhanh chóng xây dựng cơ chế, chính sách, hoàn thiện luật pháp nhằm nâng cao chất lượng DVHCC hiện nay. Từ những lý do trên cho thấy, nghiên cứu và lý giải những vấn đề về DVHCC là việc làm hết sức cần thiết ở Việt Nam. Nó giúp chúng ta có cơ sở lý luận để nhận thức một cách đầy đủ về DVHCC; qua đó thiết lập căn cứ 5 để cải cách DVHCC phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính hiện nay. Do đó, việc nghiên cứu Dịch vụ hành chính công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam là vấn đề hết sức cần thiết, có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài. 2.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài. DVHCC là một loại dịch vụ đặc biệt, gắn liền với Nhà nước và do Nhà nước cung ứng nhằm đáp ứng nhu cầu của toàn xã hội. Cho dù cấu trúc của các nhà nước rất khác nhau giữa các châu lục và giữa các thời kỳ nhưng lập luận về vai trò đích thực của Nhà nước lại luôn có nét tương đồng. Nhìn chung, sự bàn luận luôn xoay quanh việc xử lý mối quan hệ về quyền hạn và nghĩa vụ giữa nhà nước và công dân, và hầu hết đều nhất trí một vai trò cho nhà nước trong việc cung cấp những dịch vụ công cơ bản nhằm đảm bảo lợi ích của công dân; sự an ninh về người và tài sản bằng các nguồn lực công1. Trong nghiên cứu này, chúng tôi sẽ khảo sát chủ đề DVHCC từ những nghiên cứu dưới góc độ ngành khoa học hành chính công. Có một vài căn cứ cho sự lựa chọn này. Thứ nhất, hành chính công với tư cách là một khoa học nghiên cứu các hoạt động của chính phủ vì lợi ích chung, trong đó có việc cung cấp các DVHCC. Thứ hai, theo quan điểm hiện nay, trong các dịch vụ công, nhóm DVHCC cần được cung ứng trên nguyên tắc hiệu quả về mặt chính trị -xã hội, và đó là mối quan tâm của khoa học hành chính công. Thứ ba, các nghiên cứu về DVHCC thường gắn liền với khoa học hành chính công. Các nghiên cứu về chủ đề này đối với khu vực, nhóm hay một nước cụ thể có rất nhiều. Liên quan đến vấn đề nghiên cứu, có thể tham khảo 1 World Bank (1997), Báo cáo về tình hình phát triển thế giới 1997: Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi (Sách dịch); NXB Chính trị quốc gia; Hà Nội, tr. 34-35. 6 thêm các công trình nghiên cứu của nước ngoài như: 1. ADB (2003), Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh (sách dịch); Nxb.Chính trị quốc gia, Hà Nội; 2. Anttonen, A. (1996), Dịch vụ công ở Châu Âu: Liệu có thể xác định các mô hình?; Journal of European Social Policy (6), Longman; 3. Boyle, R. (1995), Hướng tới một dịch vụ công mới; Dublin, Institution of Public Administration; 4. Buchanan, James (1977), Vì sao chính phủ mở rộng?; Durham, N.C: Duke University Press; 5. David Osborne, Ted Gaeble (1997), Đổi mới hoạt động của Chính phủ, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội; 6. Humphreys, P. (1998), Cải tiến việc cung ứng dịch vụ công; Discussion Paper 7, Dublin, Institution of Public Administration. 7. Martin, B. (1998), Các dịch vụ công và việc hiện đại hóa chúng trong bối cảnh hội nhập ở Châu Âu; Luxembourg; Office for Official Publications of the European Communities; 8. White, Leonard (1955), Nhập môn nghiên cứu hành chính công; New York: Macmillan; 9. Willoughby, W.F. (1930), Một khảo sát chung về nghiên cứu hành chính công; American Political Science Review (24), tr.39-51; 10. Woodrow Wilson (1887), Nghiên cứu về hành chính công, Berkeley, University of California Press 11. World Bank (1997), Báo cáo về tình hình phát triển thế giới 1997: Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi (Sách dịch); NXB Chính trị quốc gia; Hà Nội, 1998; 7 2.2. Tình hình nghiên cứu ở trong nước Quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung, quan liêu, bao cấp sang nền kinh tế thị trường và xây dựng NNPQ XHCN đòi hỏi phải có sự nhận thức mới về DVC, trong đó có DVHCC. Xuất phát từ nhu cầu đó, ở trong nước đã có nhiều công trình nghiên cứu về DVHCC dưới nhiều góc độ và khía cạnh khác nhau, trong thuyết minh này, chúng tôi khảo sát các công trình nghiên cứu trên cơ sở qui về các nhóm cụ thể sau: - Chương trình Khoa học - công nghệ cấp nhà nước, đề tài cấp bộ + Trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn 2001-2010 của Chính phủ. Năm 2004, Bộ Khoa học và Công nghệ đã giao cho Viện Khoa học Tổ chức và Nhà nước (Bộ Nội vụ) thực hiện đề tài nghiên cứu khoa học độc lập cấp Nhà nước Dịch vụ công và xã hội hoá dịch vụ công trong công cuộc cải cách nền hành chính Nhà nước ở Việt Nam, mang mã số ĐTĐL-2004/13, do TS Chu Văn Thành làm chủ nhiệm. + Vào những năm cuối thập niên 1990, nhằm tạo ra sự nhận thức đúng đắn về DVC, nghiên cứu về kinh nghiệm cung cấp dịch vụ công của một số nước trên thế giới, Học viện Hành chính Quốc gia - NAPA (Bộ Nội vụ) đã triển khai nghiên cứu đề tài khoa học cấp bộ mang tên Quản lý khu vực công và vai trò của Nhà nước do TS Vũ Huy Từ làm chủ nhiệm. + Năm 2001, với mục tiêu nghiên cứu xã hội hoá cung ứng DVC, trong đó có DVHCC, Học viện Hành chính quốc gia đã triển khai nghiên cứu đề tài cấp bộ mang tên Chuyển giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài Nhà nước - Vấn đề và giải pháp do TS Lê Chi Mai làm chủ nhiệm. + Năm 2008, để nghiên cứu vai trò của Nhà nước trong cung ứng DVC, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh đã triển khai nghiên cứu đề tài cấp bộ Nhà nước dịch vụ công- Cở sở lý luận và thực tiễn ở Việt Nam (do 8 Viện Kinh điển Mác-Lênin chủ trì; PGS, TS Trần Ngọc Linh chủ nhiệm). + Năm 2009, để nghiên cứu vai trò của khu vực tư nhân trong cung ứng HH, DVCC, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh đã triển khai nghiên cứu đề tài cấp bộ Chính sách khuyến khích tư nhân cung ứng hàng hóa, dịch vụ công công ở Việt Nam hiện nay, (do Viện Triết học chủ trì; PGS, TS. Trần Ngọc Linh chủ nhiệm). - Về các dự án, hội thảo khoa học + Vào những năm 1990, UNDP (Chương trình phát triển Liên hiệp quốc) đã tài trợ cho Học viện Hành chính quốc gia thực hiện dự án VIE/92/002, trong đó có hội thảo khoa học với chủ đề Hành chính công: Khái niệm và kinh nghiệm, và Toạ đàm quốc tế về cải cách nền hành chính Nhà nước năm 1996. Trong hội thảo này các tham luận cũng đã đề cập đến những vấn đề lý luận về DVHCC và giải pháp đổi mới cung ứng DVHCC trong bối cảnh cải cách nền hành chính quốc gia ở Việt Nam. + Năm 1999, trong khuôn khổ Dự án ADB 3023- VIE, Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) đã kết hợp với Công ty tư vấn ARA (Canada) tổ chức hội thảo khoa học với chủ đề Chính sách về quản lý sự thay đổi và cung cấp dịch vụ công. + Năm 2001, Viện Nghiên cứu Hành chính (thuộc Học viện Hành chính quốc gia) tổ chức hội thảo khoa học với chủ đề Dịch vụ công - Nhận thức và thực tiễn. Tại hội thảo này, các nhà khoa học đã tranh luận với nhau nhiều vấn đề như: DVC, DVHCC, dịch vụ sự nghiệp công, vai trò của Nhà nước trong cung ứng DVC. - Năm 2002, hội thảo khoa học với chủ đề Vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp do Học viện Hành chính quốc gia gia tổ chức. Các bài tham luận trình bày tại hội 9 thảo này đã đề cập đến nhiều vấn đề như quan niệm DVHCC, tổng kết các mô hình cung ứng DVHCC, giải pháp cải cách cung ứng DVHCC... - Về các công trình nghiên cứu chuyên khảo Trong những năm vừa qua đã có không ít công trình chuyên khảo nhiên cứu về vấn đề cung ứng DVHCC, những công trình nghiên cứu này thường được thể hiện dưới dạng các sách chuyên khảo, các bài nghiên cứu đăng tải ở các tạp chí, các tham luận trình bày trong các hội thảo khoa học… Liên quan đến vấn đề này, có thể liệt kê một số công trình nghiên cứu của các tác giả sau đây: 1. Nguyễn Ngọc Hiến (2002): Vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp, Nxb. Chính trị Quốc gia. 2. Lê Chi Mai (2002), Chuyển giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài Nhà nước - Vấn đề và giải pháp (sách tham khảo). 3. Lê Chi Mai (2003), Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam, (sách tham khảo), Nxb. Giao thông vận tải, Hà Nội. 4. Chu Văn Thành (2004), Dịch vụ công và xã hội hoá dịch vụ công Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị Quốc gia. 5. Lê Chi Mai (2006), Dịch vụ hành chính công (sách tham khảo), Nxb. Lý luận Chính trị. 6. Đinh Văn Ân, Hoàng Thu Hòa (2006), Đổi mới cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam (sách tham khảo), Nxb. Thống kê. 7. Chu Văn Thành (2007), Dịch vụ công - Đổi mới quản lý và tổ chức cung ứng ở Việt Nam hiện nay , Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội. 8. Học viện Hành chính quốc gia (1990), Hành chính công: Khái niệm và kinh nghiệm, kỷ yếu hội thảo dự án VIE/92/002. 10 9. Lê Chi Mai (2004), Cải cách dịch vụ hành chính công ở nước ta qua các mô hình thí điểm, tạp chí Quản lý Nhà nước, số 7/2004, tr.13-17. 10. Đinh Văn Mậu (2002) Bàn luận về thẩm quyền hành chính và dịch vụ công, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 11. Diệp Văn Sơn (2002), Cần hiểu đúng và tổ chức tốt dịch vụ công, dịch vụ hành chính công, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội 12. Võ Kim Sơn (2002), Dịch vụ công và một vài cách tiếp cận, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 13. Nguyễn Văn Thâm (2002), Cải cách thủ tục hành chính ở Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội. Tuy nhiên, cũng qua khảo sát các công trình nghiên cứu trên, chúng ta thấy rằng vẫn còn rất nhiều lãnh địa bị bỏ ngỏ hoặc còn ngập ngừng trong trong tư duy lý luận; vẫn còn nhiều vấn đề nảy sinh từ thực tiễn chưa có câu trả lời. Vì vậy, nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về DVHCC ở nước ta hiện nay còn không ít khía cạnh cần phải tiếp tục trao đổi và giải quyết. 3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài Làm rõ những vấn đề lý luận về DVHCC; trên cơ sở đó đánh giá thực trạng hoạt động cung ứng DVHCC ở Việt Nam hiện nay, chỉ ra những ưu điểm, nhược điểm và nguyên nhân của chúng; và đưa ra những đề xuất, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng DVHCC ở Việt Nam trong những năm tới. 4. Phương pháp nghiên cứu Để đạt được các mục tiêu nghiên cứu và nhiệm vụ đặt ra, đề tài sử dụng phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về DVHCC trong điều kiện cải cách nền hành chính nhà nước làm cơ sở lý 11 luận và phương pháp luận nghiên cứu chủ đạo. Ngoài ra, đề tài sử dụng một số phương pháp nghiên cứu khác như: phương pháp phân tích, so sánh; phương pháp tổng hợp; phương pháp khảo cứu tài liệu; phương pháp thống kê để nghiên cứu vấn đề. 5. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài - Trên cơ sở hệ thống hoá những cách tiếp cận khác nhau đề tài làm rõ khái niệm “dịch vụ công”, “dịch vụ hành chính công"; chỉ ra chủ thể, phạm vi, nội dung, hình thức DVHCC phù hợp với tình hình thực tế của Việt Nam hiện nay; làm sáng tỏ đặc điểm, nội dung, xu hướng, quan điểm về DVHCC. - Đề tài chỉ ra những ưu điểm, nhược điểm, nguyên nhân và vấn đề đang đặt ra đối với hoạt động cung ứng DVHCC; cung cấp cơ sở thực tiễn cho Đảng, Nhà nước để nâng cao chất lượng DVHCC trong thời gian tới; - Đề tài đề xuất phương hướng, nội dung và những giải pháp khả thi nhằm nâng cao chất lượng DVHCC trong thời gian tới. - Kết quả nghiên cứu của đề tài có thể là tài liệu tham khảo cho các nhà lãnh đạo, quản lý của Đảng và Nhà nước; các tổ chức cung ứng DVHCC. 6. Kết cấu của Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu được kết cấu gồm 3 chương, 6 tiết, với những nội dung sau đây: 12 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG 1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG 1.1.1. Quan niệm về dịch vụ hành chính công Để tìm hiểu quan niệm về DVHCC chúng ta phải bắt đầu tiếp cận từ DVC, đây là một khái niệm có liên quan trực tiếp đến DVHCC. DVC trong tiếng Anh có nghĩa là “public service”, đây là khái niệm có xuất xứ từ kinh tế học công cộng, nó được sử dụng tương đối phổ biến ở châu Âu từ sau chiến tranh thế giới lần thứ II. Theo quan niệm của nhiều nước, DVC luôn gắn với vai trò của Nhà nước trong việc cung ứng. Hiện nay, có nhiều quan niệm khác nhau về DVC, Từ điển Petit Larousse của Pháp xuất bản năm 1992 đã định nghĩa: "dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm"1. Theo Từ điển Oxford thì "Dịch vụ công: 1. Các dịch vụ như giao thông hoặc chăm sóc sức khỏe do nhà nước hoặc tổ chức chính thức cung cấp cho nhân dân nói chung, đặc biệt là xã hội; 2. Việc làm gì đó được thực hiện nhằm giúp đỡ mọi người hơn là kiếm lợi nhuận; 3. Chính phủ và cơ quan chính phủ"2. Còn cuốn Từ điển về chính quyền và chính trị Hoa Kỳ cho rằng dịch vụ công được hiểu theo các nghĩa: "1. Sự tham gia vào đời sống xã hội; hành động tự nguyện vì cộng đồng của một người nào đó; 2. Việc làm cho chính phủ, toàn bộ người làm của một cơ quan quyền lực, toàn bộ công nhân 1 2 Xem: Từ điển Petit Larousse, Librairie Larousse, 1995, tr. 934. Xem: Từ điển Oxford (2000), tr. 1024. 13 viên chức trong khu vực công cộng của quốc gia; 3. Việc mà chính quyền làm cho cộng đồng của mình; sự bảo vệ của cảnh sát, thu dọn rác....; 4. Một cơ sở công ích của địa phương; 5. Nghĩa vụ của một người đối với nhà nước"1. Từ quan niệm và cách tiếp cận của nước ngoài chúng ta thấy DVC có các đặc trưng cơ bản như: (1). Là những hoạt động gắn với chính phủ, hoặc là những hoạt động của tư nhân nhưng được chính phủ ủy quyền, quản lý; (2). Các hoạt đồng này hướng tới lợi ích của cộng đồng; (3). Là các hoạt động không lấy lợi nhuận làm mục tiêu chủ yếu (hoặc phi lợi nhuận), mang tính tự nguyện, có tính chất hỗ trợ. Ở trong nước, hiện nay có nhiều quan niệm không giống nhau về DVC, tùy theo cách tiếp cận, hiện nay có một số quan điểm tiêu biểu sau: - Tiếp cận dưới góc độ chức năng, vai trò của Nhà nước. Các nhà nghiên cứu cho rằng, Nhà nước có hai chức năng cơ bản: quản lý (cai trị) và phục vụ xã hội. Chức năng cai trị được thực hiện thông qua các hoạt động như ban hành pháp luật, qui hoạch, kế hoạch, kiểm tra, giám sát, cưỡng chế... Để thực hiện chức năng xã hội, Nhà nước sẽ cung ứng DVC cho xã hội. Tuy nhiên, trong bối cảnh dân chủ hóa mọi mặt đời sống xã hội, Nhà nước đã có những thay đổi cơ bản về chức năng, Nhà nước không chỉ thuần túy cai trị mà còn có trách nhiệm phục vụ nhân dân thông qua các hoạt động cung ứng DVC. Theo đó, Nhà nước sẽ cung cấp hai loại hình DVC cơ bản: (1). Loại dịch vụ có tính chất công cộng phục vụ nhu cầu chung, tối cần thiết của cả cộng đồng và mỗi công dân; (2). Các hoạt động đáp ứng các quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của các tổ chức và công dân liên quan đến chức năng quản lý hành chính nhà nước. 1 Xem: Jay M. Shafrizt (2002), Từ điển về chính quyền và chính trị Hoa Kỳ. 2002. Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 772. 14 Ở loại hình dịch vụ thứ nhất. Đây là những dịch vụ tối quan trọng, rất cần thiết cho cộng đồng nhưng vì không có khả năng, hoặc không đảm bảo lợi nhuận nên tư nhân không cung ứng mà Nhà nước phải đảm nhận, ví dụ như: tiêm chủng; phòng cháy, chữa cháy... Hoặc có những dịch vụ mà tư nhân có thể cung ứng được nhưng lại tạo ra các ngoại ứng như gây bất bình đẳng, độc quyền... làm ảnh hưởng đến lợi ích chung của xã hội. Vì vậy, Nhà nước vẫn phải có trách nhiệm đứng ra cung ứng, nhằm bảo đảm sự điều tiết, kiểm soát; và đáp ứng các nhu cầu về DVC của xã hội và công dân. Ở loại hình dịch vụ thứ hai. Trong quá trình thực hiện chức năng QLNN, sẽ xuất hiện các quan hệ mang tính chất hành chính giữa công dân, tổ chức với Nhà nước. Đây là những DVC mà cơ QLNN có trách nhiệm phải cung ứng cho công dân. Theo đó, Nhà nước sử dụng quyền lực công thông qua các hoạt động như: cấp phép, chứng thực, hộ tịch,... theo yêu cầu của người dân, và các hoạt động này được xem như một dịch vụ mà Nhà nước cung ứng cho công dân. Đây là hoạt động mang tính chất đặc thù, nó gắn với quyền lực nhà nước, với chức năng, thẩm quyền quản lý hành chính của nhà nước, nó thường được gọi là DVHCC. - Tiếp cận dưới góc độ QLNN Từ giác độ QLNN, các nhà nghiên cứu hành chính cho rằng DVC là những hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc thực thi chức năng quản lý hành chính nhà nước và đảm bảo cung ứng các hàng hóa công cộng phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội (như cung cấp dịch vụ y tế, giáo dục, điện, nước, giao thông công cộng...). Cách hiểu này nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm của nhà nước đối với những hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng (người ta thường gắn DVC, thậm chí đồng nhất với công việc của chính phủ). - Tiếp cận dưới góc độ đối tượng thụ hưởng 15 Có quan điểm cho rằng đây là loại hình dịch vụ đặc biệt cung ứng cho một loại "khách hàng đặc biệt". Cách tiếp cận này xuất phát từ đối tượng được hưởng hàng hóa công cộng cho rằng đặc trưng chủ yếu của DVC là hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng đồng, còn việc tiến hành hoạt động ấy có thể do Nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm. Xã hội có nhiều nhu cầu, theo lý thuyết tiêu dùng có thể chia ra làm các nhóm: nhu cầu xã hội, nhu cầu tập thể, nhu cầu cá nhân. - Tiếp cận dưới góc độ chủ thể cung ứng Tiếp cận dưới góc độ này, các nhà nghiên cứu cho rằng có ba nhóm dịch vụ được phân chia nhằm làm rõ vai trò của Nhà nước, cũng như việc sử dụng các nguồn lực của nhà nước, cụ thể: + Nhóm 1: Nhóm các dịch vụ quan trọng, cốt lõi, phục vụ chung cho xã hội và thiếu nó, mọi hoạt động của xã hội sẽ bị ảnh hưởng. Đây là những dịch vụ do Nhà nước đảm nhận từ việc tổ chức cung cấp và chi trả. Chi phí cung cấp các dịch vụ này được trả qua thuế. + Nhóm 2: Nhóm dịch vụ do nhà nước, thị trường và tư nhân cùng đảm nhận. Những dịch vụ này về cơ bản Nhà nước vẫn phải đảm bảo việc cung cấp cho xã hội, song Nhà nước cũng có thể ủy quyền cho các thành phần ngoài nhà nước cung ứng dưới nhiều hình thức. Trong nhóm này có sự đan xen giữa công và tư; chi phí cho việc cung cấp này được trả theo nhiều cách (một phần hoặc toàn phần), trong đó có cả việc chi trả theo các nguyên tắc của cơ chế thị trường. + Nhóm 3: Những dịch vụ mang tính chất cá nhân, cho một nhóm người hoặc từng thành viên riêng lẻ trong xã hội. Dịch vụ này do thị trường cung cấp, giá cả các được qui định theo qui luật cung - cầu Từ cách phân chia trên, các tác giả đi đến định nghĩa: "Dịch vụ công 16 là hoạt động cung cấp những loại hàng hóa, dịch vụ cơ bản cho công chúng, bao gồm cả những loại dịch vụ phục vụ hoạt động QLNN, trong đó Nhà nước đóng vai trò không chỉ là nhà quản lý mà còn là một trong những nhà cung cấp bên cạnh nhiều nhà cung cấp khác"1. - Tiếp cận từ lý luận về "hàng hóa công cộng và lựa chọn công cộng". DVC được xác định dựa trên những phân tích về: + Hàng hóa công cộng2. Xuất phát từ những tính chất đặc thù của hàng hóa công cộng như: tính phi lợi nhuận, không thể chia cắt, nên thị trường không thể cung cấp, hoặc cung cấp không đủ; do đó, buộc chính phủ phải đứng ra thực hiện vai trò là người cung ứng hàng hóa này. + Xuất phát từ tính vị kỷ của con người. Những hoạt động, quyết định của con người đều dựa trên sự tính toán có lợi cho riêng mình. Do đó, các vấn đề liên quan đến lợi ích chung, lợi ích gián tiếp đối với cá nhân sẽ ít được quan tâm, chia sẻ với tư cách cá nhân riêng lẻ. + Xuất phát từ sự "thất bại của thị trường". Là một thuật ngữ kinh tế học miêu tả tình trạng thị trường không phân bổ thật hiệu quả các nguồn lực. Các nhà kinh tế chính thức sử dụng thuật ngữ này từ năm 1958. Những "thất bại của thị trường" thường thấy là việc người ta tập trung vào cung ứng những hàng hóa có lợi cho bản thân, mang lại lợi nhuận cao; còn những hàng hóa khác thì không, thị trường không thể tự điều tiết được. Nguyên nhân của "thất bại thị trường" là: độc quyền, ảnh hưởng ngoại lai, tài nguyên thuộc sở hữu chung, thông tin phi đối xứng, chi phí giao dịch... 1 Xem: Võ Kim Sơn (2002), Dịch vụ công - một vài cách tiếp cận, trong Nguyễn Ngọc Hiến (2002), Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công- Nhận thức, thực trạng và giải pháp, Nxb. Văn hóa thông tin, Hà Nội, tr. 51-53. 2 Hàng hóa công cộng là những hàng hóa, sản phẩm có đặc tính không loại trừ và không cạnh tranh trong tiêu dùng (non- excludable, non rival).