Tài liệu Tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương trường hợp tỉnh long an

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH Lê Xuân Khang TÍNH BỀN VỮNG TÀI CHÍNH CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNGTRƢỜNG HỢP TỈNH LONG AN LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ TP. Hồ Chí Minh-Năm 2016 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH Lê Xuân Khang TÍNH BỀN VỮNG TÀI CHÍNH CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNGTRƢỜNG HỢP TỈNH LONG AN Chuyên ngành: Quản lý Công Mã số: 60340403 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. NGUYỄN HỒNG THẮNG TP. Hồ Chí Minh-Năm 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn “Tính bền vững tài chính của chính quyền địa phƣơng - trƣờng hợp tỉnh Long An” là công trình nghiên cứu của chính tác giả. Nội dung được đúc kết từ quá trình học tập và các kết quả nghiên cứu thực tiễn trong thời gian qua. Số liệu sử dụng là trung thực và có nguồn gốc trích dẫn rõ ràng. Luận văn được thực hiện dưới sự hướng dẫn của PGS.TS Nguyễn Hồng Thắng. TP. Hồ Chí Minh, ngày 04 tháng 3 năm 2016 Tác giả luận văn Lê Xuân Khang MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt Danh mục các hình vẽ, bảng biểu CHƢƠNG 1. GIỚI THIỆU ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU .......................................... 1 1.1. Động cơ nghiên cứu ..................................................................................... 1 1.2. Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu ................................................................... 3 1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ................................................................ 4 1.4. Phương pháp nghiên cứu .............................................................................. 4 1.5. Nguồn dữ liệu ............................................................................................... 4 CHƢƠNG 2. TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT............................................. 5 2.1. Tài chính chính quyền địa phương ............................................................... 5 2.1.1. Vai trò kinh tế của chính quyền địa phương ............................................... 5 2.1.2. Tài chính chính quyền địa phương .............................................................. 6 2.1.3. Quản lý tài chính của chính quyền địa phương .......................................... 7 2.2. Tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương ................................. 9 2.3. Lược khảo những nghiên cứu liên quan ..................................................... 15 2.4. Khung phân tích ......................................................................................... 18 2.4.1. Quy mô của chính quyền địa phương ....................................................... 19 2.4.2. Năng lực quản lý tài chính của chính quyền địa phương ......................... 20 2.4.3. Cấu trúc dân cư ........................................................................................... 21 2.4.4. Nền tảng kinh tế của địa phương ............................................................... 21 2.4.5. Phân cấp ngân sách ..................................................................................... 24 2.4.6. Cơ cấu nguồn thu ngân sách của chính quyền địa phương...................... 24 CHƢƠNG 3. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ................................................ 27 3.1. Quy trình nghiên cứu .................................................................................. 27 3.2. Phương pháp chọn mẫu và quy mô mẫu .................................................... 30 3.3. Phương pháp phân tích dữ liệu.......................................................................30 3.3.1. Phân tích thống kê mô tả ............................................................................ 30 3.3.2. Kiểm định Cronbach Alpha ....................................................................... 30 3.3.3. Phân tích nhân tố khám phá ....................................................................... 31 3.3.4. Phân tích hồi quy đa biến ........................................................................... 32 CHƢƠNG 4. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ........................................................... 34 4.1. Tổng quan kết quả điều tra mẫu phân tích ................................................. 34 4.1.1. Đặc điểm cá nhân đại diện được khảo sát ................................................. 34 4.1.2. Thống kê về các nhân tố trong mô hình nghiên cứu ................................ 39 4.2. Kiểm định giả thuyết về sự khác biệt của các đặc tính cá nhân được khảo sát .................................................................................................................... 45 4.2.1. Kiểm định giả thuyết về trị trung bình cho các thang đo ......................... 45 4.2.2. Kiểm định khác biệt về đặc tính cá nhân đến việc đánh giá tác động các nhân tố đến tính bền vững của tài chính chính quyền địa phương (BVNS) ............ 46 4.3. h EFA .................................. 49 4.4. ............................................................ 53 4.5. Đánh giá chi tiết cho từng nhân tố sau EFA............................................... 58 4.6. Điều chỉnh mô hình và giả thiết nghiên cứu .............................................. 60 4.7. Phân tích mô tả và tương quan giữa các nhân tố sau EFA ......................... 61 4.8. ..................................... 62 4.8.1 Kết quả mô hình.......................................................................................... 62 4.8.2. ............................................... 64 4.8.3. ........................................................... 65 4.8.4. ................................ 65 4.8.5. ........................................................ 65 CHƢƠNG 5. NHẬN ĐỊNH VÀ HÀM Ý CHÍNH SÁCH ................................. 68 5.1. Nhận định từ kết quả nghiên cứu ............................................................... 68 5.2. Gợi ý chính sách ......................................................................................... 73 5.3. Hạn chế của đề tài và hướng nghiên cứu tiếp theo..................................... 85 TÀI LIỆU THAM KHẢO Tài liệu tiếng Việt ....................................................................................................... 88 Tài liệu tiếng Anh ....................................................................................................... 88 PHỤ LỤC DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ANOVA: Phân tích phương sai (Analysis of Variance). EFA: Phân tích nhân tô khám phá (Exploratory Factor Analysis). GDP: tổng sản phẩm trong nước (Gross Domestic Product). KMO: Hệ số Kaiser - Mayer – Olkin. OLS: Phương pháp bình phương bé nhất (Ordinary Least Squares). SIG : Mức ý nghĩa quan sát (Observed significance level). SPSS: Phần mềm thống kê cho khoa học xã hội (Statistical Package for the Social Sciences). UNDP: Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc (United Nations Development Programme). VIF: Hệ số nhân tố phóng đại phương sai (Variance inflation factor). DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Bảng 4.1 Quy mô của chính quyền địa phương. Bảng 4.2 Cấu trúc dân cư. Bảng 4.3 Nền tảng kinh tế địa phương. Bảng 4.4 Năng lực quản lý tài chính của chính quyền địa phương. Bảng 4.5 Phân cấp ngân sách. Bảng 4.6 Cấu trúc nguồn thu ngân sách. Bảng 4.7 Thống kê mô tả chung cho các nhân tố ảnh hưởng. Bảng 4.8 Kiểm định trị trung bình cho các thang đo. Bảng 4.9 Kiểm định khác biệt về Giới tính. Bảng 4.10 Kiểm định khác biệt về vị trí nơi làm việc. Bảng 4.11 Kiểm định khác biệt về số lần chuyển vị trí làm việc trong khu vực nhà nước. Bảng 4.12 Kiểm định khác biệt về thời gian làm việc trong ngành tài chính. Bảng 4.13 Kiểm định khác biệt từng cặp về thời gian làm việc trong ngành tài chính. Bảng 4.14 . Bảng 4.15 Kết quả phân tích nhân tố khám phá cho nhân tố độc lập lần 1. Bảng 4.16 Kết quả phân tích nhân tố khám phá cho nhân tố độc lập sau cùng. Bảng 4.17 Phân tích độ tin cậy các thang đo sau EFA. Bảng 4.18 Các khái niệm nghiên cứu. Bảng 4.19 Phân tích mô tả và tương quan giữa các nhân tố sau EFA. Bảng 4.20 Kiểm định kết quả các nhân tố ảnh hưởng đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương. Bảng 4.21 . Bảng 5.1 Các loại thuế phân chia giữa trung ương và địa phương ở một số quốc gia. DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ Hình 1.1 Thu, chi ngân sách theo khu vực. Hình 2.1 Khung phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương. Hình 2.2 Mức cung cấp hàng hóa công đạt hiệu suất Pareto. Hình 3.1 Sơ đồ quy trình nghiên cứu. Hình 4.1 Giới tính. Hình 4.2 Trình độ học vấn. Hình 4.3 Cơ quan làm việc. Hình 4.4 Vị trí tại cơ quan làm việc. Hình 4.5 Thời gian làm việc trong ngành Tài chính. Hình 4.6 Thời gian đã làm việc trong khu vực Nhà nước. Hình 4.7 Số lần chuyển vị trí làm việc trong khu vực nhà nước. Hình 4.8 Kinh phí nhận hàng năm. Hình 4.9 Cơ cấu đánh giá chung về các nhân tố tác động đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương. Hình 4.10 Mô hình nghiên cứu. . -P Plot. Hình 5.1 13 Địa phương điều tiết về ngân sách trung ương. 1 CHƢƠNG 1. 1.1. GIỚI THIỆU ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU Động cơ nghiên cứu Tùy vào thể chế và cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính ở mỗi quốc gia mà hệ thống ngân sách chính phủ được chia là nhiều cấp với tên gọi khác nhau. Tại Việt Nam, hệ thống ngân sách nhà nước gồm hai cấp chính là ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã. Bền vững ngân sách cấp quốc gia và bền vững ngân sách cấp địa phương là một mối quan tâm lớn của hầu hết các nhà nước. Chính phủ ở bất kỳ đất nước nào cũng hướng đến xây dựng một nền tài khóa bền vững để trước hết bảo vệ ngân sách nhà nước các cấp trước những cú sốc kinh tế nhằm cung cấp hiệu quả hàng hóa, dịch vụ công trong dài hạn. Như vậy, bền vững tài khóa gián tiếp thậm chí trực tiếp hỗ trợ tăng trưởng bền vững và nâng cao dần phúc lợi xã hội cho cộng đồng dân cư. Cân đối bền vững ngân sách nhà nước sẽ không thể có được nếu thiếu bền vững tài khóa cấp địa phương. “Quản lý ngân sách Việt Nam đang có trục trặc về phân cấp. Chúng ta nói hằng năm bội chi ngân sách Việt Nam 5% GDP, nếu bóc tách phân cấp mức thâm hụt 5% này thì sẽ biết ngay địa chỉ đang gây thâm hụt là ở đâu. Và thực tế, bài toán thâm hụt ngân sách đang nằm chủ yếu từ các địa phương. Các địa phương nhận trợ cấp ngân sách được phân bổ xuống mà không có động lực cũng như phát huy hiệu quả hơn nguồn vốn nhận được. Việc phân cấp ngân sách diễn ra nhanh nhưng các điều kiện đi kèm như năng lực của bên được phân cấp, năng lực thực thi, giám sát, giải trình trách nhiệm... không theo kịp. Thực thi các quy định quá lỏng lẻo, chế tài kém”1. Thống kê số liệu quyết toán ngân sách nhà nước cho thấy sau 5 năm (từ năm 2009 -2013), số chi bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương năm 2013 bằng 1,74 lần năm 2009. Loại trừ yếu tố lạm phát, sau 5 năm ngân sách trung ương phải chi trợ cấp nhiều hơn cho các địa phương. Vùng Bắc Trung bộ và 1 Đỗ Thiên Anh Tuấn (2015). Cần truy địa chỉ gây thâm hụt ngân sách. Báo Tuổi trẻ thứ Sáu 30-10-2015 2 duyên hải miền Trung, vùng miền núi phía Bắc và vùng đồng bằng sông Cửu Long là khu vực nhận trợ cấp nhiều nhất từ ngân sách trung ương. Ngược lại, Vùng Đông Nam bộ đang là khu vực có tổng thu ngân sách trên địa bàn lớn nhất với 4/6 địa phương tự cân đối ngân sách và điều tiết nguồn thu phân chia về ngân sách trung ương (xem hình 1.1)2. Hình 1.1: Thu, chi ngân sách theo khu vực (Nguồn: Số liệu quyết toán ngân sách nhà nước năm 2013) Long An, một tỉnh thuộc vùng đồng bằng sông Cửu Long, nằm trong gần 80% địa phương ở Việt Nam thường xuyên nhận bổ sung từ ngân sách trung ương dưới cả hai hình thức là bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu, nhưng vẫn có kết dư. Vào năm 2004 lần đầu tiên và có thể coi là duy nhất cho đến nay, Long An lọt vào danh sách 15 địa phương tự cân đối được thu chi cùng với Hà Nội, Hải Phòng, Vĩnh Phúc, Đà Nẵng, Khánh Hòa, thành phố Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bình Dương, Tây Ninh, Bà Rịa - Vũng Tàu, Tiền Giang, Vĩnh Long, Cần Thơ. Nhiều năm trở lại đây, Long An không còn nằm trong danh sách này nữa. Trong giai đoạn 2011-2015, 2 http://cafef.vn/vi-mo-dau-tu/tinh-thanh-dang-ngon-nhieu-ngan-sach-trung-uong-nhat 20151031143233692.chn 3 ngân sách tỉnh Long An thường xuyên nhận bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương. Khoản bổ sung từ ngân sách trung ương đạt đỉnh điểm 2.486 tỷ đồng năm 2013 sau đó giảm còn 1.765 tỷ đồng vào năm 2015 (xem hình 1.2). Tuy nhiên có một dấu hiệu đáng mừng tại Long An, đó là số bổ sung trong cân đối từ ngân sách trung ương ổn định ở mức 697,9 tỷ đồng mỗi năm trong thời kỳ ổn định ngân sách 2012-2015, phần còn lại là bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương. Hình 1.2: Tổng thu ngân sách địa phƣơng tỉnh Long An giai đoạn 20112015. (Nguồn: Tổng hợp thu, chi ngân sách giai đoạn 2011-2015 và dự báo giai đoạn 2016-2020, Sở Tài chính Long An). Xuất phát từ hiện trạng ngân sách tỉnh Long An vẫn còn phụ thuộc vào khoản trợ cấp cân đối từ ngân sách trung ương, tôi chọn đề tài “Tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương - trường hợp tỉnh Long An” để làm luận văn tốt nghiệp bậc cao học với hy vọng nhận diện và định lượng những nhân tố có thể tác động đến tính bền vững tài chính của một chính quyền địa phương cụ thể Vùng Đồng bằng sông Cửu Long. Từ đó đưa ra các hàm ý về mặt chính sách góp phần tạo ra và duy trì tính bền vững tài chính của những địa phương tương tự. 1.2. Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu 4 Luận văn hướng đến hai mục tiêu sau đây: - Phân tích được các nhân tố ảnh hưởng đến bền vững tài chính tỉnh Long An. - Đề xuất được giải pháp xây dựng tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương. Để đạt hai mục tiêu nêu trên, Luận văn xuất phát từ hai câu hỏi: - Tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương theo thông lệ quốc tế được hiểu như thế nào? - Giải pháp khả thi nhằm nâng cao tính bền vững tài chính của chính quyền tỉnh Long An là gì? 1.3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Luận văn nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương, lấy tỉnh Long An là một tình huống điển hình. Tài chính của chính quyền địa phương trong khuôn khổ nghiên cứu này bao gồm tổng thể những hoạt động liên quan đến thu, chi và vay nợ trong phạm vi một vùng lãnh thổ cấp tỉnh của Việt Nam. Mặc dù vẫn còn nhiều tranh cãi, song khái niệm tài chính của chính quyền địa phương trong luận văn này có thể sử dụng tương đương với khái niệm ngân sách địa phương. 1.4. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp nhân tố khám phá (EFA) để nhận diện những nhân tố và định lượng mức tác động của chúng đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương. 1.5. Nguồn dữ liệu Dữ liệu sử dụng trong Luận văn là thông tin sơ cấp thông qua điều tra tại tỉnh Long An và các thông tin về tình hình phát triển kinh tế xã hội của các xã trên địa bàn tỉnh Long An, số liệu thống kê về thu - chi ngân sách, … từ báo cáo quyết toán, dự toán về ngân sách nhà nước hàng năm, các báo cáo tổng kết, sách báo, tạp chí, các công trình nghiên cứu có liên quan về ngân sách nhà nước và ngân sách cấp địa phương. 5 CHƢƠNG 2. TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT Chương này trình bày lý thuyết nền về tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương. Phần đầu chương mô tả vai trò kinh tế của chính quyền địa phương. Tiếp theo là trình bày về tài chính của chính quyền địa phương và những góc tiếp cận khác nhau về tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương. Sau đó là phần lược khảo những công trình nghiên cứu liên quan để hình thành khung lý thuyết các nhân tố ảnh hưởng đến bền vững tài chính của chính quyền địa phương. 2.1. Tài chính chính quyền địa phƣơng Tổ chức bộ máy quản lý hành chính ở các quốc gia có nhiều kiểu nhưng tựu trung ở hai hình thức phổ biến là tổ chức theo kiểu liên bang và tổ chức phi liên bang. Điển hình cho mô hình liên bang là Mỹ, Đức, India, Malaysia, Myanmar, Thụy Sỹ,…. Điển hình cho tổ chức phi liên bang là Pháp, Anh, Việt Nam, Thái Lan,…. Tuy nhiên, kiểu nào cũng có cấp chính quyền địa phương. Theo Hội đồng Địa phương của New-Zeland, chính quyền địa phương là “hệ thống những thành viên được bầu cử từ địa phương đại diện cho cộng đồng dân cư trong địa hạt và ra quyết định nhân danh họ”3 . Địa phương ở đây được hiểu là một vùng lãnh thổ có giới hạn địa lý và cùng chung môi trường tự nhiên, điều kiện kinh tế và/hoặc truyền thống, tập tục văn hóa. Cấp chính quyền địa phương là cấp gần cộng đồng cư dân nhất. Trong khuôn khổ Luận văn này, địa phương được hiểu là cấp tỉnh trong mô hình hành chính như Việt Nam. 2.1.1. Vai trò kinh tế của chính quyền địa phƣơng Nhìn từ góc độ kinh tế học, cũng như khu vực tư nhân, chính quyền các cấp là đơn vị sản xuất hàng hóa công và cung cấp dịch vụ công. Chính quyền trung ương sản xuất hàng hóa, dịch vụ công phạm vi cả nước, còn chính quyền địa phương cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cấp địa phương. Hàng hóa, dịch vụ công địa 3 “Local government is the system of locally elected members representing their communities and making decisions on their behalf“ (http://www.localcouncils.govt.nz/lgip.nsf/wpg_url/About-Local-GovernmentLocal-Government-in-New-Zealand-Index) 6 phương chỉ phục vụ người dân trên một địa bàn nhất định nên mang tính đặc trưng của vùng, miền. Hàng hóa, dịch vụ công cấp địa phương có thể kể ra dưới đây: - Công viên, cổng chào, công trình kiến trúc, quảng trường, vỉa hè, cây xanh, đèn đường, bồn hoa,…; - Trường mầm non, trường phổ thông, trường dạy nghề công lập; - Thư viện, khu văn hóa, vui chơi cộng đồng; - Đường giao thông địa phương; - An ninh, trật tự, phòng cháy, chữa cháy địa phương; - Khu thể thao địa phương; - Viện dưỡng lão, viện trẻ em cơ nhỡ; - Cấp nước, thoát nước; - Y tế cộng đồng; - Hệ thống kênh, rạch nội thị,… Hàng hóa, dịch vụ công địa phương trước hết được cung cấp nhằm thỏa mãn nhu cầu của người dân trên địa bàn, nhưng không thể vì tính địa phương mà bỏ qua tính quốc gia. Mặt khác, mức thụ hưởng hàng hóa, dịch vụ công cũng khác nhau giữa những cư dân nên việc phân tích hiệu quả cung cấp hàng hóa, dịch vụ công gặp nhiều khó khăn. 2.1.2. Tài chính của chính quyền địa phƣơng Để sản xuất hàng hóa và cung cấp dịch vụ trong suốt thời gian tồn tại, chính quyền địa phương phải thực hiện ba hoạt động liên quan đến đồng tiền: (1) thu thuế và phí, (2) chi vận hành và đầu tư để tạo hàng hóa, dịch vụ công (3) vay nợ (khi thu không bằng chi). Ba hoạt động này hợp thành tài chính của chính quyền địa phương, thường gọi tắt là tài chính địa phương. Như vậy, tài chính của chính quyền địa phương là tổng thể những hoạt động liên quan đến thu, chi và vay nợ trong phạm vi một vùng lãnh thổ được xác định bởi địa giới hành chính. Tùy theo đặc điểm ở mỗi quốc gia mà nguồn thu cụ thể và nhiệm vụ chi cụ thể của địa phương sẽ khác nhau. 7 Ở Việt Nam, chính quyền địa phương có ba nguồn thu chính: (1) Các khoản thu địa phương hưởng 100% gồm các khoản thuế, lệ phí, phí và thu thuộc địa phương (thu từ giao quyền sử dụng đất, bán tài sản công,…). Tùy mỗi quốc gia mà tên gọi cụ thể những khoản thu này sẽ khác nhau; (2) Các khoản thu địa phương hưởng theo tỷ lệ phần trăm cùng với ngân sách trung ương, thường được gọi tắt là thu phân chia; (3) Trợ cấp từ ngân sách trung ương gồm trợ cấp cân đối (subsidy) và trợ cấp theo mục tiêu (intergovernmental transfers). Ở Việt Nam, chính quyền địa phương có các khoản chi chủ yếu như sau: (1) Chi đầu tư phát triển cho các dự án do địa phương quản lý; đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nước đặt hàng, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của địa phương theo quy định của pháp luật; (2) Chi thường xuyên cho (i) hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức chính trị và các tổ chức chính trị - xã hội, (ii) hoạt động sự nghiệp các loại, (iii) bảo đảm xã hội, bao gồm cả chi thực hiện các chính sách xã hội, và (iv) hỗ trợ hoạt động cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; (3) Chi trả nợ lãi các khoản do chính quyền địa phương vay; (4) Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính địa phương. Ở Việt Nam, theo Luật Ngân sách Nhà nước 2015, chính quyền địa phương cấp tỉnh được bội chi để để đầu tư các dự án thuộc kế hoạch đầu tư công trung hạn đã được hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định. Bội chi ngân sách địa phương được bù đắp bằng các nguồn vay trong nước từ phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, vay lại từ nguồn Chính phủ vay về cho vay lại và các khoản vay khác trong nước. 2.1.3. Quản lý tài chính của chính quyền địa phƣơng Chính quyền địa phương thu thuế và phí nhằm tài trợ các khoản chi thường xuyên và đầu tư, qua đó cung cấp hàng hóa, dịch vụ công trong suốt thời gian tồn 8 tại của chính quyền địa phương. Muốn vậy, một trong nhiều nhiệm vụ quan trọng của chính quyền địa phương là quản lý tốt tài khóa. Theo PWC (2011), quản lý tài chính (financial governance) là quá trình xây dựng và thực thi các quyết định liên quan đến đồng tiền nhằm đạt mục đích tài chính và phi tài chính của một đơn vị. Quản lý tài chính của chính quyền địa phương thể hiện qua quá trình xây dựng và thực thi kế hoạch tài khóa trung hạn, kế hoạch ngân sách trung hạn4 và dự toán ngân sách hàng năm. Kế hoạch tài khóa trung hạn bao gồm dự báo trung hạn về các đại lượng kinh tế vĩ mô cùng với dự báo trung hạn về khả năng thu, phân tích tính bền vững của nợ, các gói chi ngân sách cứng, kỷ luật tài khóa và rủi ro tài khóa … ở cấp địa phương. Kế hoạch ngân sách trung hạn là những dự báo về các khoản chi trung hạn thuộc chính sách hiện hành của cơ quan tham mưu cho chính quyền địa phương và chương trình mục tiêu trên địa bàn. Dự toán ngân sách hàng năm chính là kế hoạch thu, chi để thực hiện nhiệm vụ của chính quyền địa phương. Quản lý tài chính dù ở khu vực tư hay khu vực công cũng phải chứa đựng những thuộc tính như hiệu suất (efficiency), hiệu quả (effectiveness) và minh bạch (transparency). Trong khu vực công, những thuộc tính này được hình thành từ hoặc chịu chi phối của hệ thống luật pháp và giám sát của cộng đồng. Hiệu quả quản lý tài chính của chính quyền địa phương được thể hiện ở số lượng và chất lượng dịch vụ công do địa phương cung cấp trong mối tương quan với ngân sách cho trước. Chất lượng của dịch vụ công thể hiện thông qua mức đáp ứng những đòi hỏi của người dân trong khuôn khổ trách nhiệm pháp quy của chính quyền. Quản lý tài khóa hiệu quả sẽ góp phần gia tăng niềm tin của cộng đồng dân cư trên địa bàn đối với chính quyền và hoàn thiện những giá trị của bộ máy (value of organization). Tuy nhiên quản lý hiệu quả tài chính của chính quyền địa phương bị ảnh hưởng tiêu cực của một loạt tồn tại khách quan. Thứ nhất là địa phương không quan tâm xây dựng kế hoạch ngân sách trung hạn, tức là khuôn khổ ngân sách cho 4 Luật Ngân sách Nhà nước Việt Nam 2015 gọi là Kế hoạch Tài chính 5 năm và Kế hoạch Tài chính – Ngân sách 3 năm. 9 khoảng thời gian từ 03 đến 05 năm. Thứ hai, mục tiêu tài chính và phi tài chính tại địa phương chưa toàn diện và dễ bị thay đổi bởi những sự kiện mang tính chính trị. Thứ ba, tính minh bạch của các báo cáo giải trình, báo cáo quyết toán ngân sách chưa dễ tiếp cận có nguy cơ làm giảm sút hiệu lực giám sát của cộng đồng. Những tồn tại tiêu cực này được hình thành từ những nguyên nhân có thể kể ra như sau. Thứ nhất, người lãnh đạo địa phương là một chính khách xuất thân từ dân cử hoặc điều động của tổ chức chính trị chứ không phải chuyên gia về kinh tế hay tài chính công. Thứ hai, đại biểu hội đồng nhân dân không phải 100% là cán bộ chuyên trách. Thứ ba, cả người đứng đầu chính quyền địa phương lẫn đại biểu hội đồng địa phương đều làm việc theo nhiệm kỳ. Thứ tư, ngân sách cho các hoạt động giám sát thường rất eo hẹp nên không trang trải đủ chi phí. Nếu các tồn tại này không kiểm soát được thì quản lý tài khóa không những không thể có hiệu quả mà còn phải đương đầu với nhiều rủi ro. Đầu tiên là rủi ro là các quyết định tài khóa được đưa ra không dựa trên nền tảng kỹ năng tài chính căn bản. Thứ hai là nguy cơ không đảm bảo đủ kinh phí cho những cam kết trung và dài hạn. Thứ ba là rủi ro về tính hữu dụng của những công trình mang tính nhiệm kỳ, tức là chúng chỉ phát huy thậm chí chưa kịp phát huy tác dụng trong nhiệm kỳ. Thứ tư, có thể để lại gánh nặng tài chính kéo dài cho thế hệ tương lai. 2.2. Tính bền vững tài chính của chính quyền địa phƣơng Ở lĩnh vực nhà nước và theo cách gọi tại Việt Nam, bền vững tài chính nhà nước còn có thể được gọi là bền vững tài khóa hoặc bền vững ngân sách nhà nước. Trong Luận văn này, những cách gọi đó là tương đương nhau. Trước hết, tính từ “bền vững" trong cụm từ “phát triển bền vững” được Ủy ban Thế giới về Môi trường và Phát triển (World Commission on Environment and Development, 1987) giải thích như sau: một sự phát triển được coi là bền vững nếu nó thỏa mãn nhu cầu của thế hệ hiện tại mà không ảnh hưởng đến khả năng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ tương lai. Đầu thập niên 90 của Thế kỷ XX, tính bền vững trong các dự án thuộc chính sách công được đề cập. Các tổ chức lớn của thế giới như Liên Hợp Quốc với UNDP, Ngân hàng thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á, 10 … gợi ý chính phủ ở các quốc gia đang phát triển lồng tính bền vững vào những dự án phát triển. Từ năm 1990, Ngân hàng Thế giới bắt đầu tài trợ nghiên cứu về tính bền vững tài khóa quốc gia. Trong công trình hợp tác của Burnside (2003) với Ngân hàng Thế giới, ông lưu ý rằng tính bền vững tài khóa quốc gia có nhiều khía cạnh song nó thường liên quan đến chính sách tài khóa của chính phủ. Cụ thể, thuộc tính cơ bản minh họa bền vững tài khóa cấp quốc gia là khả năng thanh toán (solvency). Nó được thể hiện ở hai khía cạnh. Một là “khả năng của chính phủ để thực hiện nghĩa vụ trả nợ của mình một cách vĩnh viễn mà không tuyên bố vỡ nợ”. Hai là, “khả năng tài chính để chính phủ duy trì những chính sách hiện hành mà vẫn đảm bảo thanh khoản” (Gorina, 2013). Vấn đề bền vững tài khóa cấp quốc gia đã được nhiều chính phủ trên thế giới quan tâm và chú trọng thời gian gần đây, nhất là trước yêu cầu đảm bảo tính ổn định nguồn thu của ngân sách nhà nước, hạn chế thâm hụt ngân sách và kiểm soát gia tăng nợ công. Ở cấp địa phương, một trong những thách thức lớn nhất chính quyền địa phương phải đối mặt là bền vững tài khóa (financial sustainability). Vì nếu không đạt được trạng thái này thì mọi cam kết phát triển và năng lực cạnh tranh của địa phương cũng như việc xây dựng Chỉ số Kết quả Lõi (Key Performance Indicators, KPIs) cấp địa phương đều vô nghĩa. Hội đồng Chuẩn mực Kế toán Công Quốc tế (IPSASB) xem bền vững tài khóa như là “khả năng của một chủ thể trong việc đáp ứng nghĩa vụ và cam kết tài chính ở hiện tại và tương lai”. IPSASB thừa nhận rằng việc đánh giá tính bền vững tài khóa đòi hỏi nhiều loại dữ liệu. “Những dữ liệu này bao gồm các thông tin tài chính và phi tài chính về các điều kiện kinh tế và nhân khẩu học hiện tại, giả định về xu thế quốc gia và xu thế toàn cầu như năng suất, khả năng cạnh tranh tương đối của nền kinh tế quốc gia hay nền kinh tế địa phương và thay đổi dự kiến trong các biến nhân khẩu học như tuổi tác, tuổi thọ, giới tính, thu nhập, trình độ học vấn và bệnh tật” (IPSASB, 2011: 6). 11 Đó là bền vững tài khóa cấp quốc gia. Bền vững tài khóa cấp địa phương cũng có nhiều cách tiếp cận. Gorina (2013) dẫn Chapman (2008) định nghĩa bền vững tài khóa ở địa phương là “khả năng dài hạn của chính quyền trong việc luôn đáp ứng các trách nhiệm tài chính của mình” và xác định ba loại áp lực mà chính quyền địa phương tại các quốc gia phải đối mặt khi duy trì bền vững tài khóa cấp mình: (i) tính chu kỳ của kinh tế địa phương, (ii) cơ cấu dân số, khuynh hướng tiêu dùng và cơ cấu nguồn thu ngân sách trên địa bàn, và (iii) mức độ phân cấp giữa các cấp chính quyền. IPSASB (2011) phân biệt ba phương diện mở rộng của tính bền vững tài khóa: năng lực tài chính (fiscal capacity), năng lực dịch vụ (service capacity), và độ nhạy cảm (sensitiveness or vulnerability). Năng lực tài chính là khả năng trả nợ của chính quyền địa phương “…liên tục suốt thời gian dự kiến mà không gia tăng mức thuế” (IPSASB, 2011: 8). Năng lực dịch vụ là mức độ mà: (a) chính quyền địa phương có thể duy trì cung cấp dịch vụ theo khối lượng và chất lượng ít nhất không đổi đến cư dân hiện tại hoặc tương lai và (b) đáp ứng các nghĩa vụ liên quan đến các chương trình quyền lợi cho người thụ hưởng hiện tại và tương lai (IPSASB, 2011: 8). Độ nhạy cảm hay khả năng dễ bị thương tổn là mức phụ thuộc tài chính vào các nguồn tài trợ nằm ngoài tầm kiểm soát của chính quyền địa phương (ví dụ trợ cấp từ chính quyền trung ương) và năng lực của địa phương gia tăng mức thu và/hoặc tạo nguồn thu mới (IPSASB, 2011: 8). Hội đồng Chuẩn mực Kế toán Chính phủ (GASB) đã xem bền vững tài khóa như là “tầm nhìn tương lai của điều kiện kinh tế” (the forward-looking aspect of economic condition) và định nghĩa là “trách nhiệm và sự sẵn lòng của chính quyền trong việc tạo ra các dòng vào của nguồn lực cần thiết (inflows of resources necessary) để vừa thực thi những cam kết cung cấp dịch vụ ở hiện tại vừa đáp ứng được nghĩa vụ tài chính trong tương lai khi chúng đáo hạn mà không đẩy nghĩa vụ tài chính sang thế hệ tương lai”. (GASB, 2011: x). Sự sẵn lòng của chính quyền tạo ra các dòng vào của nguồn lực cần thiết là đặc điểm nổi bật trong định nghĩa của GASB. GASB (2011) đề nghị Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp nên 12 thực hiện 4 dự báo trong phần báo cáo tài chính: dự báo dòng vào của nguồn lực, dự báo dòng tiền ra, dự báo về cam kết tài chính và dự báo thực thi nghĩa vụ nợ (hoàn gốc và trả lãi). Dollery và Grant (2011) xem xét sáu nghiên cứu về tính bền vững tài khóa trong ở các địa phương nước Úc và kết luận rằng hầu hết nghiên cứu này đều thiên về “kế toán”, có nghĩa là họ đang tập trung một cách rất hạn hẹp vào kế toán và chỉ tiêu tài chính. Dollery & Grant (2011) bàn luận phương pháp tiếp cận hiện tại để phát triển bền vững tài khóa từ 2 phương diện. Trước tiên, họ thừa nhận rằng các cuộc thảo luận về bền vững tài khóa không nên đem lồng với các cuộc thảo luận về khả năng tài chính. Chính quyền địa phương Australia luôn luôn có khả năng tài chính, bởi vì họ có quyền đánh thuế, và vì Luật Chính quyền địa phương liên kết với người dân để đáp ứng các nghĩa vụ chưa thanh toán. Chính phủ không thể “tách khỏi doanh nghiệp” như các thực thể thương mại làm. Nhưng chính phủ có thể hoặc không thể đạt bền vững tài khóa trong khi có khả năng tài chính. Thứ hai, Dollery & Grant (2011) tin rằng các khuôn khổ hiện tại cần kết hợp phân tích các mục tiêu xã hội và môi trường, và các chức năng của chính phủ. Các nhà nghiên cứu tài chính cần nhìn nhận rằng tính bền vững tài khóa là phụ thuộc vào các nguồn tài trợ cho các chương trình môi trường và xã hội. “Nếu không có nhu cầu kinh tế theo quy định để đáp ứng các mục tiêu phát triển bền vững môi trường và xã hội ở chính quyền địa phương, do đó hầu như không có ý nghĩa để sử dụng bền vững tài khóa dài hạn độc lập”. (Dollery và Grant, 2011: 44) Gorina (2013) cho rằng Hagist và Vatter (2009) tiếp nối Chapman (2008) khi họ nêu bật tầm quan trọng của những thay đổi về nhân khẩu học và sự dịch chuyển dân số. Theo quan điểm của họ, ngân sách thành phố là bền vững về tài chính nếu nó cho phép chính phủ duy trì “bộ quy tắc hiện hành về các đầu ra và đầu vào của các sản phẩm công cộng (hàng hoá, dịch vụ, thuế và các khoản thu khác)…và mức cân bằng đô thị có liên quan đến tiềm năng sản xuất thành phố.” (Hagist và Vatter,