Tài liệu Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo quy định của pháp luật việt nam qua thực tiễn tại tỉnh quảng nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHẠM THANH BÌNH QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI, năm 2019 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHẠM THANH BÌNH QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM Ngành: Luật Kinh tế Mã số: 8.38.01.07 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS Phạm Hữu Nghị HÀ NỘI, năm 2019 LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành được luận văn này, tôi xin chân thành cảm ơn đến Ban Giám đốc, các khoa, phòng và quý thầy, quý cô của Học viện Khoa học Xã hội, những người đã tận tình và tạo điều kiện giúp đỡ cho tôi trong quá trình học tập. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành, sâu sắc đến thầy PGS.TS Phạm Hữu Nghị, người đã trực tiếp hướng dẫn luận văn cho tôi với tất cả lòng nhiệt tình và sự quan tâm. Tôi xin chân thành cảm ơn các đồng chí lãnh đạo, cán bộ, công chức, viên chức các phòng của Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Nam, Sở Tài nguyên và Môi trường Quảng Nam, các bạn bè, đồng nghiệp đã hỗ trợ, tạo điều kiện, giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và hoàn thành luận văn của mình. Mặc dù đã rất cố gắng trong quá trình nghiên cứu nhưng luận văn không thể tránh khỏi những thiếu sót. Tôi rất mong nhận được sự góp ý của quý thầy, cô và bạn bè. Tôi xin chân thành cảm ơn! Tác giả luận văn Phạm Thanh Bình LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan rằng số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn Thạc sĩ Luật Kinh tế về: “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo quy định của pháp luật Việt Nam qua thực tiễn tại tỉnh Quảng Nam” là hoàn toàn trung thực và không trùng lắp với các đề tài khác trong cùng lĩnh vực. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này! Tác giả luận văn Phạm Thanh Bình MỤC LỤC MỞ ĐẦU..........................................................................................................1 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT...............................................................................7 1.1. Những vấn đề lý luận về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.......................7 1.2. Những vấn đề lý luận về pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.....16 1.3. Các yếu tố chi phối pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.............22 1.4. Lược sử hình thành và phát triển của pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Việt Nam.....................................................................................23 1.5. Pháp luật của một số quốc gia trên thế giới về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và gợi mở cho Việt Nam..................................................................26 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI TỈNH QUẢNG NAM...............................................................................................31 2.1. Thực trạng pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất......................31 2.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại tỉnh Quảng Nam.....................................................................................................44 CHƯƠNG 3. ĐỊNH HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ BẢO ĐẢM THỰC HIỆN PHÁP LUẬT QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM.........................63 3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất .. 63 3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất......66 3.3. Giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại tỉnh Quảng Nam.........................................................................................74 KẾT LUẬN....................................................................................................79 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT HĐND : Hội đồng nhân dân KH : Quy hoạch sử dụng đất KHSDĐ : Kế hoạch sử dụng đất NSNN : Ngân sách nhà nước QH : Quy hoạch QHSDĐ : Kế hoạch QH, KHSDĐ : Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất SDĐ : Sử dụng đất UBND : Ủy ban nhân dân MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là nguồn tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, tài sản thiêng liêng của mỗi quốc gia, là tư liệu sản xuất đặc biệt, có vai trò quan trọng góp phần vào công cuộc xây dựng, phát triển đất nước. Ngày nay, khi quá trình đô thị hóa diễn ra với tốc độ nhanh chóng, ảnh hưởng của biến đổi khí hậu; đồng thời, với áp lực tạo ra nguồn thu cho NSNN, nhu cầu SDĐ để ở, xây dựng cơ sở hạ tầng ngày càng tăng làm cho đất đai dần suy thoái, khan hiếm, mất cân đối về cơ cấu các loại đất, ảnh hưởng đến an ninh lương thực, bất ổn về chính trị, xã hội. Trước tình trạng đó, vấn đề đặt ra là phải tạo sự hài hòa trong quan hệ đất đai, đây là giải pháp quan trọng góp phần bình ổn các mối quan hệ xã hội, muốn làm được như vậy thì cần đề ra các biện pháp quản lý, phân bổ, sử dụng tài nguyên đất một cách chặt chẽ, phù hợp với tình hình thực tế, đảm bảo đất đai được sử dụng tiết kiệm, hợp lý, vừa phục vụ lợi ích trước mắt, nhưng cũng đảm bảo hiệu quả sử dụng lâu dài; trong đó, biện pháp quan trọng nhất là quản lý, SDĐ một cách có QH, KH. Công tác QH, KHSDĐ được Nhà nước ta chính thức quy định trong Luật Đất đai 1987, đến nay qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện nhằm tạo hành lang pháp lý để điều chỉnh các mối quan hệ liên quan đến đất đai. Bên cạnh kết quả đạt được, công tác QH, KHSDĐ vẫn còn bộc lộ những hạn chế nhất định, như: QHSDĐ chồng chéo, chưa phù hợp với QH tổng thể, QH của các ngành khác; chất lượng chưa đáp ứng yêu cầu, mang tính hình thức và chưa theo kịp so với tình hình SDĐ; dự báo thiếu tầm nhìn chiến lược dài hạn, phải điều chỉnh nhiều lần, QH thường đi sau thực tiễn, tình trạng QH “treo” vẫn diễn ra phổ biến [22, tr.02]; tiến độ lập, phê duyệt và thực hiện KHSDĐ hằng năm của cấp huyện còn chậm, tính khả thi không cao. Nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng trên là do pháp luật QH, KHSDĐ chưa quy định cụ thể, thiếu nhất quán, chưa khoa học; kỷ cương, kỷ luật trong khâu lập, phê duyệt, tổ chức thực hiện và quản lý QH, KHSDĐ chưa nghiêm; sự buông lỏng quản lý, nôn nóng chạy theo lợi ích kinh tế ở một số địa phương làm rối loạn tình hình SDĐ để lại nhiều hệ lụy về môi trường, bất ổn xã hội. 1 Để có được phương án QH, KHSDĐ phù hợp với tình hình thực tế, khả thi thì quá trình lập, phê duyệt, tổ chức thực hiện và quản lý QH, KHSDĐ phải được thực hiện chặt chẽ, khoa học, công khai, minh bạch, có như vậy Nhà nước mới đảm bảo vai trò quản lý thống nhất, lựa chọn được phương án SDĐ đạt hiệu quả tối ưu, tiếp tục khẳng định quyền định đoạt về đất đai, giải quyết hài hòa về lợi ích giữa Nhà nước, nhân dân và nhà đầu tư, đảm bảo các quan hệ đất đai vận động theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa có sự quản lý của Nhà nước. Tỉnh Quảng Nam là địa phương nằm trong vùng trọng điểm về phát triển kinh tế, văn hóa, du lịch của khu vực Miền Trung – Tây Nguyên, với vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên khá thuận lợi, chính sách ưu đãi, thu hút đầu tư thông thoáng nên những năm gần đây tình hình kinh tế - xã hội của Quảng Nam có những chuyển biến tích cực, đời sống của người dân ngày được nâng lên, cơ sở hạ tầng được đầu tư đáng kể. Tuy nhiên, bên cạnh đó vẫn còn đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức, như: nạn ô nhiễm môi trường, phá rừng, khai thác khoáng sản trái phép, đặc biệt nỗi cộm là những vấn đề tiêu cực liên quan đến quản lý, SDĐ. Việc nghiên cứu, đánh giá một cách hệ thống và toàn diện các quy định của pháp luật về QH, KHSDĐ trên phương diện cả về lý luận lẫn thực tiễn tại tỉnh Quảng Nam tham chiếu với Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013, Luật Quy hoạch 2017, Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch số 35/2018/QH14 (Luật Sửa đổi) và các quy định khác có liên quan là cần thiết, nhằm nêu lên những kết quả đạt được, những tồn tại, bất cập và nguyên nhân; đồng thời, đưa ra những giải pháp, kiến nghị để tháo gỡ, góp phần tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, nâng cao nhận thức pháp luật về lĩnh vực đất đai nói chung và công tác QH, KHSDĐ nói riêng. Với những lý do cơ bản nêu trên, học viên lựa chọn đề tài: “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo quy định của pháp luật Việt Nam qua thực tiễn tại tỉnh Quảng Nam” làm luận văn thạc sĩ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài QH, KHSDĐ có tầm ảnh hưởng đến nhiều lĩnh vực, nhiều đối tượng, do vậy, vấn đề này luôn được sự quan tâm của toàn xã hội, thu hút nhiều học giả, chuyên 2 gia nghiên cứu ở nhiều khía cạnh. Thời gian qua đã có nhiều công trình khoa học, luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ, bài báo... nghiên cứu về vấn đề này được công bố mà tiêu biểu phải kể đến như là: - PGS. TS. Phạm Hữu Nghị, “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo pháp luật Việt Nam: Thực trạng và kiến nghị”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 10/2008. - TS. Nguyễn Đình Bồng, “Công tác quy hoạch sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất trong quản lý nhà nước về đất đai”, tham luận hội thảo, Hà Nội, 2012. - Nguyễn Thảo, “Kinh nghiệm về quy hoạch sử dụng đất của một số nước trên thế giới”, 2013. - Lê Thị Phúc, “Pháp luật về quy hoạch kế hoạch sử dụng đất tại Việt Nam”, Luận văn thạc sĩ luật học, Khoa luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, 2008. - ThS. Lê Thị Phúc, “Pháp luật về quy hoạch sử dụng đất qua thực tiễn tại Thừa Thiên Huế”, Luận án tiến sĩ luật học, Khoa luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, 2014. - Nguyễn Thị Phương Thảo, “Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất từ thực tiễn thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An”, Luận văn thạc sĩ, Khoa luật, Học viện khoa học xã hội, 2016. Mỗi công trình nghiên cứu nêu trên đã có sự nhìn nhận pháp luật về QH, KHSDĐ ở những góc độ khác nhau, nhưng nhìn chung chủ yếu tập trung đánh giá khái quát về thực trạng, đề cập một số vấn đề khó khăn, bất cập dựa trên cơ sở Luật Đất đai 2003 và Luật Đất đai 2013, từ đó đề ra giải pháp khắc phục. Trên cơ sở kế thừa các nội dung nghiên cứu của các công trình khoa học nói trên; đồng thời, qua kết quả giám sát chuyên đề của Thường trực HĐND tỉnh Quảng Nam về chấp hành pháp luật lập, tổ chức thực hiện và quản lý QH, KHSDĐ một số dự án quy mô lớn trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2015 – 2017 và các báo cáo của các sở, ban, ngành, UBND các huyện, thị xã, thành phố của tỉnh, luận văn sẽ đi sâu tìm hiểu thực trạng chấp hành pháp luật lập, phê duyệt, tổ chức thực hiện; công tác quản lý, giám sát QH, KHSDĐ tại tỉnh Quảng Nam một cách có hệ thống, toàn diện và đề xuất giải 3 quyết những vấn đề đang tồn tại dưới khía cạnh lý luận và thực tiễn đặt trong sự tham chiếu với Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013, Luật Quy hoạch, Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch số 35/2018/QH14 và các văn bản hướng dẫn liên quan. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật QH, KHSDĐ, từ đó, đề xuất một số định hướng, giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về QH, KHSDĐ. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nêu trên, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn được xác định cụ thể như sau: Một là, nghiên cứu, phân tích những vấn đề lý luận về QH, KHSDĐ; Hai là, nghiên cứu, phân tích các vấn đề lý luận pháp luật về QH, KHSDĐ; Ba là, nghiên cứu, phân tích có hệ thống các quy định pháp luật hiện hành về QH, KHSDĐ. Bốn là, nghiên cứu thực tiễn thực hiện pháp luật về QH, KHSDĐ tại tỉnh Quảng Nam. Qua đó, đánh giá ưu điểm, hạn chế, bất cập và nguyên nhân. Năm là, đề xuất định hướng và giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật về QH, KHSDĐ và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật vê QH, KHSDĐ từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu gồm các nội dung chủ yếu sau: - Hệ thống lý thuyết, trường phái học thuật về QH, KHSDĐ. - Các quan điểm, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước về xây dựng, hoàn thiện pháp luật đất đai nói chung và công tác QH, KHSDĐ nói riêng. 4 - Các quy định của Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013, Luật Quy hoạch, Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch số 35/2018/QH14 và các văn bản hướng dẫn về QH, KHSDĐ. - Quy định của tỉnh Quảng Nam về tổ chức thực hiện pháp luật QH, KHSDĐ. - Thực tiễn thi hành pháp luật về QH, KHSDĐ tại tỉnh Quảng Nam. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Trong khuôn khổ đối với luận văn thạc sĩ luật, tác giả giới hạn phạm vi nghiên cứu ở những nội dung cụ thể sau: - Nghiên cứu, tìm hiểu về QH, KHSDĐ được quy định trong Luật Đất đai 2003; Luật Đất đai 2013; Luật Quy hoạch; Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch số 35/2018/QH14, trong đó sửa đổi, bổ sung một số điều phần QH, KHSDĐ trong Luật Đất đai năm 2013 (Luật Quy hoạch, Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch số 35/2018/QH14 đều có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2019) và các văn bản hướng dẫn thi hành. - Nghiên cứu các quy định của UBND tỉnh Quảng Nam về tổ chức thực hiện QH, KHSDĐ. - Tìm hiểu thực tiễn thực hiện pháp luật về QH, KHSDĐ tại tỉnh Quảng Nam. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Đề tài được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh; các quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về QH, KHSDĐ. 5.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp lịch sử tại Chương 1 khi nghiên cứu những vấn đề lý luận về QH, KHSDĐ và pháp luật về QH, KHSDĐ. - Phương pháp phân tích, thống kê, điều tra, tổng hợp, so sánh, đánh giá tại Chương 2 khi nghiên cứu thực tiễn thi hành pháp luật QH, KHSDĐ tại tỉnh Quảng Nam. 5 - Phương pháp tổng hợp, đối chiếu, bình luận, quy nạp, diễn giải tại Chương 3 khi nghiên cứu, đề xuất định hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật; bảo đảm thực hiện pháp luật về QH, KHSDĐ tại tỉnh Quảng Nam. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn 6.1. Ý nghĩa lý luận Trên cơ sở phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về QH, KHSDĐ và nhận định về tình hình thực hiện pháp luật QH, KHSDĐ tại tỉnh Quảng Nam, tác giả hy vọng luận văn sẽ góp phần tạo nên một cách nhìn toàn diện, sâu rộng và khoa học về hệ thống lý luận của pháp luật và thực trạng thực hiện QH, KHSDĐ hiện nay tại tỉnh Quảng Nam, qua đó tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật và đảm bảo thực hiện có hiệu quả công tác QH, KHSDĐ trong thực tiễn thời gian đến. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Nội dung nghiên cứu của luận văn có thể làm tài liệu cho các tổ chức, cá nhân, cán bộ, công chức và người dân tham khảo, nghiên cứu, giảng dạy, học tập những vấn đề liên quan đến pháp luật QH, KHSDĐ; đặc biệt, làm cơ sở để các nhà lập pháp, các vị đại biểu Quốc hội, HĐND các cấp xem xét kiến nghị với cơ quan quản lý nhà nước sửa đổi, bổ sung nhằm khắc phục những bất cập, hạn chế trong công tác QH, KHSDĐ. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, lời cam đoan, danh mục từ viết tắt, mục lục, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận văn được kết cấu thành 3 chương như sau: - Chương 1. Những vấn đề lý luận về QH, KHSDĐ và pháp luật về QH, - Chương 2. Thực trạng pháp luật về QH, KHSDĐ và thực tiễn thực hiện tại tỉnh Quảng Nam. - Chương 3. Định hướng, giải pháp hoàn thiện và bảo đảm thực hiện pháp luật QH, KHSDĐ từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam. 6 CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT 1.1. Những vấn đề lý luận về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 1.1.1.1. Khái niệm và đặc điểm về quy hoạch sử dụng đất Về thuật ngữ khoa học “Quy hoạch”, theo GS. Nguyễn Lan QH là “sự trù tính một cách cụ thể công việc sẽ tiến hành để đạt kết quả tốt nhất” [18, tr.77]. Theo Nguyễn Đình Bồng (2006) QH là “việc xác định một trật tự nhất định bằng những hoạt động như: phân bổ, bố trí, sắp xếp, tổ chức...”. Ngoài ra, QH còn được hiểu “sự bố trí sắp xếp toàn bộ theo một trình tự hợp lý trong từng thời gian, làm cơ sở cho việc lập KH dài hạn” [25, tr.54]. Đất đai là “một phần lãnh thổ nhất định (vùng đất, khoanh đất, vạt đất, mảnh đất, miếng đất...) có vị trí, hình thể, diện tích với những tính chất tự nhiên hoặc mới tạo thành (đặc tính thổ nhưỡng, địa hình, địa chất, thủy văn, chế độ nước, nhiệt độ, ánh sáng, thảm thực vật...) tạo ra những điều kiện nhất định cho việc sử dụng theo các mục đích khác” [43]. Khi nghiên cứu về QHSDĐ có khá nhiều cách nhìn nhận khác nhau: Theo cách hiểu của Dent (1988; 1993) QHSDĐ là “phương tiện giúp cho lãnh đạo quyết định SDĐ đai như thế nào thông qua việc đánh giá có hệ thống cho việc chọn mẫu hình trong SDĐ đai, mà trong sự chọn lựa này sẽ đáp ứng với những mục tiêu riêng biệt, và từ đó hình thành nên chính sách và chương trình cho SDĐ đai” [24, tr.37]. Định nghĩa của Fresco và ctv., (1992), QHSDĐ như là dạng hình của QH vùng, trực tiếp cho thấy việc sử dụng tốt nhất về đất đai trên quan điểm chấp nhận những mục tiêu, và những cơ hội về môi trường, xã hội và những vấn đề hạn chế khác [24, tr.39]. 7 Trong phương pháp tổng hợp và người sử dụng đất đai là trung tâm (UNCED, 1992; trong FAO, 1993) định nghĩa: “QHSDĐ là một tiến trình xây dựng những quyết định để đưa đến những hành động trong việc phân chia đất đai cho sử dụng để cung cấp những cái có lợi bền vững nhất (FAO, 1995)” [24]. Từ các nghiên cứu của (FAO, 1976), (Van Diepen và ctv., 1988), QHSDĐ là “sự đánh giá tiềm năng đất nước có hệ thống, tính thay đổi trong SDĐ đai và những điều kiện kinh tế xã hội để chọn lọc và thực hiện các sự chọn lựa SDĐ đai tốt nhất. Đồng thời QHSDĐ đai cũng là chọn lọc và đưa vào thực hành những SDĐ đai đó mà nó phải phù hợp với yêu cầu cần thiết của con người về bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên trong tương lai” [44]. Luật Đất đai 2013 đưa ra khái niệm: “QH là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu SDĐ của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định”. QHSDĐ có thể hiểu dưới nhiều góc độ với quan điểm khác nhau, song gần như đều thống nhất QHSDĐ có ý nghĩa rất quan trọng, liên quan hầu hết đến các mặt đời sống, xã hội, là hệ thống các giải pháp vừa mang tính pháp lý - kinh tế - kỹ thuật nhằm quản lý, sử dụng tài nguyên đất đai bền vững, hợp lý, tiết kiệm, mang lại lợi ích cao nhất không chỉ cho hiện tại mà cả trong tương lai. Qua các khái niệm nêu trên có thể rút ra một số đặc điểm về QHSDĐ như sau: Thứ nhất, QHSDĐ là một hiện tượng kinh tế - xã hội. Mỗi hình thái kinh tế - xã hội đều có một phương thức sản xuất thể hiện ở hai mặt là lực lượng sản xuất và quan hệ sản xuất. Trong QHSDĐ luôn nảy sinh quan hệ giữa người với đất đai, giữa người với người, các giai đoạn phát triển của QHSDĐ phù hợp với sự phát triển của nền sản xuất xã hội, nội dung của các phương pháp QHSDĐ vì thế cũng luôn phát triển, biến đổi và hoàn thiện để phù hợp với sự biến đổi của các nhiệm vụ kinh tế, chính trị trong từng giai đoạn [26, tr.41]. 8 Thứ hai, QHSDĐ mang tính tổng thể được thể hiện ở sự tổng hòa của nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, đối tượng thực hiện là việc khai thác, sử dụng, cải tạo, bảo vệ tài nguyên, đồng thời còn đề cập đến nhiều lĩnh vực như khoa học tự nhiên, khoa học xã hội, dân số và đất đai, sản xuất nông nghiệp, công nghiệp... [23, tr.02]. Ngoài ra, QHSDĐ còn xác định và điều phối phương hướng, phương thức phân bổ SDĐ phù hợp với mục tiêu kinh tế - xã hội, đảm bảo cho nền kinh tế quốc dân luôn phát triển bền vững, ổn định. Như vậy, QHSDĐ phải hội tụ được cả ba yếu tố: xác định triển vọng, mục tiêu và phương hướng phát triển cả trước mắt lẫn lâu dài; xác định không gian SDĐ; cân đối quỹ đất giữa nhu cầu sử dụng với mục tiêu phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ quốc phòng – an ninh [27, tr.26]. Thứ ba, QHSDĐ được xây dựng gắn liền với các chính sách phát triển vĩ mô trong một thời kỳ nhất định như chính sách phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, địa phương, vì vậy QHSDĐ phải hướng tới việc định hướng cho sự phát triển bền vững, ổn định, lâu dài, đảm bảo phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước trên cơ sở khoa học, phù hợp thực tiễn nhằm đáp ứng quản lý đất đai một cách có hệ thống, phục vụ nhu cầu SDĐ lâu dài. Thứ tư, với đặc tính trung và dài hạn, QHSDĐ chỉ dự kiến trước được các xu thế thay đổi phương hướng, mục tiêu, cơ cấu và phân bổ nhu cầu SDĐ mang tính tổng thể, không dự kiến được các hình thức và nội dung cụ thể, chi tiết của sự thay đổi [10, tr.21], vì vậy, QHSDĐ có tính chiến lược, chỉ đạo ở tầm vĩ mô. QHSDĐ chỉ ra phương hướng, mục tiêu và trọng điểm chiến lược của việc SDĐ trong vùng, cân đối tổng quát nhu cầu SDĐ của các ngành, điều chỉnh cơ cấu SDĐ và phân bổ đất đai từng vùng, khu vực. 1.1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của kế hoạch sử dụng đất Theo Từ điển Tiếng Việt năm 2009, Nxb Đà Nẵng thì KH là: “toàn bộ những điều vạch ra một cách có hệ thống và cụ thể về cách thức, trình tự thời hạn tiến hành những công việc dự định làm trong một thời gian nhất định, với mục tiêu nhất định” [32]. 9 Khái quát hơn, có thể hiểu KH là toàn bộ những hoạt động, công việc được thể hiện cụ thể về nội dung, hình thức, cách thức, trình tự, nguồn lực, thời gian thực hiện những công việc dự định làm nhằm đạt được một mục tiêu, chỉ tiêu đề ra. Luật Đất đai 2013 định nghĩa như sau: “KHSDĐ là việc phân chia QHSDĐ theo thời gian để thực hiện trong kỳ QHSDĐ”. Như vậy, KHSDĐ là khâu thực hiện hóa chi tiết các nội dung của QHSDĐ, căn cứ vào nội dung tổng quát của QHSDĐ, KHSDĐ sẽ xác định các biện pháp, lộ trình, cách thức, thời gian tổ chức thực hiện SDĐ. Như vậy, QHSDĐ bao giờ cũng gắn liền với KHSDĐ [33, tr.112]. Từ khái niệm này, KHSDĐ có những đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất, KHSDĐ thể hiện rõ đặc tính chính trị và chính sách xã hội. Khi xây dựng phương án lập KHSDĐ phải quán triệt các chính sách và quy định có liên quan đến đất đai theo quan điểm, chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước, đảm bảo thực hiện cụ thể trên mặt bằng đất đai các mục tiêu phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển ốn định KH kinh tế - xã hội. Thứ hai, KHSDĐ là quá trình tổ chức thực hiện các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của QHSDĐ một cách chi tiết, cụ thể, nghĩa là căn cứ nội dung tổng thể của QHSDĐ, KHSDĐ sẽ triển khai, thực hiện trong từng vùng, ngành ở các cấp từ trung ương đến địa phương, vì lẽ đó nên KHSDĐ có ý nghĩa rất quan trọng trong thực tiễn, là cơ sở để thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất gắn với nhu cầu SDĐ của các ngành, lĩnh vực, của các cấp. Thứ ba, việc lập KHSDĐ được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định nhằm đảm bảo tính chi tiết, thể hiện sự định hướng sử dụng đất để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và ổn định chính trị, đồng thời là công cụ quan trọng để Nhà nước quản lý toàn bộ đất đai theo quy định của pháp luật. 1.1.2. Vai trò và ý nghĩa của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Thứ nhất, QH, KHSDĐ là công cụ pháp lý khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. 10 Sau khi QH, KHSDĐ được cấp có thẩm quyền xét duyệt, quyết định và có hiệu lực thi hành thì mọi hoạt động của cơ quan thực hiện thủ tục đất đai và người SDĐ đều phải tuân thủ và không trái với QH, KHSDĐ được duyệt, đây là giải pháp để đất đai được quản lý thống nhất, tránh tình trạng mỗi nơi làm mỗi kiểu, đi ngược lợi ích chung, phá vỡ QH chung của mỗi địa phương, quốc gia. Quá trình xây dựng, tổ chức thực hiện QH, KHSDĐ là quá trình huy động lực lượng xã hội vào sự nghiệp công cộng theo phương thức dân chủ nên đó cũng là quá trình xây dựng và củng cố chính quyền dân chủ nhân dân, vì vậy nó vừa là phương thức để phát triển, vừa là công cụ để xây dựng và củng cố bộ máy Nhà nước. Thứ hai, Nhà nước cơ cấu lại quỹ đất thông qua QH, KHSDĐ Thông qua quyền định đoạt đối với đất đai, Nhà nước sử dụng công cụ QH, KHSDĐ để cơ cấu, điều phối lại quỹ đất sao cho phù hợp với tình hình thực tế, phát huy tối đa các tiềm năng của đất đai, tạo nguồn lực về vốn phục vụ cho các mục tiêu phát triển, bảo đảm quốc phòng – an ninh và cải thiện môi trường; đồng thời, bảo vệ hợp lý quỹ đất nông nghiệp, lâm nghiệp, nhất là diện tích đất trồng lúa nước có năng suất cao, chủ động nguồn nước tưới, diện tích đất có rừng xung yếu. Thứ ba, QH, KHSDĐ giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa phát triển kinh tế với ổn định xã hội, bảo vệ môi trường Phát triển bền vững là sự kết hợp hài hòa giữa ba yếu tố đó là phát triển kinh tế, ổn định xã hội đi liền với bảo vệ môi trường sinh thái, nghĩa là phải đạt được sự đầy đủ về mọi mặt, đáp ứng nhu cầu về vật chất, sự giàu có về tinh thần, bình đẳng và sự đồng thuận của xã hội, môi trường sống được trong lành. Để gắn kết ba nền tảng này thì QH, KHSDĐ là giải pháp hữu hiệu, bởi nó sẽ lựa chọn phương án tối ưu và ưu tiên những hoạt động phát triển kinh tế chất lượng cao, góp phần nâng cao chất lượng xã hội nhưng không làm ảnh hưởng đến môi trường. Thứ tư, QH, KHSDĐ thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng bền vững Xét về góc độ kinh tế, QH, KHSDĐ sau khi được phê duyệt sẽ làm tăng thêm giá trị của đất bởi việc chuyển mục đích sự dụng từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp, kích thích thị trường bất động sản phát triển mạnh mẽ [22, tr.12]; 11 thông qua sự tác động này sẽ kích thích nền kinh tế tăng trưởng, thu hút đầu tư vào bất động sản như dự án phát triển khu đô thị, khu phố chợ, trung tâm thương mại, du lịch và dịch vụ... Thứ năm, QH, KHSDĐ góp phần nâng cao giá trị cuộc sống cho cộng đồng Thực tế cho thấy, những nơi xây dựng và thực hiện QH, KHSDĐ bài bản, khoa học, hợp lý thì giá trị cuộc sống của người dân sẽ được nâng lên, bộ mặt cảnh quan tại các khu dân cư không còn cảnh nhếch nhác, xóa bỏ khu “ổ chuột” tạm bợ; hệ thống cơ sở hạ tầng, đường giao thông thông thoáng, hiện đại; đi kèm với đó là sự phát triển của các tổ hợp khu vui chơi, giải trí, mua sắm và cơ sở chăm sóc, điều trị sức khỏe đáp ứng nhu cầu an sinh xã hội cho nhân dân. Tóm lại, làm tốt công tác QH, KHSDĐ sẽ phát huy tiềm năng vốn có của đất đai, phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng – an ninh, chuyển đổi cơ cấu lao động thông qua chuyển đổi cơ cấu SDĐ, tạo việc làm mới, tăng thu nhập, cải thiện đời sống cho nhân dân [5, tr.14]. 1.1.3. Yêu cầu đặt ra đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Một là, QH, KHSDĐ phải là công cụ gắn kết giữa lợi ích kinh tế, lợi ích bảo vệ môi trường với đảm bảo an sinh xã hội. Khi khoanh định các diện tích đất cho phát triển công nghiệp, du lịch, thương mại, nông nghiệp phải cân đối các nhu cầu và lồng ghép các yếu tố bảo vệ môi trường, hạn chế lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm đảm bảo sự công bằng trong quan hệ đất đai. QH, KHSDĐ là kiểm soát việc SDĐ, là ý đồ SDĐ dựa trên các tính toán, cơ sở khoa học, vì vậy, trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện phải luôn luôn đảm bảo nguyên tắt phát triển bền vững [27, tr.36]. Hai là, QH, KHSDĐ phải được xây dựng và thực hiện dựa trên QH tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, bởi vì QH tổng thể được quan niệm là QH chung cho mọi ngành kinh tế, mọi lĩnh vực xã hội [34, tr.03]. QHSDĐ phải được xây dựng thống nhất không được chồng chéo mâu thuẫn với các QH khác và phải được xây dựng, thực hiện đồng bộ trong hệ thống các cấp QH từ QH tổng thể mang tính vĩ mô đến 12 QH chi tiết cấp cơ sở; QH cấp dưới phải thống nhất với QH cấp trên, QH cấp trên được xây dựng từ nhu cầu SDĐ của cấp dưới. Ba là, khi lựa chọn phương án QH, KHSDĐ nhất thiết phải quan tâm đến các yếu tố mang tính đặc thù của mỗi địa phương, vùng miền, nghiên cứu đến tính chất đất đai như không gian, tính chất thảm thực vật tự nhiên, điều kiện thủy văn, tính thỗ nhưỡng, tính chất phân dị lãnh thổ [31, tr.41]; đồng thời, phải dựa vào điều kiện về văn hóa – xã hội mang tính đặc thù như phong tục, tập quán, truyền thống đạo đức, tâm linh. Các yếu tố này thể hiện các nhu cầu SDĐ khác nhau, nếu bỏ qua chúng trong hoạch định phương án SDĐ sẽ không đạt được mục tiêu, không phát huy được vai trò của đất đai, gây lãng phí trong công tác QH [27, tr.38]. Bốn là, Đặc điểm của QHSDĐ là mang tính chiến lược, dự báo, chỉ đạo vĩ mô và ổn định lâu dài, trong quá trình triển khai, thực hiện QH chúng ta cần phải tiên liệu được những thay đổi trong các quan hệ kinh tế - xã hội để lựa chọn chiến lược SDĐ phù hợp, tôn trọng tính ổn định, hạn chế việc điều chỉnh một cách tùy tiện chạy theo lợi ích hiện tại, trước mắt mà ảnh hưởng đến cục diện chung. 1.1.4. Mối quan hệ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với các loại quy hoạch, kế hoạch khác Hiện nay, hệ thống QH ở Việt Nam có thể phân thành các nhóm lớn đó là QH tổng thể phát triển kinh tế – xã hội; QH phát triển ngành, lĩnh vực, sản phẩm; QH thuộc lĩnh vực xây dựng; QH thuộc lĩnh vực tài nguyên môi trường. 1.1.4.1. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với kế hoạch sử dụng đất Thứ nhất, QHSDĐ và KHSDĐ tạo thành một thể thống nhất không thể tách rời trong quản lý Nhà nước về đất đai, giữa chúng có mối liên hệ gắn bó mật thiết, hỗ trợ lẫn nhau để trở thành công cụ hữu hiệu giúp Nhà nước quản lý, giám sát việc SDĐ hiệu quả, tiết kiệm. Thứ hai, nội dung QHSDĐ được tính toán, xây dựng trước rồi đến KHSDĐ. Việc xây dựng KH phải căn cứ vào QH, phải coi QH là cơ sở quan trọng trong toàn bộ các khâu thực hiện của KH. Nội dung QH được xây dựng có cơ sở khoa học, 13 định hướng bao quát, khoanh định rõ ràng bao nhiêu thì KH càng có điều kiện để thực hiện hiệu quả bấy nhiêu. Thứ ba, giữa QHSDĐ với KHSDĐ có mối liên hệ nhân quả với nhau, nếu không có QHSDĐ thì KHSDĐ không có căn cứ để thực hiện, việc xây dựng QH phải dự tính được việc thực hiện của KH, ngược lại kết quả thực hiện KHSDĐ là cơ sở để nhìn nhận, đánh giá quá trình xây dựng QHSDĐ như thế nào. Như vậy, QHSDĐ và KHSDĐ là các công cụ quan trọng không thể thiếu trong quá trình quản lý đất đai của Nhà nước, QHSDĐ phải mang tầm chiến lược, bao quát, dự báo được tình hình SDĐ trong tương lai và KHSDĐ phải bám sát QH, thiết kế nội dung cụ thể, chi tiết, phù hợp với điều kiện thực tế của từng vùng, lãnh thỗ, địa phương. 1.1.4.2. Mối quan hệ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với quy hoạch tổng thể, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội QH tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là một trong những tiền đề cung cấp căn cứ khoa học để xây dựng KH phát triển kinh tế - xã hội, bao gồm những thành phần QH chủ yếu: QH phát triển xã hội; SDĐ; phát triển đô thị; phát triển công nghiệp, nông nghiệp; sử dụng tài nguyên nước; giao thông, vận tải; thương mại, dịch vụ... [35, tr.51]. Như vậy, QHSDĐ là một bộ phận trong QH phát triển kinh tế - xã hội, trong đó đề cập đến dự kiến SDĐ ở mức độ phương hướng và một số nhiệm vụ chủ yếu. Ngoài ra, giữa QHSDĐ và QH phát triển kinh tế - xã hội cũng có những điểm khác nhau cơ bản đó là: Thứ nhất, đối tượng điều chỉnh của QH tổng thể phát triển kinh tế – xã hội rộng hơn nhiều so với đối tượng của QHSDĐ. Nhiệm vụ chủ yếu của QHSDĐ là xác định cơ cấu và phương hướng SDĐ, xây dựng phương án QH phân phối SDĐ đai thống nhất và hợp lý. Còn đối tượng của QH tổng thể phát triển kinh tế – xã hội là các vấn đề về kinh tế - xã hội, định hướng phát triển kinh tế - xã hội trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, giáo dục, quốc phòng, an ninh..., trong đó tài nguyên đất chỉ là một đối tượng được QH này tác động. 14