Tài liệu Quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn ngân sách trên địa bàn huyện tam dương tỉnh vĩnh phúc

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN THỊ KIM PHƯỢNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN NGÂN SÁCH TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN TAM DƯƠNG TỈNH VĨNH PHÚC Chuyên ngành: QUẢN LÝ KINH TẾ Mã số : 60.34.04.10 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. Trần Ngọc Ngoạn HÀ NỘI, 2017 HÀ NỘI, 2017 LỜI CAM ĐOAN Tên đề tài: “Quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn ngân sách trên địa bàn huyện Tam Dương - tỉnh Vĩnh Phúc” Học viên thực hiện: Trần Thị Kim Phượng Lớp: Kinh tế học đợt 1 năm 2015, Học viện Khoa học xã hội Số điện thoại liên lạc: 0913.469.982 Người hướng dẫn khoa học: TS. Trần Ngọc Ngoạn Tôi xin cam đoan số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và chưa được sử dụng để bảo vệ một học vị nào. Mọi thông tin trích dẫn trong luận văn đều được chỉ rõ nguồn gốc. Hà Nội, ngày tháng năm 2017 Tác giả luận văn Trần Thị Kim Phượng MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XDCB BẰNG NGUỒN NGÂN SÁCH .......................................... 10 1.1. Khái niệm, vị trí, vai trò của đầu tư xây dựng cơ bản ............................... 10 1.2. Một số vấn đề lí luận về QLNN các dự án đầu tư bằng nguồn ngân sách .. 13 1.3. Nội dung và các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả quản lý Nhà nước các dự án đầu tư xây dựng cơ bản ............................................................................... 23 1.4. Các hình thức quản lý thực hiện dự án đầu tư XDCB ............................... 26 1.5. Các chủ thể tham gia quản lý dự án đầu tư xây dựng ................................ 27 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XDCB BẰNG NGUỒN NGÂN SÁCH TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN TAM DƯƠNG ................................................................................. 28 2.1. Giới thiệu tổng quan về huyện Tam Dương .............................................. 28 2.2. Tình hình đầu tư bằng nguồn NSNN trên địa bàn huyện Tam Dương ... 31 2.3. Hoạt động QLNN các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn ngân sách trên địa bàn huyện Tam Dương giai đoạn 2013 - 2015 ................................................. 35 2.4. Đánh giá chung......................................................................................... 54 CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XDCB BẰNG NGUỒN NGÂN SÁCH TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN TAM DƯƠNG .................................................... 60 3.1. Quan điểm, định hướng, mục tiêu phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn huyện Tam Dương giai đoạn 2011 - 2015 ........................................................ 60 3.2. Nhu cầu ĐTXDCB trong những năm tới của huyện Tam Dương .............. 62 3.3. Quan điểm xây dựng các giải pháp ........................................................... 65 3.4. Các giải pháp ............................................................................................ 66 KẾT LUẬN .................................................................................................... 78 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................. 80 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CĐT Chủ đầu tư DA Dự án DAĐT Dự án đầu tư GPMB Giải phóng mặt bằng GTNT Giao thông nông thôn KHKT Khoa học kỹ thuật MN Mầm non NSNN Ngân sách nhà nước NVH Nhà văn hóa QLDA Quản lý dự án QLNN Quản lý nhà nước QSDĐ Quyền sử dụng đất THCS Trung học cơ sở TTCN Tiểu thủ công nghiệp XDCB Xây dựng cơ bản XHCN Xã hội chủ nghĩa ĐTXDCB Đầu tư xây dựng cơ bản NSTW Ngân sách trung ương DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1: Nguồn vốn đầu tư theo phân cấp đơn vị Chủ đầu tư ............................. 32 giai đoạn 2013 - 2015 trên địa bàn huyện Tam Dương ........................................... 32 Bảng 2.2: Cơ cấu nguồn vốn đầu tư theo lĩnh vực đầu tư ...................................... 33 giai đoạn 2013 - 2015 trên địa bàn huyện Tam Dương ........................................... 33 Bảng 2.3: Kết quả thực hiện nguồn vốn đầu tư từ NSNN ...................................... 34 giai đoạn 2013 - 2015 trên địa bàn huyện Tam Dương ........................................... 34 Bảng 2.4: Công tác chuẩn bị đầu tư chưa tốt ảnh hưởng đến DAĐT ................... 38 Bảng 2.5: Giá trị tổng mức đầu tư, tổng dự toán của một số dự án ...................... 42 do tư vấn lập và sau khi thẩm định........................................................................... 42 Bảng 2.6: Giá trị trúng thầu một số dự án so với giá gói thầu ............................... 48 Bảng 3.1: Dự kiến các công trình dự án trọng điểm đầu tư ................................... 62 trên địa bàn huyện Tam Dương giai đoạn 2011 - 2020 ........................................... 62 DANH MỤC SƠ ĐỒ Sơ đồ 1.1. Phương pháp xác định tổng mức đầu tư .................................................. 23 Sơ đồ 1.2. CĐT thuê tổ chức tư vấn quản lý điều hành dự án .................................. 27 Sơ đồ 1.3. Các chủ thể tham gia quản lý dự án ......................................................... 27 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Nguồn vốn nhà nước dành cho đầu tư xây dựng cơ bản (ĐTXDCB) hàng năm ngày càng tăng và chiếm tỷ trọng rất lớn của ngân sách Nhà nước (NSNN). Vốn đầu tư là nguồn lực quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế của mỗi quốc gia. Quy mô đầu tư, hiệu quả đầu tư tác động trực tiếp đến sự phát triển bền vững, đến hiệu quả kinh tế và đời sống hàng ngày của con người. Trong thời gian qua công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn huyện Tam Dương, tỉnh Vĩnh Phúc có nhiều tiến bộ. Nhìn chung, các công trình đã được Chủ đầu tư nghiệm thu, đưa vào khai thác sử dụng đảm bảo phát huy hiệu quả, chất lượng, kỹ thuật, đáp ứng được yêu cầu thiết kế đề ra, góp phần tích cực vào sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, phục vụ đời sống nhân dân trên địa bàn huyện. Tuy nhiên, qua kiểm tra thực tế trên địa bàn huyện còn có những công trình xây dựng chưa thực sự phát huy hiệu quả như mục tiêu đề ra, nhiều hạng mục công trình chưa đảm bảo chất lượng, nguyên nhân chính là do có những hạn chế, thiếu sót trong công tác khảo sát, thiết kế, thẩm tra thiết kế, phê duyệt thiết kế, thi công, giám sát thi công… của các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng; chưa tuân thủ đúng các quy định của pháp luật hiện hành về quản lý đầu tư xây dựng. Đại hội Đảng bộ huyện Tam Dương lần thứ XIX nhiệm kỳ 2015 - 2020 đề ra nhiệm vụ, mục tiêu đẩy mạnh phát triển kinh tế trên địa bàn. Phấn đấu đạt tốc độ tăng trưởng giá trị sản xuất bền vững, chuyển dịch cơ cấu kinh tế trên địa bàn theo hướng tăng nhanh tỷ trọng công nghiệp, dịch vụ… đẩy mạnh công tác xóa đói giảm nghèo, xây dựng đô thị, nông thôn mới. Để khắc phục những tồn tại về công tác quản lý nhà nước (QLNN) các dự án ĐTXDCB bằng nguồn ngân sách và thực hiện được mục tiêu Đảng bộ huyện đề ra, huyện Tam Dương cần tiến hành đồng bộ nhiều giải pháp, trong đó hoàn thiện công tác quản lý nhà nước các dự án ĐTXDCB từ nguồn ngân sách là một nội dung quan trọng. Để làm được điều này, việc nghiên cứu đánh giá một cách toàn diện và sâu sắc về thực trạng công tác quản lý nhà nước các dự án ĐTXDCB từ nguồn ngân sách của 1 huyện, tìm ra những hạn chế và nguyên nhân, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý các dự án này là hết sức cần thiết và có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn. Là cán bộ đã từng công tác tại huyện Tam Dương, đang theo học lớp sau đại học chuyên ngành Quản lý kinh tế tại Học viện Khoa học xã hội – Viện Hàm lâm Khoa học xã hội Việt Nam, bản thân muốn được vận dụng những kiến thức đã học để đi sâu nghiên cứu, góp phần thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn huyện, do đó tôi chọn đề tài: “Quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn ngân sách trên địa bàn huyện Tam Dương - tỉnh Vĩnh Phúc” làm đề tài luận văn thạc sĩ. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài 2.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài Nghiên cứu về quản lý xấy dựng cơ bản nói chung, quản lý Nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản vốn ngân sách Nhà nước đã được các nhà nghiên cứu nước ngoài đề cập khá nhiều. Sau đây có thể nêu một số công trình có liên quan đến lĩnh vực này. "Nghiên cứu lịch sử phát triển đối với quản lý xây dựng hệ thống đấu thầu ở Nhật Bản" của Hiroshi Isohata – Trường Cao đẳng Công nghiệp, Đại học Nihon, Chiba, Nhật Bản 2009. Bài này nghiên cứ về lịch sử phát triển hệ thống đấu thầu xây dựng cho các công trình công cộng, từ thời xưa thông qua các kỷ nguyên hiện đại đến nay. Tác giả làm rõ đặc trưng của sự phát triển trong mua sắm và quản lý hệ thống xây dựng những công nghệ phần mềm đối với đấu thầu, hợp đồng, và quản lý xây dựng hiện đại ở Nhật Bản. Nghiên cứu này cũng làm sáng tỏ các yếu tố lịch sử đã bị ảnh hưởng đến xây dựng hệ thống mua sắm và đấu thầu xây dựng cho các công trình công cộng. Các vấn đề hiên tại trong ngành công nghiệp xây dựng Nhật Bản được xem như là nền tảng. Điều này sẽ nghiên cứu tiếp theo về hiện đại hóa xây dựng vào nửa cuối thế kỷ XIX, và xem xét trên các đặc trưng các yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển của hệ thống đấu thầu xây dựng công trình công cộng ở Nhật Bản hiện đại. Nghiên cứu này bao gồm việc kiểm tra quá trình hợp đồng và quản lý xây dựng để làm rõ đặc điểm của xây dựng hệ thống mua sắm và đấu thầu xây dựng cho các công trình công cộng ở Nhật Bản. 2 * Kinh nghiệm về quy trình quản lý đầu tư xây dựng ở Anh - Ở Anh đối với các dự án quan trọng của Chính phủ có các tổ chức đóng vai trò Chủ đầu tư của các dự án. Họ không có nhà thầu thuộc nhà nước, các dự án quan trọng được đấu thầu giữa các công ty tư nhân. Có thể trao thầu dưới hình thức thầu chính, xây dựng - vận hành - chuyển giao hoặc chìa khóa trao tay hoặc nhà thầu thiết kế và xây dựng được chọn thông qua đấu thầu. Chủ đầu tư nêu rõ yêu cầu về công trình xây dựng hoàn thành, những công việc còn lại thuộc trách nhiệm của nhà thầu thiết kế và xây dựng. Chủ đầu tư yêu cầu nhà thầu đệ trình đề xuất thiết kế và giá trọn gói. Sau đó tiến hành thương thảo hợp đồng để lựa chọn nhà thầu. Chủ đầu tư lấy ý kiến từ các nhà tư vấn kiến trúc, kỹ thuật và tư vấn quản lý chi phí để đưa ra kết luận lựa chọn nhà thầu thiết kế và xây dựng. Tư vấn quản lý chi phí tham gia vào dự án để giúp chủ đầu tư quản lý chi phí của dự án. Tư vấn quản lý chi phí giữ vai trò quan trọng trong quản lý chi phí xây dựng ở Anh. Họ chịu trách nhiệm quản lý chi phí từ khi khởi công đến khi dự án hoàn thành. Tư vấn quản lý chi phí chịu trách nhiệm kiểm soát chi phí từ ngân sách đến thanh toán cuối cùng. Quy trình quản lý chi phí bao gồm dự toán, đấu thầu, hợp đồng, thanh toán, thay đổi và khiếu nại. 2.2. Tình hình nghiên cứu trong nước Hoàn thiện quản lý Nhà nước đối với ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN đã có một số đề tài, bài viết được nghiên cứu và đăng tải trên những kía cạnh khác nhau. Có thể nêu nên một số công trình đã nghiên cứu có liên quan trực tiếp đến vấn đề này như: Luận án tiến sỹ kinh tế: " Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách Nhà nước ở Việt Nam" Của Tạ Văn Khoái, Tại Học viện chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2009; nghiên cứu QLNN đối với các dự án ĐTXD từ NSNN trên các giai đoạn của chu trình dự án, chủ yếu là cấp NSTW trong phạm vi cả nước. QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN gồm năm nội dung: Hoạch đinh, xây dựng khung pháp luật, ban hành và thực hiên cơ chế, tổ chức bộ máy và kiểm tra, kiểm soát. Tác giả đã chỉ ra nhiều hạn chế, bất cấp trên nhiều mặt như: Khung pháp luật chưa đồng bộ, chưa thống nhất, cơ chế quản lý còn nhiều điểm lạc hậu, năng lực quản lý chưa đáp ứng yên cầu. Luân án đã chỉ rõ ba nhóm nguyên nhân của các hạn chế, bất cập, trong các nguyên nhân đó có nguyên nhân chủ quan từ bộ máy, cán bộ quản lý. 3 Đồng thời cũng chỉ rõ hạn chế các dự án, trong đó đặc biệt là sự phân tán, dàn trải, sai phạm và kém hiệu quả của không ít dự án ĐTXD từ NSNN. Luận án khẳng định các bộ, ngành cần phải xây dựng và thực thi chương trình phát triển dự án ĐTXD từ NSNN làm cơ sở cho công tác kế hoạch hoá hoạt động tại các dự án ĐTXD từ NSNN của bộ, ngành mình và của cấp ngân sách trung ương (NSTW). Thông qua nghiên cứu chủ yếu tính từ năm 1999 (Nghị định số 52/199/NĐCP được ban hành), trong đó trọng tâm khảo sát, chủ yếu từ năm 2001 đến năm 2009, luân án đề xuất hệ thống 6 nhóm giải pháp đối mới QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN, đặc biệt là việc đề xuất xây dựng và thực thi chương trình phát triển dự án; Đề xuất ứng dụng mô hình hợp tác giữa nhà nước và tư nhân, mô hình "mua" công trình theo phương thức tổng thầu chìa khóa trao tay; Phân bổ vốn NSNN theo đời dự án; Áp dụng phương thức quản lý dự án theo đầu ra và kết quả; Kiểm soát thu nhật của cán bộ quản lý; Kiểm toán trước khi quyết định đầu tư phê duyệt dự án; Kiểm toán trách nhiệm kinh tế người đứng đầu, kiểm toán theo chuyên đề; Tăng cường các chế tài xử lý trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu.. Luân án tiến sĩ "Giải pháp tài chính nhằm lâng cao hiệu quả vốn đầu tư XDCB từ ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Nghệ An" của Phan Thanh Mảo tại trường Đại học kinh tế quốc dân, năm 2003 đã hệ thống hóa, phân tích và làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về chi ngân sách nhà nước, ĐTXDCB, hiệu quả ĐTXDCB và một số vấn đề có liên quan trong nền kinh tế thị trường. Đặc biệt đi sâu và nghiên cứu vấn đề hiệu quả vốn ĐTXDCB từ ngân sách Nhà nước: Tư vấn về khái niêm, các hình thức biểu hiện, chỉ tiêu phản ánh, nó xác định các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả vốn ĐTXDCB từ ngân sách Nhà nước. Từ đó làm cơ sở cho việc đánh giá thực trạng hiệu quả vốn ĐTXDCB từ ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Nghệ An. Phân tích, chứng minh, luân giải thực trạng hiệu quả ĐTXDCB mà chủ yếu là hiệu quả ĐTXDCB từ nguồn ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Nghệ An thời gian từ năm 1995 - 2001. Qua phân tích thực trạng hiệu quả ĐTXDCB từ ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Nghệ An, luận án đã rút ra được nhưng thành công, thất bại và chỉ ra những tồn tại và nguyên nhân gây ra. Đề xuất giải pháp tài chính khắc phục tồn tại nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư XDCB từ ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh 4 Nghệ An thời gian tới. Luân án đưa ra 6 giải pháp từ vĩ mô đến vi mô; Từ chính sách chung của Nhà nước về quản lý vốn ngân sách dành cho đầu tư phát triển đến giải pháp nghiệp vụ tài chính nói chung và công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn Nghệ An nói riêng. Từ giải pháp cụ thể luận án cũng nêu lên nhứng kiến nghị đối với nhà nước, các cấp các ngành điều chỉnh, bổ sung, sửa đổi hoàn thiện công tác quản lý nguốn vốn ĐTXDCB thuộc ngân sách nhà nước nói chung và ở Nghệ An nói riêng đạt hiệu quả. Kiến nghị với các cấp các ngành bổ sung sửa đổi chính sách chế độ, chế tài, quy trình nghiệp vụ cấp phát, cho vay vốn ngân sách Nhà nước và tổ chức bộ máy quản lý tài chính đối với nguồn ngân sách Nhà nước dành cho đầu tư XDCB. 2.3 Nhận xét chung về tổng quan các công trình đã nghiên cứu Từ việc tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến chủ đề nghiên cứu của đề tài, có thể rút ra một số kinh nghiệm để áp dụng vào thực tiễn trên địa bàn huyện Tam Dương như sau: Nhìn chung, các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước có những mức độ khác nhau, trên nhiều khía cạnh khác nhau đã đề cập đến quản lý Nhà nước đối với ĐTXDCB từ vốn NSNN. Phần lớn các công trình nghiên cứu đã được công bố và nghiên cứ sâu về một kía cạnh nhất định của quản lý Nhà nước trên một vài khía cạnh trên địa bàn các tỉnh, thành phố như luận án tiến sĩ "Giải pháp tài chính nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư XDCB từ ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Nghệ An" của Phan Thanh Mảo; như luân án tiến sỹ kinh tế: " Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước ở Việt Nam" của Tạ Văn Khoái; Nghiên cứu QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN của tác giả tiếp cận theo các giai đoạn của chu trình dự án. Theo tác giả, QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN gồm năm nội dung: Hoạch định; Xây dựng khung pháp luật; Ban hành và thực hiện cơ chế; Tổ chức bộ máy và kiểm tra, giám sát. Tuy nhiên, quản lý Nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản là gì? Quá trình quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách Nhà nước bao gồm 5 những khâu nào? Các khâu như đấu thầu, triển khai, vấn đề chất lượng công trình, vấn đề thanh quyết toán vốn đầu tư XDCB có ý nghĩa như thế nào trong quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách Nhà nước? đây là những vấn đề cần được tiếp tục làm rõ. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1 Mục đích nghiên cứu Phân tích và đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nước các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn ngân sách trên địa bàn huyện Tam Dương, tỉnh Vĩnh Phúc; chỉ ra những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác này. 3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu - Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý nhà nước các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn ngân sách trên địa bàn cấp huyện. - Phân tích và đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nước các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn ngân sách trên địa bàn huyện Tam Dương, tỉnh Vĩnh Phúc giai đoạn 2013 - 2015. - Đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn ngân sách trên địa bàn huyện Tam Dương, tỉnh Vĩnh Phúc. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: + Công tác quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn ngân sách trên địa bàn huyện Tam Dương, tỉnh Vĩnh Phúc giai đoạn 2013 - 2015. - Phạm vi nghiên cứu: + Phạm vi về nội dung: Nghiên cứu công tác quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn ngân sách Nhà nước. + Phạm vi nghiên cứu về thời gian: Nghiên cứu Công tác quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn ngân sách trên địa bàn huyện Tam Dương, tỉnh Vĩnh Phúc, tuy nhiên luận văn sẽ đi sâu nghiên cứu giai đoạn từ năm 2013 đến năm 2015 vì đây là giai đoạn thực hiện đề án Tái cơ cấu các công trình XDCB. 6 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận của đề tài Thứ nhất, tiếp cận hệ thống: Nghiên cứu QLNN đối với ĐTXDCB từ vốn ngân sách nhà nước được đặt trong tổng thể cấu trúc giữa ĐTXDCB từ vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Tam Dương với tổng thể đầu tư XDCB nói chung; Đặt QLNN đối với đầu tư XDCB từ vốn NSNN trên địa bàn huyện Tam Dương trong quan hệ tương tác với QLNN trong điều kiện kinh tế thị trường nói chung, quản lí nhà nước trong đầu tư XDCB nói riêng, tránh tình trạng nghiên cứu biệt lập, tĩnh tại. Thứ hai, tiếp cận đa tuyến và phức hợp: Nghiên cứu QLNN đối với ĐTXDCB từ vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Tam Dương là lĩnh vực hết sức phong phú, rộng lớn, đa dạng nên cần có cách tiếp cận đa tuyến và phức hợp; trong đó nhấn mạnh cách tiếp cận kinh tế học quản lí, kinh tế học chính trị, kinh tế học vĩ mô và kinh tế học đầu tư. Cách tiếp cận này sẽ cho phép lượng hóa các chỉ tiêu của quản lí nhà nước đối với đầu tư XDCB từ vốn NSNN; cho thấy tính đa dạng của yêu cầu trong QLNN đối với từng khâu của quá trình xây dựng các công trình cơ bản; cho phép khắc phục lối nhìn phiến diện không thấy được các nhân tố đa dạng, phong phú chi phối, ảnh hưởng đến QLNN; hoặc không nhận diện đầy đủ tác động của thị trường đối với phát triển dịch vụ xã hội. Thứ ba, tiếp cận lịch sử - cụ thể: Tiếp cận lịch sử - cụ thể đòi hỏi gắn QLNN đối với ĐTXDCB từ vốn NSNN trên địa bàn huyện Tam Dương với bối cảnh, điều kiện cụ thể, trong từng thời kỳ, trên địa bàn nhất định; để lí giải thực trạng, đồng thời có thể đề xuất giải pháp sát với thực tế của tỉnh và huyện Tam Dương... Thứ tư, tiếp cận hiệu quả và phát triển bền vững: QLNN đối với vốn ĐTXDCB trên địa bàn huyện Tam Dương cần dựa trên quan điểm hiệu quả và phát triển bền vững; phải tính toán đến lợi ích của tương lai, bảo đảm tính toàn cục, lâu dài, có chế độ sử dụng tài chính công hợp lí, nhất là bảo đảm tính minh bạch và thúc đẩy canh tranh trong các khâu QLNN. 5.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp luận: Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử mà các nhà nghiên cứu kinh tế sử dụng nghiên cứu 7 sự phát triển tự nhiên, xã hội và tư duy, để nghiên cứu quản lý Nhà nước đối với đầu tư XDCB từ nguồn NSNN, thực hiên khung lý thuyết trên, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau đây: Tham khảo các tài liệu lý luận khoa học, sách báo, tạp chí, các bài viết trên internet, các Nghị định, thông tư, Chỉ thị, Quyết định về quản lý dự án đầu tư XDCB. - Phương pháp thu thập số liệu: Đề tài sử dụng số liệu thứ cấp, lấy từ các nguồn thông tin khác nhau như văn kiện Đại hội Đảng bộ huyện; Báo cáo Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội; Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2013 – 2015; Niêm giám thống kê năm 2013, 2014, 2015 của Chi cục Thống kê, Báo cáo đầu tư XDCB hàng năm của UBND huyện; Báo cáo hàng năm của phòng Công thương; Ban quản lý Dự án Đầu tư và Xây dựng huyện, UBND một số xã trên địa bàn huyện. Các Báo báo, kết luận của thanh tra Sở Tài chính, thanh tra Sở Kế hoạch và Đầu tư, thanh tra tỉnh, thanh tra huyện và Báo cáo của kiểm toán Nhà nước trên địa bàn huyện Tam Dương. Các tài liệu này được thu thập có chọn lọc và trên cơ sở phân tích thực trạng, rút ra những tồn tại, nguyên nhân từ đó xây dựng phương hướng và đưa ra giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nước các dự án đầu tư XDCB trên địa bàn huyện Tam Dương, tỉnh Vĩnh Phúc. - Phương pháp phân tích số liệu Để thực hiện đề tài nghiên cứu tác giả sử dụng các phương pháp phân tích số liệu sau đây: - Phương pháp phân tổ thống kê, mô tả: Là phương pháp căn cứ vào một hay một số tiêu thức nào đó để tiến hành phân tích các đơn vị của hiện tượng nghiên cứu thành các tổ có tính chất giống nhau. - Phương pháp tổng hợp: Tiến hành thống kê toàn bộ số liệu, tài liệu có liên quan đến đề tài dưới dạng biểu mẫu, danh sách… giúp cho việc thu thập thuận lợi theo từng nội dung, chỉ tiêu phân tích. Các số liệu thống kê xử lý bằng phần mềm Excel,… Trên cơ sở các số liệu thu thập được phân tích và xử lý số liệu đòi hỏi chính xác; phân tích sự tương quan giữa các yếu tố; từ đó đánh giá, so sánh để rút ra nhận xét, kết luận và kiến nghị giải pháp của các vấn đề đặt ra. 8 - Phương pháp đánh giá và so sánh: Là phương pháp xem xét các chỉ tiêu phân tích bằng cách dựa trên việc so sánh số liệu với một chỉ tiêu cơ sở (chỉ tiêu gốc). Điều kiện để so sánh là: Các chỉ tiêu so sánh phải cùng nội dung kinh tế, đơn vị đo lường, phương pháp tính toán. - Phương pháp minh họa bằng biểu đồ, đồ thị: Là phương pháp phản ánh trực quan các số liệu phân tích bằng biểu đồ hoặc đồ thị, qua đó mô tả xu hướng, mức độ biến động của chỉ tiêu phân tích hoặc thể hiện mối quan hệ kết cấu của các bộ phận trong một tổng thể nhất định. Trên cơ sở đánh giá, xác định những nguyên nhân gây ra biến động của các chỉ tiêu, đồng thời có giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý của vấn đè đặt ra. - Một số phương pháp khác: Phương pháp kế thừa chọn lọc các tài liệu, các kết quả nghiên cứu đã có liên quan đến đề tài. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Hệ thống hóa những kiến thức lý luận cơ bản về dự án đầu tư XDCB và các văn bản về quản lý Nhà nước đối với các dự án đầu tư XDCB. - Đúc rút kinh nghiệm từ thực tiễn công tác quản lý nhà nước các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn ngân sách ở một số địa phương trong nước và nước ngoài. - Phân tích và đánh giá được thực tế công tác quản lý Nhà nước các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn ngân sách trên địa bàn huyện, chỉ ra những kết quả đạt được, những tồn tại, nguyên nhân của những tồn tại. - Đưa ra giải pháp hoàn thiện công tác quản lý Nhà nước các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn ngân sách trên địa bàn huyện Tam Dương. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, luận văn được kết cấu thành 3 chương như sau: Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn ngân sách. Chương 2: Thực trạng công tác quản lý nhà nước các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn ngân sách trên địa bàn huyện Tam Dương. Chương 3: Đề xuất và giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn ngân sách trên địa bàn huyện Tam Dương. 9 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XDCB BẰNG NGUỒN NGÂN SÁCH 1.1. Khái niệm, vị trí, vai trò của đầu tư xây dựng cơ bản 1.1.1. Khái niệm về đầu tư xây dựng cơ bản Đầu tư là việc bỏ vốn nhằm đạt được một hoặc một số mục đích cụ thể nào đó của người sở hữu vốn (hoặc người được cấp có thẩm quyền giao quản lý vốn) với những yêu cầu nhất định. Theo Luật Xây dựng: Đầu tư xây dựng là việc bỏ vốn để xây dựng mới, mở rộng hoặc cải tạo những công trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong một thời hạn nhất định. 1.1.2. Vị trí và vai trò của đầu tư xây dựng trong nền kinh tế Đầu tư xây dựng có vai trò hết sức quan trọng trong quá trình phát triển của bất kỳ hình thức kinh tế nào, nó tạo ra những cơ sở vật chất kỹ thuật, những nền tảng vững chắc ban đầu cho sự phát triển của xã hội. Đầu tư xây dựng cơ bản hình thành các công trình mới với thiết bị công nghệ hiện đại; tạo ra những cơ sở vật chất hạ tầng ngày càng hoàn thiện đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước và đóng vai trò quan trọng trên mọi mặt kinh tế, chính trị - xã hội, an ninh - quốc phòng. Đối với một nước đang phát triển như nước ta hiện nay, quản lý hiệu quả các dự án xây dựng là rất quan trọng nhằm tránh gây ra lãng phí thất thoát những nguồn lực vốn đã rất hạn hẹp. 1.1.3. Dự án đầu tư xây dựng Khái niệm và đặc điểm dự án đầu tư xây dựng - Khái niệm: Theo Luật xây dựng, Dự án đầu tư xây dựng công trình là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để xây dựng mới, mở rộng hoặc cải tạo những công trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong một thời hạn nhất định. Hồ sơ dự án đầu tư xây dựng bao gồm 2 phần, phần thuyết minh và phần thiết kế cơ sở. 10 - Đặc điểm của dự án đầu tư xây dựng công trình:Dự án xây dựng là tập hợp các hồ sơ và bản vẽ thiết kế, trong đó bao gồm các tài liệu pháp lý, quy hoạch tổng thể, kiến trúc, kết cấu, công nghệ tổ chức thi công… được giải quyết. Các dự án đầu tư xây dựng có một số đặc điểm sau: (1) Dự án có tính thay đổi: Dự án xây dựng không tồn tại một cách ổn định cứng, hàng loạt phần tử của nó đều có thể thay đổi trong quá trình thực thi do nhiều nguyên nhân, chẳng hạn các tác nhân từ bên trong như nguồn nhân lực, tài chính, các hoạt động sản xuất… và bên ngoài như môi trường chính trị, kinh tế, công nghệ, kỹ thuật … và thậm chí cả điều kiện kinh tế xã hội. (2) Dự án có tính duy nhất: Mỗi dự án đều có đặc trưng riêng biệt, được thực hiện trong những điều kiện khác biệt nhau cả về địa điểm, không gian, thời gian và môi trường luôn thay đổi. (3) Dự án có hạn chế về thời gian và quy mô: Mỗi dự án đều có điểm khởi đầu và kết thúc rõ ràng và thường có một số kỳ hạn có liên quan. Mỗi dự án đều được khống chế bởi một khoảng thời gian nhất định, trên cơ sở đó trong quá trình triển khai thực hiện, nó là cơ sở để phân bổ các nguồn lực sao cho hợp lý và có hiệu quả nhất. Sự thành công của quản lý dự án thường được đánh giá bằng khả năng có đạt được đúng thời điểm kết thúc đã được định trước hay không? Quy mô của mỗi dự án là khác nhau và được thể hiện một cách rõ ràng trong mỗi dự án vì điều đó quyết định đến việc phân loại dự án và xác định chi phí đầu tư của dự án. (4) Dự án có liên quan đến nhiều nguồn lực khác nhau: Triển khai dự án là quá trình thực hiện một chuỗi các đề xuất để thực hiện các mục đích cụ thể nhất định, chính vì vậy để thực hiện được nó chúng ta phải huy động nhiều nguồn lực khác nhau, việc kết hợp hài hoà các nguồn lực đó trong quá trình triển khai thực hiện là một trong những nhân tố góp phần nâng cao hiệu quả của dự án. Các giai đoạn thực hiện dự án đầu tư xây dựng Dự án đầu tư xây dựng và quá trình đầu tư xây dựng của bất kỳ dự án nào cũng bao gồm 3 giai đoạn đó là: (1) Chuẩn bị đầu tư; (2) Thực hiện đầu tư; (3) Kết thúc xây dựng và đưa công trình vào khai thác sử dụng. 11 Bảng 1. Quá trình thực hiện dự án đầu tư Lập báo cáo Lập dự án đầu tư đầu tư (Đối với dự (Lập Báo cáo án quan trọng kinh tế kỹ quốc gia) thuật) (Giai đoạn chuẩn bị đầu tư) Thiết Đấu Thi kế thầu công Nghiệm thu (Giai đoạn thực hiện ( Giai đoạn kết thúc đầu tư) dự án đầu tư) => (2) => => (3) (1) => (1) Giai đoạn chuẩn bị đầu tư: Đối với các dự án quan trọng quốc gia thực hiện theo Nghị quyết số 66/2006/QH11 của Quốc hội thì chủ đầu tư phải lập Báo cáo đầu tư trình Chính phủ xem xét để trình Quốc hội thông qua chủ trương và cho phép đầu tư. Vị trí, quy mô xây dựng công trình phải phù hợp với quy hoạch xây dựng được cấp có thẩm quyền phê duyệt, nếu chưa có trong quy hoạch xây dựng thì phải được Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chấp thuận. (2) Giai đoạn thực hiện đầu tư: Sau khi báo cáo đầu tư được phê duyệt, dự án đầu tư được chuyển sang giai đoạn thực hiện đầu tư. Vấn đề đầu tiên là lựa chọn đơn vị tư vấn, phải lựa chọn được những chuyên gia tư vấn, thiết kế giỏi trong các tổ chức tư vấn, thiết kế giàu kinh nghiệm, có năng lực thực thi việc nghiên cứu từ giai đoạn đầu, giai đoạn thiết kế đến giai đoạn quản lý giám sát xây dựng. Trong khi lựa chọn đơn vị tư vấn, nhân tố quyết định là cơ quan tư vấn này phải có kinh nghiệm qua những dự án đã được họ thực hiện trước đó. Tuỳ theo quy mô, tính chất công trình xây dựng, việc thiết kế có thể thực hiện theo một bước, hai bước hay ba bước: Thiết kế một bước là thiết kế bản vẽ thi công áp dụng đối với công trình chỉ lập Báo cáo kinh tế kỹ thuật;Thiết kế hai bước bao gồm thiết kế cơ sở và thiết kế bản vẽ thi công áp dụng đối với công trình quy định phải lập dự án đầu tư; Thiết kế ba bước bao gồm thiết kế cơ sở, thiết kế kỹ thuật và thiết kế bản vẽ thi công áp dụng đối với công trình quy định phải lập dự án và có quy mô là cấp đặc biệt, cấp I và công trình cấp II có kỹ thuật phức tạp do người quyết định đầu tư quyết định. 12 (3) Giai đoạn kết thúc xây dựng và đưa công trình vào khai thác sử dụng: Sau khi công trình được thi công xong theo đúng thiết kế đã được phê duyệt, đảm bảo các yêu cầu về chất lượng, kỹ thuật, mỹ thuật, CĐT thực hiện công tác bàn giao công trình cho cơ quan quản lý, sử dụng thực hiện khai thác, vận hành công trình với hiệu quả cao nhất. Như vậy các giai đoạn của quá trình đầu tư có mối liên hệ hữu cơ với nhau, mỗi giai đoạn có tầm quan trọng riêng của nó cho nên không đánh giá quá cao hoặc xem nhẹ một giai đoạn nào và kết quả của giai đoạn này là tiền đề của giai đoạn sau. 1.2. Một số vấn đề lí luận về QLNN các dự án đầu tư bằng nguồn ngân sách 1.2.1. Các nguyên tắc cơ bản trong QLNN các dự án đầu tư bằng nguồn ngân sách Nguyên tắc quản lý dự án đầu tư là các quy tắc chỉ đạo, các tiêu chuẩn hành vi mà các cơ quan quản lý nhà nước phải tuân thủ trong quá trình quản lý dự án đầu tư. Các nguyên tắc quản lý do con người đặt ra nhưng không phải do ý muốn chủ quan mà phải dựa trên các yêu cầu khách quan của các quy luật chi phối quá trình quản lý kinh tế. Đồng thời các nguyên tắc này phải phù hợp với các mục tiêu của quản lý, phải đảm bảo tính hệ thống, tính nhất quán, tính kịp thời và phải được bảo đảm bằng pháp luật. Các nguyên tắc trong quản lý nhà nước các dự án đầu tư bằng nguồn ngân sách gồm các nguyên tắc cơ bản sau: (1) Nguyên tắc tập trung dân chủ: Nguyên tắc tập trung dân chủ là sự kết hợp chặt chẽ, hài hoà giữa hai mặt của “tập trung” và “dân chủ” trong mối quan hệ hữu cơ biện chứng không phải chỉ là tập trung hoặc chỉ là dân chủ; Nguyên tắc tập trung dân chủ được đặt ra xuất phát từ lý do sau đây: hoạt động kinh tế là việc của công dân, nên công dân phải có quyền (đó là dân chủ), đồng thời, trong một chừng mực nhất định, hoạt động kinh tế của công dân có ảnh hưởng rõ rệt tới lợi ích nhà nước, lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng, do đó nhà nước cũng phải có quyền (đó là tập trung). - Vận dụng nguyên tắc: Bảo đảm cho nhà nước và công dân, cho cấp trên và cấp dưới, tập thể và các thành viên tập thể đều có quyền nhất định, không thể chỉ có Nhà nước hoặc chỉ có công dân, chỉ có cấp trên hoặc chỉ có cấp dưới có quyền. Nghĩa là vừa phải có tập trung, vừa phải có dân chủ. 13 Quyền của mỗi chủ thể (Nhà nước và công dân, cấp trên và cấp dưới) được xác lập một cách có căn cứ khoa học và thực tiễn. Phải xuất phát từ yêu cầu và khả năng làm chủ của mỗi chủ thể. (2) Nguyên tắc kết hợp giữa quản lý theo ngành và theo lãnh thổ Quản lý Nhà nước theo ngành: Quản lý nhà nước theo ngành là việc quản lý về mặt kỹ thuật, về nghiệp vụ chuyên môn của Bộ quản lý ngành ở trung ương đối với tất cả các đơn vị sản xuất kinh doanh thuộc ngành trong phạm vi cả nước. Quản lý nhà nước theo ngành bao gồm các nội dung sau đây: Xây dựng và triển khai thực hiện pháp luật, chủ trương chính sách phát triển kinh tế toàn ngành; Xây dựng và triển khai thực hiện các chiến lược, quy hoạch, kế họach và các dự án phát triển kinh tế toàn ngành; Xây dựng và triển khai thực hiện các chính sách, biện pháp phát triển nguồn nhân lực, nguồn vốn, nguồn nguyên liệu và khoa học công nghệ… cho toàn ngành; Xây dựng và triển khai thực hiện các quan hệ tài chính giữa các đơn vị kinh tế trong ngành với Ngân sách nhà nước; Thống nhất trong toàn ngành và liên ngành về việc tiêu chuẩn hóa quy cách, chất lượng sản phẩm. Hình thành tiêu chuẩn quốc gia về chất lượng của sản phẩm; Thực hiện chính sách, biện pháp phát triển và mở rộng thị trường tiêu thụ sản phẩm chung cho toàn ngành và thực hiện sự bảo hộ sản xuất của ngành nội địa trong những trường hợp cần thiết; Áp dụng các hình thức tổ chức sản xuất khoa học và hợp lý tại các đơn vị sản xuất kinh doanh trong cùng ngành; Thanh tra và kiểm tra hoạt động sản xuất kinh doanh của các đơn vị kinh tế trong ngành. Quản lý theo lãnh thổ; Quản lý nhà nước về kinh tế trên lãnh thổ là việc tổ chức, điều hoà, phối hợp hoạt động của tất cả các đơn vị kinh tế phân bố trên địa bàn lãnh thổ (ở nước ta, chủ yếu là theo lãnh thổ các đơn vị hành chính).Nội dung quản lý theo lãnh thổ. Xây dựng quy hoạch, kế hoạch và dự án phát triển kinh tế xã hội (không phân biệt kinh tế trung ương, kinh tế địa phương, các thành phần kinh tế khác nhau) nhằm xây dựng một cơ cấu kinh tế lãnh thổ hợp lý, có hiệu quả. Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật của từng vùng lãnh thổ (hệ thống giao thông vận tải, cung ứng điện năng, cấp thoát nước, đường sá, cầu cống, hệ thống 14 thông tin liên lạc…) để phục vụ chung cho cả cộng đồng kinh tế trên lãnh thổ; Thực hiện sự phân bố các cơ sở sản xuất trên địa bàn lãnh thổ một cách hợp lý và phù hợp với lợi ích quốc gia; Thực hiện công tác thăm dò, đánh giá tài nguyên thiên nhiên trên địa bàn lãnh thổ; Quản lý, kiểm soát việc khai thác và sử dụng nguồn tài nguyên quốc gia trên lãnh thổ; Quản lý, kiểm soát việc xử lý chất thải, bảo vệ môi trường sinh thái trên địa bàn lãnh thổ. Nội dung kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ Nguyên tác kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ đòi hỏi phải có sự phối hợp chặt chẽ trong công tác quản lý trên tất cả các lĩnh vực kinh tế. Cả hai chiều quản lý đều phải có trách nhiệm chung trong việc thực hiện mục tiêu của ngành cũng như của lãnh thổ. Sự kết hợp này sẽ tránh được tư tưởng bản vị (lợi ích nhóm) của bộ, ngành, trung ương và tư tưởng cục bộ của chính quyền địa phương. Sự kết hợp quản lý nhà nước theo ngành và theo lãnh thổ được thực hiện như sau: Quản lý đồng thời theo cả hai chiều: Các đơn vị đó phải chịu sự quản lý của ngành (Bộ), đồng thời phải chịu sự quản lý theo lãnh thổ của chính quyền địa phương trong một số nội dung theo chế độ quy định. Có sự phân công quản lý cụ thể, rành mạch cho các cơ quan quản lý theo ngành và theo lãnh thổ, không trùng lặp, không bỏ sót về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn. (3) Nguyên tắc phân định và kết hợp giữa quản lý Nhà nước về kinh tế với quản lý sản xuất kinh doanh Có thể phân biệt sự khác nhau trên 5 tiêu chí sau đây: Về chủ thể quản lý: chủ thể quản lý nhà nước về kinh tế là các cơ quan nhà nước, còn chủ thể của quản lý sản xuất kinh doanh là các doanh nhân. Về phạm vi quản lý: Nhà nước quản lý toàn bộ nền kinh tế quốc dân, quản lý tất cả các doanh nhân, các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế trên tất cả các lĩnh vực, thuộc tất cả các ngành, còn doanh nhân thì quản lý doanh nghiệp của mình Về mục tiêu quản lý: Quản lý nhà nước theo đuổi lợi ích toàn dân, lợi ích cộng đồng (phát triển nền kinh tế quốc dân, ổn định sự phát triển kinh tế - chính trị xã hội, tăng thu nhập quốc dân, tăng mức tăng trưởng của nền kinh tế, giải quyết việc làm…). 15