Tài liệu Quản lý ngân sách nhà nƣớc tại huyện can lộc, tĩnh hà tĩnh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA LÊ HẢI NGỌC CHÂU QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI HUYỆN CAN LỘC, TĨNH HÀ TĨNH LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 60 34 04 03 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. LÊ TOÀN THẮNG HÀ NỘI - NĂM 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan: Luận văn “Quản lý ngân sách nhà nƣớc tại huyện Can Lộc, tỉnh Hà Tĩnh” là sản phẩm do chính tác giả tự nghiên cứu lý luận, tìm hiểu thực tế, thu thập tài liệu, xây dựng nội dung của đề tài nghiên cứu. Luận văn là kết quả nghiên cứu khoa học độc lập, nghiêm túc của bản thân tác giả, dƣới sự hƣớng dẫn của TS. Lê Toàn Thắng. Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình. Hà Nội, ngày tháng Tác giả Luận văn Lê Hải Ngọc Châu năm 2016 LỜI CẢM ƠN Với tình cảm chân thành, tác giả bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới Ban giám đốc Học viện Hành chính, các Thầy, Cô và tập thể cán bộ công nhân viên chức trƣờng Học viện Hành chính, đã trang bị những tri thức cần thiết để tác giả có thể hoàn thành luận văn của mình. Đặc biệt là sự hƣớng dẫn tận tình, sâu sắc và trách nhiệm của TS. Lê Toàn Thắng trong suốt quá trình tổ chức nghiên cứu đề tài và viết luận văn. Đồng thời, xin chân thành cảm ơn sự giúp đỡ và tạo điều kiện của các cán bộ, công chức trong Văn phòng Đảng ủy, UBND, HĐND huyện Can Lộc, phòng Tài chính – Kế hoạch và phòng thanh tra huyện Can Lộc đã giúp đỡ tôi hoàn thành đề tài này. Mặc dù đã rất cố gắng nhƣng luận văn không tránh khỏi những thiếu sót. Tác giả mong nhận đƣợc sự chỉ dẫn của các thầy, cô giáo và sự góp ý của các bạn để luận văn đƣợc bổ sung, hoàn thiện hơn. Hà Nội, ngày tháng năm 2016 Tác giả Luận văn Lê Hải Ngọc Châu DANH MỤC VIẾT TẮT Chữ đầy đủ Chữ viết tắt ATGT An toàn giao thông CBCC Cán bộ, công chức CQNN Cơ quan nhà nƣớc DT Dự toán HĐND Hội đồng nhân dân KBNN Kho bạc nhà nƣớc KT-XH Kinh tế - xã hội NS Ngân sách NSĐP Ngân sách địa phƣơng NSNN Ngân sách nhà nƣớc NSTW Ngân sách trung ƣơng QL Quản lý QLNS Quản lý ngân sách TC-KH Tài chính – Kế hoạch UBND Ủy ban nhân dân XD Xây dựng XDCB Xây dựng cơ bản MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN LỜI CẢM ƠN DANH MỤC VIẾT TẮT MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CẤP HUYỆN ....................................................................................... 7 1.1 Ngân sách nhà nƣớc cấp huyện ............................................................... 7 1.1.1 Ngân sách nhà nước ......................................................................... 7 1.1.2 Ngân sách nhà nước cấp huyện ...................................................... 13 1.2Quản lý ngân sách nhà nƣớc cấp huyện ................................................. 17 1.2.1 Khái niệm, vai trò và nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện ...................................................................................................... 17 1.2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện ..... 33 1.3 Kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nƣớc cấp huyện của một số địa phƣơng ......................................................................................................... 37 1.3.1 Kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nước tại một số địa phương . 37 1.3.2 Bài học kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nước cho huyện Can Lộc, tỉnh Hà Tĩnh ..................................................................................... 42 TÓM TẮT CHƢƠNG 1 .................................................................................. 44 CHƢƠNG 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI HUYỆN CAN LỘC, TỈNH HÀ TĨNH GIAI ĐOẠN 2013 – 2015 ................ 45 2.1 Đặc điểm, tình hình kinh tế - xã hội huyện Can Lộc ............................ 45 2.1.1 Đặc điểm tự nhiên huyện Can Lộc ................................................. 45 2.1.2 Đặc điểm kinh tế - xã hội huyện Can Lộc ...................................... 45 2.2 Phân tích thực trạng quản lý ngân sách nhà nƣớc huyện Can Lộc ....... 47 2.2.1 Tổ chức bộ máy quản lý ngân sách nhà nước của huyện ............... 47 2.2.2 Thực trạng quản lý thu, chi ngân sách nhà nước tại huyện Can Lộc .... 54 2.2.3 Thực trạng quản lý chu trình ngân sách nhà nước huyện Can Lộc..... 62 2.2.4 Thực trạng kiểm tra, thanh tra, giám sát tại huyện Can Lộc ......... 80 2.3 Đánh giá quản lý ngân sách nhà nƣớc huyện Can Lộc ......................... 83 2.3.1 Đánh giá kết quả đạt được ............................................................. 83 2.3.2 Một số hạn chế trong quản lý ngân sách nhà nước tại huyện Can Lộc ..... 88 2.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế ................................................... 90 TÓM TẮT CHƢƠNG 2 .................................................................................. 93 CHƢƠNG 3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI HUYỆN CAN LỘC, TỈNH HÀ TĨNH ....................................... 94 3.1 Định hƣớng phát triển kinh tế - xã hội của huyện Can Lộc .................. 94 3.1.1 Mục tiêu và nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội huyện Can Lộc giai đoạn 2016 – 2020. ................................................................................... 94 3.1.2 Định hướng về quản lý ngân sách nhà nước huyện Can Lộc......... 97 3.2 Giải pháp hoàn thiện quản lý Ngân sách nhà nƣớc tại Huyện Can Lộc giai đoạn 2016 – 2020 ................................................................................. 99 3.2.1 Nâng cao việc lập và phân bổ dự toán ngân sách nhà nước tại huyện.. 99 3.2.2 Hoàn thiện quản lý thu ngân sách nhà nước tại huyện ................ 103 3.2.3 Hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tại huyện ................ 104 3.2.4 Tăng cường công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra tài chính ngân sách nhà nước tại huyện ........................................................................ 109 3.2.5 Tăng cường khuyến khích, thu hút đầu tư tại huyện .................... 111 3.2.6 Mở rộng công khai ngân sách nhà nước ...................................... 113 3.2.7 Hoàn thiện bộ máy và nâng cao trình độ cán bộ quản lý ngân sách nhà nước ................................................................................................. 114 3.3 Kiến nghị ............................................................................................. 115 3.3.1 Đối với Chính phủ ........................................................................ 115 3.3.2 Đối với Bộ Tài chính..................................................................... 115 3.3.3 Đối với tỉnh Hà tĩnh ...................................................................... 116 TÓM TẮT CHƢƠNG 3 ................................................................................ 119 KẾT LUẬN .................................................................................................. 120 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 122 DANH MỤC SƠ ĐỒ, HÌNH VẼ, BẢNG BIỂU Sơ đồ 1.1: Hệ thống quản lý ngân sách nhà nước .......................................... 13 Sơ đồ 2.1: Tổ chức bộ máy quản lý ngân sách nhà nước huyện Can Lộc ...... 48 Sơ đồ 2.2: Hệ thống tổ chức phòng TC-KH huyện Can Lộc .......................... 50 Sơ đồ 2.3: Hệ thống tổ chức Chi cục thuế huyện ............................................ 53 Sơ đồ 3.1: Các yếu tố cơ bản của lập ngân sách theo kết quả đầu ra.......... 101 Bảng 2.1: Tỷ lệ phân cấp khoản thu giữa ngân các cấp ngân sách tỉnh Hà Tĩnh.................................................................................................................. 56 Bảng 2.2: Tình hình thực hiện thu ngân sách nhà nước huyện Can Lộc giai đoạn 2013 - 2015............................................................................................. 57 Bảng 2.3: Tình hình thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước huyện Can Lộc giai đoạn 2013 – 2015.............................................................................. 60 Bảng 2.4: Kết quả chấp hành dự toán thu ngân sách huyện Can Lộc giai đoạn 2013 – 2015 ..................................................................................................... 65 Bảng 2.5: Kết quả chấp hành dự toán chi ngân sách huyện Can Lộc giai đoạn 2013 – 2015 ..................................................................................................... 72 Bảng 2.6: Kết quả thanh tra ngân sách huyện Can Lộc giai đoạn 2013 – 2015 81 Biểu đồ 2.1: Biểu đồ so sánh các nguồn thu và xu hướng các khoản thu chính của NSNN huyện giai đoạn 2013 – 2015 ........................................................ 58 Biểu đồ 2.2: Cơ cấu các chi ngân sách nhà nước huyện giai đoạn 2013 – 2015 ................................................................................................................. 61 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài luận văn Trong hệ thống tài chính, Ngân sách Nhà nƣớc là bộ phận chủ đạo, là điều kiện vật chất quan trọng của Nhà nƣớc do hiến pháp quy định, là công cụ quan trọng của Nhà nƣớc có tác dụng điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội. Vì vậy, việc sử dụng ngân sách một cách hợp lý và có hiệu quả sẽ mang lại lợi ích rất lớn cho toàn xã hội. Trong những năm qua, cùng với sự đổi mới chung của đất nƣớc và thực hiện chƣơng trình tổng thể về cải cách hành chính nhà nƣớc, quản lý ngân sách nhà nƣớc đã có những bƣớc cải cách, đổi mới và đạt đƣợc một số thành tựu đáng kể. Đặc biệt là từ khi Luật Ngân sách nhà nƣớc đƣợc Quốc hội thông qua ngày 25/06/2015 với mục tiêu và ý nghĩa hết sức quan trọng trong việc quản lý và điều hành ngân sách nhà nƣớc, phát triển kinh tế - xã hội, nhằm tăng cƣờng tiềm lực tài chính đất nƣớc, quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng ngân sách nhà nƣớc lành mạnh, thúc đẩy vốn và tài sản nhà nƣớc tiết kiệm, hiệu quả. Từ đó tăng tích lũy để thực hiện công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nƣớc và đảm bảo các nhiệm vụ quốc phòng an ninh và đối ngoại. Ngân sách nhà nƣớc cấp huyện là một bộ phận cấu thành ngân sách nhà nƣớc, là công cụ để chính quyền cấp huyện thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong quá trình quản lý kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng. Huyện Can Lộc với vị trí chiến lƣợc của Tỉnh Hà Tĩnh, đƣợc đánh gía là đơn vị phát triển kinh tế - xã hội trọng tâm của tỉnh. Trong nhiều năm qua, công tác quản lý ngân sách Huyện đã đạt đƣợc nhiều thành tựu đáng kể, góp phần quan trọng trong việc thực hiện thắng lợi các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, đảm bảo giữ vững an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội trên địa bàn Huyện Can Lộc nói riêng và của tỉnh Hà Tĩnh nói chung. Từ đó đã đạt đƣợc nhiều thành tựu đáng kể trong việc thực hiện tốt 1 nhiệm vụ đƣợc giao về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi trong đó thu ngân sách vƣợt cao so với kế hoạch. Tuy nhiên, trong công tác quản lý ngân sách Huyện đã bộc lộ một số hạn chế cần khắc phục trong giai đoạn mới và tập trung vào các nội dung: lập dự toán ngân sách, phân cấp ngân sách, việc nâng cao ý thức tiết kiệm, chống lãng phí, ý thức kỹ luật tài chính. Cũng nhƣ cơ chế, chính sách để khai thác hiệu quả nguồn lực hiện có đồng thời góp phần tạo môi trƣờng đầu tƣ thuận lợi, nâng cao chất lƣợng công tác thanh tra, kiểm tra,… Vì vậy, việc học viên chọn nghiên cứu đề tài “Quản lý ngân sách nhà nƣớc tại Huyện Can Lộc, tỉnh Hà Tĩnh” làm luận văn Thạc sỹ là phù hợp. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Qua tìm hiểu của tác giả cho thấy các tài liệu nghiên cứu nói chung và các công trình khoa học nói riêng về quản lý ngân sách nhà nƣớc đã đƣợc quan tâm nhƣ: Sách Phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phƣơng, thực trạng và giải pháp, PGS-TS Lê Chi Mai (2006), NXB Chính trị Quốc gia Hà Nội đã đƣa ra các giải pháp nhằm đẩy mạnh việc phân cấp quản lý NSNN cho chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam trong đó có chính quyền cấp huyện. Luận văn tiến sỹ kinh tế: “Nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nƣớc tỉnh An Giang giai đoạn 2011 – 2020”, tác giả Tô Thiện Hiền (2012) tại Đại học Ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh, đã chỉ ra đƣợc bản chất cũng nhƣ ý nghĩa về mặt lý luận của công tác quản lý ngân sách cấp tỉnh và phân tích thực trạng quản lý ngân sách tại tỉnh An Giang để từ đó đƣa ra đƣợc các giải pháp phù hợp. Luận văn thạc sỹ quản lý hành chính công: “Quản lý ngân sách nhà nƣớc ở Huyện Hoằng Hóa, Tỉnh Thanh Hóa”, tác giả: Bùi Thị Minh Thúy (2014), học viện hành chính đã đề cập công tác quản lý ngân sách ở cấp huyện của tỉnh Thanh hóa qua việc đi sâu phân tích chi tiết từng khoản thu ngân sách để đƣa ra đƣợc những giải pháp phù hợp. 2 Luận văn Thạc sỹ Hành chính công: “Quản lý ngân sách nhà nƣớc tại huyện Cẩm Giàng – Tỉnh Hải Dƣơng”, Vũ Thị Thuận (2014), Học viện Hành chính đã đề cập tới công tác quản lý ngân sách ở cấp huyện của tỉnh Hải Dƣơng thông qua việc tập trung vào hoạt động thu và chi ngân sách tuy nhiên chƣa làm rõ đƣợc vai trò của công tác thanh tra, kiểm tra trong quản lý ngân sách. Luận văn thạc sỹ quản lý công: “Quản lý ngân sách nhà nƣớc tại Huyện Lục Ngạn, Tỉnh Bắc Giang”, Nguyễn Thị Thùy Nhung (2015), Học viện hành chính đã đƣa ra đƣợc hệ thống lý luận rõ ràng cũng nhƣ công tác quản lý ngân sách ở cấp huyện của tỉnh Hải Dƣơng từ đó chỉ đƣợc vai trò của công tác kiểm tra, giám sát trong quản lý ngân sách. Trên thực tế, kết quả nghiên cứu của các công trình nói trên đều đề cập đến việc hoàn thiện công tác quản lý thu, chi ngân sách nói chung và công tác quản lý ngân sách ở từng địa phƣơng nhất định. Mặc dù cùng tuân thủ hệ thống pháp luật về quản lý NSNN nhƣng mỗi địa phƣơng đều có những đặc điểm đặc thù khác nhau và hiệu quả của việc quản lý NSNN các cấp phụ thuộc rất nhiều vào điều kiện của từng địa phƣơng. Các luận văn trên đã chỉ ra đƣợc các khâu chƣa hoàn thiện trong quá trình quản lý nhƣng chƣa nêu rõ, chƣa làm rõ đƣợc vai trò của từng khâu cũng nhƣ vai trò của công tác thanh tra trong quy trình quản lý ngân sách nhà nƣớc hay những vấn đề bất cấp trong quá trình thực hiện…Cho đến thời điểm hiện tại, trên địa bàn huyện Can Lộc, chƣa có công trình nào nghiên cứu về hoàn thiện quản lý NSNN cấp huyện để đƣa ra đƣợc những giải pháp tối ƣu cho công tác quản lý NSNN tại huyện nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển KT-XH của huyện và để phù hợp với cơ chế quản lý chung của Nhà nƣớc trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế. 3 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn Mục đích: Từ những vấn đề lý luận chung về NSNN và NSNN cấp huyện luận văn hệ thống hóa và làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về NSNN và công tác quản lý NSNN cấp Huyện theo luật NSNN 2002. Từ đó đề xuất một số giải pháp khoa học, hợp lý nhằm hoàn thiện công tác quản lý NSNN huyện Can Lộc trong thời gian tới tốt hơn nhằm đáp ứng đƣợc yêu cầu của luật NSNN 2015. Nhiệm vụ: Hệ thống những vấn đề lý luận về NSNN và NSNN cấp huyện. Tìm hiểu thực trạng quản lý NSNN tại Huyện Can Lộc, tỉnh Hà Tĩnh. Trên cơ sở thực trạng trong những năm qua, phân tích, đánh giá kết quả đạt đƣợc, đƣa ra các nguyên nhân, hạn chế và từ đó đƣa ra các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nƣớc cấp huyện nói chung và quản lý ngân sách nhà nƣớc tại Huyện Can Lộc nói riêng. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Đối tƣợng nghiên cứu: Công tác quản lý NSNN Huyện Can Lộc Phạm vi nghiên cứu: Phạm vi nội dung: chỉ nghiên cứu quản lý ngân sách nhà nƣớc của huyện Can Lộc. Phạm vi về không gian: địa bàn Huyện Can Lộc, Tỉnh Hà Tĩnh. Phạm vi về thời gian: tài liệu tổng quan đƣợc thu thập trong khoảng thời gian từ năm 2013 đến 2015. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn Phƣơng pháp luận: phƣơng pháp chủ nghĩa duy vật lịch sử và chủ nghĩa duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác – Lênin, trên cơ sở quan điểm đƣờng lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nƣớc về NSNN và quản lý ngân sách nhà nƣớc cấp huyện. 4 Phƣơng pháp nghiên cứu: việc nghiên cứu luận văn dựa trên phƣơng pháp nghiên cứu lý thuyết và các tài liệu, cụ thể nhƣ: phƣơng pháp thống kê, phân tích tổng hợp, hệ thống hóa và so sánh đối chiếu. Sử dụng phƣơng pháp nghiên cứu thực tiễn: phƣơng pháp quan sát, tổng hợp rút kinh nghiệm. Sử dụng phƣơng pháp bổ trợ: sử dụng phƣơng pháp thống kê để tổng hợp, phân tích, xử lý kết quả điều tra. Bên cạnh đó luận văn đã tiếp thu, kế thừa có chọn lọc kết quả nghiên cứu của một số công trình nghiên cứu liên quan đã đƣợc công bố, cùng các số liệu do các cơ quan hữu quan công bố. Ngoài ra, luận văn còn dựa vào các chủ trƣơng, chính sách của Đảng và Nhà nƣớc liên quan đến quản lý tài chính, ngân sách ở nƣớc ta trong giai đoạn hiện nay; Số liệu sử dụng đƣợc thu thập từ các số liệu thống kê, báo cáo tài chính, các biểu mẫu báo cáo kèm theo các năm của phòng Tài chính – Kế hoạch huyện; các Nghị quyết của HĐND tỉnh, huyện, các quyết định của UBND tỉnh, huyện và các số liệu khác. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Ý nghĩa lý luận của đề tài luận văn: Trên cơ sở nghiên cứu những lý luận chung về ngân sách nhà nƣớc, luận văn hệ thống hóa và làm sáng tỏ thêm những vấn đề lý luận cơ bản về công tác quản lý ngân sách cấp huyện, sự cần thiết khách quan phải nâng cao quản lý công tác thu – chi của ngân sách cấp huyện, qua đó giúp tác giả nghiên cứu cũng nhƣ ngƣời đọc nắm đƣợc những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nƣớc cấp huyện, quản lý ngân sách nhà nƣớc cấp huyện, nắm đƣợc những quy định cụ thể của Nhà nƣớc, của các cơ quan chính quyền địa phƣơng cũng nhƣ thực trạng quản lý ngân sách huyện Can Lộc giai đoạn 2013 – 2015. 5 Ý nghĩa thực tiễn của đề tài luận văn: Trên cơ sở tìm hiểu thực trạng công tác quản lý ngân sách tại huyện Can Lộc, so sánh với hệ thống văn bản pháp luật hiện hành và thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội huyện Can Lộc. Từ đó, đề xuất những giải pháp mang tính khả thi đối với huyện Can Lộc để hoàn thiện công tác quản lý ngân sách cấp huyện. Trên cơ sở lý luận và qua thực trạng quản lý ngân sách nhà nƣớc, luận văn chỉ ra một số điểm mới của luật NSNN năm 2015 và từ đó đề xuất những giải pháp phù hợp nhằm tăng cƣờng công tác quản lý ngân sách nhà nƣớc cấp Huyện trong thời gian tới, góp phần hoàn thiện công tác quản lý ngân sách nhà nƣớc cấp Huyện trong giai đoạn mới. Và cuối cùng, trƣớc tình hình về luận NSNN đƣợc đƣa ra, đề tài nghiên cứu nhằm giúp các nhà quản lý hoạch định chính sách phù hợp với thực tế trong việc quản lý NSNN tại Huyện Can Lộc trong thời gian tới, từ đó góp phần hoàn thiện công tác quản lý chi tiêu công của nƣớc ta trong tiến trình hội nhập quốc tế. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, danh mục viết tắt và mục lục, luận văn chia thành 3 chƣơng với các nội dung cụ thể nhƣ sau: Chƣơng 1: Cơ sở khoa học về quản lý ngân sách nhà nƣớc cấp huyện. Chƣơng 2: Thực trạng quản lý ngân sách nhà nƣớc tại huyện Can Lộc, tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn 2013 – 2015. Chƣơng 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nƣớc tại huyện Can Lộc, tỉnh Hà Tĩnh. 6 Chƣơng 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CẤP HUYỆN 1.1Ngân sách nhà nƣớc cấp huyện 1.1.1 Ngân sách nhà nước 1.1.1.1 Khái niệm Ngân sách nhà nƣớc – với ý nghĩa là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nƣớc, ra đời từ rất sớm cùng với sự hình thành của nhà nƣớc. Và trong lịch sử, thuật ngữ ngân sách nhà nƣớc xuất hiện khi nhà nƣớc đã phát triển đến một giai đoạn nhất định mà ở đó sự phân biệt giữa tài chính công và tài chính tƣ đã trở nên cần thiết nhƣ một nhu cầu cần thiết. Qua đó có thể thấy NSNN là một phạm trù kinh tế mang tính lịch sử, phản ánh những mặt nhất định của các quan hệ kinh tế thuộc lĩnh vực phân phối sản phẩm xã hội trong điều kiện còn tồn tại quan hệ hàng hóa – tiền tệ và đƣợc sử dụng nhƣ một công cụ thực hiện các chức năng của nhà nƣớc. Điều này có ý nghĩa là sự ra đời và tồn tại của NSNN gắn liền với sản xuất hàng hóa, với sự ra đời, tồn tại của nhà nƣớc. Thuật ngữ NSNN đƣợc sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế - xã hội ở mọi quốc gia. Trên thực tế ngƣời ta đƣa ra nhiều định nghĩa về NSNN không giống nhau và tùy thuộc vào các góc độ xem xét khác nhau. Cụ thể: Định nghĩa ngân sách nhà nước về phương diện kinh tế Theo quan điểm của các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển thì NSNN là một văn kiện tài chính trong đó mô tả các khoản thu, chi của chính phủ đƣợc thiết lập hàng năm. Từ điển bách khoa toàn thƣ về kinh tế của Pháp định nghĩa: “NSNN là văn kiện đƣợc Nghị viện hoặc hội đồng thảo luận và phê chuẩn mà trong đó các nghiệp vụ tài chính của một tổ chức công hoặc khu vực tƣ đƣợc dự kiến và cho phép”. 7 Từ điển thuật ngữ tài chính tín dụng (1996) của Viện nghiên cứu Tài chính cho rằng: “NSNN đƣợc hiểu là dự toán và thực hiện mọi khoản thu nhập (thu tiền vào) và chỉ tiêu (tiền xuất ra) của bất kỳ một cơ quan, xí nghiệp, tổ chức, gia đình hoặc cá nhân trong một khoảng thời gian nhất định (thƣờng là một năm). Giáo trình lý thuyết tài chính: “NSNN là phạm trù kinh tế và phạm trù lịch sử. NSNN đƣợc đặc trƣng bằng sự vận động của các nguồn tài chính gắn liền với quá trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nƣớc và các chủ thể trong xã hội, phát sinh khi nhà nƣớc tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu”[12]. Giáo trình quản lý tài chính công: “NSNN là dự toán hàng năm về toàn bộ các nguồn tài chính đƣợc huy động cho Nhà nƣớc và sử dụng các nguồn tài chính đó nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nƣớc do Hiến pháp quy định” [13]. Qua đó có thể thấy ngân sách nhà nƣớc, trƣớc hết là một khái niệm thuộc phạm trù kinh tế học hay hẹp hơn là tài chính học. Xét từ góc độ này, ngân sách nhà nƣớc đƣợc hiểu là bản dự toán các khoản thu và chi tiền tệ của một quốc gia, đƣợc cơ quan có thẩm quyền của nhà nƣớc quyết định để thực hiện trong thời hạn nhất định, thƣờng là một năm. Từ những định nghĩa này cho thấy NSNN có hai yếu tố: Một là, ngân sách nhà nƣớc là bản dự toán thu và chi tiền tệ của quốc gia. Do đó phải đƣợc quốc hội, với tƣ cách là ngƣời đại diện cho toàn thể nhân dân trong quốc gia đó quyết định trƣớc khi chính phủ đem ra thi hành trên thực tế. Hơn thế nữa, quốc hội còn là ngƣời giám sát chính phủ trong quá trình thi hành ngân sách và có quyền phê chuẩn bản quyết toán ngân sách hàng năm do chính phủ đệ trình khi năm ngân sách đã kết thúc. 8 Hai là, ngân sách nhà nƣớc chỉ có giá trị thực hiện trong thời hạn một năm, tính từ ngày 01 tháng 01 cho đến ngày 31 tháng 12 hàng năm. Khoảng thời gian này đƣợc pháp luật quy định nhằm giới hạn rõ thời gian thực hiện bản dự toán ngân sách nhà nƣớc và đƣợc gọi là “năm ngân sách” hay “tài khóa”, thực chất là niên độ ngân sách. Ở nƣớc ta, việc soạn thảo dự toán ngân sách nhà nƣớc hàng năm đƣợc chủ trì bởi Bộ tài chính cùng sự phối hợp, hỗ trợ của một số cơ quan nhà nƣớc khác có liên quan nhƣ Bộ kế hoạch và đầu tƣ, Ngân hàng nhà nƣớc Việt Nam, Ủy ban ngân sách của Quốc hội,… Các cơ quan này, mặc dù có chức năng nhiệm vụ chuyên môn khác nhau do pháp luật quy định nhƣng khi tham gia vào quá trình soạn thảo ngân sách nhà nƣớc thì đều có chung nhiệm vụ là xây dựng một dự toán ngân sách thăng bằng, có tính khả thi và hiệu quả nhất. Định nghĩa ngân sách nhà nước về phương diện pháp lý Không chỉ là thuật ngữ kinh tế, ngân sách nhà nƣớc còn là một khái niệm pháp lý. Khái niệm này hàm chứa nhiều nội dung chính trị - pháp lý quan trọng nhƣ mối tƣơng quan quyền lực giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp trong việc thiết lập và thi hành ngân sách; thủ tục soạn thảo, quyết định và chấp hành ngân sách cũng nhƣ sự phân chia giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp trong việc kiểm soát quá trình ngân sách. Trong pháp luật nƣớc ta, khái niệm NSNN theo điều 1 của Luật NSNN đƣợc Quốc hội khóa XI nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ II năm 2002: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nƣớc đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc”. Về cơ bản, định nghĩa này không có gì khác biệt đáng kể sơ với quan niệm về ngân sách nhà nƣớc dƣới góc độ kinh tế. Trong khoa học pháp lý, quan niệm về ngân sách nhà nƣớc có phần khác biệt đáng kể so với định 9 nghĩa ngân sách nhà nƣớc về phƣơng diện kinh tế. Sự khác biệt thể hiện ở hai khía cạnh: Thứ nhất, ngân sách nhà nƣớc là đạo luật đƣợc cơ quan lập pháp làm ra theo một trình tự riêng, không hoàn toàn giống với trình tự lập pháp thông thƣờng; Thứ hai, hiệu lực về thời gian của đạo luật ngân sách bao giờ cũng đƣợc xác định trong một thời gian ngắn nhất định thƣờng là một năm, trong khi hiệu lực của các đạo luật thông thƣờng là vô thời hạn hay trong một thời gian rất dài. Qua đó có thể thấy: Về hình thức thể hiện: ngân sách đƣợc hiểu là các bản dự toán và quyết toán thu, chi của một đơn vị trong một thời gian xác định. Về hành vi: NSNN đƣợc hiểu là việc thực hiện các khoản thu chi bằng tiền của nhà nƣớc trong một khoảng thời gian nhất định (thƣờng là một năm). Nhƣ vậy, về bản chất NSNN là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa nhà nƣớc với các chủ thể trong xã hội, phát sinh trong quá trình phân phối và phân phối lại của cải xã hội, nhằm tập trung một phần nguồn lực tài chính vào trong tay nhà nƣớc để đáp ứng các nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các chức năng quản lý của nhà nƣớc. Về hình thức biểu hiện, đó là các dự toán và quyết toán các khoản thu, chi trong quá trình trực hiện chức năng của nhà nƣớc trong một thời gian xác định. 1.1.1.2 Vai trò của ngân sách nhà nước Sự tồn tại và phát triển không ngừng của định chế ngân sách nhà nƣớc cho tới ngày nay đã chứng tỏ vai trò không thể thiếu của NSNN trong đời sống xã hội và thế giới đƣơng đại. Vai trò ảnh hƣởng của ngân sách nhà nƣớc bao trùm lên rất nhiều lĩnh vực, trong đó đáng kể nhất là sự ảnh hƣởng của ngân sách nhà nƣớc tới khu vực công và khu vực tƣ nhân. Trƣớc hết, đối với khu vực công, ngân sách nhà nƣớc là công cụ để Nhà nƣớc thực hiện việc điều tiết các hoạt động kinh tế xã hội. Hoạt động điều tiết này đƣợc thực hiện thông qua việc huy động các nguồn tài nguyên nhƣ thuế, 10 phí, lệ phí hay các khoản vay nợ của Nhà nƣớc từ trái phiếu hoặc vay nợ nƣớc ngoài để tài trợ cho các nhu cầu chi tiêu thiết yếu của nhà nƣớc về kinh tế, chính trị, văn hóa xã hội, quốc phòng, an ninh và hoạt động của bộ máy nhà nƣớc. Khi đó, ngân sách nhà nƣớc là công cụ không gì thay thế đƣợc để Chính phủ thực hiện thành công các chính sách của mình. Trong tƣơng lai NSNN vẫn sẽ đóng vai trò là công cụ, phƣơng tiện hiệu quả, không gì thay thế đƣợc để thực thi các chƣơng trình hoạt động của Chỉnh phủ. Bên cạnh đó giữa khu vực công và khu vực tƣ luôn có mối quan hệ ảnh hƣởng lẫn nhau, bổ trợ cho nhau nên việc vận hành hệ thống ngân sách của Chính phú tất yếu sẽ tác động mạnh mẽ tới khu vực tƣ nhân mà ở đó các cá nhân, hộ gia đình hay các doanh nghiệp là những chủ thể bị điều tiết thu nhập. Thông qua công cụ ngân sách, Chính phủ điều tiết một phần thu nhập của một nhóm ngƣời này để san sẽ cho một nhóm ngƣời khác, góp phần đem lại sự công bằng tƣơng đối về thu nhập giữa các giai tầng xã hội, đồng thời xây dựng hệ thống đƣờng sá, cầu cống, công trình phúc lợi công cộng, hệ thống quốc phòng, an ninh mà khu vực tƣ nhân không thể cung cấp hoặc không muốn cung cấp. Nói cách khác, ngân sách nhà nƣớc nhƣ một cái “máy lọc” mà qua đó các nguồn tài nguyên nhƣ (lợi tức quốc gia) sẽ đƣợc phân phối (thông qua chính sách thu ngân sách) và phân phối lại (thông qua chính sách chi tiêu của Chính phủ) theo một kế hoạch chi tiết, cụ thể và rất hoàn hảo. Với các vai trò là công cụ tài chính quan trọng nhất để cung ứng nguồn tài chính cho hoạt động của bộ máy nhà nƣớc; là công cụ thúc đẩy sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế, đảm bảo cho nền kinh tế tăng trƣởng ổn định và bền vững; Và là công cụ để điều tiết thị trƣờng, bình ổn giá cả thị trƣờng rất mạnh mẽ cho ta thấy ngân sách nhà nƣớc giữ một vị trí rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng và đối ngoại của đất nƣớc. 11 1.1.1.3 Hệ thống ngân sách nhà nước Hệ thống ngân sách nhà nƣớc là một thể thống nhất đƣợc tạo thành bởi các bộ phận cấu thành là các khâu ngân sách độc lập nhƣng giữa chúng có mối quan hệ qua lại lẫn nhau trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ thu, chi của mình. Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nƣớc là xác định, sắp xếp, bố trí các bộ phận cấu thành hệ thống ngân sách nhằm thực hiện hiệu quả các nhiệm vụ thu, chi của từng cấp ngân sách cũng nhƣ của toàn bộ hệ thống ngân sách nhà nƣớc. Tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy nhà nƣớc với vị trí và vai trò đó trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc. Ở nƣớc ta, hệ thống NSNN dựa trên các nguyên tắc: Một là, nguyên tắc thống nhất, tập trung, dân chủ. Là một quốc gia thống nhất, nƣớc ta có một hệ thống NSNN thống nhất do Quốc hội phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách, Chính phủ thống nhất và quản lý NSNN. Nguyên tắc tổ chức bộ máy Nhà nƣớc ta là nguyên tắc tập trung dân chủ. NSNN là công cụ của Nhà nƣớc, vì vậy hệ thống NSNN cũng đƣợc xây dựng theo nguyên tắc đó. Ở mỗi cấp chính quyền, HĐND thảo luận ngân sách cấp mình, nhƣng phải đƣợc UBND cấp trên và Chính phủ xét duyệt lại để thống nhất vào ngân sách cấp trên và NSNN. Ngân sách cấp trên đều phải chấp hành các Luật, các Nghị quyết của Quốc hội, các quyết định của Chính phủ về chế độ thu chi, các định mức, tiêu chuẩn chi tiêu, mục lục NSNN và các quy định khác có liên quan. Hai là, nguyên tắc đảm bảo tính phù hợp giữa cấp ngân sách với cấp chính quyền Nhà nƣớc. Nguyên tắc này xuất phát từ yêu cầu bảo đảm nguồn tài chính cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền Nhà nƣớc. Mỗi cấp chính quyền đều có ngân sách của cấp mình, có nguồn thu và có khoản chi, có quyền quyết định ngân sách của cấp mình trên cơ sở chấp 12