Tài liệu Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước tại liên hiệp các tổ chức hữu nghị việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------o0o-------- VŨ VĂN MINH QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI LIÊN HIỆP CÁC TỔ CHỨC HỮU NGHỊ VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH Hà Nội – 2016 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------o0o-------- VŨ VĂN MINH QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI LIÊN HIỆP CÁC TỔ CHỨC HỮU NGHỊ VIỆT NAM Chuyên ngành: Quản lý kinh tế Mã số: 60 34 04 10 LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYỄN HỒNG SƠN Hà Nội – 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan bản luận văn là công trình nghiên cứu độc lập của riêng tôi. Các số liệu đƣợc nêu trong luận văn là trung thực, các tƣ liệu và tài liệu tham khảo có nguồn gốc rõ ràng. Tôi xin chịu trách nhiệm về công trình nghiên cứu của mình. TÁC GIẢ LUẬN VĂN LỜI CẢM ƠN Trong suốt quá trình nghiên cứu và thực hiện Luận văn Thạc sỹ, tôi đã nhận đƣợc sự giúp đỡ nhiệt tình và quý giá của nhiều thầy cô và bạn bè đồng nghiệp. Đầu tiên, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn trân thành tới PGS. TS Nguyễn Hồng Sơn, Thầy đã tận tình chỉ bảo và hƣớng dẫn tôi trong suốt quá trình nghiên cứu để hoàn thành luận văn này. Tôi xin chân thành cảm ơn các thầy cô đã truyền đạt kiến thức trong quá trình học tập, các bạn bè đồng nghiệp đã giúp đỡ đối với việc sƣu tập tài liệu tham khảo và tham gia đóng góp trong thời gian thực hiện luận văn. Dù đã hết sức cố gắng với ý thức trách nhiệm cao đối với công trình nghiên cứu của mình song không thể tránh khỏi những thiếu sót. Rất mong tiếp tục nhận đƣợc sự chỉ bảo, thông cảm của các thầy cô. Tôi xin trân trọng cảm ơn ! MỤC LỤC DANH MỤC BẢNG, BIỂU ....................................................................................... i MỞ ĐẦU .....................................................................................................................1 Chƣơng 1: QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TU XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC - NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG ................................5 1.1. Khái niệm và sự cần thiết phải quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách Nhà nƣớc. ...............................................................................................5 1.1.1 Khái niệm, mục tiêu quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản ...........5 1.1.2 Sự cần thiết của Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước. .............................................................................................................6 1.2 Nội dung quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nƣớc ..........7 1.2.1. Các nguyên tắc quản lý nhà nước hoạt động đầu tư xây dựng ................7 1.2.2. Nội dung quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản ....................9 1.2.3. Các phương pháp quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản.................................................................................................................12 1.2.4. Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách Nhà nước. ..............14 1.3. Các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản .........27 1.4 Các nhân tố ảnh hƣởng đến công tác quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách Nhà nƣớc ...............................................................................................32 1.4.1. Lập và phê duyệt nhiệm vụ chuẩn bị đầu tư ............................................32 1.4.2 Lập dự án đầu tư (báo cáo kinh tế kỹ thuật), thẩm định, phê duyệt dự án. .....33 1.4.3. Điều chỉnh dự án: ...................................................................................33 1.4.4. Thẩm định thiết kế cơ sở (Thiết kế bản vẽ thi công) ................................33 1.4.5. Thẩm định và phê duyệt thiết kế, dự toán, tổng dự toán. ........................33 1.4.6. Chỉ định thầu, đấu thầu: ..........................................................................34 1.4.7. Cấp, thanh toán, quyết toán vốn đầu tư...................................................34 1.4.8 Giám sát đầu tư.........................................................................................35 Chƣơng 2: PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ..........................................................36 2.1. Cách tiếp cận nghiên cứu ...............................................................................36 2.2. Phƣơng pháp nghiên cứu ................................................................................37 2.2.1. Nguồn tài liệu ..........................................................................................37 2.2.2 Phương pháp thu thập, số liệu và tài liệu .................................................37 2.2.3 Phương pháp xử lý số liệu và tài liệu .......................................................38 Chƣơng 3 : THỰC TRẠNG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI LIÊN HIỆP HỮU NGHỊ ........................41 3.1. Khái quát tình hình đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách Nhà nƣớc tại Liên hiệp Hữu nghị. ...............................................................................................41 3.1.1. Các yếu tố tiềm năng và nguồn lực phát triển tại Liên hiệp Hữu nghị. ..41 3.1.2 Tình hình đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách Nhà nước tại Liên hiệp Hữu nghị ............................................................................................................44 3.1.3 Đặc điểm của hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản tại Liên hiệp Hữu nghị .....48 3.2 Hoạt động quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách Nhà nƣớc tại Liên hiệp Hữu nghị giai đoạn 2010 - 2015. .....................................................49 3.2.1 Quản lý công tác quy hoạch tổng thể .......................................................49 3.2.2 Quản lý công tác kế hoạch hóa nguồn vốn cho các dự án đầu tư. ...........50 3.2.3 Quản lý công tác chuẩn bị đầu tư .............................................................51 3.2.4 Quản lý công tác thực hiện dự án .............................................................54 3.3 Kết quả và hiệu quả quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách Nhà nƣớc tại Liên hiệp Hữu nghị thời gian qua. ...................................................58 3.3.1 Những kết quả đã đạt được: .....................................................................60 3.3.2 Những hạn chế trong công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách Nhà nước tại Liên hiệp Hữu nghị. ..........................................62 3.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế trong công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách Nhà nước tại Liên hiệp Hữu nghị. ..............65 Chƣơng 4 : MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGÂN SÁCH NHÀ NƢƠC TẠI LIÊN HIỆP HỮU NGHỊ ...........................................................................................68 4.1. Quan điểm, định hƣớng, mục tiêu phát triển kinh tế - đối ngoại tại Liên hiệp Hữu nghị đến năm 2020. .......................................................................................68 4.1.1. Quan điểm phát triển kinh tế - đối ngoại: ..............................................68 4.1.2 Định hướng phát triển kinh tế đối ngoại của Liên hiệp Hữu nghị đến năm 2020 ....................................................................................................................69 4.1.3. Mục tiêu cơ bản phát triển kinh tế - đối ngoại tại Liên hiệp Hữu nghị đến năm 2020............................................................................................................70 4.1.4. Quan điểm định hướng nhằm tăng cường quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách Nhà nước tại Liên hiệp Hữu nghị đến năm 2020. .......71 4.2. Các giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện công tác quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách Nhà nƣớc tại Liên hiệp Hữu nghị. ..........................73 4.2.1. Đổi mới, nâng cao chất lượng công tác quy hoạch tổng thể và tuân thủ việc triển khai thực hiện theo quy hoạch ...........................................................73 4.2.2. Quản lý phân bổ và quản lý kế hoạch vốn đầu tư và xây dựng cơ bản ..74 4.2.3. Đẩy mạnh cải cách hành chính trong quản lý dự án đầu tư xây dựng ...75 4.2.4. Chấn chỉnh và nâng cao hiệu lực công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát trong quản lý dự án đầu tư xây dựng................................................................76 4.2.5. Tăng cường chế độ trách nhiệm trong quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản.................................................................................................................78 4.2.6. Nâng cao chất lượng hoạt động và xác lập trách nhiệm rõ ràng của các chủ thể tham gia hoạt động đầu tư xây dựng ....................................................79 4.2.7. Nâng cao vai trò của các bên thụ hưởng kết quả đầu tư ........................80 KẾT LUẬN ...............................................................................................................81 TÀI LIỆU THAM KHẢO .........................................................................................82 DANH MỤC BẢNG, BIỂU BẢNG STT 1 2 3 Bảng Bảng 3.1 Bảng 3.2 Bảng 3.3 Nội dung Kết quả thực hiện nguồn vốn NSNN giai đoạn 2011-2014 Cơ cấu nguồn vốn đầu tƣ NSNN theo lĩnh vực giai đoạn 2011-2014 Kết quả thực hiện công tác chuẩn bị đầu tƣ 20132014 Trang 46 51 52 BIỂU STT Biểu Nội dung Trang 2 Biểu 3.1 Biểu đồ nguồn vốn đầu tƣ từ NSNN 2012-2014 46 i MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hàng năm nguồn vốn nhà nƣớc dành cho đầu tƣ ngày càng tăng và chiếm tỷ trọng rất lớn trong ngân sách nhà nƣớc, trong GDP, là nguồn lực quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế của đất nƣớc. Quy mô đầu tƣ, hiệu quả đầu tƣ tác động trực tiếp đến sự phát triển bền vững, hiệu quả kinh tế và đời sống con ngƣời. Chỉ thị 04-CT/TW ngày 06/7/2011 của Ban Bí thƣ Trung ƣơng Đảng (khóa XI) nêu rõ „„Công tác đối ngoại nhân dân là bộ phận cấu thành của công tác đối ngoại chung của Đảng và Nhà nƣớc ta. Đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động đối ngoại nhân dân là nhiệm vụ của cả hệ thống chính trị và của toàn dân mà nòng cốt là Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Liên hiệp các tổ chức hữu nghị Việt Nam, các đoàn thể và các tổ chức nhân dân‟‟. Với mục tiêu „„Xây dựng và tăng cƣờng tình cảm hữu nghị của nhân dân các nƣớc với nhân dân ta và của nhân dân ta với nhân dân các nƣớc, vận động các nguồn lực tham gia phát triển kinh tế - xã hội, tranh thủ sự ủng hộ và giúp đỡ rộng rãi của bạn bè quốc tế, tạo điều kiện thuận lợi cho công cuộc đổi mới, xây dựng và bảo vệ tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa‟‟. Đầu tƣ xây dựng cơ bản đóng vai trò quan trọng đối với việc xây dựng cơ sở vật chất và kỹ thuật nhằm đạt mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc. Hàng năm, ngân sách nhà nƣớc chiếm tỷ lệ lớn cho đầu tƣ xây dựng cơ bản. Tuy nhiên, chất lƣợng đầu tƣ chƣa cao, tình trạng đầu tƣ còn dàn trải. Mặt khác, những biểu hiện tiêu cực, tham nhũng còn diễn ra ở hầu hết các công trình xây dựng, việc tập trung vốn vào các công trình trọng tâm trọng điểm là hết sức cấp bách. Trƣớc thực tế đó, tại thời điểm này, biện pháp duy nhất là nâng cao chất lƣợng công tác quản lý dự án đầu tƣ bằng ngân sách nhà nƣớc. Liên hiệp các tổ chức hữu nghị Việt Nam (Liên hiệp Hữu nghị) là cơ quan chuyên trách về đối ngoại nhân dân của Đảng, nhiệm vụ chính là các hoạt động đối ngoại. Để đổi mới và nâng cao hiệu quả của hoạt động đối ngoại nhân dân theo tinh thần của Chỉ thị 04-CT/TW, ngân sách nhà nƣớc phân bổ cho lĩnh vực đầu tƣ xây 1 dựng cơ bản tại Liên hiệp Hữu nghị nhằm bổ sung và hoàn thiện cơ sở vật chất phục vụ các hoạt động đối ngoại cũng nhƣ các dự án hợp tác hữu nghị chiếm tỷ trọng lớn và tăng dần theo từng năm. Để việc đầu tƣ xây dựng đạt đƣợc mục tiêu cải thiện cơ sở vật chất, hỗ trợ việc tăng cƣờng sức mạnh cho mặt trận ngoại giao nhân dân trong điều kiện đội ngũ cán bộ Liên hiệp Hữu nghị lại chuyên về hoạt động đối ngoại, lĩnh vực đầu tƣ xây dựng còn mới mẻ, kinh nghiệm trong quản lý vốn đầu tƣ xây dựng còn hạn chế là vấn đề vô cùng cấp thiết đặt ra đối với cơ quan Liên hiệp Hữu nghị. Liên hiệp Hữu nghị là đơn vị sử dụng hoàn toàn nguồn vốn do ngân sách nhà nƣớc cấp. Đứng trƣớc thực trạng nguồn ngân sách còn nhiều hạn chế, việc sử dụng nguồn vốn một cách hiệu quả là hết sức cần thiết, nhằm tạo ra hệ thống cơ sở vật chất thực sự hiệu quả đối với hoạt động đặc thù của Liên hiệp Hữu nghị trong công tác ngoại giao nhân dân. Trƣớc thực tế đó, Liên hiệp Hữu nghị đã tiến hành đồng bộ nhiều giải pháp trong đó hoàn thiện công tác quản lý các dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc là nội dung đặc biệt quan trọng nhằm tiết kiệm triệt để nguồn ngân sách nhà nƣớc đối với các dự án đã, đang và sẽ triển khai thực hiện. Tuy nhiên, do tính chất đặc thù của cơ quan chuyên về đối ngoại, việc quản lý nhà nƣớc đối với vốn đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc tại Liên hiệp Hữu nghị trong thời gian qua còn nhiều hạn chế, bất cập, cơ chế chính sánh không còn phù hợp, thậm chí chồng chéo và thiếu tính đồng bộ. Quá trình thực hiện và quản lý các dự án còn buông lỏng dẫn đến lãng phí, thất thoát vốn. Thời gian qua, một số dự án đã hoàn thành và đƣa và sử dụng nhƣng chƣa thực sự hiệu quả, một số dự án còn kéo dài nên đã ảnh hƣởng không nhỏ đối tới hoạt động của cơ quan Liên hiệp Hữu nghị. Để khắc phục những tồn tại đó, vấn đề quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản phải đƣợc nghiên cứu một cách toàn diện, cả về lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý trong lĩnh vực này. Công tác tại Ban Đầu tƣ xây dựng cơ bản thuộc Liên hiệp Hữu nghị và đang theo học lớp thạc sỹ quản lý kinh tế khóa 23 tại trƣờng Đại học kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội, tôi mong muốn đƣợc vận dụng các kiến thức đã học để đi sâu nghiên cứu, tìm ra các 2 giải pháp tối ƣu nhất phục vụ việc đổi mới và hoàn thiện công tác quản lý nhà nƣớc đối với các dƣ án đầu tƣ xây dựng cơ bản tại cơ quan Liên hiệp Hữu nghị. Vì vậy, “Quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách Nhà nƣớc tại Liên hiệp các tổ chức hữu nghị Việt Nam” đƣợc chọn làm đề tài luân văn . 2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục tiêu nghiên cứu: Đƣa ra các gợi ý về giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nƣớc dự án đầu tƣ bằng nguồn ngân sách tại Liên hiệp Hữu nghị. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu: Nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý nhà nƣớc đối với các dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách Nhà nƣớc. Nghiên cứu thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với các dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách Nhà nƣớc tại Liên hiệp Hữu nghị. Đƣa ra một số gợi ý về giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nƣớc đối với các dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách Nhà nƣớc tại Liên hiệp Hữu nghị. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu: Công tác quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nƣớc tại Liên hiệp Hữu nghị bao gồm toàn bộ các dự án đầu tƣ xây dựng nhằm hoàn thiện cơ sở vật chất và nâng cao năng lực hoạt động đối với cơ quan thƣờng trực Liên hiệp Hữu nghị từ ngân sách nhà nƣớc; Các dự án hữu nghị hợp tác với nhân dân các nƣớc; Các dự án do các tổ chức phi chính phủ nƣớc ngoài tài trợ. 3.2. Phạm vi nghiên cứu: Phạm vi nghiên cứu tập trung chủ yếu vào những vấn đề cơ bản về kinh tế - đối ngoại, hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ bản, công tác quản lý dự án, tình hình thực hiện và triển khai các dự án do chủ thể là Liên hiêp Hữu nghị trực tiếp làm Chủ đầu tƣ và các dự án giao cho các Ban quản lý dự án thuộc Liên hiệp làm Chủ đầu tƣ. 3 Giai đoạn 2010 – 2015 là thời kỳ khởi đầu nhƣng đóng vai trò then chốt đối với lĩnh vực đầu tƣ xây dựng cơ bản của Liên hiệp Hữu nghị trong công cuộc đổi mới nhằm tăng cƣờng điều kiện và năng lực hoạt động cho công tác ngoại giao nhân dân. Nguồn vốn ngân sách phân bổ cho các dự án đầu tƣ xây dựng, sửa chữa và các dự án hợp tác hữu nghị với các đối tác nƣớc ngoài tƣơng đối lớn, trong đó gồm các dự án đã hoàn thiện đƣa vào khai thác sử dụng và một số dự án đang tiếp tục triển khai. Để đảm bảo tính thực tiễn và liên tục, thời gian nghiên cứu khảo sát sẽ tập trung vào giai đoạn từ năm 2010 đến nay, phƣơng hƣớng giải pháp tính đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2025. Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề cơ bản về hoạt động đầu tƣ và công tác quản lý, tình hình thực hiện và triển khai các dự án đầu tƣ, xây dựng do Liên hiệp Hữu nghị trực tiếp hoặc gián tiếp làm chủ đầu tƣ. 4. Kết cấu của luận văn Nội dung chính của Luận văn bao gồm 4 chƣơng: Chƣơng 1: Quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nƣớc - Những vấn đề lý luận chung Chƣơng 2: Phƣơng pháp thiết kế và nghiên cứu Chƣơng 3: Thực trạng quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nƣớc tại Liên hiệp Hữu nghị giai đoạn 2010-2015. Chƣơng 4: Một số giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện công tác quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nƣớc tại Liên hiệp Hữu nghị. 4 Chƣơng 1: QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TU XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC - NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG 1.1. Khái niệm và sự cần thiết phải quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách Nhà nƣớc. 1.1.1 Khái niệm, mục tiêu quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản 1.1.1.1. Khái niệm quản lý đầu tư Đầu tƣ là hoạt động có tính liên ngành. Quản lý đầu tƣ là công tác phức tạp nhƣng là yêu cầu khách quan, nhằm nâng cao hiệu quả đầu tƣ. Quản lý, theo nghĩa chung, là sự tác động có mục đích của chủ thể vào các đối tƣơng quản lý nhằm đạt đƣợc các mục tiêu quản lý đã đề ra. Quản lý đầu tƣ là sự tác động liên tục, có tổ chức, định hƣớng mục tiêu vào quá trình đầu tƣ (bao gồm công tác chuẩn bị đầu tƣ, thực hiện đầu tƣ và vận hành kết quả đầu tƣ) và các yếu tố đầu tƣ, bằng một hệ thống đồng bộ các biện pháp kinh tế - xã hội, tổ chức kỹ thuật và các biện pháp khác nhằm đạt đƣợc kết quả và hiệu quả đầu tƣ cao nhất, trong điều kiện cụ thể xác định và trên cơ sở vận dụng sáng tạo những quy luật khách quan và quy luật đặc thù của đầu tƣ. 1.1.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản Quản lý nhà nƣớc đóng vai trò hƣớng dẫn, hỗ trợ, giám sát và kiểm tra đầu tƣ xây dựng. Nhà nƣớc quản lý vừa bằng quyền lực thông qua pháp luật và quy định hành chính có tính bắt buộc, vừa bằng các biện pháp kinh tế thông qua chính sách đầu tƣ. 1.1.1.3. Muc tiêu của quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản Thực hiện thành công các mục tiêu của chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ của quốc gia, từng ngành và từng địa phƣơng. Đối với nƣớc ta, trong thời kỳ hiện nay, đầu tƣ nhằm thực hiện chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa, chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hƣớng công nghiệp hóa hiện đại hóa, đẩy nhanh tốc độ tăng trƣởng kinh tế, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của ngƣời lao động nhƣ đại hội Đảng X đã chỉ ra. 5 Huy động tối đa và sử dụng hiệu quả cao nguồn vốn đầu tƣ, các nguồn tài lực, vật lực của ngành, địa phƣơng và toàn xã hội. Đầu tƣ sử dụng nhiều loại nguồn vốn trong và ngoài nƣớc, vốn nhà nƣớc và tƣ nhân bằng tiền và hiện vật… Quản lý đầu tƣ là nhằm sử dụng hợp lý, tiết kiệm và khai thác có hiệu quả từng loại nguồn vốn, tài nguyên thiên nhiên, đất đai, lao động và các tiềm năng khác. Đồng thời quản lý gắn liền với việc bảo vệ môi trƣờng sinh thái, chống mọi hành vi lãng phí trong sử dụng vốn đầu tƣ và khai thác các kết quả đầu tƣ. Thực hiện đúng những quy định pháp luật và yêu cầu kinh tế - kỹ thuật trong lĩnh vực đầu tƣ. Quản lý vĩ mô đối với hoạt động đầu tƣ nhằm đảm bảo cho quá trình thực hiện đầu tƣ, xây dựng công trình theo đúng quy hoạch và thiết kế đƣợc duyệt, đảm bảo sự bền vững và mỹ quan, áp dụng công nghệ xây dựng tiên tiến, đảm bảo chất lƣợng và thời hạn xây dựng với chi phí hợp lý. 1.1.2 Sự cần thiết của Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước. Thứ nhất: Đáp ứng tốt nhất việc thực hiện các mục tiêu chiến lƣợc phát triển kinh tế – xã hội và đối ngoại từng thời kỳ của quốc gia. Đối với Việt Nam, đó là chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa, chuyển dịch cơ cấu kinh tế nhằm thực hiện công nghiệp hóa – hiện đại hóa, đẩy nhanh tốc độ tăng trƣởng kinh tế, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân. Thứ hai: Huy động tối đa và sử dụng hiệu quả cao nhất các nguồn vốn đầu tƣ trong và ngoài nƣớc, tận dụng và khai thác tốt các tiềm năng về tài nguyên thiên nhiên, đất đai, lao động và các tiềm năng khác; bảo vệ môi trƣờng sinh thái, chống hành vi tham ô, lãng phí trong việc sử dụng vốn đầu tƣ và khai thác các kết quả của đầu tƣ. Thứ ba: Bảo đảm xây dựng theo quy hoạch xây dựng, kiến trúc, đáp ứng yêu cầu bền vững, mỹ quan, bảo vệ môi trƣờng sinh thái; tạo môi trƣờng cạnh tranh lành mạnh trong xây dựng, áp dụng công nghệ tiên tiến, bảo đảm chất lƣợng và thời hạn xây dựng với chi phí hợp lý. *Đối với hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản nói chung: Hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ bản là một bộ phận trong mọi hoạt động kinh tế chính trị xã hội và đối ngoại nhằm tăng thêm cơ sở vật chất kỹ thuật mới, duy trì 6 hoạt động của các cơ sỏ vật chất kỹ thuật hiện có vì thế hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ bản là điều kiện phát triển hoạt động của cơ sở. Do đó, quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản là nhằm đạt đƣợc hiệu quả kinh tế cao nhất với chi phí vốn đầu tƣ thấp nhất trong một thời gian nhất định trên cơ sở đạt đƣợc các mục tiêu quản lý của từng giai đoạn của dự án. *Đối với các dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách nhà nước: Thƣờng có Ban quản lý dự án làm đại diện thay mặt chủ đầu tƣ trực tiếp quản lý sử dụng phần vốn của nhà nƣớc. Tuy vậy, hoạt động quản lý của các ban quản lý dự án chỉ giới hạn trong phạm vi quản trị dự án chứ không phải hoạt động quản lý nhà nƣớc đối với các dự án nhà nƣớc. Các ban quản lý dự án vẫn phải chịu sự quản lý của tất cả các cơ quan quản lý khác vì hai lý do: Ban quản lý dự án thực hiện trách nhiệm với tƣ cách chủ đầu tƣ. Họ là ngƣời đại diện cho nhà nƣớc về mặt vốn đầu tƣ. Nhƣ vậy các ảnh hƣởng khác của dự án nhƣ tác động của môi trƣờng, anh ninh quốc phòng, trình độ công nghệ…, họ không có trách nhiệm và không đủ khả năng để quan tâm đến. Nếu không có sự quản lý nhà nƣớc đối với đối với các ban quản lý dự án này, các dự án nhà nƣớc trong khi theo đuổi các mục tiêu chuyên ngành có thể sẽ làm tổn hại quốc gia ở các mặt mà họ không lƣờng hết hoặc không quan tâm. Mặt khác, bản thân các Ban quản lý dự án cũng có thể không thực hiện trọn vẹn trách nhiệm đại diện sở hữu vốn, từ đó sử dụng vốn sai mục đích, kém hiệu quả, thậm chí tham ô, chiếm đoạt vốn nhà nƣớc. 1.2 Nội dung quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nƣớc 1.2.1. Các nguyên tắc quản lý nhà nước hoạt động đầu tư xây dựng 1.2.1.1.Thống nhất giữa chính trị và kinh tế, kết hợp hài hòa giữa hai mặt kinh tế và xã hội. Thống nhất giữa chính trị và kinh tế, kết hợp giữa kinh tế và xã hội là một đòi hỏi khách quan vì kinh tế quyết định chính trị và chính trị là sự biểu hiện tập trung của kinh tế, có tác dụng trở lại đối với sự phát triển kinh tế. 7 Trên giác độ quản lý vĩ mô hoạt động đầu tƣ, nguyên tắc 'thống nhất giữa chính trị và kinh tế, kết hợp hài hòa giữa kinh tế và xã hội' thể hiện ở vai trò quản lý của nhà nƣớc, thể hiện trong cơ chế quản lý đầu tƣ, cơ cấu đầu tƣ ( đặc biệt là cơ cấu thành phần kinh tế và vùng lãnh thổ), chính sách đối với ngƣời lao động hoạt động trong lĩnh vực đầu tƣ, các chính sách bảo vệ môi trƣờng, bảo vệ quyền lợi ngƣời tiêu dùng, thể hiện thông qua việc giải quyết quan hệ giữa tăng trƣởng kinh tế và công bằng xã hội, giữa phát triển kinh tế và bảo đảm an ninh quốc phòng và giữa yêu cầu phát huy nội lực và tăng cƣờng hợp tác quốc tế trong đầu tƣ. Kết hợp tốt giữa kinh tế và xã hội là điều kiện cần và là động lực cho sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế - xã hội nói chung và thực hiện mục tiêu đầu tƣ nói riêng. 1.2.1.2. Tập trung dân chủ Quản lý hoạt động đầu tƣ xây dựng phải vừa đảm bảo nguyên tắc tập trung lại vừa đảm bảo yêu cầu dân chủ. Nguyên tắc tập trung đòi hỏi công tác quản lý đầu tƣ cần tuân theo sự lãnh đạo thống nhất từ một trung tâm, đồng thời lại phát huy cao tính chủ động sáng tạo. Vấn đề đặt ra là phải xác định rõ nội dung, mức độ và hình thức của tập trung và phân cấp quản lý. Trong nền kinh tế thị trƣờng xã hội chủ nghĩa nƣớc ta, sự can thiệp của nhà nƣớc nhằm điều chỉnh tính tự phát của thị trƣờng, đảm bảo tính định hƣớng xã hội chủ nghĩa. Nhà nƣớc tập trung thống nhất quản lý một số lĩnh vực kinh tế then chốt nhằm thực hiện thắng lợi mục tiêu kinh tế - xã hội mà Đại hội Đảng X đề ra. Mặt khác, quan tâm đến lợi ích ngƣời lao động là những động lực quan trọng đảm bảo cho sự thành công của các hoạt động kinh tế xã hội. 1.2.1.3.Tiết kiệm và hiệu quả Trong đầu tƣ xây dựng, tiết kiệm và hiệu quả thể hiện ở chỗ: với một lực lƣợng vốn đầu tƣ nhất định phải đem lại hiệu quả kinh tế - xã hội đã dự kiến với chi phí đầu tƣ thấp nhất. 1.2.1.4. Kết hợp hài hòa các loại lợi ích trong đầu tư xây dựng Đầu tƣ tạo ra lợi ích. Có nhiều loại lợi ích nhƣ lợi ích kinh tế và xã hội, lợi ích nhà nƣớc, lợi ích trực tiếp và gián tiếp, lợi ích trƣớc mắt và lâu dài…Thực tiễn 8 hoạt động kinh tế cho thấy, lợi ích kinh tế là động lực quan trọng thúc đẩy mọi hoạt động kinh tế. Tuy nhiên, lợi ích kinh tế của các đối tƣợng khác nhau, vừa có tính thống nhất, vừa có mâu thuẫn. Do đó, kết hợp hài hòa lợi ích của mọi đối tƣợng trong hoạt động kinh tế nói chung, đầu tƣ nói riêng sẽ tạo động lực và những điều kiện làm cho nền kinh tế phát triển vững chắc, ổn định. Trên giác độ nền kinh tế, sự kết hợp này đƣợc thực hiện thông qua các chƣơng trình định hƣớng phát triển kinh tế - xã hội, chính sách đòn bẩy kinh tế, các chính sách đối với ngƣời lao động….. Trong hoạt động đầu tƣ, kết hợp hài hòa các loại lợi ích thể hiện sự kết hợp giữa lợi ích của xã hội mà đại diện là Nhà nƣớc với lợi ích của các cá nhân và tập thể ngƣời lao động, giữa lợi ích của chủ đầu tƣ, nhà thầu, các cơ quan tƣ vấn và ngƣời hƣởng lợi. Sự kết hợp này đƣợc đảm bảo bằng các chính sách của Nhà nƣớc, sự thỏa thuận theo hợp đồng giữa các đối tƣợng tham gia quá trình đầu tƣ, sự cạnh tranh của thị trƣờng thông qua đấu thầu theo luật định. 1.2.2. Nội dung quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản 1.2.2.1. Xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch đầu tư xây dựng. Trên cơ sở chiến lƣợc, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc, của ngành và của địa phƣơng và vùng lãnh thổ, xây dựng các quy hoạch, kế hoạch đầu tƣ, trong đó, rất quan trọng là việc xác định nhu cầu về vốn, nguồn vốn, các giải pháp huy động vốn… Từ đó xác định danh mục các dự án ƣu tiên. Để đảm bảo đầu tƣ xây dựng có hiệu quả và phát triển bền vững, công tác chiến lƣợc, kế hoạch đầu tƣ xây dựng phải đi trƣớc một bƣớc, quy hoạch xây dựng phải đảm bảo tính định hƣớng, tính chất vùng và địa phƣơng, tính hệ thống và đồng bộ; quy hoạch xây dựng phải kết hợp giữa yêu cầu trƣớc mắt và phát triển lâu dài. Công tác quy hoạch là khâu quan trọng; là một giải pháp chiến lƣợc hoàn thành mục tiêu đầu tƣ xây dựng cơ bản. 1.2.2.2. Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư xây dựng. Nhà nƣớc xây dựng, hoàn chỉnh hệ thống luật pháp và những văn bản dƣới luật liên quan đến hoạt động đầu tƣ xây dựng. Nhà nƣớc ban hành, sửa đổi, bổ sung 9 Luật đầu tƣ, Luật xây dựng, Luật đấu thầu, Luật thuế…. và các văn bản dƣới luật nhằm, một mặt khuyến khích hoạt động đầu tƣ xây dựng, mặt khác đảm bảo cho đầu tƣ xây dựng thực hiện đúng luật và đạt hiệu quả cao. Hoạt động đầu tƣ xây dựng công trình gồm nhiều giai đoạn, nhiều khâu: lập quy hoạch đầu tƣ xây dựng, lập dự án đầu tƣ xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng công trình, thi công xây dựng công trình, giám sát thi công xây dựng công trình, quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình, lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng và các hoạt động khác có liên quan đến đầu tƣ xây dựng. Mỗi giai đoạn trong hoạt động đầu tƣ xây dựng đòi hỏi phải có hệ thống văn bản pháp luật của nhà nƣớc quy định thực hiện. 1.2.2.3. Ban hành kịp thời các chính sách chủ trương đầu tư. Nhà nƣớc ban hành các chính sách, chủ trƣơng quan trọng nhƣ chính sách tài chính tiền tệ, tín dụng linh hoạt, chính sách ƣu đãi đầu tƣ…nhằm cải thiện môi trƣờng và thủ tục đầu tƣ; Nhà nƣớc đề ra các giải pháp nhằm huy động tối đa và phát huy có hiệu quả mọi nguồn vốn đầu tƣ đặc biệt vốn trong dân và vốn đầu tƣ nƣớc ngoài; trên cơ sở đó phân tích đánh giá hiệu quả của hoạt động đầu tƣ, kịp thời điều chỉnh bổ sung những bất hợp lý, chƣa phù hợp trong cơ chế, chính sách. Bên cạnh đó nhà nƣớc còn ban hành các chính sách cán bộ thuộc lĩnh vực đầu tƣ xây dựng. Nhà nƣớc xây dựng chính sách cán bộ, đào tạo, huấn luyện đội ngũ cán bộ chuyên môn, chuyên sâu cho từng lĩnh vực của hoạt động đầu tƣ. Ngoài ra nhà nƣớc còn đề ra các chủ trƣơng và chính sách hợp tác đầu tƣ với nƣớc ngoài, chuẩn bị các nguồn lực tài chính, vật chất và nhân lực để hợp tác có hiệu quả. 1.2.2.4. Ban hành các định mức kinh tế - kỹ thuật, các chuẩn mực đầu tư xây dựng. Nhà nƣớc mà đại diện là ngành thống nhất quản lý các định mức kinh tế - kỹ thuật liên quan đến ngành mình nhƣ ban hành những quy định về yêu cầu thiết kế thi công, tiêu chuẩn chất lƣợng, môi trƣờng…. Để đảm bảo chất lƣợng các công trình, tránh thất thoát trong đầu tƣ xây dựng cơ bản, việc ban hành chi tiết các quy chuẩn, tiêu chuẩn xây dựng là hết sức cần thiết. 10 Việc rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy chuẩn, tiêu chuẩn để phù hợp với công nghệ mới, vật liệu mới là việc làm thƣờng xuyên, liên tục của các Bộ, Ngành liên quan. Hệ thống tiêu chuẩn xây dựng của Việt Nam bao gồm quy chuẩn xây dựng và tiêu chuẩn xây dựng. Quy chuẩn xây dựng là cơ sở để quản lý hoạt động xây dựng là căn cứ để ban hành tiêu chuẩn xây dựng. 1.2.2.5. Thực hiện chức năng kiểm tra giám sát trong hoạt động đầu tư xây dựng. Các cơ quan quản lý nhà nƣớc thực hiện chức năng kiểm tra giám sát việc tuân thủ pháp luật của các chủ đầu tƣ, xử lý những vi phạm pháp luật, quy định của nhà nƣớc, những cam kết của chủ đầu tƣ ( nhƣ chuyển nhƣợng, bổ sung mục tiêu hoạt động, tăng vốn để đầu tƣ chiều sâu, gia hạn thời gian hoạt động, giải thể…) Trong giai đoạn lập dự án đầu tƣ, kiểm tra giám sát thể hiện ở khâu phần thuyết minh và phần thiết kế cơ sở và tập trung vào một số điểm nhƣ: giám sát sự phù hợp của dự án với quy hoạch đã đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt tại khu vực và các công trình lân cận; ý tƣởng của phƣơng án thiết kế kiến trúc, màu sắc công trình, các giải pháp thiết kế phù hợp với điều kiện khí hậu, môi trƣờng, văn hóa, xã hội tại khu vực xây dựng; phƣơng án gia cố nền, móng, các kết cấu chịu lực chính, hệ thống kỹ thuật của công trình; phƣơng án phòng chống cháy nổ và bảo vệ môi trƣờng và cuối cùng là xác định tổng mức đầu tƣ cũng nhƣ thời gian xây dựng công trình. Trong giai đoạn quản lý thi công xây dựng công trình nội dung quản lý thi công công trình bao gồm quản lý chất lƣợng xây dựng, quản lý tiến độ xây dựng, quản lý khối lƣợng thi công, quản lý an toàn lao động trên công trƣờng, quản lý môi trƣờng xây dựng. Về chất lƣợng công trình: đi sâu vào giám sát việc đáp ứng yêu cầu về tiêu chuẩn, qui chuẩn, qui phạm xây dựng công trình, việc cấp phối vật liệu theo đúng qui định ban hành tại các thời điểm thi công, thi công theo đúng thiết kế đƣợc duyệt tại bản vẽ kỹ thuật thi công. Về tiến độ thi công công trình: Tiến độ thi công công trình phải phù hợp với tổng tiến độ của dự án đã đƣợc duyệt. Những trƣờng hợp kéo dài thi công phải có lý do chính đáng và phải có chấp thuận của ngƣời quyết định đầu tƣ bằng văn 11 bản; khuyến khích đẩy nhanh tiến độ thi công nhƣng phải đảm bảo chất lƣợng công trình. Về quản lý khối lƣợng thi công xây dựng công trình: Thi công xây dựng phải theo khối lƣợng của thiết kế đƣợc duyệt hay khối lƣợng trúng thầu. Giám sát nghiệm thu khối lƣợng giữa chủ đầu tƣ và đơn vị thi công phải dựa trên nguyên tắc khối lƣợng thi công thực tế có trên hiện trƣờng. Trƣờng hợp khối lƣợng thực tế vƣợt khối lƣợng trúng thầu hoặc khối lƣợng trong bản vẽ thiết kế đƣợc duyệt phải trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. Đối với công tác giám sát, kiểm tra khâu nghiệm thu, bàn giao đƣa công trình vào khai thác sử dụng. Đây là giai đoạn cuối cùng mang tính tổng thể, xác định trách nhiệm của các đơn vị trực tiếp tham gia trong quá trình đầu tƣ nhƣ: Chủ đầu tƣ; Tƣ vấn thiết kế; Tƣ vấn giám sát thi công, lắp đặt thiết bị; Đơn vị thi công xây lắp và cung ứng thiết bị; Đơn vị nhận tài sản cố định bàn giao. 1.2.2.6. Quản lý trực tiếp nguồn vốn nhà nước. Nhà nƣớc đề ra các giải pháp để quản lý và sử dụng nguồn vốn nhà nƣớc từ khâu xác định chủ trƣơng đầu tƣ, phân phối vốn, đến việc thi công xây dựng và vận hành công trình. Đối với các dự án đầu tƣ nhóm A sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc Thủ tƣớng chính phủ ra quyết định đầu tƣ hoặc ủy quyền quyết định đầu tƣ, thẩm định dự án. 1.2.3. Các phương pháp quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản 1.2.3.1. Phương pháp kinh tế Phƣơng pháp kinh tế trong quản lý là phƣơng pháp tác động của chủ thể vào đối tƣợng quản lý bằng các chính sách và đòn bẩy kinh tế. Quản lý hoạt động đầu tƣ bằng phƣơng pháp kinh tế, nghĩa là, thông qua các chính sách và đòn bẩy kinh tế để hƣớng dẫn, kích thích, động viên và điều chỉnh các hành vi của những đối tƣợng tham gia quá trình thực hiện đầu tƣ theo một mục tiêu nhất định của nền kinh tế xã hội. Nhƣ vậy, phƣơng pháp kinh tế trong quản lý chủ yếu dựa vào lợi ích kinh tế của đối tƣợng tham gia vào quá trình đầu tƣ, kết hợp hài hòa lợi ích của Nhà nƣớc, xã hội với lợi ích của tập thể và cá nhân ngƣời lao động trong lĩnh vực đầu tƣ. 12