Tài liệu Quản lý các dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện đông anh, hà nội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- PHẠM HỮU TIẾN QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐẤU TƢ XÂY DỰNG BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN ĐÔNG ANH, HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH Hà Nội – 2016 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- PHẠM HỮU TIẾN QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN ĐÔNG ANH, HÀ NỘI Chuyên ngành: Quản lý kinh tế Mã số: 60 34 04 10 LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. LÊ DANH TỐN Hà Nội - 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan rằng đây là công trình nghiên cứu độc lập của tôi. Các số liệu, tƣ liệu đƣợc dựa trên nguồn tin cậy, có thực và dựa trên thực tế tiến hành khảo sát của tôi. Tôi xin chịu hoàn toàn trách nhiệm về công trình nghiên cứu của mình. LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành luận văn này, tôi xin gửi lời cảm ơn và biết ơn sâu sắc tới PGS.TS. Lê Danh Tốn, ngƣời đã tận tình hƣớng dẫn tôi trong suốt quá trình thực hiện đề tài. Sự giúp đỡ tận tình, những lời khuyên bổ ích và những góp ý của Thầy đối với bản luận văn là động lực giúp tôi hoàn thành đề tài của mình. Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến các Thầy, Cô trong khoa Kinh tế Chính trị Trƣờng Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội đã nhiệt tình giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập và hoàn thành luận văn này. Mặc dù tôi đã có nhiều cố gắng nỗ lực, tìm tòi, nghiên cứu để hoàn thiện luận văn, tuy nhiên không thể tránh khỏi những thiếu sót, rất mong nhận đƣợc những đóng góp tận tình của quý thầy cô và các bạn MỤC LỤC DANH MỤC CHỮ CÁI VIẾT TẮT ........................................................................... i DANH MỤC BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ ......................................................................... ii MỞ ĐẦU .....................................................................................................................1 Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC ..............................................................................4 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài......................................4 1.2. Những vấn đề cơ bản về quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc ...............................................................................7 1.2.1. Một số khái niệm liên quan ......................................................................7 1.2.2. Khái niệm, đặc điểm, công cụ và yêu cầu quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nước ...............................................11 1.2.3. Nội dung quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nước ...................................................................................................13 1.2.4. Tiêu chí đánh giá quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước ........................................................................29 1.2.5. Những nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nước .................................................................31 1.2.6. Vai trò của quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước ...................................................................................33 CHƢƠNG 2: PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ......................................................35 2.1. Phƣơng pháp thu thập thông tin, dữ liệu, số liệu ...........................................35 2.2. Phƣơng pháp thống kê mô tả .........................................................................36 2.3. Phƣơng pháp phân tích, tổng hợp ..................................................................37 2.4. Phƣơng pháp so sánh .....................................................................................37 CHƢƠNG 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN ĐÔNG ANH, THÀNH PHỐ HÀ NỘI.......................................................38 3.1. Tổng quan về huyện Đông Anh và các dự án đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn huyện Đông Anh ............................................................38 3.1.1. Đặc điểm kinh tế - xã hội của huyện Đông Anh ảnh hưởng đến quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước ...38 3.1.2. Tình hình phát triển kinh tế xã hội .........................................................40 3.1.3. Tổng quan về các dự án đầu tư xây dựng bằng vốn NSNN trên địa bàn huyện Đông Anh ...............................................................................................45 3.2. Thực tiễn quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội giai đoạn 2011 – 2014. ................................................................................................46 3.2.1. Cơ chế chính sách và tổ chức bộ máy về quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội ...........................................................................46 3.2.2. Tổ chức thực hiện quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội ..........61 3.2.3. Tình hình thực hiện công tác kiểm tra, giám sát về các dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước. .....................................................79 3.3. Đánh giá chung về quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội.............83 3.3.1. Những kết quả chủ yếu. ..........................................................................83 3.3.2. Hạn chế và nguyên nhân ........................................................................84 CHƢƠNG 4: ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN ĐÔNG ANH, THÀNH PHỐ HÀ NỘI ...91 4.1. Bối cảnh mới và tác động của nó đến quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội. ...........................................................................................................91 4.2. Định hƣớng hoàn thiện quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội. .94 4.3. Một số giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội ..................................................................................................96 4.3.1. Nâng cao trình độ nhận thức và năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ thực hiện công tác quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước ..........................................................................................96 4.3.2. Hoàn thiện hệ thống pháp luật và thể chế quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước ................................................97 4.3.3. Hoàn thiện việc cấp phát và phân bổ ngân sách cho đầu tư xây dựng cơ bản ....................................................................................................................98 4.3.4. Tăng cường công tác quản lý quy trình và tiến độ triển khai các dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước ........................................................100 4.3.5. Nâng cao hiệu quả công tác quản lý chất lượng công trình đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước ..........................................................................101 4.3.6. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát của cơ quan quản lý: .103 4.3.7. Phát huy vai trò giám sát của cộng đồng dân cư và xã hội đối với các dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước ..............................................104 KẾT LUẬN .............................................................................................................106 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................107 DANH MỤC CHỮ CÁI VIẾT TẮT STT Ký hiệu Nguyên nghĩa 1 ĐTPT Đầu tƣ phát triển 2 ĐTXD Đầu tƣ xây dựng 3 HĐND Hội đồng nhân dân 4 KTXH Kinh tế xã hội 5 NSNN Ngân sách nhà nƣớc 6 NSTW Ngân sách trung ƣơng 7 NTM Nông thôn mới 8 QLNN Quản lý nhà nƣớc 9 UBND Ủy ban nhân dân i DANH MỤC BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ BẢNG STT Bảng Nội dung 1 Bảng 1.1 2 Bảng 3.1 3 Bảng 3.2 Tổng số dự án, vốn đầu tƣ giai đoạn 2011-2015 46 4 Bảng 3.3 Các dự án phân theo ngành, lĩnh vực 46 5 Bảng 3.4 Các dự án phân theo Chủ đầu tƣ 47 6 Bảng 3.5 Kết cấu nguồn thu cho ngân sách 64 7 Bảng 3.6 8 Bảng 3.7 9 Bảng 3.8 Phân loại dự án đầu tƣ xây dựng công trình Một số chỉ tiêu kinh tế xã hội của Đông Anh giai đoạn 2011-2014 Bảng tổng hợp vốn ngân sách cho dự án đầu tƣ xây dựng của Đông Anh theo ngành kinh tế Công tác thẩm định thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán công trình xây dựng Mức hoàn thành, khai thác dự án đầu tƣ xây dựng từ nguồn vốn NSNN Trang 17 45 65 70 84 SƠ ĐỒ STT Sơ đồ 1 Sơ đồ 3.1 Nội dung Tổ chức bộ máy QLNN dự án đầu tƣ xây dựng tại huyện Đông Anh ii Trang 61 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Huyện Đông Anh nằm ở cửa ngõ phía Bắc của thủ đô Hà Nội với diện tích khoảng 18.320 ha, dân số khoảng 40 vạn ngƣời. Theo Quy hoạch chung xây dựng thủ đô Hà Nội đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050 đã đƣợc Thủ Tƣớng Chính phủ phê duyệt Huyện Đông Anh có khoảng 4/5 diện tích đất tự nhiên nằm trong khu vực phát triển thuộc thành phố trung tâm (đô thị lõi). Do vậy trong những năm tới để thực hiện Quy hoạch trên nhu cầu đầu tƣ về hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội và đầu tƣ phát triển đô thị là rất lớn; do đó công tác quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình, đặc biệt các dự án đƣợc đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc có vai trò rất quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của Huyện cũng nhƣ của thủ đô Hà Nội. Những năm gần đây, Huyện ủy, HĐND, UBND huyện đã tập trung chỉ đạo đầu tƣ hàng nghìn tỷ đồng từ nguồn vốn ngân sách để đầu tƣ các công trình điện, đƣờng, trƣờng, trạm, công sở…Đồng thời tăng cƣờng công tác quản lý nhà nƣớc đối với các dự án đầu tƣ xây dựng công trình trên địa bàn huyện bằng những chƣơng trình, kế hoạch, phân công, phân cấp trách nhiệm của các phòng, ban, đơn vị, các xã, thị trấn trong công tác quản lý đầu tƣ xây dựng, từ đó công tác quản lý nhà nƣớc về các dự án đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách của huyện đã có nhiều chuyển biến tích cực. Cụ thể là các dự án đƣợc đƣa vào khai thác sử dụng đã phát huy hiệu quả góp phần thay đổi diện mạo đô thị và phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn Huyện. Tuy nhiên bên cạnh những kết quả đã đạt đƣợc thì công tác quản lý nhà nƣớc về các dự án đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Đông Anh còn bộc lộ một số tồn tại, hạn chế, bất cập ở nhiều khâu trong quá trình quản lý dự án đầu tƣ, nhƣ: Công tác chuẩn bị đầu tƣ; quy trình đầu tƣ; việc phân giao, ủy quyền cho làm chủ đầu tƣ; công tác đấu thầu, chỉ định thầu; tiến độ và chất lƣợng một số công trình; công tác quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng; công tác giải ngân, thanh quyết toán và công tác thanh tra, kiểm tra… 1 Do vậy thời gian tới việc hoàn thiện công tác quản lý nhà nƣớc dự án đầu tƣ xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nƣớc là một yêu cầu quan trọng và cấp bách để nâng cao hiệu quả, chất lƣợng đầu tƣ và quản lý chặt chẽ vốn ngân sách nhà nƣớc. Xuất phát từ thực tế đó, tôi chọn tên đề tài: “Quản lý các dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Đông Anh, Hà Nội"để thực hiện luận vãn thạc sĩ chuyên ngành quản lý kinh tế, chƣơng trình định hƣớng thực hành. Câu hỏi nghiên cứu đặt ra cho đề tài là Cần làm gì và làm nhƣ thế nào để hoàn thiện công tác quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Đề xuất hệ thống các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc. - Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội. - Đề xuất các giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đề tài tập trung nghiên cứu công tác quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi về không gian: nghiên cứu công tác quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội. 2 - Phạm vi về thời gian: Luận văn nghiên cứu thực trạng quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội giai đoạn 2011 – 2015 (Năm 2011 là năm mở đầu kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 - 2015 của huyện Đông Anh). Các giải pháp đƣợc xác định cho giai đoạn 2016 – 2020. - Phạm vi về nội dung : Luận văn nghiên cứu nội dung quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Đông Anh do UBND Huyện Đông Anh làm chủ đầu tƣ hoặc đƣợc ủy quyền làm chủ đầu tƣ 4. Kết cấu của luận văn. Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn gồm 04 chƣơng: Chƣơng 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và những vấn đề cơ bản về quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nƣớc Chƣơng 2: Phƣơng pháp nghiên cứu Chƣơng 3: Thực trạng quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội Chƣơng 4: Định hƣớng và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội. 3 Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Kể từ sau Đại hội VI cho đến nay, Đảng ta thực hiện nhất quán chính sách phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trƣờng, có sự quản lý của Nhà nƣớc theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa, hay gọi tắt là nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa. Trong nền kinh tế này, vai trò của Nhà nƣớc là đặc biệt quan trọng, không thể thiếu và không thể thay thế, chính vì vậy, việc nghiên cứu quản lý nhà nƣớc nói chung, quản lý nhà nƣớc đối với các dự án đầu tƣ bằng vốn ngân sách nhà nƣớc nói riêng là một vấn đề cấp thiết và đáp ứng nhu cầu thực tiễn. Do đó, từ trƣớc đến nay đã có nhiều tài liệu, tƣ liệu, công trình nghiên cứu khoa học về vấn đề này, tiêu biểu có một số tài liệu, công trình sau: 1) Sử Đình Thành (2010), Giáo trình đầu tƣ công, Trƣờng Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh, NXB Thống kê, Hà Nội, tập trung vào các vấn đề lý luận cơ bản về tài chính công, nhƣ: lý luận về đầu tƣ công và quản lý đầu tƣ công; nguồn vốn đầu tƣ công; quản lý và kế hoạch hóa đầu tƣ công; kết quả và hiệu quả đầu tƣ công; phƣơng pháp lập dự án đầu tƣ công; thẩm định dự án đầu tƣ công và đấu thầu công; 2) Luận văn thạc sĩ quản lý hành chính công của tác giả Trần Nguyệt Hà, với đề tài “Hoàn thiện quản lý nhà nước về vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn thành phố Hà Nội”, năm 2009. Trong luận văn, tác giả đã khái quát những cơ sở lý luận của đề tài, cụ thể là: khái niệm, vai trò, đặc điểm, sự cần thiết của vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc; mục đích, yêu cầu, nội dung quản lý nhà nƣớc về vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản và các nhân tố ảnh hƣởng đến việc hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc. Tiếp theo, tác giả đã phân tích và đánh giá một cách khoa học thực trạng quản lý nhà nƣớc về vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc trên 4 địa bàn thành phố Hà Nội trong những năm trƣớc 2009. Từ việc khái quát lý luận và phân tích thực tiễn, tác giả đã tiến hành đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc trong những năm tiếp theo. 3) Đề tài “Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản tại huyện Sóc Sơn, Hà Nội,”, luận văn thạc sĩ quản lý hành chính công, năm 2011, của Nguyễn Thị Thu Hƣơng. Trong công trình này, tác giả đã hệ thống hóa các vấn đề lý luận cơ bản về quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ xây dựng cơ bản nhƣ khái niệm, vai trò, chức năng, cơ cấu, nội dung, phƣơng thức,... Sau đó, dựa trên lý luận, tác giả đã tiến hành phân tích và đánh giá thực trạng đầu tƣ xây dựng bằng ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Sóc Sơn trong giai đoạn 2005 – 2009. Trên cơ sở lý luận và thực trạng đó, tác giả đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm đảm bảo chất lƣợng quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng các công trình bằng ngân sách nhà nƣớc của huyện Sóc Sơn trong giai đoạn tiếp theo. 4) Luận văn thạc sĩ kinh tế chính trị của Đặng Ngọc Viễn Mỹ với đề tài “Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bản tỉnh Ninh Bình” năm 2014. Trong luận văn này, tác giả đã trình bày khái quát một số vấn đề lý luận chung về quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc nhƣ khái niệm, đặc điểm, nội dung, vai trò, sự cần thiết của quản lý nhà nƣớc về vốn đối với các dự án đầu tƣ bằng ngân sách nhà nƣớc; từ đó, tác giả tiến hành phân tích, đánh giá thực trạng quản lý của tỉnh Nình Bình làm cơ sở để đề xuất các giải pháp thiết thực nhằm tăng cƣờng công tác quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong giai đoạn tiếp theo. 5) Luận văn thạc sỹ quản lý hành chính công với đề tài “Quản lý nhà nước về vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn cấp huyện (từ thực tiễn huyện Đông Anh)”, của tác giả Tô Quang Thiện năm 2011. Trên cơ sở lý luận đã trình bày, tác giả đã tiến hành phân tích thực trạng quản lý nhà nƣớc về vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Đông Anh, đồng thời cũng đánh giá khách quan những kết quả đã đạt đƣợc trong giai đoạn 2007 – 5 2010. Từ đó tác giả cũng đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý nhà nƣớc đối với vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Đông Anh, Thành phố Hà Nội trong giai đoạn tiếp theo. 6) Luận văn thạc sĩ quản trị kinh doanh của tác giả Nguyễn Đắc Tuấn với đề tài “Quản lý nhà nước các dự án đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn quận Long Biên, Hà Nội”, năm 2012. Trong đề tài này, tác giả đã phân tích cơ sở lý luận của đề tài: khái niệm, đặc điểm, nội dung, vai trò của quản lý nhà nƣớc đối với các dự án đầu tƣ bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc. Lấy đó làm cơ sở để tiến hành phân tích và đánh giá thực trạng quản lý các dự án từ ngân sách nhà trƣớc trên địa bàn quận Long Biên trong những năm trƣớc 2012; đồng thời, đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng và hiệu quả quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ từ ngân sách trong giai đoạn tiếp theo. Tóm lại, các công trình khoa học nói trên đã nghiên cứu về quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn ở mốt số địa phƣơng, và chỉ có 1 công trình nghiên cứu quản lý nhà nƣớc về vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ NSNN trên địa bàn huyện Đông Anh, song công trình này lại đƣợc thực hiện từ trƣớc năm 2010. Kể từ năm 2011 đến nay, quản lý nhà nƣớc nói chung, huyện Đông Anh nói riêng đã có nhiều thay đổi cả về mặt lý luận, cơ chế, chính sách, thực tiễn hoạt động và cũng chƣa có công trình nào nghiên cứu chuyên biệt về quản lý các dự án đầu tƣ xây dựng bằng vốn NSNN trên địa bàn huyện Đông Anh, Hà Nội dƣới góc độ của chuyên ngành quản lý kinh tế. Do đó, đề tài “Quản lý các dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Đông Anh, Hà Nội” đƣợc nghiên cứu sẽ phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Đông Anh, Hà Nội giai đoạn 2011 – 2015, trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý nhà nƣớc đối với các dự án đầu tƣ xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn Huyện đến năm 2020. 6 1.2. Những vấn đề cơ bản về quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc 1.2.1. Một số khái niệm liên quan 1.2.1.1. Quản lý nhà nước Quản lý là sự tác động có chủ đích, có tổ chức của chủ thể quản lý lên đối tƣợng quản lý và khách thể của quản lý nhằm sử dụng có hiệu quả các tiềm năng, các cơ hội của hệ thống để đạt đƣợc mục tiêu đặt ra trong điều kiện biến động của môi trƣờng. Quản lý nhà nƣớc là một lĩnh vực quản lý đặc biệt, đó là loại quản lý gắn liền trực tiếp với hệ thống các cơ quan thuộc bộ máy quyền lực nhà nƣớc với việc sử dụng quyền lực nhà nƣớc. Quản lý nhà nƣớc là một phạm trù rộng, đó là: việc sử dụng quyền lực nhà nƣớc một cách toàn diện, bao gồm cả lập pháp, hành pháp và tƣ pháp để quản lý mọi vấn đề của xã hội. 1.2.1.2. Ngân sách nhà nước NSNN thể hiện các mối quan hệ kinh tế giữa nhà nƣớc và các chủ thể khác trong xã hội, là sự vận động của các nguồn tài chính gắn với quá trình tạo lập, sử dụng quĩ tiền tệ tập trung của nhà nƣớc phát sinh khi nhà nƣớc có tham gia vào quá trình phân phối các nguồn tài chính quốc gia. NSNN là nguồn tài chính cơ bản để hình thành, phân phối, sử dụng quĩ tiền tệ tập trung của nhà nƣớc, là nguồn lực để nuôi sống bộ máy nhà nƣớc, vừa là công cụ hữu hiệu để Nhà nƣớc điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội. NSNN đƣợc coi là tấm gƣơng phản ánh các hoạt động kinh tế của nhà nƣớc, bên cạnh đó nó còn phản ánh thái độ, quan điểm, cách thức mà nhà nƣớc giải quyết các vấn đề xã hội. Có rất nhiều định nghĩa về NSNN. Theo từ điển bách khoa Việt Nam tập 3, nhà xuất bản Từ điển Bách khoa Hà Nội, năm 2003, ngân sách nhà nƣớc là toàn bộ các khoản thu chi của nhà nƣớc trong dự toán đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nƣớc. Ngân sách nhà nƣớc là kế hoạch tài chính cơ bản của nhà nƣớc trong hệ thống tài chính quốc gia để phát triển kinh tế xã hội và duy trì bộ máy quản lý nhà nƣớc. 7 Theo Luật Ngân sách sửa đổi nãm 2002 của Nhà nƣớc Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam thì NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nƣớc đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc. Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ các hoạt động kinh tế của Nhà nƣớc, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo qui định của Pháp luật. Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nƣớc, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Hệ thống NSNN đƣợc hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách. Cấp ngân sách đƣợc hình thành trên cơ sở cấp chính quyền nhà nƣớc, phù hợp với mô hình tổ chức hệ thống chính quyền nhà nƣớc ta hiện nay, hệ thống NSNN bao gồm ngân sách trung ƣơng và ngân sách địa phƣơng. Ngân sách địa phƣơng bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp ở các địa phƣơng. Trong hệ thống NSNN ta, ngân sách trung ƣơng chi phối phần lớn các khoản thu và chi quan trọng, còn ngân sách địa phƣơng chỉ đƣợc giao nhiệm vụ đảm nhận các khoản thu và chi có tính chất địa phƣơng. Quan hệ giữa các cấp ngân sách đƣợc thực hiện theo nguyên tắc sau: Ngân sách trung ƣơng và ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng đƣợc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể. Thực hiện việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phƣơng. Số bổ sung này là khoản thu của ngân sách cấp dƣới. Trƣờng hợp cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp dƣới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới để thực hiện nhiệm vụ đó. Ngoài việc bổ sung nguồn thu và ủy quyền thực hiện nhiệm vụ chi, không đƣợc dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ của ngân sách cấp khác trừ trƣờng hợp đặc biệt theo qui định của Chính phủ. 8 1.2.1.3. Dự án đầu tư xây dựng từ NSNN Đầu tư xây dựng: là một phƣơng thức cơ bản của ĐTPT, là hoạt động sử dụng vốn để tiến hành các công việc xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp nhà cửa và các cơ sở hạ tầng, mua sắm và lắp đặt thiết bị và các công việc liên quan khác trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội theo kế hoạch đã định nhằm duy trì, tạo thêm các tiềm lực mới cho nền kinh tế, làm thay đổi cơ cấu kinh tế, thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội. Vốn cho hoạt động ĐTXD là biểu hiện bằng tiền của các phƣơng tiện hành động mà chủ đầu tƣ (ngƣời theo đuổi mục đích đầu tƣ) phải ứng trƣớc để tổ chức đƣợc quá trình đầu tƣ nhằm thực hiện các mục tiêu đầu tƣ. Sản phẩm của ĐTXD là các công trình xây dựng đƣợc tạo thành bởi sức lao động của con ngƣời, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, đƣợc liên kết định vị với đất, có thể bao gồm phần dƣới và trên mặt đất, phần dƣới và trên mặt nƣớc đƣợc xây dựng theo thiết kế. Công trình xây dựng rất đa dạng, bao gồm: công trình dân dụng, công nghiệp, giao thông, thuỷ lợi, hạ tầng kỹ thuật và các công trình khác. ĐTXD là hoạt động kinh tế có từ lâu đời. Từ thời cổ đại, con ngƣời đã biết huy động sức mạnh của cộng đồng sử dụng các công cụ lao động sơ khai, giản đơn xây dựng cho mình nơi ăn, chốn ở để sinh tồn; xây thành, đắp luỹ để chống lại sự xâm lãng của ngoại bang. ĐTXD buổi sơ khai mà sản phẩm của hoạt động này là các công trình xây dựng đơn giản nhƣng thiết thực đã đáp ứng nhu cầu thiết yếu của loài ngƣời về ăn, ở và nhu cầu đƣợc bảo vệ để tồn tại và phát triển . Cùng với sự tiến triển của xã hội loài ngƣời , các công trình xây dựng với kiến trúc độc đáo , vĩ đại nhƣ Kim tự tháp cổ ở Ai Cập , Nhà thờ La Mã ở Rome , Vạn lý Trƣờng Thành ở Trung Quốc, Đền Ăngcovát ở Cam-pu-chia v.v. đã đánh dấu bƣớc phát triển và sự quan tâm ngày càng cao của các nhà nƣớc trong các hình thái kinh tế - xã hội trƣớc đây đối với ĐTXD. Ngày nay, cùng với sự phát triển nhƣ vũ bão của khoa học và công nghệ, trí tuệ và khả năng tổ chức quản lý lao động của con ngƣời, ĐTXD đã bƣớc vào thời kỳ mới, trở thành hoạt động kinh tế - kỹ thuật hiện đại, đóng góp quan trọng vào sự phát triển chung của nhân loại. Dự án đầu tư xây dựng: Để đầu tƣ đảm bảo khoa học, đạt đƣợc mục tiêu, đem 9 lại hiệu quả kinh tế, xã hội cao thì trƣớc khi bỏ vốn đầu tƣ phải làm tốt công tác chuẩn bị; phải xem xét, tính toán toàn diện các khía cạnh kinh tế kỹ thuật, kinh tế tài chính, thị trƣờng, điều kiện tự nhiên, môi trƣờng, các yếu tố chủ quan, khách quan v.v. có liên quan và tác động đến quá trình thực hiện đầu tƣ, quá trình khai thác, vận hành các kết quả đầu tƣ. Mọi sự xem xét, tính toán, dự đoán, chuẩn bị đƣợc thể hiện trong việc soạn thảo và trình bày một cách khoa học các văn bản, tài liệu, hồ sơ v.v.. Đó chính là các dự án đầu tƣ . Vì vậy, khi tiến hành các hoạt động đầu tƣ thì cần thiết phải tiến hành theo các dự án đầu tƣ. Về khái niệm dự án đầu tƣ và dự án ĐTXD. Tại Điều 5, Quy chế quản lý đầu tƣ và xây dựng ban hành theo NĐ số 52/1999/NĐ-CP ngày 8/7/1999 của Chính phủ, dự án đầu tƣ đƣợc hiểu nhƣ sau: “Dự án đầu tƣ là một tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt đƣợc sự tãng trƣởng về số lƣợng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất lƣợng của sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian xác định (chỉ bao gồm hoạt động đầu tƣ trực tiếp)”. Luật Xây dựng nãm 2003 tại Điều 3, điểm 17 quy định: “Dự án đầu tƣ xây dựng công trình là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để xây dựng mới, mở rộng hoặc cải tạo những công trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lƣợng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong một thời hạn nhất định.”. Để có một khái niệm phù hợp, dự án đầu tƣ cần đƣợc nhận diện trên các góc độ khác nhau. Về hình thức, dự án đầu tƣ là một tập hồ sơ tài liệu đƣợc trình bày một cách hệ thống, chi tiết các hoạt động, chi phí theo một kế hoạch xác định nhằm đạt đƣợc các kết quả, mục tiêu trong tƣơng lai. Dƣới góc độ quản lý, dự án đầu tƣ là một công cụ quản lý việc sử dụng tiền vốn, vật tƣ, lao động để tạo ra các kết quả kinh tế xã hội trong thời gian dài. Dƣới góc độ kế hoạch hoá, dự án đầu tƣ là một công cụ thể hiện kế hoạch hoá chi tiết của quá trình đầu tƣ sản xuất, kinh doanh, phát triển kinh tế xã hội, làm tiền đề cho các quyết định đầu tƣ, tài trợ. Xét về mặt nội dung, dự án đầu tƣ là tổng thể các hoạt động cùng với các chi phí cần thiết, đƣợc bố trí theo một kế hoạch chặt chẽ với địa điểm cụ thể và lịch 10 trình thời gian xác định để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm thực hiện những mục tiêu xác định trong tƣơng lai. Nhƣ vậy, dự án đầu tƣ bao gồm 4 thành phần chính: mục tiêu của dự án (trong đó gồm mục tiêu trực tiếp của chủ đầu tƣ và mục tiêu phát triển chung của quốc gia), các kết quả cụ thể, các hoạt động và các nguồn lực (nhân lực, vật lực, tài lực). Trong luận văn này, tác giả quan niệm, dự án ĐTXD là tập hợp các hoạt động liên quan mật thiết với nhau về sử dụng các nguồn lực đầu vào nhằm thực hiện một phần công trình, một công trình hay một số công trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm dịch vụ trong một thời gian nhất định. Dự án đầu tƣ xây dựng từ NSNN: Một dự án ĐTXD có thể sử dụng một loại nguồn vốn hoặc sử dụng hỗn hợp nhiều loại nguồn vốn. Các nguồn vốn cho cho dự án ĐTXD bao gồm: vốn NSNN, vốn khác của Nhà nƣớc (vốn tín dụng đầu tƣ của Nhà nƣớc, vốn đầu tƣ của doanh nghiệp nhà nƣớc và vốn khác của nhà nƣớc), vốn đầu tƣ của khu vực tƣ nhân và dân cƣ, vốn đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài… Dự án ĐTXD từ NSNN là dự án ĐTXD sử dụng nguồn vốn từ NSNN. Nhƣ vậy, theo quan điểm của tác giả, dự án ĐTXD từ NSNN là tập hợp các hoạt động sử dụng nguồn vốn từ NSNN kết hợp với các đầu vào khác để thực hiện một phần công trình, một công trình hay một số công trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm dịch vụ trong một thời gian nhất định. 1.2.2. Khái niệm, đặc điểm, công cụ và yêu cầu quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nước 1.2.2.1. Khái niệm Quản lý Nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng bằng vốn NSNN Là việc cơ quan nhà nƣớc thông qua cơ chế, chính sách, tổ chức bộ máy quản lý toàn diện các dự án đầu tƣ xây dựng bằng vốn NSNN từ công tác quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tƣ; thực hiện đầu tƣ; kết thúc đầu tƣ đƣa dự án và khai thác sử dụng và thanh, quyết toán vốn đầu tƣ xây dựng công trình. 11