Tài liệu Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM THỊ HUYÊN PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT TRONG QUẢN LÝ ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội – 2015 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM THỊ HUYÊN PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT TRONG QUẢN LÝ ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM Chuyên ngành : Luật Kinh tế Mã số : 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS Doãn Hồng Nhung Hà Nội – 2015 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, độ tin cậy và trung thực. Các kết quả, kết luận khoa học nêu trong Luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Phạm Thị Huyên MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC MỞ ĐẦU ..................................................................................................................... 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT TRONG QUẢN LÝ ĐÔ THỊ…………………………..7 1.1. Khái quát chung về đô thị và quản lý đô thị ........................................................ 7 1.1.1. Khái niệm đô thị, quản lý đô thị ........................................................................ 7 1.1.2. Đặc trưng cơ bản của đô thị và quản lý đô thị .................................................. 9 1.1.3. Chức năng của quản lý đô thị .......................................................................... 11 1.2. Khái quát chung về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ....................................... 11 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm ....................................................................................... 11 1.2.2. Nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất .................................................... 13 1.2.3. Mối quan hệ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng, cấp giấy phép xây dựng ................................................................. 15 1.2.4. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với vấn đề phát triển bền vững ................. 17 1.3. Khái quát chung về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị…..19 1.3.1. Khái niệm, vai trò của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị 1.3.2. Đặc thù của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị…………21 1.3.3. Sự cần thiết của việc xây dựng pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị………………………………………………………………..22 1.3.4. Đặc điểm và yêu cầu điều chỉnh của pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam……………………………………...….23 1.3.5. Cấu trúc pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam…………………………………………………………………………...24 1.4. Đánh giá quá trình phát triển của pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam ............................................................................... 25 1.4.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1975 ............................................................ 25 1.4.2. Giai đoạn từ năm 1975 đến năm 1987 ............................................................ 25 1.4.3. Giai đoạn từ năm 1987 đến năm 2003 ............................................................ 26 1.4.4. Giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2009 ............................................................ 28 1.4.5. Giai đoạn từ năm 2009 đến nay ...................................................................... 29 1.5. Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị, quy hoạch đô thị ...................................................................... 29 1.5.1. Luật Quy hoạch đô thị Cộng hòa Liên bang Đức .......................................... 29 1.5.2. Quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng tại Trung Quốc ........................ 32 1.5.3. Quy hoạch sử dụng đất tại Hoa Kỳ ................................................................. 34 1.5.4. Bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam ........................................................... 35 Kết luận chương 1 ..................................................................................................... 36 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT TRONG QUẢN LÝ ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM ..................................... 37 2.1. Pháp luật thực định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam ................................................................................................................... 37 2.1.1. Các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ......................................... 37 2.1.2. Pháp luật thực định điều chỉnh về quy hoạch đô thị ....................................... 48 2.1.3. Quản lý và sử dụng đất theo quy hoạch tại đô thị ........................................... 53 2.2. Đánh giá thực trạng thi hành pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam hiện nay ................................................................. 54 2.2.1. Đô thị hóa - thách thức trong việc phát triển và quản lý đô thị ở Việt Nam... 54 2.2.2. Thực trạng pháp luật về quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị ................ 56 2.2.3. Thực trạng thực thi pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị...................................................................................................................... 58 2.3. Những khó khăn, tồn tại của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ......................................................................................................................... 62 2.3.1. Mất cân đối nghiêm trọng giữa cung và cầu ................................................... 62 2.3.2. Đan xen nhiều hình thức và chủ thể sử dụng đất ............................................ 62 2.3.3. Tình trạng sử dụng đất không theo quy hoạch ................................................ 63 2.3.4. Chất lượng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch đô thị................. 63 2.3.5. Nguyên nhân của những khó khăn, tồn tại ...................................................... 65 Kết luận chương 2 ..................................................................................................... 67 Chương 3: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT TRONG QUẢN LÝ ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM ..................................... 68 3.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam ......................................................................................... 68 3.2. Định hướng hoàn thiện ....................................................................................... 69 3.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị...................................................................................................................... 71 3.3.1. Giải pháp về lập pháp ...................................................................................... 72 3.3.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị .................................................................................... 76 Kết luận chương 3 ..................................................................................................... 80 KẾT LUẬN ............................................................................................................... 81 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................. 82 PHỤ LỤC MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trải qua một quá trình lịch sử lâu dài con người chiếm hữu đất đai biến đất đai từ một sản vật tự nhiên thành một tài sản của cộng đồng, của một quốc gia và nó cũng là yếu tố mang tính quyết định sự tồn tại và phát triển của con người và các sinh vật khác trên trái đất. Đất đai tuy là tài sản gắn bó với loài người nhưng nó lại có hạn và đang có nguy cơ bị thoái hóa do quá trình sản xuất, sinh sống của chính con người chúng ta. Quá trình Công nghiệp hóa - Hiện đại hóa diễn ra mạnh mẽ kéo theo đô thị hóa, các đô thị phát triển ngày càng mở rộng, nhu cầu sử dụng đất nói chung và đất đô thị nói riêng ngày càng tăng. Việc sử dụng đất một cách tiết kiệm hợp lý, có hiệu quả là một yếu tố cấp thiết hàng đầu, trong đó quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là việc làm đầu tiên. Với chính sách đổi mới, hội nhập, cùng với sự phát triển nhanh về các mặt kinh tế - xã hội, trong những năm qua, hệ thống đô thị ở nước ta đã phát triển nhanh chóng cả về số lượng, chất lượng và quy mô. Hay nói cách khác đô thị là bộ mặt chính để đánh giá sự phát triển của xã hội. Đô thị là trung tâm văn hóa, chính trị, kinh tế, xã hội, đầu mối giao thông quan trọng của một vùng, miền hoặc cả nước, chính vì vậy đô thị tập trung mật độ dân cư sinh sống đông đúc hơn nông thôn, có hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội phong phú, đa dạng có thể đáp ứng nhiều nhu cầu khác nhau của mỗi người dân khi sinh sống tại đô thị. Trong khi đó, diện tích đất dành cho đô thị chiếm tỷ lệ nhỏ hơn rất nhiều so với diện tích vùng nông thôn ở Việt Nam. Do đó, để các đô thị phát triển bền vững, thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội của vùng, miền, đáp ứng nhu cầu của người dân thì vấn đề quy hoạch xác định quỹ đất dành cho đô thị; xác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị là hết sức quan trọng và cần thiết. Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nói chung và các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị nói riêng thường xuyên được rà soát, sửa đổi, bổ sung nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý đô thị trong điều kiện kinh 1 tế thị trường. Tuy nhiên, thực tiễn thi hành lĩnh vực pháp luật này cho thấy bên cạnh những kết quả đạt được còn tồn tại nhiều yếu kém, hạn chế như việc sử dụng đất không đúng quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, nhiều kế hoạch không đi vào cuộc sống, gây lãng phí đất đai, tiền bạc; kỷ luật thực thi pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất yếu kém; chế tài xử lý các vi phạm về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị chưa đủ sức răn đe và có tác dụng giáo dục… Chính vì vậy, khung pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị cần phải hoàn thiện, khuyến nghị các giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả thực thi của pháp luật lĩnh vực này để đáp ứng nhu cầu đổi mới, phát triển của đất nước. Do đó, em đã chọn đề tài “Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam” làm đề tài nghiên cứu luận văn tốt nghiệp của mình. Được sự chỉ bảo, hướng dẫn của Phó Giáo sư, Tiến sỹ Doãn Hồng Nhung Giảng viên Bộ môn Pháp luật Kinh doanh, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, em đã hoàn thành luận văn này. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Nghiên cứu về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị và quản lý đô thị là những vấn đề được nhiều ngành quan tâm như xây dựng, tài nguyên môi trường, luật học, kiến trúc… Ở nước ngoài có nhiều công trình tiêu biểu của các tác giả nghiên cứu về quy hoạch đô thị và quản lý đô thị. Tiêu biểu như: tác phẩm “Society, Culture and urbanization” của các tác giả Eisenstadt S.N và Schachar A, NXB Publishing house SAGE - London năm 1987; tác phẩm “Social Theory and the Urban Question”, tác giả Saunders Peter, NXB Publishing house Routledge - London, năm 1993; tác phẩm “Urban planning and the development process” của tác giả Adams David, NXB Publishing house UCL năm 1994; năm 2000 với tác phẩm “The new urban sociology” của các tác giả Gottdiener, Mark ed và Hutchison, Ray co-ed, NXB Publishing house Mayfield, Boston… Ở nước ta cũng có nhiều công trình tiêu biểu nghiên cứu vấn đề này. 2 Về quy hoạch đô thị và quản lý đô thị có các tác phẩm như: - Giáo trình “Quản lý nhà nước về đô thị”, PGS.TS Phạm Kim Giao chủ biên, NXB Khoa học kỹ thuật năm 2007; - Giáo trình “Công tác thực hiện quy hoạch xây dựng đô thị” của PGS.TS Trần Trọng Hanh, NXB Xây dựng năm 2009; - Tác phẩm “Quy hoạch xây dựng đô thị với sự tham gia của cộng đồng”, PGS.TS Đỗ Hậu, NXB Xây dựng năm 2008; - Tác phẩm “Hoàn thiện pháp luật về quy hoạch đô thị Việt Nam”, TS Doãn Hồng Nhung (chủ biên), NXB Xây dựng năm 2010; - Tác phẩm “Pháp luật về quy hoạch không gian xây dựng đô thị” của TS Doãn Hồng Nhung (chủ biên), NXB Xây dựng năm 2012. Về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có các tác phẩm như: - Giáo trình “Quy hoạch sử dụng đất” của TS. Lương Văn Hinh (chủ biên), NXB Nông nghiệp, năm 2003; - Giáo trình “Quy hoạch sử dụng đất”, PGS.TS Lê Quang Tri, năm 2005; - Tác phẩm “Quy hoạch sử dụng đất đô thị: thực trạng và giải pháp”, Nguyễn Đình Bồng, năm 2008. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu kể trên chủ yếu mới dừng lại ở việc nghiên cứu riêng rẽ các góc độ pháp luật về quản lý đô thị, quy hoạch đô thị, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Bên cạnh đó cũng có nhiều luận án, luận văn nghiên cứu mối quan hệ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng chứ chưa có nghiên cứu nào cụ thể về pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị, đưa ra các giải pháp dưới góc độ quản lý. Vì vậy, những tác phẩm nói trên là cơ sở để tác giả kế thừa và tiếp tục nghiên cứu, phát triển ở mức độ chuyên sâu hơn. Mục đích nghiên cứu của luận văn là nghiên cứu pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam dựa trên nền tảng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch đô thị. Khi lựa chọn đề tài này, tác giả hy vọng luận văn sẽ trở thành tài liệu tham khảo hữu ích cho công tác nghiên cứu, giảng dạy và học tập cũng như hoàn thiện pháp luật về đất đai, đô thị nói riêng, hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung. 3 3. Những điểm mới và ý nghĩa của luận văn Dưới góc độ của một công trình khoa học, bằng tính trung thực, luận văn đã đưa ra những điểm mới và mang những ý nghĩa như sau: Một là: khái quát hóa quá trình phát triển pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam, chỉ ra những thành tựu, hạn chế trong hoạt động áp dụng pháp luật trong lĩnh vực này đồng thời nêu rõ lý do cần phải hoàn thiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị. Hai là: làm rõ nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém mà pháp luật lĩnh vực này đang gặp phải tạo căn cứ, cơ sở để đưa ra hướng hoàn thiện về mặt pháp lý. Ba là: nghiên cứu, kiến nghị các giải pháp để nâng cao hiệu quả quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị nhằm mục tiêu phát triển đô thị bền vững. Bằng những luận điểm được chứng minh, luận văn không chỉ góp phần hoàn thiện pháp luật thực định về quản lý quy hoạch đô thị mà còn cung cấp cho các nhà nghiên cứu, các cơ quan lập pháp những căn cứ khoa học quan trọng, giúp cho quá trình soạn thảo cũng như áp dụng pháp luật được dễ dàng và hiệu quả hơn. 4. Mục đích nghiên cứu Đề tài tập trung nghiên cứu thực trạng sự tác động, điều chỉnh của các quy phạm pháp luật đối với công tác quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam trên cơ sở có sự so sánh, đối chiếu với pháp luật một số nước trên thế giới. Từ đó nêu lên một số đề xuất nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam, góp phần khắc phục những hạn chế mà pháp luật trong lĩnh vực này hiện đang gặp phải nâng cao hiệu quả quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở Việt Nam. 5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 5.1. Đối tượng nghiên cứu Đề tài nghiên cứu các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam, có liên hệ, so sánh với các quy định của nước ngoài. 5.2. Phạm vi nghiên cứu 4 Đề tài tập trung nghiên cứu các quy phạm pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị trong Luật Đất đai năm 2013 có so sánh, bình luận với Luật Đất đai năm 2003; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2009; Luật Xây dựng năm 2003 có so sánh với Luật Xây dựng năm 2014; Luật Quy hoạch đô thị năm 2009; Luật Thủ đô năm 2012; và các Nghị định, Thông tư quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. 6. Phương pháp nghiên cứu Trong quá trình tiếp cận, giải quyết các vấn đề mà luận văn đặt ra, tác giả dựa trên cơ sở phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để nghiên cứu. Luận văn được thực hiện trên cơ sở phân tích, bình luận các quy định pháp luật quốc gia và đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam. Luận văn được thực hiện dựa trên việc áp dụng các phương pháp nghiên cứu như phân tích, tổng hợp, quy nạp, diễn giải, các quy định của pháp luật, phỏng vấn chuyên gia trong lĩnh vực này. - Phương pháp phân tích: được sử dụng trong tất cả các chương để phân tích, đánh giá các tài liệu, số liệu phục vụ cho việc nghiên cứu; - Phương pháp thống kê: được sử dụng để tập hợp, xử lý các tài liệu, số liệu để phục vụ cho công tác nghiên cứu của luận văn; - Phương pháp so sánh luật học được áp dụng trong quá trình nghiên cứu để so sánh, đối chiếu, đánh giá các quy định pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị của Việt Nam và một số nước trên thế giới, để từ đó rút ra bài học kinh nghiệm làm luận cứ cho các đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị tại Việt Nam; - Phương pháp chứng minh: được dùng để chứng minh cho các luận điểm đưa ra trong luận văn; - Phương pháp tổng hợp: được sử dụng để tổng hợp các luận điểm, căn cứ lý luận được đưa ra trong luận văn để đưa ra các kết luận cho từng chương và kết luận chung của luận văn. 5 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm 3 chương: Chương 1 - Những vấn đề lý luận về pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị Chương 2 - Thực trạng pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam Chương 3 - Hoàn thiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam 6 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT TRONG QUẢN LÝ ĐÔ THỊ 1.1. Khái quát chung về đô thị và quản lý đô thị 1.1.1. Khái niệm đô thị, quản lý đô thị 1.1.1.1. Khái niệm đô thị Đô thị là một hình thức quần cư đặc biệt của xã hội loài người. Đô thị được hình thành là điểm tập trung dân cư, tài sản và có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế, xã hội của một vùng nhất định [26, tr 7-12]. Từ hoàn cảnh, cuộc sống thực tế, phong tục tập quán, nhận thức về xã hội khác nhau ở mỗi quốc gia trên thế giới mà định nghĩa, quan niệm về đô thị ở các nước cũng có những điểm khác biệt. Các quốc gia Châu Âu định nghĩa đô thị dựa trên cơ bản việc sử dụng đất thuộc đô thị, dùng ảnh chụp từ vệ tinh thay vì dùng thống kê từng khu phố để quyết định ranh giới của đô thị. Tại Pháp, một đô thị là một khu vực bao gồm một vùng phát triển do xây cất. Ngoài tiêu chí sử dụng đất thì đô thị còn có điều kiện là mật độ dân số nhất định nào đó và đa phần dân số không hành nghề nông nghiệp hay đánh cá. Tại Ba Lan thì định nghĩa chính thức về “đô thị” khá đơn giản, nó được hiểu là các địa phương có danh xưng là thị trấn, thành phố; vùng “nông thôn” là những vùng nằm ngoài ranh giới của các thị trấn này.[41] Ở Châu Mỹ mà cụ thể là nước Mỹ thì lại có khái niệm về khu đô thị, cụ thể là có hai loại khu đô thị: một loại để chỉ các khu có trên 50.000 dân trở lên là urbanized area và một loại có dân số dưới 50.000 gọi là urban cluster. Cục Điều tra dân số Hoa Kỳ định nghĩa một khu đô thị như “những cụm thống kê cốt lõi có mật độ dân số ít nhất là 1.000 người trên một dặm vuông Anh và những cụm thống kê xung quanh nó có tổng mật độ dân số ít nhất là 500 người trên một dặm vuông”.[41] Tại Nhật Bản, đô thị được định nghĩa là các vùng cận kề nhau gồm các khu dân cư đông đúc, trong đó mật độ dân số phải trên 4.000 người trên một cây số vuông. 7 Tại Việt Nam hiện nay, khái niệm đô thị đã được luật hóa trong Luật Quy hoạch đô thị năm 2009. Theo đó, đô thị được định nghĩa: “Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã, thị trấn” [48, Điều 3]. 1.1.1.2. Khái niệm quản lý đô thị Khi các hoạt động trong xã hội còn tương đối đơn giản, quy mô chưa lớn thì công tác quản lý được thực hiện trên cơ sở kinh nghiệm với sự linh hoạt, nhạy bén của người đứng đầu tổ chức. Những kinh nghiệm đó ngày càng phong phú và người ta rút từ đó những điều mang tính quy luật nhằm vận dụng cho những trường hợp tương tự. Ngày nay, hoạt động quản lý chủ yếu dựa trên cơ sở khoa học, qua quá trình tổng kết, khái quát từ thực tiễn để trở thành khoa học quản lý. Xuất phát từ những góc độ nghiên cứu khác nhau, các học giả cũng đưa ra những giải thích không giống nhau về quản lý. Đầu tiên phải kể đến F.W Taylor (1856 - 1915), người được coi là “ông tổ” của trường phái “quản lý theo khoa học”, tiếp cận quản lý dưới góc độ kinh tế - kỹ thuật đã định nghĩa rằng: quản lý là hoàn thành công việc của mình thông qua người khác và biết được một cách chính xác họ đã hoàn thành công việc một cách tốt nhất và rẻ nhất. Tiếp cận theo hướng quản lý theo quy trình thì H.Fayol (1886 - 1925) cho rằng: quản lý là dự đoán và lập kế hoạch, tổ chức, điều khiển, phối hợp và kiểm tra. Dưới góc độ quan hệ con người thì M.P Follet (1868 - 1933) lại nhấn mạnh tới nhân tố nghệ thuật trong quản lý và đã giải thích: quản lý là một nghệ thuật khiến cho công việc của bạn được hoàn thành thông qua người khác.[33] C.I.Barnard (1886 - 1961) lại tiếp cận quản lý từ phương diện của lý thuyết hệ thống và cho rằng: quản lý không phải là công việc của tổ chức mà là công việc chuyên môn để duy trì và phát triển tổ chức dựa trên sự sẵn sàng hợp tác, sự thừa nhận mục tiêu chung và khả năng thông tin. Stephan Robbins lại quan niệm rằng: 8 quản lý là tiến trình hoạch định, tổ chức, lãnh đạo và kiểm soát những hành động của các thành viên trong tổ chức và sử dụng tất cả các nguồn lực khác của tổ chức nhằm đạt được mục tiêu đã đề ra. [66] Kế thừa những nhân tố hợp lý của các quan niệm và cách tiếp cận về quản lý trong lịch sử, có thể rút ra định nghĩa về quản lý như sau: “Quản lý là sự tác động có ý thức, bằng quyền lực, theo quy trình của chủ thể quản lý tới đối tượng quản lý nhằm chỉ huy, điều hành, hướng dẫn các hoạt động trong xã hội và hành vi của con người”. Quản lý đô thị là quá trình tác động bằng các cơ chế, chính sách, pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền, các tổ chức chính trị, xã hội, các ban ngành chức năng vào các hoạt động đô thị, quá trình phát triển kinh tế - xã hội ở đô thị nhằm thay đổi, duy trì hoặc phát triển đô thị theo định hướng nhất định. 1.1.2. Đặc trưng cơ bản của đô thị và quản lý đô thị 1.1.2.1. Đặc điểm cơ bản của đô thị Đô thị có các đặc điểm cơ bản sau đây: Một là, các đô thị là trung tâm chính trị, trung tâm kinh tế hoặc văn hóa, xã hội, giáo dục, khoa học, kỹ thuật, đầu mối giao thông quan trọng… của cả nước, khu vực, một tỉnh hay một huyện. Đô thị là nơi tập trung các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương. Hai là, đô thị là nơi tập trung đông dân cư hơn so với khu vực nông thôn và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực phi nông nghiệp. Dân cư ở đô thị không chỉ là dân gốc ở đô thị đó mà còn có dân ở các vùng khác kéo đến sinh sống, làm việc. Cuộc sống của người dân ở đô thị thì thường tách biệt, độc lập với nhau chứ không gắn bó, mang nặng tinh thần làng xã như ở nông thôn. Điều này dẫn đến lối sống ở đô thị là lối sống hợp cư, luôn biến động, ít có sự liên kết về huyết thống, tập quán, truyền thống, luôn tôn trọng những chuẩn mực mang tính pháp lý hơn là những quy tắc có tính cộng đồng.[41] Ở các đô thị nước ta thì tỷ lệ lao động phi nông nghiệp của nội thành, nội thì tối thiểu từ 65% trở lên trong tổng số lao động nội thành, nội thị và quy mô dân số nhỏ nhất là 4000 người [20, Điều 6]. Lao động phi nông nghiệp bao gồm: lao động công nghiệp, thủ công nghiệp; lao động xây dựng cơ bản, lao động giao thông, viễn thông, tín dụng, ngân hàng…; lao động 9 thương nghiệp, dịch vụ công cộng, du lịch; lao động trong các cơ quan hành chính, các tổ chức chính trị, tổ chức xã hội, nghiên cứu khoa học… và những lao động khác ngoài lao động trực tiếp về nông nghiệp. Ba là, đô thị là nơi tập trung lớn nhất các cơ sở hạ tầng quan trọng như: các công trình giao thông, xây dựng, điện nước, viễn thông… và mang tính đồng bộ, thống nhất. Tính đồng bộ không chỉ thể hiện ở chỗ các cơ sở hạ tầng kỹ thuật xuyên suốt mà mọi sinh hoạt đời sống từ vật chất đến tinh thần, đi lại, làm việc… đều không phụ thuộc vào ranh giới địa chính. Sự đồng bộ, thống nhất tạo cho đô thị một diện mạo riêng, khẳng định sự phát triển và tầm nhìn mới. Bốn là, đô thị là cấu trúc không gian lãnh thổ đặc biệt do con người hoàn toàn chủ động xây dựng lên, cải tạo và sử dụng tài nguyên thiên nhiên, môi trường theo ý muốn chủ quan của mình nhằm phục vụ cho các hoạt động kinh tế, xã hội phi nông nghiệp. Sự phát triển của đô thị có mối quan hệ hữu cơ tương ứng với trình độ phát triển kinh tế - xã hội của các vùng. Các đô thị là những hệ sinh thái nhân văn không khép kín, đô thị là một thực thể chịu sự tác động của môi trường lớn hơn do xã hội con người tạo ra và bởi môi trường tự nhiên xung quanh. 1.1.2.2. Đặc trưng cơ bản của quản lý đô thị Thứ nhất, quản lý đô thị là khoa học về quản lý. Công tác quản lý đô thị là khâu quyết định cho việc thực hiện những định hướng phát triển đô thị. Nội dung chủ yếu của công tác quản lý đô thị là vận dụng các chính sách nhằm thiết lập kỷ cương, nền nếp trong việc quản lý đất đai, quy hoạch, kiến trúc, kết cấu hạ tầng, môi trường, tài chính, giảm nghèo ở đô thị,… đồng thời đề xuất các kiến nghị với các cấp trong việc nghiên cứu xây dựng các chính sách cho quản lý đô thị. Thứ hai, quản lý đô thị không tách rời quản lý nền kinh tế quốc dân. Đô thị là một bộ phận của nền kinh tế, đô thị và nông thôn có mối quan hệ chặt chẽ. Sự phát triển của đô thị và nông thôn có sự hỗ trợ lẫn nhau. Các chính sách phát triển đô thị là một bộ phận của chính sách phát triển kinh tế quốc dân. Quản lý đô thị cần vận dụng kiến thức tổng hợp của nhiều ngành, nhiều lĩnh vực. 10 Thứ ba, quản lý đô thị là một nghề. Để quản lý đô thị một cách hiệu quả, cán bộ quản lý đô thị cần được đào tạo bài bản và hiểu biết về đô thị nói chung và đô thị mình đang tham gia quản lý. Cán bộ quản lý cần phải coi đó là nghề nghiệp của mình, nâng cao năng lực và phẩm chất của chính bản thân, phát huy khả năng vì sự phát triển chung của đô thị, của xã hội nói chung. 1.1.3. Chức năng của quản lý đô thị Theo quá trình quản lý thì bao gồm các chức năng sau: chức năng quy hoạch kế hoạch, chức năng tổ chức, chức năng chỉ đạo phối hợp và chức năng kiểm soát. Theo lĩnh vực quản lý thì tại đô thị có bao nhiêu hoạt động xã hội thì sẽ có bấy nhiêu lĩnh vực quản lý nhà nước. Tuy nhiên nói tới quản lý đô thị người ta thường nghiên cứu sâu về quản lý các lĩnh vực hoạt động đô thị được quan tâm như: quản lý kinh tế đô thị, quản lý xây dựng đô thị, quản lý đất đai và nhà ở đô thị, quản lý kết cấu hạ tầng kỹ thuật đô thị, quản lý kết cấu hạ tầng xã hội đô thị, quản lý dân số lao động và việc làm đô thị, quản lý môi trường đô thị. Kết hợp quản lý đô thị theo quá trình và theo lĩnh vực thì có hai cấp độ: Cấp độ quốc gia: quản lý theo quá trình như xây dựng chiến lược (kế hoạch) phát triển đô thị cả nước trong đó gồm hoạch định từng lĩnh vực. Cấp độ thành phố: thành phố cần có tầm nhìn vĩ mô hơn về công tác quản lý phải theo lĩnh vực. Trong mỗi lĩnh vực cần thiết phải quản lý theo quá trình. Cụ thể như trong lĩnh vực đất đai và nhà ở đô thị cần xây dựng quy hoạch sử dụng đất (dài hạn), kế hoạch sử dụng đất (ngắn hạn)… theo đó là công tác tổ chức thực hiện, phối hợp, kiểm tra kiểm soát. 1.2. Khái quát chung về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm Quy hoạch sử dụng đất nói chung là hệ thống biện pháp của nhà nước về tổ chức sử dụng và quản lý đất đai một cách hợp lý, có hiệu quả thông qua việc phân bổ quỹ đất, khoanh định các loại đất, tận dụng tiềm năng đất đai nhằm khai thác hợp lý tài nguyên, bảo vệ môi trường. Quy hoạch sử dụng đất được lập theo địa giới 11 hành chính bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền và kỳ quy hoạch sử dụng đất là mười năm. Kế hoạch sử dụng đất là bước cụ thể hóa quy hoạch sử dụng đất trong thời gian ngắn hạn từ một năm đến năm năm và cũng được lập theo địa giới hành chính bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đặc điểm của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thể hiện ở các điểm sau: Thứ nhất, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có tính lịch sử xã hội Trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất luôn nảy sinh quan hệ giữa người và đất đai, giữa người và người, nó thể hiện hai yếu tố: thúc đẩy lực lượng sản xuất phát triển và thúc đẩy sự phát triển của các mối quan hệ sản xuất. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất luôn là một bộ phận của phương thức sản xuất xã hội và lịch sử phát triển của xã hội. Tính chất lịch sử của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thể hiện ở mục đích, yêu cầu, nội dung và sự hoàn thiện các phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất khi có sự kế thừa của các thế hệ đi trước trong việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Thứ hai, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mang tính tổng hợp Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất khai thác, sử dụng, cải tạo, bảo vệ tài nguyên đất đai cho nhu cầu của toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đề cập đến nhiều lĩnh vực về khoa học, kinh tế và xã hội. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tổng hợp toàn bộ nhu cầu sử dụng đất; điều hòa các mâu thuẫn về đất đai giữa các ngành, lĩnh vực; xác định và điều phối phương hướng, phương thức phân phối sử dụng đất phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo cho sự phát triển bền vững, ổn định, tốc độ của nền kinh tế quốc dân. Thứ ba, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mang tính chính sách Khi xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải quán triệt các chính sách, quy định có liên quan đến đất đai của Đảng và Nhà nước, đảm bảo thực hiện cụ thể các mục tiêu phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển ổn định kế hoạch kinh tế - xã hội, tuân thủ các quy định, chỉ tiêu khống chế về dân số, đất đai, môi trường và sinh thái. 12 Cùng với sự thay đổi, tiến bộ của khoa học kỹ thuật, các chính sách của Nhà nước, tình hình phát triển của kinh tế xã hội thì việc chỉnh sửa, bổ sung, hoàn thiện quy hoạch, kế hoạch là biện pháp cần thiết. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất luôn là quy hoạch, kế hoạch động, thay đổi theo tình hình phát triển của kinh tế - xã hội. Quy hoạch sử dụng đất mang tính chiến lược chỉ đạo vĩ mô, dự kiến xu thế, phương hướng, mục tiêu, cơ cấu phân bổ đất đai và dài hạn còn kế hoạch sử dụng đất mang tính ngắn hạn, cụ thể, chi tiết các chỉ tiêu, cơ cấu phân bổ đất đai, định hướng nhu cầu sử dụng đất trong thời gian ngắn. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đô thị là hệ thống các biện pháp của nhà nước về tổ chức sử dụng và quản lý đất khu dân cư, khu đô thị đầy đủ, hợp lý và có hiệu quả cao nhất thông qua việc phân bổ quỹ đất đai và tổ chức sử dụng khu đất dân cư, khu đô thị một cách khoa học nhằm tiết kiệm đất đai và bảo vệ môi trường. 1.2.2. Nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 1.2.2.1. Khoanh định các loại đất Để tiến hành lập quy hoạch, kế hoạch cần xác định những yếu tố cấu thành và ảnh hưởng quyết định đến mọi hoạt động kinh tế - xã hội - kỹ thuật sẽ xảy ra trên khu đất. Điều tra những đặc điểm về hiện trạng của khu đất là yêu cầu không thể thiếu được của quy hoạch, kế hoạch. Công tác này bao gồm điều tra các yếu tố mang tính quy mô vùng liên quan đến khu đất, các điều kiện tự nhiên, dân cư, xã hội… có ảnh hưởng đến việc khai thác, sử dụng đất khu vực dự kiến quy hoạch, kế hoạch cụ thể như sau: Thứ nhất là điều tra, nghiên cứu, phân tích và tổng hợp các điều kiện tự nhiên bao gồm vị trí địa lý, địa hình, thổ nhưỡng, khí hậu, thủy văn, sinh vật; tài nguyên thiên nhiên gồm tài nguyên đất, nước, rừng, tài nguyên khoáng sản, biển và cảnh quan môi trường để xác định các lợi thế, hạn chế trong việc sử dụng đất và phát triển kinh tế, xã hội, so sánh với các nước và khu vực. Tiếp theo là điều tra, nghiên cứu, phân tích và tổng hợp các điều kiện kinh tế - xã hội cùng với sự gia tăng về dân số, lao động, việc làm và thu nhập; thực trạng phát triển các ngành kinh tế - xã hội, phân bố khu dân cư nông thôn, dân cư đô thị; 13 thực trạng về cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội; tài nguyên nhân văn; thực trạng các ngành, các vùng trọng điểm gây áp lực đến sử dụng đất. Thứ ba là đánh giá tình hình thực hiện công tác quản lý Nhà nước về đất đai; đánh giá hiện trạng sử dụng đất, biến động sử dụng đất qua các thời kỳ; hiệu quả kinh tế - xã hội của việc sử dụng đất đai, tình hình thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất kỳ trước; xác định những bất hợp lý cần được giải quyết trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Đánh giá tiềm năng đất đai về số lượng, chất lượng, mức độ mức độ thích hợp của đất đai theo mục đích sử dụng, theo ngành, theo lĩnh vực. Tiếp đến là quan điểm về định hướng sử dụng đất đai nhằm đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh. Thứ năm là cần nghiên cứu thêm về hiện trạng các loại hình sở hữu sử dụng đất đai, các bất động sản và khả năng chuyển quyền sử dụng đất, nhà, bất động sản đó. Nghiên cứu hệ thống dịch vụ có trong khu đất (văn hóa, giáo dục, y tế, du lịch, công trình thương mại, dịch vụ…). Cuối cùng là đề xuất các biện pháp sử dụng, bảo vệ, cải tạo đất, đảm bảo đất đai được sử dụng hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ môi trường sinh thái để phát triển bền vững. Đây là một nội dung quan trọng để nhằm đưa quy hoạch vào thực tiễn một cách có hiệu quả nhất. 1.2.2.2. Điều chỉnh khoanh định đất cho phù hợp theo từng thời kỳ Đô thị là một thực thể luôn vận động. Nó chuyển từ trạng thái cân bằng này sang trạng thái cân bằng khác. Sự vận động không ngừng của đô thị diễn ra trên mọi mặt đời sống kinh tế xã hội đô thị. Trong khi đó đồ án quy hoạch đô thị là hình ảnh đô thị trong tương lai mà các nhà quy hoạch, các nhà quản lý tạo ra. Đô thị trong đồ án quy hoạch được các cấp có thẩm quyền phê duyệt là một hình ảnh duy nhất, không vận động. Bản thân điều này đã chứa đựng những mâu thuẫn không nhỏ. Thứ nhất chưa chắc đô thị vận động theo ý muốn của đồ án quy hoạch. Thứ hai là không có một hình ảnh duy nhất của đô thị như trong đồ án mà có thể vận động, biến đổi. 14