Tài liệu Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở việt nam

mục lục Mở đầu 4 Chương 1. hệ thống ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường I. Bản chất và vai trò của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường 5 1.Bản chất của ngân sách nhà n ớc trong nền kinh tế thị tr ờng 5 2. Vai trò của ngân sách nhà n ớc trong nề kinh tế thị tr ờng 6 2.1 Đặc điểm của cơ chế kinh tế thị tr ờng 6 2.2 Vai trò của ngân sách nhà n ớc trong cơ chế thị tr ờng 8 II. hệ thống ngân sách nhà nước 10 Chương 2. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở việt nam I.Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 13 1. Sự cần thiết và tác dụng của phân cấp quản lý ngân sách nhà n ớc 13 2. Khái niệm và các nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà n ớc 14 3 .Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà n ớc 16 II. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt nam 29 Chương 3. Một số kiến nghị hoàn thiện chế độ phân cấp quản 43 lý ngân sách nhà nước ở Việt nam hiện nay Kết luận 55 3 Mở đầu Với mục tiêu “quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng Ngân sách Nhà n ớc (NSNN) lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả tiền của của Nhà n ớc; tăng tích luỹ để thực hiện công nghiệp hoá-hiện đại hoá đất n ớc theo định h ớng XHCN, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xư hội, nâng cao đời sống của nhân dân; đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối ngoại”, luật NSNN-một đạo luật quan trọng trong hệ thống tài chính- đư đ ợc Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20-3-1996; sau đó đ ợc sửa đổi, bổ sung bởi luật số 06/1998/QH 10 ngày 20-5-1998, đánh dấu mốc lịch sử quan trọng trong công tác quản lý, điều hành NSNN ở n ớc ta, tạo cơ sở pháp lý cao nhất cho hoạt động của NSNN. Sau bốn năm thực hiện luật NSNN, thực tiễn đư khẳng định vai trò của luật trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, xư hội. Hoạt động NSNN dần đ ợc quan tâm không chỉ từ phía các cơ quan quản lý Nhà n ớc mà còn từ phía ng ời dân và các doanh nghiệp. Bên cạnh đó, cũng dựa trên cơ sở phản hồi từ phía ng ời dân và doanh nghiệp, luật đư bộc lộ nhiều bất cập không chỉ giữa văn bản và thực tế áp dụng mà cả những bất cập trong công tác chỉ đạo điều hành. Một trong những nguyên nhân dẫn đến những bất cập trên là việc quyết định phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi tiêu cho các cấp ngân sách và phân giao nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan trong bộ máy quản lý Nhà n ớc vẫn còn tồn tại nhiều nh ợc điểm cần xem xét lại. Để góp phần tiếp tục hoàn chỉnh hơn nữa luật NSNN nói chung và chế độ phân cấp quản lý nhân sách nói riêng, tác giả chọn đề tài: “Những bất cập và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ở Việt nam trong điều kiện hiện nay”. Từ đó muốn thông qua thực tiễn để làm sáng tỏ những cái đ ợc và ch a đ ợc của chế độ phân cấp quản lý cả về ph ơng diện pháp lý (các văn bản liên quan đến NSNN) và công tác chỉ đạo điều hành, từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện luật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xư hội trong thời kỳ đổi mới, phát huy tối đa hiệu 4 quả của NSNN trong việc điều chỉnh nền kinh tế theo những mục tiêu đư đặt ra. Ch ơng I: Hệ thống Ngân sách Nhà n ớc và phân cấp quản lý Ngân sách Nhà n ớc. I. Bản chất và vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trường. 1. Bản chất của NSNN. Trong tiến trình lịch sử, NSNN với t cách là một phạm trù kinh tế đư ra đời và tồn tại từ lâu. Là một công cụ Tài chính quan trọng của Nhà n ớc, NSNN xuất hiện dựa trên cơ sở hai tiền đề khách quan là tiền đề Nhà n ớc và tiền đề kinh tế hàng hoá- tiền tệ. Trong lịch sử loài ng ời, Nhà n ớc xuất hiện là kết quả của cuộc đấu tranh giai cấp trong xư hội. Nhà n ớc ra đời tất yếu kéo theo nhu cầu tập trung nguồn lực tài chính vào trong tay Nhà n ớc để làm ph ơng tiện vật chất trang trải cho các chi phí nuôi sống bộ máy Nhà n ớc và thực hiện các chức năng kinh tế, xư hội của Nhà n ớc. Bằng quyền lực của mình, Nhà n ớc tham gia vào quá trình phân phối tổng sản phẩm xư hội. Trong điều kiện kinh tế hàng hoá- tiền tệ, các hình thức tiền tệ trong phân phối nh : thuế bằng tiền, vay nợ…đ ợc Nhà n ớc sử dụng để tạo lập quỹ tền tệ riêng có: NSNN. Nh vậy, NSNN là ngân sách của Nhà n ớc, hay Nhà n ớc là chủ thể của ngân sách đó. NSNN là khái niệm quen thuộc theo nghĩa rộng mà bất kỳ ng ời dân nào cũng biết đ ợc, song lại có rất nhiều định nghĩa khác nhau về NSNN: Theo quan điểm của Nga: NSNN là bảng thống kê các khoản thu và chi bằng tiền của Nhà n ớc trong một giai đoạn nhất định. Một cách hiểu t ơng tự, ng ời Pháp cho rằng: NSNN là toàn bộ tài liệu kế toán mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí của Nhà n ớc trong một năm. 5 Có thể thấy rằng các quan điểm trên đều cho thấy biểu hiện bên ngoài của NSNN và mối quan hệ mật thiết giữa Nhà n ớc và NSNN. Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực Nhà n ớc. Tại Việt nam, định nghĩa về NSNN đ ợc nêu rõ trong luật NSNN (20/3/1996): NSNN là toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.(Điều1- luật NSNN). Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động thu (tạo lập) và chi tiêu (sử dụng) quỹ tiền tệ của Nhà n ớc, làm cho nguồn tài chính vận động giữa một bên là các chủ thể kinh tế, xư hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân d ới hình thức giá trị và một bên là Nhà n ớc. Đó chính là bản chất kinh tế của NSNN. Đứng sau các hoạt động thu, chi là mối quan hệ kinh tế giữa Nhà n ớc và các chủ thể kinh tế, xư hội. Nói cách khác, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà n ớc với các chủ thể trong phân phối tổng sản phẩm xư hội, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà n ớc, chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà n ớc và Nhà n ớc chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể đ ợc thực hiện để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà n ớc. 2. Vai trò của Ngân sách Nhà nước trong nền kinh tế thị trường. 2.1. Đặc điểm của cơ chế kinh tế thị trường. Mọi hệ thống kinh tế đều đ ợc tổ chức theo cách này hay cách khác để huy động tối đa các nguồn lực của xư hội và sử dụng có hiệu quả nguồn lực đó nhằm sản xuất ra các hàng hoá và dịch vụ thoả mưn nhu cầu của xư hiội. Việc sản xuất ra những loại hàng hoá gì, đ ợc tiến hành theo ph ơng pháp nào là tốt nhất, việc phân phối hàng hoá đ ợc sản xuất ra đáp ứng tốt cho 6 nhu cầu của xư hội, đó là vấn đề cơ bản của tổ chức kinh tế, xư hội. Lực l ợng nào quyết định những vấn đề cơ bản đó? Trong nền kinh tế mà ng ời ta gọi là Kinh tế chỉ huy, các vấn đề cơ bản đó đ ợc cơ quan của Nhà n ớc quyết định. Còn trong nền kinh tế mà vấn đề cơ bản của nó do thị tr ờng quyết định đ ợc gọi là Kinh tế thị tr ờng. Trong nền kinh tế hàng hoá có một loạt những quy luật kinh tế vốn có của nó hoạt động nh : quy luật giá trị, quy luật cung- cầu, quy luật cạnh tranh, quy luật l u thông tiền tệ…và lợi nhuận là động lực cơ bản của sự vân động đó. Các quy luật biểu hiện sự tác động của mình thông qua thị tr ờng. Nhờ sự vân động của hệ thống giá cả thị tr ờng mà diễn ra sự thích ứng tự phát giữa khối l ợng và cơ cấu của sản xuất với khối l ợng và cơ cấu nhu cầu của xư hội. Có thể hiểu cơ chế thị tr ờng là cơ chế tự điều tiết kinh tế hàng hoá do sự tác động của các quy luật kinh tế, cơ chế đó giải quyết ba vấn đề cơ bản của tổ chức kinh tế là sản xuất cái gì, nh thế nào và cho ai. Cơ chế thi tr ờng bao gồm các nhân tố cơ bản là cung cầu và giả cả thị tr ờng. Thực tế khó đánh giá đầy đủ u điểm và khuyết tật của cơ chế thị tr ờng. Nhìn chung nó có các u điểm cơ bản sau: * Cơ chế thị tr ờng kích thích hoạt động của các chủ thể kinh tế và tạo đIều kiện thuận lợi cho sự hoạt động tự do của họ. Do đó làm cho nền kinh tế phát triển năng động, phát huy đ ợc các nguồn lực của xư hội vào phát triển kinh tế. * Cạnh tranh buộc nhà sản xuất phải hao phí lao động cá biệt đến mức thấp nhất có thể đ ợc bằng cách áp dụng kỹ thuật và công nghệ mới vào sản xuất, nhờ đó mà thúc đẩy lực l ợng sản xuất phát triển, nâng cao năng suất lao động, nâng cao chất l ợng và số l ợng hàng hoá. * Sự tác động của cơ chế thị tr ờng đ a đến sự thích ứng tự phát giữa khối l ợng và cơ câú sản xuất với khối l ợng và cơ cấu nhu cầu xư 7 hội, nhờ đó có thể thoả mưn nhu cầu tiêu dùng của cá nhân và sản xuất về hàng ngàn, hàng vạn loại sản phẩm khác nhau. * Trong cơ chế thị tr ờng tồn tại sự đa dạng của các thị tr ờng. Bên cạnh thị tr ờng hàng hoá đư xuất hiện từ lâu là các thị tr ờng về vốn, lao động… phục vụ cho sản xuất kết hợp với hệ thống giá cả linh hoạt vận động theo quan hệ cung cầu của hàng hoá, dịch vụ. Lịch sử phát triển của sản xuất xư hội dư chứng minh rằng cơ chế thị tr ờng là cơ chế điều tiết nền kinh tế hàng hoá đạt hiệu quả kinh tế cao. Song, cơ chế thị tr ờng không phải là hiện thân của sự hoàn hảo mà chứa đựng trong nó nhều trục trặc. Mục đích hoạt động của các doanh nghiệp lá tối đa hoá lợi nhuận. Ngành nào, lĩnh vực nào có khả năng đem lại lợi nhuận cao thì các doanh nghiệp sẽ đổ xô vào sản xuất mặt hàng, lĩnh vực đó. Từ đó dẫn đến sự phát triển mất cân đối giữa các khu vực,các ngành nghề trong nền kinh tế quốc dân. Hơn nữa, vì lợi nhuận, các doanh nghiệp sẵn sàng lạm dụng tài nguyên, gây ô nhiễm môi tr ờng sống của con ng ời mà xư hội phải gánh chịu, do đó, hiệu quả kinh tế, xư hội không đ ợc đảm bảo. Có những mục tiêu xư hội mà dù cơ chế thị tr ờng hoạt động tốt cũng không thể đạt đ ợc. Sự tác động của cơ chế thị tr ờng dẫn đến sự phân hoá giàu, nghèo, tác động xấu đến đạo đức và tình ng ời. Với một loạt các khuyết tật trên, ngày nay, trên thực tế không tồn tại cơ chế thị tr ờng thuần tuý, mà th ờng có sự can thiệp của Nhà n ớc, khi đó nền kinh tế gọi là Nền kinh tế hỗn hợp. 2.2. Vai trò của Ngân sách Nhà nước trong cơ chế thị trường. 8 Tất cả những khiếm khuyết của cơ chế thị tr ờng đòi hỏi có sự can thiệp của Nhà n ớc là tất yếu, là một nhu cầu khách quan nhằm khôi phục lai những cân đối và mở đ ờng cho sức sản xuất phát triển. Trong cơ chế điều chỉnh của Nhà n ớc, bên trong kết cấu của nó, ngoài việc tổ chức một cách khoa học, thì những công cụ tài chính, tiền tệ, kế hoạch, luật pháp đ ợc coi là những công cụ điều chỉnh cơ bản và quan trọng. NSNN là một trong những công cụ hữu hiệu để Nhà n ớc đIều chỉnh vĩ mô nền kinh tế, xư hội. Mục tiêu của NSNN không phải để Nhà n ớc đạt đ ợc lợi nhuận nh các doanh nghiệp và cũng không phải để bảo vệ vị trí của mình tr ớc các đối thủ cạnh tranh trên thị tr ờng. NSNN ngoài việc duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà n ớc còn phải xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xư hội để tạo ra môi tr ờng thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động. NSNN đ ợc sử dụng nh là công cụ tác động vào cơ cấu kinh tế nhằm đảm bảo cân đối hợp lý của cơ cấu kinh tế và sự ổn định của chu kỳ kinh doanh. Tr ớc xu thế phát triển mất cân đối của các ngành, lĩnh vực trong nền kinh tế, thông qua quỹ ngân sách, Chính phủ có thể áp dụng các chính sách u đưi, đầu t vào các lĩnh vực mà t nhân không muốn đầu t vì hiệu quả đầu t thấp; hoặc qua các chính sách thuế bằng việc đánh thuế vào những hàng hoá, dịch vụ của t nhân có khả năng thao túng trên thị tr ờng; đồng thời, áp dụng mức thuế suất u đưi đối với những hàng hoá mà Chính phủ khuyến dụng. Nhờ đó mà có thể đảm bảo sự cân đối, công bằng trong nền kinh tế. Giá cả trên thị tr ờng biến động dựa vào quy luật cung cầu của hàng hoá, dịch vụ. NSNN cũng đ ợc sử dụng nh là công cụ đảm bảo sự ổn định giá cả của thị tr ờng. Chẳng hạn, khi Chính phủ muốn bảo hộ cho những ng ời có thu nhập thấp, Chính phủ sẽ đặt giá trần là mức giá cao nhất mà ng ời bán đ ợc phép đ a ra và mức này th ờng là thấp hơn mức 9 giá cân bằng trên thị tr ờng, khi đó tất yếu sẽ dẫn đến sự thiếu hụt trên thị tr ờng. để duy trì hiệu lực của giá trần thì Chính phủ lại tiếp tục can thiệp bằng cách cung phần thiếu của hàng hoá, l ợng hàng hoá này đ ợc lấy từ quỹ dự trữ của Nhà n ớc thuộc NSNN, tức là trong khoản chi ngân sách phải có khoản dự phòng này. Trái lại khi Chính phủ muốn bảo hộ cho ng ời sản xuất, muốn hàng hoà của một ngành nào đó đ ợc khuyến khích thì sẽ đặt giá sàn là mức giá thầp nhất mà ng ời bán đ ợc phép đ a ra và mức này th ờng lớn hơn giá cân bằng trên thị tr ờng. Điều này sẽ dẫn đến sự d thừa hàng hoá trên thị tr ờng và khi đó là sự can thiệp của Chính phủ bằng cách mua hết l ợng hàng thừa. Khoản tiền sử dụng để thanh toán cho ng ời bán cũng là từ NSNN. Một vai trò đ ợc coi là không kém phần quan trọng của NSNN là giải quyết các vấn đề xư hội: bất công, ô nhiễm môi tr ờng…Chẳng hạn tr ớc vấn đề công bằng xư hội. Chống lại sự bất công là cần thiết cho một xư hội văn minh và ổn định, Chính phủ th ờng sử dụng các biện pháp tác động tới thu nhập để thiết lập lai sự công bằng xư hội. Điều chỉnh thu nhập của các nhóm dân c khác nhau bằng cách trợ cấp thu nhập cho những ng ời có thu nhập thấp hoặc hoàn toàn không có thu nhập. Một cách khác, Chính phủ có thể sử dụng biện pháp tác động gián tiếp đến thu nhập bằng cách tạo khả năng tạo thu nhập cao hơn dựa vào năng lực của bản thân. theo đánh giá thì đây là biện pháp tích cực nhất, đồng thời làm tăng thu nhập quốc dân; nói cách khác, nó làm cho một số ng ời dân giàu lên mà không ai nghèo đi; hoặc qua chính sách thuế thu nhập, sử dụng mức thuế suất cao đối với ng ời có thu nhập cao và ng ợc lại. Nh vậy, vai trò của NSNN là rất lớn. Vấn đề đặt ra là việc tổ chức quy mô, cơ cấu và quản lý NSNN nh thế nào để phát huy đ ợc vai trò của nó. II. Hệ thống ngân sách nhà nước Luật NSNN ra đời là sự phản ánh pháp lý cơ chế quản lý NSNN ở n ớc ta, thể chế hoá những chủ tr ơng, đ ờng lối đổi mới của Đảng từ Đại 10 hội VI, VII, VIII, là công cụ pháp lý để quản lý NSNN có hiệu lực và hiệu quả, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật tài chính. Hệ thống NSNN và phân cấp quản lý NSNN là nội dung cốt lõi trong mối quan hệ giữa ngân sách trung ơng và ngân sách địa ph ơng đư đ ợc phản ánh rõ ràng trong luật dựa trên quan điểm của Đảng và Nhà n ớc ta: tăng c ờng tính tập trung, thống nhất, tính liên tục của điều hành vĩ mô, lưnh đạo tập trung đi đôi với việc mở rộng trách nhiệm và quyền hạn, phát huy tính chủ động, sáng tạo của địa ph ơng đối với những vấn đề mà các địa ph ơng có khả năng xử lý có hiệu quả. Hệ thống NSNN đ ợc hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách. Tại n ớc ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy Nhà n ớc và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế xư hội của đất n ớc theo Hiến pháp. Mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách riêng cung cấp ph ơng tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trên vùng lưnh thổ. Việc hình thành hệ thống chính quyền Nhà n ớc các cấp là một tất yếu khách quan nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà n ớc trên mọi vùng lưnh thổ của đất n ớc. Chính sự ra đời của hệ thống chính quyền Nhà n ớc nhiều cấp đó là tiền đề cần thiết để tổ chức hệ thống ngân sách nhà n ớc nhiều cấp. Cấp ngân sách đ ợc hình thành trên cơ sở cấp chính quyền Nhà n ớc, phù hợp với mô hình tổ chức hệ thống chính quyền Nhà n ớc ta hiện nay, hệ thống ngân sách nhà n ớc bao gồm ngân sách trung ơng và ngân sách địa ph ơng: * Ngân sách trung ơng phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo ngành và giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống ngân sách nhà n ớc. Nó bắt nguồn từ vị trí, vai trò của chính quyền trung ơng đ ợc Hiến pháp quy định đối với việc thực 11 hiện các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xư hội của đất n ớc. Ngân sách trung ơng cấp phát kinh phí cho yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà n ớc trung ơng (sự nghiệp văn hoá, sự nghiệp an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xư hội, đầu t phát triển…). Nó còn là trung tâm điều hoà hoạt động ngân sách của địa ph ơng. Trên thực tế, ngân sách trung ơng là ngân sách của cả n ớc, tập trung đại bộ phận nguồn tài chính quốc gia và đảm bảo các nhiệm vụ chi tiêu có tính chất huyết mạch của cả n ớc. ngân sách trung ơng bao gồm các đơn vị dự toán của cấp này, mỗi bộ, mỗi cơ quan trung ơng là một đơn vị dự toán của ngân sách trung ơng.Ngân sách trung ơng bao gồm: - Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ơng (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh). - Ngân sách cấp huyện, quận, thị xư, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện). - Ngân sách cấp xư, ph ờng, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). * Ngân sách địa ph ơng là tên chung để chỉ các cấp ngân sách của các cấp chính quyền bên d ới phù hợp với địa giới hành chính các cấp. Ngoài ngân sách xư ch a có đơn vị dự toán, các cấp ngân sách khác đều bao gồm một số đơn vị dự toán của cấp ấy hợp thành. + Ngân sách cấp tỉnh phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lưnh thổ, đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện kinh tế, xư hội của chính quyền cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ơng. Chính quyền cấp tỉnh cần chủ động, sáng tạo trong việc động viên khai thác các thế mạnh trên địa bàn tỉnh để tăng nguồn thu, đảm bảo chi và thực hiện cân đối ngân sách cấp mình. + Ngân sách cấp xư, ph ờng, thị trấn là đơn vị hành chính cơ sở có tầm quan trọng đặc biệt và cũng có đặc thù riêng: nguồn thu đ ợc khai thác 12 trực tiếp trên địa bàn và nhiệm vụ chi cũng đ ợc bố tríđể phục vụ cho mục đích trực tiếp của cộng đồng dân c trong xư mà không thông qua một khâu trung gian nào. Ngân sách xư là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN, đảm bảo điều kiện tài chính để chính quyền xư chủ động khai thác các thế mạnh về đất đai, phát triển kinh tế, xư hội, xây dựng nông thôn mới, thực hiện các chính sách xư hội, giữ gìn an ninh, trật tự trên địa bàn. Trong hệ thống ngân sách Nhà n ớc ta, ngân sách trung ơng chi phối phần lớn các khoản thu và chi quan trọng, còn ngân sách địa ph ơng chỉ đ ợc giao nhiệm vụ đảm nhận các khoản thu và chi có tính chất địa ph ơng. Quan hệ giữa các cấp ngân sách đ ợc thực hiện theo nguyên tắc sau: Ngân sách trung ơng và ngân sách các cấp chính quyền địa ph ơng đ ợc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể.Thực hiện việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp d ới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa ph ơng. Số bổ sung này là khoản thu của ngân sách cấp d ới.Tr ờng hợp cơ quan quản lý Nhà n ớc cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý Nhà n ớc cấp d ới thực hiện nhiệm vị chi thuộc chức năng của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp d ới để thực hiện nhiệm vụ đó.Ngoài việc bổ sung nguồn thu và uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ chi, không đ ợc dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ của ngân sách cấp khác trừ tr ờng hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ. 13 Ch ơng II: phân cấp quản lý ngân sách nhà n ớc và thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà n ớc ở việt nam I. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước: 1. Sự cần thiết và tác dụng: Chế độ phân cấp và quản lý ngân sách ở n ớc ta ra đời từ năm 1967, tới nay đư qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử nhất định nhằm giải quyết nhiều vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa ngân sách trung ơng và chính quyền các cấp trong quản lý NSNN. NSNN đ ợc phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp chính quyền địa ph ơng là tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp. Điều đó không chỉ bắt nguồn từ cơ chế kinh tế mà còn từ cơ chế phân cấp quản lý về hành chính. Mỗi cấp chính quyền đều có nhiệm vụ cần đảm bảo bằng những nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đó mỗi cấp đề xuất và bố chí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ trên xuống. Mặt khác, xét về yếu tố lịch sử và thực tế hiện nay, trong khi Đảng và Nhà n ớc ta đang chống t t ởng địa ph ơng, cục bộ … vẫn cần có chính sách và biện pháp nhằm khuyến khích chính quyền địa ph ơng phát huy tính độc lập, tự chủ, tính chủ động, sáng tạo của địa ph ơng mình trong quá trình phát triển kinh tế, xư hội trên địa bàn. Có một số khoản thu nh : tiền cho thuê mặt đất, mặt n ớc đối với doanh nghiệp, tiền cho thuê và tiền bán nhà thuộc sở hữu Nhà n ớc, lệ phí tr ớc bạ, thuế môn bài,…giao cho địa ph ơng quản lý sẽ hiệu quả hơn. Phân cấp quản lý NSNN là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của NSNN với cac hoạt động kinh tế, xư hội một cách cụ thể và thực sự nhằm tập trung đấy đủ và kịp thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân phối sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả cao, phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xư hội của đất n ớc. Phân cấp quản lý NSNN đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo 14 ph ơng tiện tài chính cho việc duy trì và phát triển hoạt động của các cấp chính quyền ngân sách từ trung ơng đến điah ph ơng mà còn tạo điều kiện phát huy đ ợc các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa ph ơng trong cả n ớc. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá NSNN đ ợc tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng nh quan hệ giữa các cấp ngân sách đ ợc tốt hơn để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô của NSNN. Đồng thời, phân cấp quản lý NSNN còn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xư hội ngày càng hoàn thiện hơn. Tóm lại phân cấp ngân sách đúng đắn và hợp lý, tức là việc giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền Nhà n ớc trung ơng và các cấp chính quyền địa ph ơng trong việc xử lý các vấn đề hoạt động và điều hành NSNN đúng đắn và hợp lý sẽ là một giải pháp quan trọng trong quản lý NSNN. 2. Khái niệm và các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN. Phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền Nhà n ớc về vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành NSNN. Để chế độ phân cấp quản lý mang lại kết quả tốt cần phải tuân thủ các nguyên tắc sau đây: Một là: phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xư hội của đất n ớc. Phân cấp quản lý kinh tế, xư hội là tiền đề, là điều kiện để thực hiện phân cấp quản lý NSNN. Quán triệt nguyên tắc này tạo cơ sở cho việc giải quyết mối quan hệ vật chất giữa các cấp chính quyền qua việc xác định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi của các cấp. Thực chất của nguyên tắc này là giải quyết mối quan hệ giữa nhiệm vụ và quyền lợi, quyền lợi phải t ơng xứng với nhiệm vụ đ ợc giao. Mặt khác, nguyên tắc này còn đảm bảo tính độc lập t ơng đối trong phân cấp quản lý NSNN ở n ớc ta. 15 Hai là: ngân sách trung ơng giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực cơ bản để đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả n ớc. Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của Nhà n ớc trung ơng trong quản lý kinh tế, xư hội của cả n ớc mà Hiến pháp đư quy định và từ tính chất xư hội hoá của nguồn tài chính quốc gia. Nguyên tắc này đ ợc thể hiện: - Mọi chính sách, chế độ quản lý NSNN đ ợc ban hành thống nhất và dựa chủ yếu trên cơ sở quản lý ngân sách trung ơng. - Ngân sách trung ơng chi phối và quản lý các khoản thu, chi lớn trong nền kinh tế và trong xư hội. Điều đó có nghĩa là: các khoản thu chủ yếu có tỷ trọng lớn phải đ ợc tập trung vào ngân sách trung ơng, các khoản chi có tác động đến quá trình phát triển kinh tế, xư hội của cả n ớc phải do ngân sách trung ơng đảm nhiệm. Ngân sách trung ơng chi phối hoạt động của ngân sách địa ph ơng, đảm bảo tính công bằng giữa các địa ph ơng. Ba là: phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp d ới đ ợc cố định từ 3 đến 5 năm. Hàng năm, chỉ xem xét điều chỉnh số bổ sung một phần khi có tr ợt giá và một phần theo tốc độ tăng tr ởng kinh tế. Chế độ phân cấp xác định rõ khoản nào ngân sách địa ph ơng đ ợc thu do ngân sách địa ph ơng thu, khoản nào ngân sách địa ph ơng phải chi do ngân sách địa ph ơng chi. Không để tồn tại tình trạng nhập nhằng dẫn đến t t ởng trông chờ, ỷ lai hoặc lạm thu giữa ngân sách trung ơng và ngân sách địa ph ơng. Có nh vậy mới tạo điều kiện nâng cao tính chủ động cho các địa ph ơng trong bố trí kế hoạch phát triển kinh tế, xư hội. Đồng thời là điều kiện để xác định rõ trách nhiệm của địa ph ơng và trung ơng trong quản lý NSNN, tránh co kéo trong xây dựng kế hoạch nh tr ớc đây. 16 Bốn là: đảm bảo công bằng trong phân cấp ngân sách. Phân cấp ngân sách phải căn cứ vào yêu cầu cân đối chung của cả n ớc, cố gắng hạn chế thấp nhất sự chênh lệch về văn hoá, kinh tế, xư hội giữa các vùng lưnh thổ. 17 3. Nội dung của phân cấp quản lý NSNN. Dựa trên cở quán triệt những nguyên tắc trên, nội dung của phân cấp quản lý NSNN đ ợc quy định rõ trong ch ơng II và III của luật NSNN bao gồm: Nội dung thứ nhất là phân cấp các vấn đề liên quan đế quản lý, điều hành NSNN từ trung ơng đến địa ph ơng trong việc ban hành, tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát về chế độ, chính sách. Tiếp theo là phân cấp về các vấn đề liên quan đế nhiệm vụ quản lý và điều hành NSNN trong việc ban hành hệ thống biểu mẫu, chứng từ về trình tự và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong xây dựng dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách và tổ chức thực hiện kế hoạch NSNN. Cụ thể: Quốc hội quyết định tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn bù đắp bội chi; phân tổ NSNN theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu giữa chi th ờng xuyên và chi đầu t phát triển, chi trả nợ. Quốc hội giao cho Uỷ ban th ờng vụ Quốc hội quyết định ph ơng án phân bổ ngân sách trung ơng cho từng bộ, ngành và mức bổ sung từ ngân sách trung ơng cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng. Nh vậy, Quốc hội quyết định những vấn đề then chốt nhất về NSNN, đảm bảo cơ cấu thu, chi NSNN hợp lý và cân đối NSNN tích cực, đồng thời giám sát việc phân bổ ngân sách trung ơng và ngân sách của các địa ph ơng. Uỷ ban thường vụ Quốc hội có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ của Quốc hội giao về quyết định ph ơng án phân bổ ngân sách trung ơng, giám sát việc thi hành pháp luật về NSNN. Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban th ờng vụ quốc hội các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về NSNN; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN; lập và trình Quốc hội dự toán và phân bổ NSNN, dự toán điều 18 chỉnh NSNN trong tr ờng hợp cần thiết; giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng bộ, ngành; thống nhất quản lý NSNN đảm bảo sự phối hợp chăth chẽ giữa các cơ quan quản lý ngành và địa ph ơng trong việc thực hiện NSNN; tổ chức kiểm tra việc thực hiện NSNN; quy định nguyên tắc, ph ơng pháp tính toán số bổ sung nguồn thu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp d ới; quy định chế độ quản lý quỹ dự phòng NSNN và quỹ dự trữ tài chính; kiểm tra nghị quyết của Hội đồng nhân dân về dự toán và quyết toán NSNN; lập và trình Quốc hội quyết toán NSNN và quyết toán các công trình cơ bản của Nhà n ớc. Bộ tài chính chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về NSNN trình chính phủ; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN theo thẩm quyền; chịu trách nhiệm tr ớc Chính phủ thực hiện chức năng thống nhất quản lý NSNN; h ớng dẫn kiểm tra các bộ, cơ quan khác ở trung ơng và địa ph ơng xây dựng dự toán NSNN hàng năm; đề xuất các biện pháp nhằm thực hiện chính sách tăng thu, tiết kiệm chi NSNN; chủ trì phối hợp với các bộ, ngành trong việc xây dựng các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN; thanh tra, kiểm tra tài chính với tất cả các tổ chức, các đơn vị hành chính, sự nghiệp và các đối t ợng khác có nghĩa vụ nộp ngân sách và xử dụng ngân sách; quản lý quỹ NSNN và các quỹ khác của Nhà n ớc; lập quyết toán NSNN trình Chính phủ. Bộ kế hoạch và đầu tư có nhiệm vụ trình Chính phủ dự án kế hoạch phát triển kinh tế, xư hội của cả n ớc và cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốc dân, trong đó có cân đối tài chính tiền tệ, vốn đầu t xây dựng cơ bản làm cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch tài chính, ngân sách; phối hợp với bộ tài chính lập dự toán và ph ơng án phân bổ NSNN trong lĩnh vực phụ trách; phối hợp với bộ tài chính và các bộ ngành hữu quan kiểm tra đánh giá hiệu quả của vốn đầu t các công trình xây dựng cơ bản. Ngân hàng Nhà nước có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chímh trong việc lập dự toán NSNN đối với kế hoạch và ph ơng án vay để bù đắp bội 19 chi NSNN; tạm ứng cho NSNN để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ NSNN theo quyết định của thủ t ớng Chính phủ. Các bộ, ngành khác có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chính, UBND cấp tỉnh để lập, phân bổ, quyết toán NSNN theo ngành, lĩnh vực phụ trách ; kiểm tra theo dõi tình hình thực hiện ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; báo cáo tình hình thực hiện và kết quả sử dụng ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; phối hợp với bộ tài chính xây dung định mức tiêu chuẩn chi NSNN thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách. Hội đồng nhân dân có quyền quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa ph ơng, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa ph ơng; quyết định các chủ tr ơng, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa ph ơng; quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách địa ph ơng trong thời gian cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đư quyết định. Riêng đối với HĐND cấp tỉnh, ngoài những nhiệm vụ, quyền hạn nêu trên còn đ ợc quyền quyết định thu, chi lệ phí, phụ thu và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật. Uỷ ban nhân dân lập dự toán và ph ơng án phân bổ ngân sách địa ph ơng, dự toán điều chỉnh NSĐP trong tr ờng hợp cần thiết trình HĐND cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp. Kiểm tra nghị quyết của HĐND cấp d ới về dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách. Tổ chức thực hiện NSĐP và báo cáo về NSNN theo quy định. Riêng đối với cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng, UBND còn có nhiệm vụ lập và trình HĐND quyết định việc thu phí, lệ phí, phụ thu, huy động vốn trong n ớc cho đầu t xây dựng cơ bản thuộc địa ph ơng quản lý. Nh vậy, luật đư quy định t ơng đối rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, chính quyền Nhà n ớc trong lĩnh vực NSNN. đặc biệt đối với HĐND và UBND các cấp đư có sự đổi mới theo h ớng tăng tính tự chủ, sáng tạo của địa ph ơng trong việc phát huy tiềm năng hiện có, bồi 20 d ỡng và tăng thu cho ngân sách cấp mình, từ đó chủ động bố trí chi tiêu hợp lý, có hiệu quả theo kế hoạch phát triển kinh tế, xư hội của địa ph ơng, phù hợp với quy hoạch tổng thể và chế độ thu, chi thống nhất của Nhà n ớc. Điều này cơ bản cũng phù hợp với ph ơng h ớng đổi mới chức năng, nhiệm vụ của HĐND và UBND đ ợc Quốc hội và Chính phủ đề ra trong kỳ hội nghị HĐND và UBND toàn quốc. Về các khoản thu NSNN: Thu NSNN là số tiền mà nhà n ớc huy động vào NSNN và không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp. Phần lớn các khoản thu này đều mang tính chất c ỡng bức. Với đặc điểm đó, thu NSNN khác với các nguồn thu của các chủ thể khác (doanh nghiệp, t nhân…) vì nó gắn với quyền lực của nhà n ớc. Theo phân loại thống kê của liên hiệp quốc, thu NSNN gồm hai loại: - Các khoản thu từ thuế, trong đó chia ra thuế trực thu và thuế gián thu. - Các khoản thu ngoài thuế nh phí, lệ phí và các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà n ớc và các khoản chuyển giao vào NSNN khác. Tại Việt nam, tr ớc đây, việc phân chia nội dung thu của các cấp ngân sách dựa vào cơ sở kinh tế của chính quyền tức là những tổ chức kinh tế do trung ơng quản lý thì nguồn thu của các tổ chức này tập trung vào ngân sách trung ơng, các tỏ chức kinh tế do địa ph ơng quản lý thì sẽ ghi thu vào ngân sách địa ph ơng. Điều này đư dẫn đến tình trạng xây dựng chồng chéo các cơ sở kinh tế của trung ơng và địa ph ơng, tranh giành nguồn nguyên vật liệu, thị tr ờng tiêu thụ sản phẩm. Mặt khác, nó không gắn trách nhiệm của các cấp chính quyền địa ph ơng trong việc quan tâm tới những tổ chức kinh tế do trung ơng quản lý ở địa ph ơng. Do vậy, để khắc phục những nh ợc điểm trên, chế độ phân cấp đ ợc điều chỉnh theo h ớng thay đổi tỷ lệ ghi thu vào ngân sách trung ơng và ngân sách địa 21 ph ơng nh ng do vẫn dựa trên cơ sở cũ nên nguồn thu vẫn không đ ợc đảm bảo. Hiện nay, theo luật NSNN sửa đổi, việc phân chia nội dung thu NSNN không dựa vào tính chất sở hữu, tổ chức của cơ sở kinh tế mà theo cơ chế: * Mỗi cấp ngân sách đều có các khoản thu đ ợc h ởng 100%. Nh vậy, có thể giúp chính quyền địa ph ơng chủ động bố trí cân đối ngân sách cấp mình * Các khoản thu đ ợc phân chia theo tỷ lệ điều tiết giữa các cấp ngân sách. Tr ớc đây, tỷ lệ điều tiết này đ ợc xác định bởi công thức: X= [(Q- T): K]*100 Trong đó: X :là tỷ lệ điều tiết các khoản thu. T :là tổng số chi theo nhiệm vụ đ ợc giao. Q :là tổng số thu cố định. K :là thuế doanh thu và thuế nông nghiệp. Công thức trên bị đánh giá là thiếu cơ sở khoa học, không chính xác về mặt toán học và kinh tế dẫn đến bất công bằng giữa nhiều địa ph ơng, số tỉnh có tỷ lệ điều tiết tính ra v ợt quá 100% là quá lớn nên ngân sách nhiều địa ph ơng bội thu, trong khi đó ngân sách T bội chi. Hiện nay, luật quy đinh: * Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ơng và ngân sách từng tỉnh do Chính phủ quyết định và nó đ ợc áp dụng chung đối với tất cả các khoản thu đ ợc phân chia và đ ợc xác định riêng cho từng tỉnh. 22