Tài liệu Nghiên cứu xây dựng mô hình quản lý dựa vào cộng đồng cho nghề cá quy mô nhỏ tỉnh thừa thiên huế

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC NHA TRANG Nguyễn Quang Vinh Bình NGHIÊN CỨU XÂY DỰNG MÔ HÌNH QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ĐỒNG CHO NGHỀ CÁ QUY MÔ NHỎ TỈNH THỪA THIÊN HUẾ LUẬN ÁN TIẾN SĨ KỸ THUẬT NHA TRANG - 2008 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC NHA TRANG Nguyễn Quang Vinh Bình NGHIÊN CỨU XÂY DỰNG MÔ HÌNH QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ĐỒNG CHO NGHỀ CÁ QUY MÔ NHỎ TỈNH THỪA THIÊN HUẾ Chuyên ngành: Khai thác thủy sản Mã số: 62.62.80.01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ KỸ THUẬT NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. PGS.TS. Nguyễn Văn Động 2. PGS. TS. Hà Xuân Thông NHA TRANG - 2008 i Lời cam đoan Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi trong đề xuất ý tƣởng, xây dựng các giả thuyết nghiên cứu và tổ chức triển khai thực nghiệm để chứng minh, đánh giá và rút ra các kết luận khoa học... Tất nhiên, công trình không thể hoàn thành nếu thiếu sự cộng tác chặt chẽ của nhiều cá nhân, tổ chức tham gia nghiên cứu các khía cạnh khác nhau, vào các giai đoạn khác nhau của suốt quá trình nghiên cứu - triển khai công trình này. Các số liệu đƣợc sử dụng trong Luận án là trung thực, những kết luận khoa học chƣa từng đƣợc ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các trích dẫn đều đƣợc chỉ rõ nguồn tài liệu và tác giả. Các đồng nghiên cứu, các dữ liệu phân tích lấy từ các công trình nghiên cứu liên quan khác đều đƣợc phép của đồng tác giả hoặc các cơ quan chủ quản. Nghiên cứu sinh Nguyễn Quang Vinh Bình ii Lời cảm tạ Luận án này là công trình khoa học độc lập, nhƣng là một bộ phận của tiến trình đổi mới quản lý thuỷ sản ở Thừa Thiên Huế nói riêng, Việt Nam nói chung. Do vậy, công trình này không thể hoàn thành nếu thiếu cộng tác chặt chẽ của nhiều cấp, ngành, các trƣờng Đại học, nhiều cộng đồng ngƣ dân địa phƣơng Thừa Thiên Huế. Xin chân thành cảm ơn trƣờng Đại học Nha Trang, Bộ Giáo dục và Đào tạo đã chấp thuận Đề cƣơng Đề tài, tạo điều kiện thuận lợi cho việc “học đi đôi với hành”, chân thành cảm ơn sự hƣớng dẫn tận tình của Phó Giáo sƣ, Tiến sỹ Nguyễn Văn Động; Phó Giáo sƣ, Tiến sỹ Hà Xuân Thông và các thầy cô giáo khác trong Khoa Khai thác Thuỷ sản, xin chân thành cảm ơn Sở Thủy sản, Uỷ ban Nhân dân tỉnh Thừa Thiên Huế đã cho phép tôi hoàn thành chƣơng trình đào tạo này và tạo điều kiện, hỗ trợ các chƣơng trình, đề án liên quan việc thực hiện Luận án. Tôi không quên cảm ơn sự cộng tác chặt chẽ của các thành viên trong Ban Vận động thành lập Hội Nghề cá Thừa Thiên Huế, Ban Xây dựng quy hoạch tổng thể quản lý thuỷ sản đầm phá Thừa Thiên Huế, bà con ngƣ dân trong Chi hội Nghề cá Quảng Thái nói riêng, các cộng đồng nghề cá Thừa Thiên Huế nói chung và Dự án Quản lý tài nguyên ven biển dựa vào cộng đồng, Đại học Nông Lâm - Huế. Tất cả đã góp sức cùng nhau tạo nên sức mạnh lớn trong sự nghiệp nghiên cứu và triển khai để cải tiến phƣơng pháp quản lý nghề cá quy mô nhỏ ngày một tốt hơn. Lời cuối cùng, tôi xin dành tặng vợ và hai con, những ngƣời đã chịu nhiều phần thiệt thòi trong suốt quá trình học tập của tôi, vì đã dành nhiều hơn thời gian và tâm huyết để nghiên cứu, triển khai công trình này. Nghiên cứu sinh iii DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ASEAN: Hiệp hội các nƣớc Đông Nam Á. BCH: Ban Chấp hành. BKT: Ban Kiểm tra. DANIDA: Cơ quan Phát triển quốc tế Đan Mạch. FAO: Tổ chức Nông nghiệp và Lƣơng thực của Liên Hiệp quốc. HĐND: Hội đồng Nhân dân. HTX: Hợp Tác xã. ICLARM: Trung tâm Quốc tế về Quản lý Nguồn lợi Thuỷ sinh. Nay đổi tên là World-Fish Centre. IDRC: Trung tâm Nghiên cứu Phát triển Quốc tế (Canada). PGS: Phó Giáo sƣ. SEAFDEC: Trung tâm Phát triển Nghề cá Đông Nam Á. STOFA: Hợp phần Tăng cƣờng Năng lực quản lý hành chính Thuỷ sản thuộc Chƣơng trình Hỗ trợ Phát triển ngành Thuỷ sản Việt Nam giai đoạn 2001-2005 của Chính phủ Đan Mạch tài trợ (tiếp tục giai đoạn 2006-2010). SUMA: Hợp phần nuôi trồng thuỷ sản mặn - lợ thuộc Chƣơng trình Hỗ trợ Phát triển ngành Thuỷ sản giai đoạn 2001-2005 của Chính phủ Đan Mạch tài trợ. TS: Tiến sỹ. UBND: Uỷ ban Nhân dân. VINAFIS: Hội Nghề cá Việt Nam. iv GIẢI THÍCH THUẬT NGỮ Carrying capacity: Khả năng hấp thu, chuyển tải môi trƣờng. Nhiều chuyên gia nƣớc ngoài xem đây nhƣ là một loại tài nguyên. Co-management (CoM): “Đồng quản lý”. Dự án Quản lý nghề cá hồ chứa của Uỷ hội sông Mê Kông sử dụng cụm từ Việt Nam "quản lý phối hợp" để chỉ thuật ngữ tiếng Anh này từ 1995, mãi cho đến năm 2001 mới dùng cụm từ "đồng quản lý". Nguyễn Duy Thiệu trong tác phẩm: "Cộng đồng ngƣ dân ở Việt Nam" đã sử dụng cụm từ "liên kết quản lý". Hiện nay, đã sử dụng gần nhƣ thống nhất cụm từ Việt Nam "đồng quản lý" để chỉ khái niệm này. Community-Based Fisheries Management (CBFM): “Quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng”. Community-Based Fisheries Co-Management: “Đồng quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng”, đƣợc sử dụng nhƣ trung gian giữa hai khái niệm trên. Community-Based Coastal Resources Management (CBCRM): “Quản lý nguồn lợi ven biển dựa vào cộng đồng”. Community-Based Resources Management (CBRM): “Quản lý nguồn lợi (tài nguyên) dựa vào cộng đồng”. Limited Entry: cơ chế tiến cận giới hạn đối với việc khai thác, sử dụng nguồn lợi, môi trƣờng thủy sản... chỉ dành cho những ngƣời nhất định, thƣờng là ngƣ dân. Có khi còn đƣợc gọi là “tiếp cận đóng”: Close Entry. Fisheries Cooperative Association (FCA): Hội Hợp tác nghề cá (ở Nhật), còn có thể gọi tắt là Hiệp hội Nghề cá. Đây là tổ chức nghề cá cơ sở mang tính xã hội - nghề nghiệp ở Nhật Bản, hoạt động dƣới Luật Hợp tác Nghề cá (Fisheries Cooperative Law). Nghĩa tiếng Nhật chuyển ngữ Việt Nam là "Tổ hợp hiệp đồng" (Lê Thị Bình - Dự án Luật Thuỷ sản, 2002). Nhiều nhà nghiên cứu gọi FCA là HTX Nghề cá, nhƣng bản chất tổ chức này không giống HTX nghề cá kiểu Việt Nam. v Fishing Rights: quyền đƣợc phép khai thác, nuôi trồng những loài thủy sản cụ thể, hoặc khai thác bằng số lƣợng các chủng loại ngƣ cụ cụ thể trên một vùng lãnh thổ xác định, đây có thể hiểu là quyền sử dụng lãnh thổ trong nghề cá. Individual Quota (IQ): “Chỉ tiêu riêng biệt” chỉ một sản lƣợng hạn chế đƣợc phép khai thác hàng năm của cá nhân hoặc tổ chức nghề cá, nhằm hạn chế việc đầu tƣ quá mức. Từ giữa thập niên 1980, hệ thống IQ đƣợc áp dụng ở các nƣớc phát triển cho phép từng phần “Tổng sản lƣợng cho phép đánh bắt” đến những ngƣ dân riêng biệt nhƣ là một chỉ tiêu, phƣơng pháp này đƣợc xem nhƣ lý tƣởng đi từ "tiếp cận mở" sang "tiếp cận giới hạn". Maximum Economic Yield (MEY): Sản lƣợng tối đa khai thác kinh tế cho một vùng miền, nghề cá nào đó. Maximum Sustainable Yield (MSY): Sản lƣợng tối đa khai thác bền vững cho một vùng miền, nghề cá nào đó. Monitoring, Control and Surveillance (MCS): chỉ hệ thống điều hành, kiểm soát, giám sát thuỷ sản của Chính phủ. Territorial Use Rights in Fisheries (TURFs): “Quyền sử dụng lãnh thổ trong nghề cá” để phân biệt quyền sở hữu hoàn toàn. Total Allowable Catch (TAC): “Tổng sản lƣợng cho phép khai thác” để chỉ tổng sản lƣợng cho phép khai thác cho một đơn vị, vùng, miền, quốc gia nào đó. vi DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 1.1: Các hình thức thƣờng gặp trong "đồng quản lý nghề cá" .......... 7 Bảng 1.2: Các nghề khai thác chính ở đầm phá Thừa Thiên Huế .............. 41 Bảng 2.1: Các tiêu chí lựa chọn điểm xây dựng mô hình ........................... 69 Bảng 2.2: Kết quả chấm điểm lựa chọn địa điểm xây dựng mô hình ......... 70 Bảng 2.3: Điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức của Chi hội .......... 76 Bảng 2.4: Phân tích các bên liên quan và phƣơng pháp giải quyết ............ 77 Bảng 2.5: Các chỉ tiêu qui hoạch và biện pháp dự kiến .............................. 78 Bảng 2.6: Kế hoạch thời gian và nguồn lực lập qui hoạch ......................... 78 Bảng 2.7: Kế hoạch thực hiện quy hoạch và nguồn lực cần thiết ............... 79 Bảng 3.1: Quá trình phát triển tổ chức ngƣ dân tại Quảng Thái............ ..... 82 Bảng 3.2: So sánh phát triển của các loại hình tổ chức ngƣ dân cơ sở ....... 86 Bảng 3.3: So sánh về hộ nghèo trƣớc và sau khi xây dựng mô hình ............ 98 Bảng 3.4: Kết quả trắc nghiệm về sự tham gia quản lý của ngƣ dân ......... 100 Bảng 3.5: Kết quả trắc nghiệm về mức độ "đồng quản lý nghề cá" ........... 102 Bảng 3.6: Kết quả trắc nghiệm về đánh giá các nội dung của mô hình ...... 107 Bảng 3.7: Chi hội Nghề cá cơ sở ở Thừa Thiên Huế đến 31/12/2006 ........ 111 Bảng 3.8: Hội viên và loại hình sản xuất Nghề cá đến 31/12/2006 ............ 113 Bảng 3.9: Phân tích các yếu tố hệ thống quản lý nghề cá dựa vào dân ...... 129 vii DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ Hình 1.1: Hình ảnh của việc sắp xếp đồng quản lý nghề cá ....................... 6 Hình 1.2: Cấu trúc của Nghề cá Cộng đồng "Kompong Phluk"................. 22 Hình 1.3: Sơ đồ tóm tắt tiến trình thực hiện mô hình đồng quản lý ........... 27 Hình 1.4: Sơ đồ mô hình chống rà điện dựa vào cộng đồng....................... 28 Hình 1.5: Ảnh tổng thể các vùng khai thác thuỷ sản Thừa Thiên Huế ....... 39 Hình 1.6: Biểu đồ Kinh tế nghề cá vĩ mô.................................................... 47 Hình 2.1: Sơ đồ Quản lý nghề cá đầm phá Tam Giang trong quá khứ ....... 52 Hình 2.2: Sơ đồ khái quát quản lý nghề cá theo Yamamoto, 1997 ............ 58 Hình 2.3: Sơ đồ Tiếp cận và Phƣơng pháp nghiên cứu của Đề tài ............. 66 Hình 2.4: Phân bố ngƣ trƣờng nò sáo và nuôi cá lồng xã Quảng Thái ....... 73 Hình 3.1: Cơ cấu tổ chức Chi hội Nghề cá Quảng Thái tháng 11/2003 ..... 83 Hình 3.2: Bản đồ quy hoạch của Chi hội Nghề cá Quảng Thái .................. 87 Hình 3.3: Ảnh Chi hội Nghề cá thả trụ phân định ngƣ trƣờng, giao thông 90 Hình 3.4: Ảnh hƣởng của mô hình nghiên cứu lên phát triển hệ thống ..... 113 Hình 3.5: Sơ đồ hệ thống Hội Nghề cá tỉnh Thừa Thiên Huế .................... 117 Hình 3.6: Cơ cấu tổ chức Tỉnh Hội Nghề cá của VINAFIS....... ................ 118 viii MỤC LỤC MỞ ĐẦU .............................................................................................................. CHƢƠNG 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU ...................................................... 1.1. Lý thuyết quản lý nghề cá dựa vào dân .................................................... 1.1.1. Sơ lƣợc tiếp cận tại Việt Nam .................................................................... 1.1.2. Đồng quản lý nghề cá ................................................................................. 1.1.3. Quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng kiểu Nhật Bản .................................. 1.1.4. Đồng quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng ................................................. 1.2. Mô hình quản lý nghề cá dựa vào dân ...................................................... 1.2.1. Các nghiên cứu và triển khai trên thế giới ................................................. 1.2.2. Các nghiên cứu và triển khai ở trong nƣớc ................................................ 1.2.3. Các nghiên cứu và triển khai tại Thừa Thiên Huế ..................................... 1.2.4. Đánh giá các nghiên cứu triển khai trƣớc đây ở Việt Nam ........................ 1.3. Sơ lƣợc nghề cá quy mô nhỏ Thừa Thiên Huế ....................................... 1.3.1. Các loại hình nghề cá và nghề cá quy mô nhỏ ........................................... 1.3.2. Khai thác thuỷ sản nƣớc ngọt, nội địa Thừa Thiên Huế ............................ 1.3.3. Khai thác thuỷ sản nƣớc lợ ở đầm phá Thừa Thiên Huế ........................... 1.3.4. Khai thác thuỷ sản ở biển ven bờ Thừa Thiên Huế ................................... 1.4. Quản lý nghề cá quy mô nhỏ ...................................................................... 1.4.1. Quản lý nghề cá và tầm quan trọng của nó ................................................ 1.4.2. Hai xu hƣớng quản lý nghề cá ................................................................... 1.4.3. Những thách thức trƣớc nghề cá quy mô nhỏ ............................................ 1.4.4. Giải pháp cho quản lý nghề cá quy mô nhỏ ............................................... CHƢƠNG 2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ..... 2.1. Cơ sở lý thuyết dựa vào dân phù hợp Việt Nam ..................................... 2.1.1. Dựa vào dân trong quản lý nghề cá truyền thống ...................................... 2.1.2. Dựa vào dân trong thể chế quản lý chung hiện nay ................................... 2.1.3. Dựa vào dân trong thể chế quản lý thuỷ sản hiện hành ............................. 2.2. Một số nhận định lý thuyết cho mô hình .................................................. 2.2.1. Quản lý dựa vào cộng đồng và đồng quản lý ............................................. 2.2.2. Một số lý thuyết đồng quản lý không phù hợp Việt Nam .......................... 2.2.3. Quản lý nghề cá vận hành kiểu xã hội chủ nghĩa....................................... 2.2.4. Hội Hợp tác Nghề cá Nhật và Hợp tác xã Nghề cá Việt ............................ 2.2.5. Phác thảo mô hình cần xây dựng ............................................................... 2.3. Giả thuyết nghiên cứu - luận điểm khoa học ............................................ 2.4. Tiếp cận và phƣơng pháp nghiên cứu ....................................................... 2.4.1. Xây dựng các giả thuyết nghiên cứu - luận điểm khoa học ...................... 1 4 4 4 6 12 15 16 16 22 28 33 37 37 38 39 42 43 43 44 45 48 50 50 50 53 55 57 57 59 59 60 61 62 64 65 ix 2.4.2. Kiểm chứng giả thuyết, luận điểm bằng thực nghiệm ............................... 67 2.4.3. Kiểm chứng qua lý thuyết bổ sung và sự kiện phát sinh .......................... 81 CHƢƠNG 3. KẾT QUẢ MÔ HÌNH VÀ THẢO LUẬN ...................................... 82 3.1. Tổ chức ngƣ dân thông qua Hội Nghề cá ................................................. 82 3.1.1. Tổ chức ngƣ dân thông qua Chi hội Nghề cá ............................................ 82 3.1.2. Bàn luận triển khai tổ chức ngƣ dân ......................................................... 83 3.2. Quy hoạch và tái sắp xếp ngƣ trƣờng ...................................................... 87 3.2.1. Kết quả quy hoạch và tái sắp xếp ngƣ trƣờng ........................................... 87 3.2.2. Bàn luận về quy hoạch và tái sắp xếp theo tri thức bản địa ....................... 88 3.3. Quy định tự quản - hƣơng ƣớc .................................................................. 90 3.3.1. Kết quả quy định tự quản lý - hƣơng ƣớc .................................................. 90 3.3.2. Bàn luận quy định tự quản lý - hƣơng ƣớc ................................................ 92 3.4. Tổ chức bảo vệ ngƣ trƣờng ....................................................................... 93 3.4.1. Kết quả bảo vệ ngƣ trƣờng ........................................................................ 93 3.4.2. Bàn luận công tác bảo vệ ngƣ trƣờng, nguồn lợi thuỷ sản ........................ 94 3.5. Phát triển sinh kế góp phần xoá đói giảm nghèo ..................................... 96 3.5.1. Tổ chức hợp tác, phát triển sinh kế ............................................................ 96 3.5.2. Đánh giá tổ chức ngƣ dân góp phần xoá đói giảm nghèo .......................... 97 3.6. Kết quả đánh giá mô hình và bàn luận ..................................................... 98 3.6.1. Đánh giá khách quan từ bên ngoài ............................................................. 98 3.6.2. Đánh giá từ Nhà nƣớc địa phƣơng tỉnh Thừa Thiên Huế ......................... 103 3.6.3. Đánh giá cuối kỳ nghiên cứu ................................................................... 105 3.7. Thảo luận về phát triển hệ thống sau mô hình ......................................... 110 3.7..1. Hệ thống Hội Nghề cá Thừa Thiên Huế .................................................. 110 3.7.2. Phân tích tổ chức Chi hội Nghề cá cơ sở ở Thừa Thiên Huế .................... 119 3.7.3. Hệ thống quản lý nghề cá dựa vào dân ...................................................... 125 3.7.4. Tính thể chế quản lý nghề cá dựa vào dân ............................................... 132 3.7.5. Tóm lƣợc kinh nghiệm triển khai hệ thống ............................................... 135 KẾT LUẬN ....................................................................................................................... 141 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ ................................. xi DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................. xiii PHẦN PHỤ LỤC ................................................................................................. xxi x THỪA THIÊN HUẾ - VIỆT NAM 1 CHƢƠNG MỞ ĐẦU Huyền thoại về nguồn lợi thuỷ sinh đƣợc coi là quà tặng không giới hạn của tự nhiên đã dần biến mất, khi cả thế giới phải đối mặt với hiện thực nguồn lợi thuỷ sản dẫu có tái tạo nhƣng ngày càng cạn kiệt. Do đó, ngày nay phát triển và bền vững là hai từ luôn đi song hành khi nói đến ngành thủy sản hiện đại. Không thể chỉ chú trọng đến công nghệ, kỹ thuật... để tạo ra năng suất cao, phát triển vƣợt bực mà chúng ta còn cần phải quan tâm đến quản lý ngƣ trƣờng, nguồn lợi, môi trƣờng thuỷ sinh... tạo thế bền vững trên cả 3 khía cạnh: kinh tế, tài nguyên và xã hội nghề cá. Điều này đặc biệt quan trọng đối với nghề cá quy mô nhỏ ở vùng ven bờ biển, là nơi hầu nhƣ sự khai thác thƣờng đã vƣợt quá giới hạn cân bằng về nguồn lợi, sức tải môi trƣờng. Dù đất nƣớc đã bƣớc vào giai đoạn hoà bình, thống nhất từ năm 1975, nhƣng đến nay chúng ta vẫn chƣa kịp khắc phục hết hậu quả nặng nề mà các cuộc chiến tranh trong ngót cả thế kỷ mang lại. Do đó, việc quản lý mọi mặt của đất nƣớc nói chung, quản lý thuỷ sản nói riêng còn nhiều bất cập, cơ chế quản lý nghề cá ít mang tính kế thừa, luật pháp thuỷ sản vừa thiếu vừa không đồng bộ. Từ năm 1986, công cuộc đổi mới của đất nƣớc đã đƣợc đặt ra; tuy nhiên, trong bối cảnh nền kinh tế đang ở mức thấp, tình trạng đói nghèo và sự thiếu hiểu biết của ngƣời dân còn tồn tại, cộng với việc thiếu chuyên gia, thiếu kinh nghiệm quản lý và thiếu sự định hƣớng cụ thể nên công cuộc cải tổ quản lý nghề cá vẫn còn nhiều lúng túng, bất cập, chung chung... Do sức ép của đời sống nghèo khó cộng thêm việc quản lý nghề cá chƣa đƣợc quan tâm đầy đủ, nên nguồn lợi thủy sản, vốn đã có dấu hiệu kém bền vững tiếp tục bị khai thác quá mức, khai thác bằng các phƣơng pháp vi phạm pháp luật nhƣ dùng chất nổ, chất độc, xung điện... Nguy cơ cạn kiệt nguồn lợi thuỷ sản, kéo theo tình trạng đói nghèo của bộ phận ngƣ dân dựa vào nguồn lợi này là rất rõ ràng. 2 Nghề cá quy mô nhỏ ở Thừa Thiên Huế, cả nghề cá đầm phá lẫn nghề cá ven bờ cũng nằm trong tình trạng trì trệ chung nhƣ của cả nƣớc. Do có thể khai thác tự do, tuỳ tiện, trong khi áp lực thiếu việc làm và thu nhập thấp nên số lƣợng ngƣời tham gia vào làm nghề cá ngày càng đông. Trải qua nhiều thế hệ, các loại nghề khai thác đã tăng gấp nhiều lần về số lƣợng, nhƣng năng suất khai thác ngày càng giảm khiến ngƣ dân đua nhau sử dụng nhiều nghề khai thác mang tính hủy diệt nhƣ te quệu, giã, xung điện... để mong đạt thu nhập cao hơn, làm cho nguồn lợi thủy sản ở đây có nguy cơ bị cạn kiệt. Những năm gần đây, dù đã có rất nhiều nỗ lực của các cơ quan quản lý thủy sản, cũng nhƣ của chính quyền các cấp, song tiến trình quản lý vẫn chƣa có chiều hƣớng tốt hơn. Lực lƣợng cán bộ quản lý thuỷ sản, ngân sách Nhà nƣớc dùng trong quản lý thuỷ sản có hạn... mà khu vực quản lý và thời gian quản lý nghề cá là “mọi nơi, mọi lúc” trên các vùng nƣớc, ngƣ trƣờng, nên hiệu lực và hiệu quả quản lý không cao. Vì thế, việc tìm kiếm, vận dụng phát triển những cách thức quản lý hợp pháp mới có tính hiệu lực hơn, khả thi hơn, đỡ tốn kém các nguồn lực và phù hợp với những điều kiện thực tế, cụ thể của địa phƣơng là một công việc hết sức cấp thiết. Đáp ứng đòi hỏi khách quan đó, khi thực hiện xây dựng luận án tiến sỹ tôi đã chọn đề tài: “Nghiên cứu xây dựng mô hình quản lý dựa vào cộng đồng cho nghề cá quy mô nhỏ tỉnh Thừa Thiên Huế” để nghiên cứu. Mục đích Luận án này là nghiên cứu xây dựng mô hình quản lý có hiệu quả và hiệu lực hơn, dựa vào cộng đồng những ngƣời làm nghề cá cho nghề cá quy mô nhỏ ở tỉnh Thừa Thiên Huế nhằm góp phần phát triển thuỷ sản bền vững ở địa phƣơng. Nhiệm vụ của Luận án là xây dựng mô hình quản lý nghề cá quy mô nhỏ sao cho một mặt phù hợp với thể chế pháp luật hiện nay, mặt khác phát huy đƣợc các sáng kiến của những ngƣời trực tiếp sử dụng nguồn lợi và kế thừa các phƣơng thức quản lý truyền thống ở địa phƣơng, gần gũi với quần chúng. Yêu cầu đặt ra là vừa phải dễ thực hiện, lại vừa có tính khoa học, có tiếp thu các thành quả quản lý nghề cá của thế giới. 3 Đối tƣợng nghiên cứu đƣợc xác định là vấn đề quản lý nghề cá quy mô nhỏ và phƣơng cách quản lý dựa vào cộng đồng với phạm vi địa bàn nghiên cứu đƣợc xác định trong tỉnh Thừa Thiên Huế. Do giới hạn về thời gian thực hiện lẫn nguồn kinh phí nên phạm vi triển khai thực nghiệm chỉ chọn trong một thôn nghề cá. Tuy nhiên về mặt lý luận, Luận án thực hiện nghiên cứu mở rộng sang toàn bộ các hệ thống thuỷ sản các vùng đầm phá, vùng ven bờ trong tỉnh, trong nƣớc và quốc tế. Về mặt thời gian, luận án tập trung trong giai đoạn bắt đầu từ cuối năm 2002 đến cuối năm 2006 và kế thừa các nguồn tài liệu, kết quả nghiên cứu chủ yếu từ 1990 đến 2006. Nghiên cứu đề tài quản lý nghề cá dựa vào dân có ý nghĩa lý luận là cụ thể hóa đƣờng lối đổi mới của Đảng, Nhà nƣớc vào điều kiện thực tiễn quản lý ngành thủy sản tại địa phƣơng cơ sở. Mặt thực tiễn, Đề tài là hƣớng mở, đƣờng lối quản lý nghề cá vừa tiết kiệm kinh phí vừa đạt hiệu lực cao thông qua việc huy động nguồn lực nhân dân, chủ động quản lý ở cơ sở, góp phần cùng Nhà nƣớc quản lý tốt ngƣ trƣờng, nguồn lợi, môi trƣờng thuỷ sản. Luận văn đƣợc trình bày theo cơ cấu ngoài chƣơng mở đầu nêu lên tính cấp thiết mục đích, nhiệm vụ, đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu cũng nhƣ những đóng góp mới về khoa học của đề tài, thì phần nội dung chính đƣợc thể hiện trong 4 chƣơng: + Chƣơng 1: Tổng quan nghiên cứu + Chƣơng 2: Cơ sở lý thuyết và phƣơng pháp nghiên cứu + Chƣơng 3: Kết quả triển khai tổng hợp mô hình và bàn luận + Chƣơng 4: Kết quả phát triển hệ thống - thể chế và bàn luận Cuối cùng là chƣơng kết luận gồm các kết luận và các khuyến nghị, hƣớng phát triển nghiên cứu tiếp theo. 4 CHƢƠNG 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU 1.1. LÝ THUYẾT QUẢN LÝ NGHỀ CÁ DỰA VÀO DÂN 1.1.1. Sơ lƣợc tiếp cận tại Việt Nam Thuật ngữ "đồng quản lý" xuất hiện đầu tiên ở Việt Nam năm 1994 khi Viện Kinh tế và Quy hoạch Thuỷ sản, Bộ Thủy sản tham gia vào Dự án "Nghiên cứu Toàn cầu về Đồng quản lý trong Nghề cá" (Worldwide CoManagement in Fisheries Project) do DANIDA tài trợ, Viện Quản lý Nghề cá và Phát triển Cộng đồng Vùng bờ cuả Đan Mạch và Trung tâm Quốc tế về Quản lý Nguồn lợi Thuỷ sinh (ICLARM) thực hiện. Năm 1995 một khoá tập huấn "Đồng quản lý nguồn lợi sinh vật ven bờ ở Đông Nam Á: Lý thuyết, thực tiễn và gợi ý cho Việt Nam" do Viện Kinh tế và Quy hoạch Thuỷ sản, Bộ Thuỷ sản phối hợp với "Chƣơng trình Hợp tác ven bờ và đại dƣơng Việt Nam - Canada" (VCOP) và ICLARM lần đầu tiên tổ chức tại Hà Nội để truyền bá và tập huấn cho các nhà nghiên cứu và quản lý nghề cá tại Việt Nam về phƣơng thức quản lý này. Trƣớc đó ít lâu, thuật ngữ "quản lý nguồn lợi ven bờ dựa vào cộng đồng" đã đƣợc sử dụng tại các Hội thảo xây dựng Dự án: "Quản lý nguồn lợi sinh học phá Tam Giang", tại Huế, do Trung tâm Nghiên cứu Phát triển Quốc tế (IDRC), Canada tài trợ. Về mặt văn bản chính thức, thuật ngữ "quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng" có trong Báo cáo dự án "Quy hoạch tổng thể ngành Thuỷ sản đến năm 2010" [3, tr.6], là một định hƣớng để đƣa vào thực hiện phƣơng pháp quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng tại một số vùng miền phù hợp trong kỳ quy hoạch. Tuy nhiên, Quy hoạch này mãi cho đến ngày 11/01/2006 mới đƣợc phê duyệt, nhƣng trong quyết định phê duyệt của Thủ tƣớng Chính phủ không sử dụng 5 thuật ngữ nói trên, mà chỉ sử dụng thuật ngữ "quản lý cộng đồng" trong phần xây dựng mô hình nuôi trồng thuỷ sản. Hiện tại, Bộ Thuỷ sản lại chú trọng đến thuật ngữ "đồng quản lý" và đã có những động thái để xúc tiến nghiên cứu cũng nhƣ xây dựng các mô hình triển khai, tuy nhiên cũng chỉ mới đang ở dạng xem xét, đề xuất. Hoàn toàn chƣa có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định, thậm chí ngay trong văn bản quyết định thông thƣờng cũng không nhắc đến thuật ngữ "đồng quản lý". Đồng quản lý chỉ đƣợc đề cập đến nhiều ở các hội thảo của các Dự án Hỗ trợ kỹ thuật, do nƣớc ngoài tài trợ. Nhƣng ngay trong trong các hội thảo khoa học đã có nhiều tranh luận, đôi lúc diễn ra gay gắt về các thuật ngữ, nhất là việc "đồng quản lý" tốt hơn, lớn hơn hay "quản lý dựa vào cộng đồng" tốt hơn. Thuật ngữ "quản lý nghề cá dựa vào dân" hay "dựa vào dân để quản lý nghề cá" đƣợc nghiên cứu sinh sử dụng lần đầu tiên tại Đại học Thuỷ sản Nha Trang1 năm 2002, khi xây dựng các chuyên đề nghiên cứu của mình, mục đích muốn chỉ rõ tính độc lập của khái niệm Việt Nam, so với các nƣớc khác. Thuật ngữ này đƣợc tiếp tục sử dụng tại các Hội thảo khác nhau về "đồng quản lý" và "quản lý dựa vào cộng đồng" trong nghề cá, khi giới thiệu về mô hình đang xây dựng tại Thừa Thiên Huế, với hàm ý độc lập, không bị áp đặt bởi lý thuyết "đồng quản lý" của bất kỳ tác giả nƣớc ngoài nào, cũng nhƣ lý thuyết "quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng" kiểu Nhật Bản. Khái niệm tƣơng tự "quản lý nguồn lợi ven bờ dựa vào dân" cũng đƣợc sử dụng tại Hội thảo "Nhân rộng mô hình khu bảo tồn biển Rạn Trào do địa phƣơng quản lý" tại Nha Trang, ngày 10 & 11/8/2004. Các ngành khác nhƣ nông, lâm nghiệp và thuỷ lợi chỉ sử dụng thống nhất một thuật ngữ "quản lý dựa vào cộng đồng" khi nói đến việc Nhà nƣớc dựa vào nhân dân địa phƣơng để cùng quản lý tài nguyên, thiên nhiên. 1 Nay là Đại học Nha Trang. 6 1.1.2. Đồng quản lý nghề cá 1.1.2.1. Khái quát: Đồng quản lý nghề cá đƣợc hiểu trong các khái niệm "quản lý nghề cá" và "đồng quản lý". Đồng quản lý nghề cá có cái riêng trong nghề cá, đồng thời "đồng quản lý" còn có cái chung trong việc quản lý tài nguyên thiên nhiên. "Đồng quản lý được định nghĩa như là sự chia sẻ trách nhiệm và/hoặc quyền hạn giữa Chính phủ và người/cộng đồng ngư dân địa phương sử dụng nguồn lợi để quản lý nghề cá hoặc tài nguyên tự nhiên khác" [64, tr.7]. Nội dung và hình thức đồng quản lý nghề cá đƣợc thể hiện ở Hình 1.1 và Bảng 1.1. Quản lý Nhà nƣớc Quản lý dựa vào nhóm ngƣời sử dụng 1 2 3 Quản lý tập trung của Chính phủ Hƣớng dẫn Tƣ vấn 4 5 6 7 Tự quản lý Hợp tác Cố vấn Dựa vào cộng đồng Đồng quản lý Hình 1.1: Hình ảnh của việc sắp xếp đồng quản lý nghề cá [62, tr.9] 7 Bảng 1.1: Các hình thức thƣờng gặp trong "đồng quản lý nghề cá" Cấp độ: Trao đổi thông tin ở mức độ thấp giữa chính quyền và Hƣớng dẫn ngƣời sử dụng. Chính quyền thông báo cho ngƣời sử dụng (2) về các quyết định quản lý mà họ đƣa ra. Cấp độ: Chính quyền tham khảo ý kiến với những ngƣời sử dụng Tƣ vấn (3) nhƣng mọi quyết định vẫn do chính quyền đƣa ra. Cấp độ: Chính quyền và ngƣời sử dụng cùng đƣa ra quyết định nhƣ Hợp tác (4) một đối tác ngang bằng (Đồng quản lý lý tƣởng) Cấp độ: Ngƣời sử dụng quyết định quản lý cái gì, quyết định sẽ Cố vấn (5) đƣợc thực hiện và chính quyền đơn thuần chỉ thông qua. Cấp độ: Chính quyền trao toàn quyền cho ngƣời sử dụng đƣa ra Dựa vào cộng quyết định quản lý và ngƣời sử dụng chỉ phải thông báo đồng (6) cho chính quyền về những quyết định mà họ đã làm. Đồng quản lý là sự sắp xếp ở những mức độ khác nhau của việc chia sẻ quyền hạn một cách thống nhất của Chính phủ và cộng đồng địa phƣơng. Nó thừa nhận và hợp pháp hóa truyền thống của cộng đồng địa phƣơng ở cấp độ hệ thống quản lý. Đó là nhóm ngƣ dân, hoặc một tổ chức cộng đồng đƣợc thành lập và tuân thủ các quy tắc, điều lệ trong việc đánh cá và sử dụng nguồn lợi do họ đặt ra, với sự ủng hộ từ Nhà nƣớc ở nhiều cấp độ khác nhau. Trên thế giới, đã có nhiều luận bàn về khái niệm đồng quản lý. Korten (1987) cho rằng: Đồng quản lý cơ bản là một nhóm ngƣời có một số lợi ích chung, cơ chế chung trong quản lý hiệu quả, công bằng cũng nhƣ trong giải quyết xung đột. Hình thái đồng quản lý phụ thuộc vào Chính phủ và chính sách phân quyền [60, tr.16]. Theo Sagdahl (1992), Abdullah và đồng sự (1995) thì khái niệm đồng quản lý đƣợc sử dụng rộng rãi và có nhiều định nghĩa khác nhau, thay đổi từ tự quản lý của cộng đồng địa phƣơng đến đồng thuận ở cấp quốc gia. Nhiều 8 trƣờng hợp, đồng quản lý đƣợc sử dụng nhƣ tƣơng đƣơng với quản lý dựa vào cộng đồng [60, tr.17]. Một khái niệm đƣợc giới học thuật trong nghề cá sử dụng nhiều nhất, do Nielsen đƣa ra trong báo cáo tổng kết Dự án Đồng quản lý Nghề cá Toàn cầu năm 1997: Đồng quản lý nghề cá là sự sắp xếp trách nhiệm quản lý nguồn lợi chia sẻ bởi Chính phủ và nhóm ngƣời sử dụng, đƣợc xem nhƣ là giải pháp để giải quyết các vấn đề nảy sinh trong khai thác quá mức tài nguyên. Sắp xếp đồng quản lý đƣợc xem là động lực hợp tác, sử dụng các năng lực và sự quan tâm của ngƣời sử dụng bổ sung khả năng hành chính nghề cá để cung ứng khung pháp lý cho phép [57, tr.1]. Jentoft và đồng sự (1998) đã cụ thể hoá thêm khi giải thích: Đồng quản lý là quá trình phối hợp và hợp tác trong việc đƣa ra các quyết định quản lý giữa đại diện các nhóm sử dụng nguồn lợi, Chính phủ, tổ chức nghiên cứu. Theo nghĩa ai là ngƣời đƣa ra quyết định có hai thái cực: quyền lực Nhà nƣớc và quyền của ngƣ dân. Hình thức quản lý trên - xuống (top-down), Nhà nƣớc đƣa ra những quyết định đơn độc, còn ngƣời dân thụ động thực hiện. Ngƣợc lại, đồng quản lý tạo cho ngƣời sử dụng nguồn lợi có quyền hành, tổ chức và thực hiện hệ thống quản lý của riêng họ [60, tr.16]. Về vấn đề này Berkes, Mahon, McConney, Pollnac và Pomeroy (2001) cũng có lời giải thích khá cụ thể và mở rộng khái niệm ra một quy mô rộng hơn: Đồng quản lý là sự đồng thuận giữa Chính phủ, cộng đồng sử dụng nguồn lợi (ngƣ dân), các tổ chức bên ngoài (tổ chức phi chính phủ, cơ quan nghiên cứu), ngƣời có lợi ích liên quan nghề cá và nguồn lợi thuỷ sản khác (chủ tàu, buôn bán cá, cho vay, tổ chức du lịch...) chia sẻ trách nhiệm và quyền hạn ra các quyết định quản lý nghề cá [54, tr.202]. Gần với tinh thần đó, trong Hội thảo của Uỷ Hội Nghề cá châu Á Thái Bình Dƣơng 2005, cũng thống nhất: Đồng quản lý nghề cá có thể đƣợc