1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA VIỆC NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI
Ngân sách nhà nƣớc (NSNN) là dự toán hàng năm về toàn bộ các
nguồn tài chính đƣợc huy động cho Nhà nƣớc và sử dụng các nguồn tài chính
đó nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nƣớc do Hiến pháp qui
định.
Ngân sách nhà nƣớc là nguồn tài chính tập trung quan trọng nhất trong
hệ thống tài chính quốc gia. NSNN tác động trực tiếp đến việc tăng qui mô
đầu tƣ, thúc đẩy nền kinh tế tăng trƣởng và phát triển. Qui mô và cơ cấu thu
chi NSNN tác động mạnh mẽ đến quan hệ cung cầu trên thị trƣờng và thông
qua đó tác động đến nền kinh tế. Thông qua việc phân bổ NSNN, Nhà nƣớc
thực hiện việc điều chỉnh cơ cấu kinh tế, thực hiện cơ cấu lại nền kinh tế
nhằm phát triển bền vững và không ngừng nâng cao hiệu quả kinh tế - xã hội
(KTXH). NSNN là công cụ kinh tế để Nhà nƣớc thực hiện việc quản lý, kiểm
soát nền kinh tế. NSNN trực tiếp đầu tƣ phát triển (ĐTPT) nguồn nhân lực, trí
lực (giáo dục, đào tạo, y tế, văn hóa, khoa học...) thực hiện nhiệm vụ phát
triển xã hội.
Điều đó cho thấy việc phân bổ sử dụng có hiệu quả vốn NSNN của
quốc gia nói chung và của các địa phƣơng nói riêng có ý nghĩa hết sức quan
trọng giúp Chính phủ và chính quyền các cấp thực hiện tốt các mục tiêu tăng
trƣởng KTXH của mình.
Luật NSNN (2002) trao thêm quyền tự chủ về ngân sách (NS) cho các
địa phƣơng. Theo đó, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc phân cấp
quản lý NSNN cho chính quyền các cấp; xây dựng định mức phân bổ ngân
sách (ĐMPBNS) và mức phân bổ NS cho các ngành, các cấp. Các ĐMPBNS
cho NS cấp huyện, xã đƣợc xây dựng và áp dụng cho mỗi giai đoạn ổn định
1
NS (3-5 năm). Việc xây dựng đầy đủ các ĐMPBNS ở tất cả các lĩnh vực là
việc làm hoàn toàn mới.
Cho đến nay, chƣa có công trình nghiên cứu đầy đủ, nghiêm túc nào đề
cập đến phƣơng pháp phân bổ NSNN ở địa phƣơng. Chƣa có tài liệu nào có
thể cung cấp các căn cứ khoa học hoặc cơ sở, phƣơng pháp giúp cho Hội
đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) các tỉnh trong việc xây
dựng ĐMPBNS. Việc phân bổ NSNN chủ yếu dựa vào kinh nghiệm, cách
thức phân bổ của những năm trƣớc (phân bổ NS tăng dần hàng năm) hoặc mô
phỏng theo các Quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ về ĐMPBNS chi
thƣờng xuyên giữa ngân sách trung ƣơng (NSTW) với ngân sách địa phƣơng
(NSĐP). Thậm chí việc phân bổ còn phụ thuộc nhiều vào ý chủ quan của
ngƣời quản lý, chƣa hình thành căn cứ, tiêu chí, phƣơng pháp phân bổ một
cách khoa học nhằm đảm bảo công bằng, minh bạch trong quá trình phân bổ
NSNN, gắn chặt với việc triển khai thực hiện kế hoạch KTXH và hiệu quả
đầu ra, kết quả...
Trƣớc tình hình đó, việc nghiên cứu đề tài “Hoàn thiện công tác phân
bổ ngân sách nhà nƣớc Tỉnh Thừa Thiên Huế giai đoạn 2007 – 2010”
nhằm góp phần thực hiện tốt kế hoạch phát triển KTXH là cấp thiết, có ý
nghĩa quan trọng cả về mặt lý luận lẫn thực tiễn đang đặt ra hiện nay.
2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI
+ Mục tiêu chung
Trên cơ sở qui trình lập dự toán NSNN, tình hình phân bổ vốn đầu tƣ,
định mức phân bổ chi thƣờng xuyên NSNN hiện hành để đánh giá kết quả
phân bổ NSNN phân theo ngành từ năm 2001 đến 2006. Xây dựng căn cứ,
tiêu chí, phƣơng pháp phân bổ NSNN cho các cơ quan, đơn vị, các huyện,
thành phố đảm bảo công bằng, minh bạch, phát huy hiệu quả sử dụng vốn và
2
góp phần đảm bảo nguồn lực để triển khai thực hiện một cách tốt nhất kế
hoạch phát triển KTXH của tỉnh đến năm 2010.
+ Mục tiêu cụ thể
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận về NSNN; phân bổ NSNN. Cung
cấp cơ sở phƣơng pháp luận về xây dựng ĐMPBNS giúp cho HĐND và
UBND các địa phƣơng có cơ sở vận dụng, thiết lập các ĐMPBNS trong phạm
vi quản lý của mình.
- Đánh giá thực trạng công tác phân bổ NSNN và những kết quả đạt
đƣợc, những bất cập, tồn tại trong việc sử dụng NSNN giai đoạn 2001 - 2006.
- Xác định định hƣớng phân bổ NSNN cho các ngành; xây dựng các
căn cứ, tiêu chí, phƣơng pháp phân bổ.
- Thông qua công tác phân bổ NS để điều chỉnh, bổ sung kế hoạch
KTXH gắn kết kế hoạch với NS nhằm triển khai thực hiện.
- Kiến nghị với các cơ quan có thẩm quyền về các giải pháp nhằm đƣa
kết quả nghiên cứu vào thực tiễn phân bổ NSNN ở tỉnh Thừa Thiên Huế. Tạo
điều kiện thuận lợi trong quá trình phân bổ, giám sát, quyết định NSNN của
HĐND, UBND, cơ quan tài chính các cấp.
3. ĐỐI TƢỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU
- Đối tƣợng nghiên cứu là lý luận và thực tiễn công tác phân bổ NSNN
ở Tỉnh Thừa Thiên Huế.
- Phạm vi nghiên cứu của đề tài chủ yếu là công tác phân bổ NSNN chi
cho ĐTPT, chi thƣờng xuyên giai đoạn 2001 - 2006; các giải pháp hoàn thiện
công tác phân bổ NSNN tỉnh nhằm thực hiện tốt mục tiêu tăng trƣởng của
Tỉnh Thừa Thiên Huế giai đoạn 2007 - 2010.
4. KẾT CẤU CỦA LUẬN VĂN
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
luận văn gồm 4 chƣơng:
3
Chƣơng 1: Một số vấn đề lý luận về ngân sách nhà nƣớc và phân bổ
ngân sách nhà nƣớc.
Chƣơng 2: Đặc điểm địa bàn nghiên cứu và phƣơng pháp nghiên cứu.
Chƣơng 3: Thực trạng công tác phân bổ ngân sách nhà nƣớc tỉnh giai
đoạn 2001 - 2006.
Chƣơng 4: Giải pháp hoàn thiện công tác phân bổ ngân sách nhà nƣớc
nhằm thực hiện tốt nhiệm vụ phát triển Kinh tế - Xã hội giai đoạn 2007 2010.
4
CHƢƠNG 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
VÀ PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
1.1 NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
1.1.1 Khái niệm
Ngân sách nhà nƣớc là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nƣớc đã đƣợc
cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm để
đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc [25].
Về bản chất, NSNN là các quan hệ lợi ích kinh tế giữa Nhà nƣớc với
các chủ thể khác nhƣ doanh nghiệp, cơ quan HCSN, hộ gia đình, cá nhân…
trong và ngoài nƣớc gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ
NS [9].
Ngân sách nhà nƣớc Việt Nam gồm NSTW và NSĐP. Ngân sách địa
phƣơng có NS của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND. Phù hợp
với mô hình tổ chức chính quyền Nhà nƣớc ta hiện nay, NSĐP bao gồm NS
cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng; NS cấp huyện, quận, thị xã, thành
phố thuộc tỉnh và NS cấp xã, phƣờng, thị trấn.
1.1.2 Nội dung thu, chi ngân sách nhà nƣớc
1.1.2.1 Thu ngân sách nhà nước
Căn cứ vào nội dung kinh tế, các khoản thu NSNN ở nƣớc ta gồm:
- Thuế, phí, lệ phí do các tổ chức, cá nhân nộp theo quy định của pháp luật.
- Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nƣớc theo quy định của pháp
luật, nhƣ tiền thu hồi vốn của Nhà nƣớc tại các cơ sở kinh tế; thu hồi tiền cho vay
của Nhà nƣớc (cả gốc và lãi); thu nhập từ vốn góp của Nhà nƣớc vào các cơ sở
5
kinh tế, kể cả thu từ lợi nhuận sau khi thực hiện nghĩa vụ về thuế của các tổ chức
kinh tế có sự tham gia góp vốn của Nhà nƣớc theo quy định của Chính phủ.
- Thu từ các hoạt động sự nghiệp; tiền sử dụng đất; thu từ hoa lợi công sản
và đất công ích; tiền cho thuê đất, thuê mặt nƣớc; thu từ bán hoặc cho thuê tài sản
thuộc sở hữu Nhà nƣớc.
- Các khoản đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong và ngoài
nƣớc.
- Các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nƣớc, các tổ chức,
cá nhân ở ngoài nƣớc cho Chính phủ Việt Nam, các cấp chính quyền và các cơ
quan, đơn vị nhà nƣớc.
- Thu từ Quỹ dự trữ tài chính; thu kết dƣ NS.
- Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật, gồm: các khoản di sản
nhà nƣớc đƣợc hƣởng; các khoản phạt, tịch thu; thu hồi dự trữ nhà nƣớc; thu
chênh lệch giá, phụ thu; thu bổ sung từ NS cấp trên; thu chuyển nguồn NS từ NS
năm trƣớc chuyển sang.
Qua cách phân loại này giúp cho việc xem xét từng nội dung thu theo tính
chất và hình thức động viên vào NS, đánh giá tính cân đối, bền vững, hợp lý về cơ
cấu của các nguồn thu. Trên cơ sở đó giúp cho việc hoạch định chính sách cũng
nhƣ tổ chức điều hành NS phù hợp với các mục tiêu của Nhà nƣớc trong từng thời
kỳ [9, 25].
1.1.2.2 Nội dung chi ngân sách nhà nước
1.1.2.2.1 Chi đầu tư phát triển
Căn cứ mục đích của các khoản chi, chi ĐTPT chia thành:
- Chi đầu tƣ xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng KTXH không có khả
năng thu hồi vốn. Các công trình kết cấu hạ tầng KTXH thuộc đối tƣợng đầu tƣ
bằng vốn ĐTPT của NSNN gồm các công trình giao thông; các công trình đê
điều, hồ đập, kênh mƣơng; các công trình bƣu chính viễn thông, điện lực, cấp
6
thoát nƣớc; các công trình giáo dục, khoa học công nghệ, y tế, văn hóa, thể thao,
công sở của các cơ quan hành chính nhà nƣớc, phúc lợi công cộng...
- Chi đầu tƣ và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ
chức tài chính của Nhà nƣớc; góp vốn cổ phần liên doanh vào các doanh nghiệp
thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nƣớc theo quy định của pháp luật.
- Chi dự trữ nhà nƣớc là khoản chi để mua hàng hóa, vật tƣ dự trữ nhà nƣớc
có tính chiến lƣợc của quốc gia hoặc hàng hóa, vật tƣ dự trữ nhà nƣớc mang tính
chất chuyên ngành.
- Chi ĐTPT thuộc các chƣơng trình mục tiêu quốc gia, dự án nhà nƣớc nhƣ
chƣơng trình mục tiêu quốc gia về xóa đói giảm nghèo, chƣơng trình 135, dự án
trồng mới 5 triệu ha rừng, dự án định canh định cƣ ở các xã nghèo, dự án chống
xuống cấp và tôn tạo các di tích lịch sử, cánh mạng và kháng chiến…
- Các khoản chi ĐTPT khác [9, 10, 25].
Đặc điểm chi đầu tƣ phát triển của NSNN
- Thứ nhất, chi ĐTPT là khoản chi lớn của NSNN nhƣng mức chi có thể
không có tính ổn định.
Chi ĐTPT là chi cho tích lũy tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản
xuất và vật tƣ hàng hóa dự trữ cần thiết cho nền kinh tế và đó chính là nền tảng
bảo đảm cho sự phát triển của mỗi quốc gia. Đồng thời, chi ĐTPT của NSNN còn
có ý nghĩa là vốn mồi nhằm hình thành môi trƣờng đầu tƣ thuận lợi để huy động
các nguồn vốn trong nƣớc và ngoài nƣớc cho ĐTPT các hoạt động KTXH theo
định hƣớng của Nhà nƣớc. Quy mô và tỷ trọng chi NSNN cho ĐTPT trong từng
thời kỳ phụ thuộc vào chủ trƣơng, đƣờng lối phát triển KTXH của Nhà nƣớc và
khả năng thu của NSNN. Đối với Việt Nam, mặc dù khả năng của NSNN còn hạn
chế, song Nhà nƣớc luôn có sự ƣu tiên NSNN cho chi ĐTPT. Chi ĐTPT luôn là
một khoản chi lớn của NSNN, có xu hƣớng ngày càng tăng cả về số tuyệt đối và
tỷ trọng trong tổng chi NSNN.
7
Tuy nhiên, cơ cấu chi ĐTPT của NSNN cho các ngành KTXH lại không có
tính ổn định giữa các thời kỳ phát triển. Thứ tự và tỷ trọng ƣu tiên chi ĐTPT của
NSNN theo từng nội dung chi, cho từng lĩnh vực thƣờng có sự thay đổi khá lớn
giữa các thời kỳ.
- Thứ hai, phạm vi và mức chi ĐTPT của NSNN luôn gắn liền với việc
thực hiện mục tiêu kế hoạch phát triển KTXH của Nhà nƣớc.
Chi NSNN cho ĐTPT nhằm để thực hiện các mục tiêu cụ thể của kế hoạch
phát triển KTXH của Nhà nƣớc trong từng thời kỳ. Kế hoạch phát triển KTXH là
cơ sở, nền tảng trong việc xây dựng dự toán chi ĐTPT từ vốn NSNN. Kế hoạch
phát triển KTXH của Nhà nƣớc quyết định mức và thứ tự ƣu tiên chi NSNN cho
ĐTPT. Chi ĐTPT gắn liền với kế hoạch phát triển nhằm bảo đảm phục vụ tốt nhất
cho việc thực hiện kế hoạch phát triển KTXH và tăng hiệu quả chi ĐTPT.
1.1.2.2.2 Chi thường xuyên
a. Phân loại các khoản chi thường xuyên theo lĩnh vực
- Chi cho các hoạt động sự nghiệp thuộc lĩnh vực văn hóa - xã hội: hoạt
động sự nghiệp văn hóa xã hội thuộc phạm vi chi thƣờng xuyên của NSNN gồm
các sự nghiệp giáo dục - đào tạo, y tế, văn hóa - nghệ thuật, thể dục - thể thao,
thông tấn, báo chí, phát thanh - truyền hình,...
- Chi cho các hoạt động sự nghiệp kinh tế: sự nghiệp giao thông, nông
nghiệp, thủy lợi, ngƣ nghiệp và lâm nghiệp; sự nghiệp khí tƣợng, thủy văn, đo vẽ
bản đồ, định canh, định cƣ và kinh tế mới…
- Chi cho quản lý hành chính nhằm duy trì hoạt động của bộ máy quản lý
hành chính nhà nƣớc, Đảng, đoàn thể.
- Chi cho quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội
Chi cho hoạt động của các cơ quan quân sự, công an, biên phòng các cấp
và các hoạt động đảm bảo trật tự an toàn xã hội theo phân cấp.
- Chi khác
8
Ngoài các khoản chi thƣờng xuyên lớn đã đƣợc sắp xếp vào 4 lĩnh vực trên,
còn có một số khoản chi khác cũng đƣợc xếp vào cơ cấu chi thƣờng xuyên nhƣ
chi trợ giá theo chính sách của Nhà nƣớc, chi hỗ trợ Quỹ Bảo hiểm xã hội
(BHXH), phần chi thƣờng xuyên thuộc các chƣơng trình mục tiêu quốc gia, dự án
nhà nƣớc...
Việc phân loại các khoản chi thƣờng xuyên theo từng lĩnh vực nhằm phục
vụ cho việc phân tích, đánh giá tình hình sử dụng NSNN. Trên cơ sở đó, giúp cho
việc hoạch định các chính sách chi NSNN hay hoàn thiện cơ chế quản lý phù hợp
đối với mỗi khoản chi thƣờng xuyên.
b. Phân loại các khoản chi thường xuyên theo nội dung kinh tế
Việc phân loại này nhằm phục vụ cho việc lập dự toán, quản lý việc phân
bổ, quyết toán và đánh giá tình hình NSNN trong từng đơn vị sử dụng NSNN.
- Các khoản chi cho con ngƣời thuộc khu vực HCSN nhƣ tiền lƣơng, tiền
công, phụ cấp, phúc lợi tập thể, tiền thƣởng, các khoản đóng góp theo tiền lƣơng,
chi về học bổng cho học sinh và sinh viên theo chế độ nhà nƣớc quy định cho mỗi
loại trƣờng và các khoản thanh toán khác cho cá nhân.
- Các khoản chi về nghiệp vụ chuyên môn
Hoạt động nghiệp vụ chuyên môn trong các đơn vị HCSN rất khác nhau. Ở
cơ quan công chứng nhà nƣớc, hoạt động nghiệp vụ chuyên môn là xác nhận tính
hợp pháp, hợp lý của các loại giấy tờ cho mỗi tổ chức, cá nhân có nhu cầu; thì ở
các đơn vị sự nghiệp giáo dục và đào tạo là hoạt động giảng dạy, học tập và
nghiên cứu khoa học; ở các đơn vị sự nghiệp y tế lại là hoạt động phòng bệnh,
khám bệnh và chữa bệnh v.v...
Chi nghiệp vụ chuyên môn là những khoản chi phục vụ cho các hoạt động
chuyên môn nói trên nhƣ chi phí về nguyên liệu, vật liệu; chi phí về năng lƣợng,
nhiên liệu; chi phí cho nghiên cứu, hội thảo khoa học; chi phí về thuê mƣớn
chuyên gia, giáo viên để tƣ vấn hay đào tạo cho đội ngũ nghiên cứu; chi phí để
9
tiến hành khảo sát, tham quan học tập những điển hình tiên tiến về nghiên cứu và
ứng dụng quy trình công nghệ…
Một đơn vị đƣợc đánh giá là quản lý và sử dụng kinh phí chi thƣờng xuyên
có hiệu quả khi tỷ trọng chi nghiệp vụ chuyên môn trong tổng số chi của đơn vị đó
luôn phải đƣợc ƣu tiên chỉ đứng sau các nhu cầu chi cho con ngƣời.
- Các khoản chi mua sắm, sửa chữa
Trong quá trình hoạt động, các đơn vị HCSN đƣợc NSNN cấp kinh phí để
mua sắm các tài sản hay sửa chữa các tài sản đang sử dụng. Các nhà kinh tế đều
khuyến cáo rằng: nếu biết chi những đồng tiền để đáp ứng ngay cho các nhu cầu
duy tu, bảo dƣỡng tài sản đúng lúc, kịp thời thì sẽ góp phần tích cực trong việc
kéo dài tuổi thọ của tài sản, chất lƣợng hoạt động của tài sản ít bị suy giảm và vì
thế hiệu quả của vốn đầu tƣ đƣợc nâng cao.
Mức chi cho mua sắm, sửa chữa của mỗi đơn vị phụ thuộc vào số lƣợng,
chất lƣợng tài sản của đơn vị đang quản lý và khả năng vốn NSNN có thể dành
cho nhu cầu chi này.
- Các khoản chi khác
Chi hỗ trợ các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, chi tiếp khách, đoàn
ra, đoàn vào, điện, nƣớc,… có thời hạn tác động ngắn nhƣng chƣa đƣợc đề cập tới
ở 3 nhóm mục trên [9, 10].
c. Đặc điểm của chi thường xuyên
+ Thứ nhất, đại bộ phận các khoản chi thƣờng xuyên mang tính ổn định rõ
nét do những chức năng vốn có của Nhà nƣớc nhƣ tổ chức quản lý các hoạt động
KTXH, đảm bảo an ninh trật tự… đều đòi hỏi phải có nguồn kinh phí ổn định để
duy trì. Tính ổn định của chi thƣờng xuyên còn bắt nguồn từ tính ổn định trong
hoạt động cụ thể mà mỗi bộ phận thuộc guồng máy của Nhà nƣớc phải thực hiện.
+ Thứ hai, xét theo cơ cấu chi NSNN ở từng niên độ và mục đích sử dụng
cuối cùng thì đại bộ phận các khoản chi thƣờng xuyên của NSNN có hiệu lực tác
10
động trong thời gian ngắn và mang tính chất tiêu dùng xã hội. Nếu chi ĐTPT
nhằm tạo ra các cơ sở vật chất - kỹ thuật cần thiết thúc đẩy sự phát triển của nền
KTXH trong tƣơng lai, thì chi thƣờng xuyên lại chủ yếu đáp ứng cho các nhu cầu
chi để thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nƣớc về quản lý KTXH ngay trong năm
hiện tại.
+ Thứ ba, phạm vi, mức chi thƣờng xuyên của NSNN gắn chặt với cơ cấu
tổ chức của bộ máy nhà nƣớc và sự lựa chọn của Nhà nƣớc trong việc cung ứng
các hàng hóa công cộng. Một bộ máy quản lý nhà nƣớc gọn nhẹ, hoạt động có
hiệu quả thì số chi thƣờng xuyên cho nó cũng đƣợc giảm bớt và ngƣợc lại. Quyết
định của Nhà nƣớc trong việc lựa chọn phạm vi và mức cung ứng các hàng hóa
công cộng sẽ có ảnh hƣởng trực tiếp đến phạm vi và mức độ chi thƣờng xuyên
của NSNN [9].
1.1.3 Cơ cấu ngân sách nhà nƣớc phục vụ phát triển kinh tế xã hội
Với vai trò của mình, NSNN là công cụ của Nhà nƣớc để cùng với thị
trƣờng tác động tích cực vào nền kinh tế, tạo động lực khuyến khích mọi thành
phần kinh tế phát triển; hạn chế cơ chế quản lý trực tiếp, mệnh lệnh hành chính;
mở rộng và tăng cƣờng sử dụng tích cực các công cụ tài chính tiền tệ, sửa đổi bổ
sung các chính sách tài chính phù hợp với quy luật kinh tế thị trƣờng. NSNN cần
ƣu tiên lựa chọn mục tiêu trung tâm, trọng điểm, đào tạo nhân lực, phát triển nội
lực, thu hút, huy động và chuyển hóa ngoại lực thành nội lực nhằm phát triển
nhanh nền KTXH.
Trƣớc đây, nhiều nhà kinh tế học chủ trƣơng xây dựng một NS tối thiểu và
cân bằng, có qui mô thu chi vừa đủ để duy trì hệ thống cơ sở hạ tầng; bảo đảm
thực hiện các chức năng nhà nƣớc công quyền, bảo vệ an ninh - quốc phòng, an
toàn xã hội. Nghĩa là NSNN chỉ giới hạn trong tiêu dùng nằm ở khâu sau phân
phối lại kết quả sản xuất kinh doanh. Hiện nay, quan điểm đƣợc nhiều quốc gia áp
dụng là NSNN không chỉ phân phối lại kết quả sản xuất kinh doanh mà trƣớc khi
11
phân phối lại, NSNN đã tham gia phân phối các yếu tố đầu vào của quá trình kinh
tế (đầu tƣ hạ tầng KTXH, ĐTPT nguồn nhân lực, hỗ trợ phát triển thị trƣờng, xúc
tiến thƣơng mại…). Với đặc điểm này, NSNN chủ động thúc đẩy nền kinh tế phát
triển. Cụ thể:
Thứ nhất, NSNN tác động trực tiếp đến việc tăng quy mô đầu tƣ, thúc đẩy
nền kinh tế tăng trƣởng và phát triển.
Là chủ đầu tƣ lớn nhất trong nền kinh tế, Nhà nƣớc giữ vai trò đặc biệt
quan trọng trong việc phát triển KTXH. Ở Việt Nam cũng nhƣ đa số các nƣớc
đang phát triển trên thế giới, vốn đầu tƣ từ nguồn NSNN có một vị trí rất quan
trọng, chiếm khoảng từ 22%-30% tổng vốn đầu tƣ của toàn xã hội. Vì vậy, về mặt
lƣợng, quy mô đầu tƣ vào nền kinh tế từ nguồn NSNN đóng vai trò quan trọng
trong việc tăng quy mô đầu tƣ của toàn xã hội.
Để thu hút vốn làm tăng quy mô đầu tƣ của các tổ chức, cá nhân trong và
ngoài nƣớc, đòi hỏi Nhà nƣớc phải tăng kinh phí đầu tƣ cho lĩnh vực giáo dục đào
tạo, văn hóa thông tin, hệ thống giao thông và các cơ sở hạ tầng KTXH khác, tạo
môi trƣờng thuận lợi cho đầu tƣ, thúc đẩy KTXH phát triển.
Thứ hai, quy mô và cơ cấu chi NSNN tác động mạnh mẽ đến quan hệ
cung cầu trên thị trƣờng và thông qua đó tác động đến nền kinh tế.
Với tƣ cách là chủ thể kinh tế lớn nhất trong nền kinh tế, Nhà nƣớc chi tiêu
nhiều hay ít sẽ tác động trực tiếp đến tổng cầu, đến sức mua của thị trƣờng. Nếu
các bộ phận khác của tổng cầu không thay đổi, thì chi tiêu của nhà nƣớc tăng sẽ
tác động trực tiếp làm gia tăng tổng cầu của xã hội. Đến lƣợt nó, sự gia tăng của
tổng cầu nhanh hơn sự gia tăng của tổng cung thì một mặt, nó làm tăng sức mua
của xã hội, giảm thời gian lƣu thông, tăng tốc độ chu chuyển của vốn trong nền
kinh tế, tăng GDP và tăng hiệu quả KTXH; mặt khác, mức dƣ cầu trên thị trƣờng
ở chừng mực nhất định làm tăng giá tiêu thụ hàng hóa ở mức độ vừa phải có tác
động điều tiết mức tiêu dùng hợp lý hơn, đồng thời khuyến khích phát triển sản
12
xuất, tăng đầu tƣ trong nền kinh tế.
Thứ ba, thông qua việc sử dụng NSNN, Nhà nƣớc thực hiện việc điều
chỉnh cơ cấu kinh tế, thực hiện cơ cấu lại nền kinh tế nhằm phát triển bền vững,
phù hợp với quy hoạch của tỉnh, không ngừng nâng cao hiệu quả KTXH.
Mục tiêu điều chỉnh cơ cấu kinh tế của Nhà nƣớc là làm tăng hiệu quả
KTXH, phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh đất nƣớc. Nếu việc điều chỉnh cơ cấu
kinh tế nặng vì mục tiêu xã hội, Nhà nƣớc thực hiện chính sách tài khóa “nới
lỏng”, mở rộng đầu tƣ từ nguồn NSNN hỗ trợ, bao cấp doanh nghiệp hoặc nâng
mức động viên để Nhà nƣớc có đủ nguồn lực thực hiện chính sách xã hội.
Với tƣ cách là công cụ kinh tế quan trọng, bằng nguồn lực tài chính của
mình, Nhà nƣớc sử dụng NSNN hỗ trợ gián tiếp hoặc trực tiếp đầu tƣ các ngành
nghề cần phát triển, tác động vào nền kinh tế nhằm xác lập cơ cấu kinh tế theo
mục tiêu hoạch định. Sự tác động của NSNN có ý nghĩa quan trọng trong việc xây
dựng hình thành cơ cấu kinh tế mới.
Mặt khác, thông qua việc phân bổ sử dụng NSNN, Nhà nƣớc tác động vào
các mối quan hệ trong nội bộ ngành, từng lĩnh vực, quan hệ giữa các ngành, các
lĩnh vực, giữa sản xuất và lƣu thông, giữa các khu vực, các miền, các vùng của đất
nƣớc để duy trì các cân đối lớn trong nền kinh tế, xây dựng cơ cấu kinh tế hợp lý
nhằm làm tăng hiệu quả KTXH.
Thứ tƣ, NSNN là công cụ kinh tế quan trọng mở rộng quan hệ kinh tế đối
ngoại, kích thích xuất khẩu, bảo vệ lợi ích chính đáng của ngƣời tiêu dùng.
Ngày nay, quan hệ ngoại thƣơng, quan hệ hợp tác đầu tƣ giữa các nƣớc
không ngừng phát triển và giữ vị trí ngày càng quan trọng trong nền kinh tế. Nhà
nƣớc sử dụng NS của mình nhƣ một phƣơng tiện vật chất, một công cụ tác động
vào hoạt động kinh tế đối ngoại theo hƣớng tranh thủ cơ hội để phát triển. Ở điều
kiện nhất định, Nhà nƣớc ban hành hệ thống những cơ chế chính sách để thực
hiện, đồng thời sử dụng NSNN hỗ trợ trực tiếp hoặc gián tiếp nhằm khuyến khích
13
phát triển sản xuất kinh doanh hàng xuất khẩu, thúc đẩy và khuyến khích hoạt
động xuất nhập khẩu phát triển.
Cùng với quá trình cải cách thủ tục hành chính, chính sách ƣu đãi đối với
đầu tƣ nƣớc ngoài thì việc ĐTPT cơ sở hạ tầng KTXH, trong đó quan trọng bằng
vốn NSNN có ý nghĩa tạo môi trƣờng hấp dẫn đầu tƣ, xác lập những tiền đề,
những điều kiện vật chất để các doanh nghiệp có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài hoạt động
và phát huy hiệu quả.
Thứ năm, NSNN là công cụ kinh tế để nhà nƣớc thực hiện việc điều hành
quản lý, kiểm soát nền kinh tế.
Vốn NSNN chỉ là một yếu tố trong nhiều yếu tố đầu vào của nền sản xuất
xã hội. Vì vậy, để xác định rõ vị trí, vai trò của NS trong nền kinh tế và để đạt mục
tiêu sử dụng vốn NS có hiệu quả đòi hỏi phải nắm đƣợc thực trạng các nguồn lực
của cả nền kinh tế.
Về nguyên tắc, Nhà nƣớc không can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất
kinh doanh của doanh nghiệp, song hiện nay với tƣ cách ngƣời chủ sở hữu hoặc
ngƣời nắm giữ cổ phần chi phối trong các doanh nghiệp lớn, doanh nghiệp quan
trọng trong nền kinh tế, Nhà nƣớc phải thực hiện chính sách quản lý để tăng hiệu
quả nguồn vốn này hoặc thực hiện chuyển dần một bộ phận nguồn vốn này sang
cho khu vực ngoài nhà nƣớc thông qua thực hiện nhiệm vụ cổ phần hóa, sắp xếp
lại doanh nghiệp nhà nƣớc (DNNN) để sử dụng hiệu quả hơn nguồn lực toàn xã
hội. Đồng thời, thông qua việc tạo lập hạ tầng cơ sở và việc kiểm tra, giám sát
hoạt động của doanh nghiệp, Nhà nƣớc tác động mạnh mẽ vào sự cạnh tranh và
phát triển của doanh nghiệp theo định hƣớng của mình.
Thứ sáu, NSNN trực tiếp ĐTPT nguồn nhân lực, trí lực (giáo dục, đào tạo,
y tế, văn hóa, khoa học...) thực hiện nhiệm vụ phát triển xã hội.
Trong nền kinh tế thị trƣờng, để đảm bảo hài hòa lợi ích của các thành viên
tham gia sản xuất và lợi ích chung của toàn xã hội, việc phân phối nguồn NS đƣợc
14
ƣu tiên thực hiện một số chính sách xã hội, bù đắp những khiếm khuyết của thị
trƣờng, thực hiện công bằng xã hội.
Thông qua việc đầu tƣ trực tiếp của NS cho các sự nghiệp văn hóa, y tế,
giáo dục đào tạo, khoa học,... Nhà nƣớc bảo đảm sự phát triển toàn diện của quốc
gia, giải quyết các vấn đề thuộc phúc lợi công cộng và đảm bảo xã hội, thực hiện
các hoạt động đối ngoại và nghĩa vụ quốc tế [1, 24, 35].
1.2 QUI TRÌNH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
1.2.1 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc
Phân cấp quản lý NS là quá trình nhà nƣớc trung ƣơng và cấp tỉnh phân
giao những nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định cho các cấp chính quyền
ở địa phƣơng trong hoạt động quản lý thu chi NSNN.
Phân cấp quản lý NSNN đƣợc xem nhƣ là một trong những biện pháp quản
lý NSNN. Thực chất của việc phân cấp quản lý NSNN là việc phân chia trách
nhiệm, quyền hạn trong quản lý hoạt động của NSNN cho các cấp chính quyền
nhằm làm cho hoạt động của NSNN đƣợc lành mạnh và đạt hiệu quả cao. Phân
cấp quản lý thu, chi NSNN đƣợc thực hiện theo nguyên tắc thống nhất, tập trung
dân chủ.
Tƣ tƣởng chỉ đạo trong phân cấp quản lý NSNN theo Luật NSNN là phân
định cụ thể nhiệm vụ thu chi cho NS mỗi cấp.
+ Phân cấp quản lý thu NSNN:
Tập trung đại bộ phận nguồn thu lớn, ổn định cho NSTW, đồng thời tạo
cho NSĐP có nguồn thu gắn với địa bàn. Trên tinh thần đó, nguồn thu đƣợc chia
thành 3 loại:
- Các khoản thu NSTW hƣởng 100%.
- Các khoản thu NSĐP hƣởng 100%.
- Các khoản thu điều tiết theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa trung ƣơng và địa
phƣơng.
15
+ Phân cấp quản lý chi NSNN
Thực chất của phân cấp chi NSNN là xác định cụ thể và phân chia, phân bổ
các nhiệm vụ chi NSNN mà mỗi cấp chính quyền phải đảm bảo theo nguyên tắc:
- NSTW đảm bảo nhu cầu chi cho việc thực hiện các nhiệm vụ chiến lƣợc,
quan trọng của quốc gia.
- NSĐP đảm bảo nhu cầu chi cho việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển
KTXH, quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi địa phƣơng
quản lý.
+ Các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN
Để đảm bảo phân cấp quản lý NS đạt kết quả tốt, cần phải quán triệt các
nguyên tắc sau đây:
- Thứ nhất, phù hợp với phân cấp quản lý KTXH, quốc phòng, an ninh và
năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn.
Chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền về quản lý nhà nƣớc do
pháp luật quy định. Ngân sách là công cụ của chính quyền các cấp trong quá trình
thực hiện nhiệm vụ. Vì vậy, phân cấp quản lý NS phải phù hợp nhằm đảm bảo
điều kiện vật chất để thực thi nhiệm vụ một cách hiệu quả. Năng lực quản lý của
chính quyền các cấp cũng là một yếu tố cần đƣợc xem xét kỹ trƣớc khi thực hiện
phân cấp mạnh cho địa phƣơng.
- Thứ hai, đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW và vị trí độc lập của NSĐP
trong hệ thống NSNN thống nhất.
Đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW là một đòi hỏi khách quan, bắt nguồn
từ vị trí, vai trò của Chính phủ trong quản lý kinh tế và xã hội. Đồng thời, NSTW
còn có vai trò điều tiết, điều hòa các vốn NSNN nhằm góp phần đảm bảo công
bằng giữa các địa phƣơng.
NSTW tập trung đại bộ phận nguồn thu của NS quốc gia và thực hiện các
nhiệm vụ chi chủ yếu của cả nƣớc. Các dự án ĐTPT kết cấu hạ tầng KTXH có tác
16
động đến cả nƣớc, các chƣơng trình, dự án quốc gia, chính sách xã hội quan trọng,
điều phối hoạt động kinh tế vĩ mô của đất nƣớc, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối
ngoại và hỗ trợ những địa phƣơng chƣa cân đối đƣợc thu, chi NS đều do NSTW
đảm bảo.
NSĐP đƣợc phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm
vụ phát triển KTXH, quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi
quản lý ở địa phƣơng mình.
Vị trí độc lập tƣơng đối của nó đƣợc thể hiện qua cả ba khâu của chu trình
NS: lập, chấp hành và kế toán, quyết toán NS. Trong phạm vi phân chia nguồn
thu, nhiệm vụ chi đƣợc ổn định từ ba đến năm năm, các địa phƣơng đƣợc chủ
động tìm các biện pháp nhằm tăng thu hợp pháp để có thêm nguồn vốn thúc đẩy
phát triển KTXH, tăng khả năng tự cân đối NS.
- Thứ ba, đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp NSNN.
Để giảm bớt khoảng cách giàu, nghèo giữa các vùng, các địa phƣơng trong
quá trình phân cấp cần đảm bảo cơ chế điều hòa, hỗ trợ giữa trung ƣơng với địa
phƣơng, giữa NS cấp trên với NS cấp dƣới. Bổ sung cân đối NS và bổ sung có
mục tiêu là hai phƣơng thức tài trợ mà chính quyền cấp trên thƣờng sử dụng đối
với chính quyền cấp dƣới.
Ngoài ra, việc thúc đẩy sự phát triển cân đối giữa các vùng, miền thông qua
chi NSTW vào đầu tƣ cơ sở hạ tầng KTXH cũng đƣợc sử dụng nhƣ là biện pháp
bổ trợ cho hai phƣơng thức trên [2, 9, 16, 18, 25, 40].
1.2.2 Lập dự toán, phân bổ ngân sách nhà nƣớc
1.2.2.1 Lập dự toán, phân bổ vốn đầu tư phát triển
1.2.2.1.1 Căn cứ lập, tổng hợp và trình phê duyệt dự toán
Hàng năm, căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tƣớng Chính phủ, Thông tƣ hƣớng
dẫn, thông báo số kiểm tra về dự toán NS của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu
tƣ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND các địa phƣơng thực hiện thông báo số
17
kiểm tra về dự toán NS và tổ chức hƣớng dẫn các đơn vị chủ đầu tƣ trực thuộc lập
dự toán vốn ĐTPT.
Trong thời gian lập dự toán NSNN hàng năm, đối với các dự án sử dụng
vốn ĐTPT, chủ đầu tƣ căn cứ vào tiến độ và mục tiêu thực hiện dự án, lập dự toán
vốn đầu tƣ gửi cơ quan quản lý cấp trên; đối với các dự án sử dụng vốn sự nghiệp
có tính chất đầu tƣ, chủ đầu tƣ căn cứ vào nhu cầu sửa chữa, cải tạo, mở rộng,
nâng cấp các cơ sở vật chất hiện có của đơn vị lập dự toán vốn đầu tƣ gửi cơ quan
quản lý cấp trên. Cơ quan quản lý cấp trên của chủ đầu tƣ có trách nhiệm tổng hợp
dự toán vốn ĐTPT vào dự toán NSNN theo quy định của Luật NSNN.
UBND cấp tỉnh tổng hợp, lập dự toán vốn đầu tƣ trình Thƣờng trực HĐND
tỉnh xem xét có ý kiến để gửi Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ.
Trên cơ sở kế hoạch phát triển KTXH dài hạn và từng năm, các cân đối chủ
yếu của nền kinh tế, Bộ Tài chính chủ trì phối hợp với các Bộ và UBND cấp tỉnh
xây dựng dự toán NSNN (trong đó có dự toán chi đầu tƣ), phối hợp với Bộ Kế
hoạch và Đầu tƣ phân bổ dự toán vốn đầu tƣ cho từng Bộ, UBND tỉnh và các dự
án quan trọng của Nhà nƣớc để trình Chính phủ trình Quốc hội phê chuẩn [9, 25].
1.2.2.1.2 Phân bổ dự toán chi đầu tư phát triển
Sau khi dự toán NSNN đƣợc Quốc hội quyết định và Chính phủ giao, các
Bộ và UBND các cấp lập phƣơng án phân bổ vốn đầu tƣ cho các dự án đầu tƣ
thuộc phạm vi quản lý phù hợp với kế hoạch KTXH và qui hoạch đƣợc duyệt, đã
đủ thủ tục đầu tƣ và xây dựng, đảm bảo khớp đúng với chỉ tiêu đƣợc giao về tổng
mức đầu tƣ, cơ cấu vốn các dự án quan trọng của Nhà nƣớc và đúng với Nghị
quyết của Quốc hội, chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển kinh
tế – xã hội và dự toán NSNN hàng năm. Riêng đối với các dự án đƣợc đầu tƣ từ
các nguồn vốn đƣợc để lại theo Nghị quyết của Quốc hội (tiền sử dụng đất, thu từ
hoạt động xổ số kiến thiết) phải bảo đảm tuân thủ đúng quy định về đối tƣợng đầu
tƣ và mục tiêu sử dụng từng nguồn vốn.
18
Phƣơng án phân bổ vốn đầu tƣ của UBND các cấp phải trình HĐND cùng
cấp quyết định. Sở Tài chính phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tƣ về việc dự kiến
phân bổ vốn đầu tƣ cho từng dự án do cấp tỉnh quản lý báo cáo UBND cấp tỉnh
quyết định. Phòng Tài chính huyện chủ trì phối hợp với các cơ quan chức năng
của huyện tham mƣu cho UBND cấp huyện phân bổ vốn đầu tƣ cho từng dự án do
huyện quản lý. Bộ máy quản lý tài chính NS ở xã tham mƣu cho UBND cấp xã
lập phƣơng án phân bổ vốn đầu tƣ cho các dự án thuộc phạm vi cấp xã đƣợc phân
cấp quản lý.
Sau khi phân bổ vốn đầu tƣ cho từng dự án, các Bộ và UBND tỉnh phải gửi
Bộ Tài chính. UBND cấp huyện gửi cho Sở Tài chính, UBND cấp xã gửi cho
Phòng Tài chính để kiểm tra các quy định sau:
- Đảm bảo các điều kiện của dự án đƣợc ghi vào kế hoạch đầu tƣ hàng
năm.
- Sự khớp đúng với chỉ tiêu đƣợc giao về tổng mức đầu tƣ, cơ cấu vốn
trong nƣớc và vốn nƣớc ngoài, cơ cấu ngành kinh tế, mức vốn cho các dự án quan
trọng của Nhà nƣớc.
- Tuân thủ đúng các quy định về đối tƣợng đầu tƣ và việc sử dụng từng
nguồn vốn đầu tƣ với các dự án đƣợc đầu tƣ bằng nguồn vốn theo Nghị quyết của
Quốc hội và quyết định của Chính phủ [9, 25].
1.2.2.2 Lập dự toán, phân bổ chi thường xuyên
1.2.2.2.1 Căn cứ lập dự toán chi thường xuyên
Dự toán chi thƣờng xuyên là một bộ phận hết sức quan trọng của dự toán
chi NSNN. Vì vậy, lập dự toán chi thƣờng xuyên phải dựa trên những căn cứ sau:
- Chủ trƣơng của Nhà nƣớc về duy trì và phát triển các hoạt động thuộc bộ
máy quản lý Nhà nƣớc, các hoạt động sự nghiệp, quốc phòng – an ninh và các
hoạt động xã hội khác trong từng giai đoạn. Dựa vào căn cứ này sẽ giúp cho việc
lập dự toán chi thƣờng xuyên của NSNN đạt đƣợc những mục tiêu và nhiệm vụ
19
mà NSNN phải hƣớng tới. Trên cơ sở đó xác lập các hình thức, các phƣơng pháp
phân bổ vốn của NSNN vừa tiết kiệm, vừa đạt mục tiêu đã đặt ra.
- Các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển KTXH có liên quan trực tiếp đến việc
cấp phát kinh phí chi thƣờng xuyên của NSNN. Đây chính là việc cụ thể hóa các
chủ trƣơng của Nhà nƣớc trong từng giai đoạn thành các chỉ tiêu cho kỳ kế hoạch.
Các chỉ tiêu này kết hợp với các định mức chi thƣờng xuyên sẽ là những yếu tố cơ
bản để xác lập dự toán chi thƣờng xuyên của NSNN. Tuy nhiên, khi dựa trên căn
cứ này để lập dự toán chi thƣờng xuyên của NSNN nhất thiết phải thẩm tra, phân
tích tính đúng đắn, hiện thực, tính hiệu quả của các chỉ tiêu đó để có ý kiến điều
chỉnh lại kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội cho phù hợp.
- Khả năng nguồn kinh phí có thể đáp ứng nhu cầu chi thƣờng xuyên của
năm dự toán. Muốn dự đoán đƣợc khả năng này, cần dựa vào cơ cấu thu NSNN
kỳ báo cáo và mức tăng trƣởng của các nguồn thu năm dự toán để thiết lập mức
cân đối chung giữa khả năng nguồn kinh phí và nhu cầu chi thƣờng xuyên của
NSNN.
- Các chính sách, chế độ chi thƣờng xuyên của NSNN hiện hành và dự
đoán những điều chỉnh hoặc thay đổi có thể xảy ra thời gian tới. Đây là cơ sở
pháp lý cho việc tính toán dự toán chi thƣờng xuyên của NSNN và tạo điều kiện
cho quá trình chấp hành dự toán đƣợc thuận lợi khi có sự điều chỉnh hoặc thay đổi
chính sách, chế độ chi tiêu.
- Kết quả phân tích, đánh giá tình hình quản lý và sử dụng kinh phí chi
thƣờng xuyên năm báo cáo sẽ cung cấp các thông tin cần thiết cho việc lập dự
toán chi theo các phƣơng diện:
+ Tính phù hợp của các định mức chi hay các chính sách chế độ chi tiêu
hiện hành, trên cơ sở đó mà hoàn chỉnh bổ sung kịp thời.
+ Xác định hƣớng gia tăng các khoản chi cả về tốc độ và cơ cấu. Kết
quả của các loại hoạt động đƣợc đảm bảo bởi nguồn kinh phí chi thƣờng
20
- Xem thêm -
.PDF 
168 
40 
81 
