Tài liệu đảng cộng sản việt nam lónh đạo cải cách nền hành chính nhà nước từ 1986 đến 1996

LUẬN VĂN: Đảng Cộng sản Việt Nam lónh đạo cải cách nền hành chính nhà nước từ 1986 đến 1996 Mở đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Nền hành chính nhà nước là bộ phận trọng yếu của Nhà nước, có chức năng tổ chức thực thi pháp luật, đưa ý chí của Đảng và nguyện vọng của nhân dân đã ghi nhận trong luật pháp được hiện thực hóa. Không thể thực hiện được đúng và đủ ý chí của đảng cầm quyền, nếu nền hành chính nhà nước yếu kém, kể cả khi ý chí đó đã được thể chế hóa đầy đủ về mặt lập pháp. Vì vậy, bao giờ và ở đâu còn giai cấp và Nhà nước, thì lúc đó và ở đó giai cấp cầm quyền luôn tìm mọi cách giữ và chi phối nền hành chính nhà nước, để qua đó nắm và điều khiển quyền lực nhà nước khi vận hành trên phương diện hành pháp. Nhận thức rõ điều đó, từ khi trở thành đảng cầm quyền đến nay, Đảng Cộng sản Việt Nam đã hết sức chăm lo xây dựng, củng cố nền hành chính nhà nước đủ khả năng thực thi đường lối của mình ở từng thời điểm lịch sử cụ thể. Bước vào thời kỳ đổi mới, cùng với khởi xướng công cuộc đổi mới toàn diện, Đảng chủ trương cải cách nền hành chính nhà nước nhằm tháo gỡ những rào cản trong cơ chế quản lý kinh tế, giải phóng sức sản xuất, dân chủ hóa đời sống xã hội, phát huy cao nhất năng lực nội sinh của nhân dân, tạo thế và lực mới để chủ động hội nhập kinh tế quốc tế. Bên cạnh những kết quả tích cực đã đạt được - có thể đo đếm bằng con số, sự kiện và cảm nhận của người dân qua thụ hưởng trong cuộc sống hàng ngày - thì cũng phải khách quan thấy rằng, cải cách hành chính tiến hành rất chậm, chưa đáp ứng được yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Còn thiếu những thể chế hành chính nhà nước định hướng cho cơ chế quản lý mới phát triển; tổ chức bộ máy vừa cồng kềnh, vừa kém hiệu lực; phẩm chất và năng lực của công chức còn không ít bất cập; chế độ công vụ chưa chuyển biến kịp yêu cầu của công cuộc đổi mới và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế... Khuyết tật của nền hành chính nhà nước nêu đã tạo kẽ hở cho một bộ phận công chức lợi dụng, thực hiện các hành vi hà lạm công sản, vi phạm quyền dân chủ của nhân dân, cản trở thực hiện các mục tiêu mà Đảng đã dự kiến. Trong khi đó, sức ép của hội nhập kinh tế quốc tế rất nặng nề và rất khẩn trương, cạnh tranh ngày càng gay gắt. Nếu không muốn tụt hậu xa hơn về kinh tế so với các nước trong khu vực và trên thế giới thì Việt Nam phải tiếp tục đổi mới mạnh mẽ, trong đó cải cách nền hành chính nhà nước trở thành một "mắt xích" trọng yếu để phát huy cao nhất năng lực nội sinh của dân tộc, nâng cao sức cạnh tranh quốc gia, tạo ra khả năng cao nhất khai thác nguồn lực bên ngoài phục vụ sự nghiệp phục hưng dân tộc. Đồng thời, cải cách nền hành chính còn liên quan trực tiếp đến yêu cầu mở rộng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa - một vấn đề cơ bản của định hướng xã hội chủ nghĩa trong thời kỳ quá độ mà đảng cầm quyền phải quan tâm đầy đủ. Trong bối cảnh đó, tổng kết, đánh giá lại quá trình lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước của Đảng trong những năm đổi mới trở thành một yêu cầu khoa học có ý nghĩa thực tiễn cấp bách. Bởi vì, trong điều kiện đảng cầm quyền và duy trì nền chính trị nhất nguyên, mọi cải cách nhà nước chỉ được khởi động khi đảng cầm quyền có sự đổi mới tư duy chính trị và tư duy đổi mới đó phải biến thành ý thức tự giác của mỗi tổ chức đảng và đảng viên. Với tư cách là người "ấn nút", khởi động cuộc cải cách và điều khiển quá trình vận hành của công cuộc cải cách, mọi chuyển biến của Đảng về chính trị, tư tưởng và tổ chức có tác dụng mở đường cho cải cách hành chính, còn ngược lại, sẽ tạo ra những lực cản. Thực tiễn Đảng lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước trong 10 năm đầu của công cuộc đổi mới rất cần được tổng kết nhằm đúc rút những kinh nghiệm hữu ích phục vụ yêu cầu tiếp tục lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước thời gian tới. Từ những lý do nêu trên, việc thực hiện đề tài "Đảng Cộng sản Việt Nam lónh đạo cải cách nền hành chính nhà nước từ 1986 đến 1996" là cần thiết xét trên cả phương diện khoa học lẫn phương diện thực tiễn. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Đề cập đến sự lãnh đạo của Đảng đối với công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước trong những năm đổi mới có mấy nhóm nghiên cứu sau: Một là: Những nghiên cứu của các đồng chí lãnh đạo Đảng, Nhà nước về xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, về đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước. Tiêu biểu trong số này là công trình của Trường Chinh: "Mấy vấn đề về Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam", (1991); của Nguyễn Văn Linh: "Đổi mới để tiến lên", (1988); của Đỗ Mười: "Xây dựng nhà nước của nhân dân - Thành tựu, kinh nghiệm và đổi mới", (1991)... Các công trình nêu trên, trong một chừng mực nhất định có tổng kết quá trình hình thành và phát triển của nền hành chính nhà nước Việt Nam mà mỗi giai đoạn có những đặc trưng riêng. Từ tổng kết bước đầu các giai đoạn lịch sử đã qua, các nghiên cứu này đã trình bày những quan điểm lớn định hướng cho quá trình tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước ta nói chung và nền hành chính nhà nước nói riêng. Tuy không nghiên cứu riêng về nền hành chính nhà nước, nhưng những quan điểm cơ bản được trình bày trong các tác phẩm này rất có giá trị, trở thành định hướng để mở rộng nghiên cứu sự lãnh đạo của Đảng đối với từng cơ quan bộ máy nhà nước, mà ở đó nền hành chính bao giờ cũng chiếm vị trí nổi bật. Hai là: Nghiên cứu của các nhà lý luận và các nhà tổ chức thực tiễn về tổ chức bộ máy nhà nước, về hoạt động của Nhà nước, về nền hành chính nhà nước... Đáng chú trong số này là công trình của Trần Trọng Đường: "Bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam", (1998); của Lê Sĩ Dược: "Cải cách bộ máy hành chính cấp Trung ương trong công cuộc đổi mới hiện nay ở nước ta", (2000); của Thang Văn Phúc: "Cải cách hành chính nhà nước - Thực trạng, nguyên nhân và giải pháp", (2001); của Nhiều tác giả: "Về nền hành chính nhà nước ta hiện nay - Những kinh nghiệm xây dựng và phát triển", (1996); của Nguyễn Duy Gia: "Cải cách một bước bộ máy nhà nước ở nước ta hiện nay", (1996)... Đây là nhóm công trình chiếm số lượng nhiều nhất, phần nào phác họa được quá trình đổi mới nền hành chính nhà nước trong những năm qua, bao gồm từ thể chế hành chính nhà nước, tổ chức bộ máy nhà nước, đội ngũ công chức, chế độ công vụ... Tuy không đề cập trực tiếp đến Đảng lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước, nhưng những nghiên cứu này lại gián tiếp phản ánh sự vận động của đường lối đổi mới do Đảng khởi xướng và lãnh đạo ở ngay trong quá trình trình vận hành của nền hành chính nhà nước. Có tác phẩm đã trình bày những kết quả nhất định của xây dựng đội ngũ công chức, cải cách chế độ công vụ, điều chỉnh tổ chức bộ máy... và nhờ vậy có giá trị cung cấp một số tư liệu khá quan trọng. Ba là: Nghiên cứu của các nhà khoa học lịch sử về quá trình hình thành của nền hành chính nhà nước, về sự lãnh đạo của Đảng đối với nền hành chính nhà nước trong các thời kỳ đã qua. Đáng chú là nghiên cứu của Nguyễn Trọng Phúc: "Về xây dựng và bảo vệ chính quyền nhân dân trong những năm 1975-1990", (1991); của Hồ Xuân Quang: "Một số quan điểm cơ bản của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân từ 1986 đến nay", (1998); của Nguyễn Trọng Phúc: "Vai trò của Đảng Cộng sản Việt Nam trong sự nghiệp đổi mới", (1999); của Đoàn Minh Huấn: "Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo xây dựng, củng cố Nhà nước từ 1986 đến 1996", (2003); của Bộ Nội vụ: "Lịch sử Bộ Nội vụ", (2005)... Vì xuất phát từ giác độ khoa học lịch sử, nên những công trình loại này đã chú trọng tổng kết sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, mà lãnh đạo cải cách nền hành chính là một bộ phận hợp thành. Trong đó đã làm nổi bật quá trình hình thành và phát triển các quan điểm của Đảng về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, những đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, một số kết quả nhất định từ sự lãnh đạo của Đảng đã được tổng kết, có công trình bước đầu rút ra một số kinh nghiệm lịch sử. Đây là nhóm công trình liên quan trực tiếp đến đối tượng nghiên cứu của đề tài, cung cấp cách tiếp cận chuyên ngành rất có ý nghĩa. Tuy vậy, do mục tiêu chung của nó, nên nhóm nghiên cứu này chỉ tập trung tìm hiểu Đảng lãnh đạo Nhà nước nói chung, nên chưa có điều kiện khu biệt hóa những đặc thù trong lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước với những khác biệt với lãnh đạo cải cách lĩnh vực lập pháp và tư pháp. Bốn là: Nghiên cứu của các tổ chức hoặc cá nhân nhà khoa học nước ngoài về công cuộc đổi mới ở Việt Nam, trong đó có đề cập ở mức độ này hay mức độ khác, góc độ này hay góc độ khác về nền hành chính nhà nước. Nổi bật trong số này là công trình của Dwight H.Perkns, David D. Dapice, Jonathan H.Haughton (chủ biên): "Việt Nam cải cách theo hướng rồng bay", (1995); Borje Ljunggren (chủ biên): "Những thách thức trên con đường cải cách ở Đông Dương", (1994); Ngân hàng thế giới: "Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi", (1998)... Loại trừ những quan điểm trái ngược với đường lối Đảng ta, thì những công trình loại này đã cho thấy cách nhìn của người nước ngoài đối với công cuộc đổi mới ở Việt Nam, mà ở đó bất cứ lĩnh vực nào cũng liên quan đến nền hành chính nhà nước với tư cách là chủ thể tiến hành các hoạt động cải cách hoặc đối tượng chịu sự tác động, chi phối bởi các quyết định quản lý hành chính. Một số nghiên cứu về các chính sách kinh tế - xã hội cụ thể đều trực tiếp khuyến nghị một số giải pháp cải cách nền hành chính nhà nước, xây dựng nền hành chính gần dân, tăng cường khả năng tham gia của quần chúng vào công việc Chính phủ, mở rộng các dịch vụ hành chính công nhằm đáp ứng tốt hơn xu hướng văn minh, tiến bộ và thúc đẩy cải cách kinh tế, xã hội. Mặc dù chưa có nghiên cứu riêng về Đảng lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước trong những năm 1986-1996, song 4 nhóm công trình nêu trên đã cung cấp một số tài liệu và cách tiếp cận được tác giả kế thừa khi thực hiện đề tài này. 3. Mục đích, nhiệm vụ của đề tài * Mục đích: Luận chứng cơ sở lịch sử của các kinh nghiệm được tổng kết với ý nghĩa làm tài liệu tham khảo cho các nhà hoạt động lý luận và tổ chức thực tiễn trên lĩnh vực lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước. * Nhiệm vụ: - Trình bày bối cảnh lịch sử, tính tất yếu và những nhân tố tác động đến quá trình lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước của Đảng trong những năm 19861996 - Phân tích, luận giải, làm sáng rõ những quan điểm, đường lối của Đảng cũng như quá trình tổ chức thực tiễn trong lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước của Đảng. - Bước đầu đánh giá những thành tựu, hạn chế, trên cơ sở đó rút ra một số kinh nghiệm của Đảng trong lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước 4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài * Đối tượng nghiên cứu: Nền hành chính nhà nước là khách thể nghiên cứu của nhiều ngành khoa học khác nhau, từ hành chính học, luật học, chính trị học, xã hội học... đến sử học. Đề tài xuất phát từ cách tiếp cận của khoa học Lịch sử Đảng Cộng sản Việt Nam để xác định đối tượng nghiên cứu cho mình là: tìm hiểu quá trình hình thành và phát triển quan điểm, đường lối của Đảng về cải cách nền hành chính nhà nước và việc tổ chức thực hiện đường lối đó trong thực tiễn. * Phạm vi nghiên cứu: - Về thời gian: Đề tài giới hạn từ tháng 12-1986 đến tháng 6-1996 - tức là từ Đại hội VI đến Đại hội VIII của Đảng. Tuy nhiên, lịch sử là một quá trình liên tục, giai đoạn sau có quan hệ với giai đoạn trước mà người nghiên cứu không thể cắt rời một cách cơ học, do đó, luận văn có đề cập đến một số vấn đề liên quan trước 1986 và sau 1996. - Về nội dung: Đảng lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước từ 1986 đến 1996 là một vấn đề rộng, đề tài giới hạn nội dung nghiên cứu ở những quan niệm tiếp cận sau đây: + "Lãnh đạo" bao gồm từ nội dung lãnh đạo, phương thức lãnh đạo, quy trình lãnh đạo, phương tiện lãnh đạo... đề tài chỉ giới hạn nghiên cứu nội dung lãnh đạo được thể hiện ở quan điểm, đường lối và sự hiện thực hóa kết quả lãnh đạo trong thực tiễn. + Chủ thể lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước gồm các cơ quan lãnh đạo của Đảng ở nhiều cấp độ cao thấp khác nhau, đề tài chỉ tập trung nghiên cứu sự lãnh đạo của các cơ quan lãnh đạo cao nhất của Đảng thể hiện trên những quan điểm, đường lối được phản ánh trong các nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc và Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương. + "Cải cách" là một khái niệm gần nghĩa với "đổi mới", nhưng đặt trong trường hợp cụ thể xây dựng nền hành chính thì thường được sử dụng khi phản ánh đổi mới có tính mạnh mẽ. "Cải cách" là sự điều chỉnh những mặt bất hợp lý và bổ sung, sáng tạo thêm những nội dung mới mà trước đó chưa có, nhằm làm cho nền hành chính nhà nước Việt Nam thể hiện ngày càng đầy đủ, toàn diện và rõ nét hơn bản chất của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa. + "Nền hành chính nhà nước" gồm nhiều cấp độ tổ chức, đề tài chỉ tìm hiểu những nét chung nhất của cải cách nền hành chính nhà nước trên phương diện vĩ mô gắn với vai trò của Chính phủ và các bộ/ngành. Còn về nội dung, đề tài giới hạn ở bốn khía cạnh: tổ chức bộ máy hành chính, thể chế hành chính, công chức hành chính và chế độ công vụ. 5. Cơ sở lý luận, nguồn tư liệu, phương pháp nghiên cứu - Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước kiểu mới, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. - Các nguồn tư liệu sau đây được sử dụng để nghiên cứu đề tài: + Các văn kiện của Đảng, Nhà nước. + Báo cáo tổng kết, tổng hợp của các cơ quan đảng, Nhà nước, kỷ yếu các kỳ họp của Quốc hội, báo cáo của Chính phủ, các bộ, ngành Trung ương, niên giám thống kê hàng năm của Tổng cục Thống kê... + Kế thừa tài liệu từ công trình nghiên cứu của các học giả trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài được đăng tải trên các báo, tạp chí và các loại ấn phẩm khác. - Để thực hiện luận văn, tác giả đã vận dụng, kết hợp hai phương pháp chính là lịch sử và lôgíc. Phương pháp lịch sử được quán triệt trong phân kỳ, trình bày tiến trình phát sinh, phát triển của mỗi chủ trương, chính sách, là cơ sở khoa học cho việc đúc rút các nhận xét và kết luận. Phương pháp lôgíc được thể hiện trong trình bày từng chương, tiết, đặc biệt là những vấn đề mang tính khái quát như đúc rút nhận xét và tổng kết kinh nghiệm. Ngoài ra, còn sử dụng một số phương pháp khác như đồng đại và lịch đại, quy nạp và diễn dịch, thống kê, so sánh... 6. Đóng góp mới về khoa học của đề tài - Hệ thống hóa những quan điểm, chủ trương của Đảng về cải cách nền hành chính nhà nước từ 1986 đến 1996. - Tổng kết một số kinh nghiệm của Đảng về lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước từ 1986 đến 1996. 7. ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài - ý nghĩa lý luận: Bước đầu tổng kết lịch sử để rút ra những kinh nghiệm có tính lý luận về Đảng lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước. - ý nghĩa thực tiễn: + Góp phần cung cấp luận cứ khoa học lịch sử cho các nhà tổ chức hoạt động thực tiễn để phục vụ yêu cầu tiếp tục lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước trong tình hình hiện nay. + Cung cấp thêm tài liệu tham khảo để phục vụ giảng dạy và học tập bộ môn Lịch sử Đảng Cộng sản Việt Nam. 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lực, nội dung của luận văn gồm 2 chương, 6 tiết. Chương 1 Đảng lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước trong những năm đầu đổi mới (12-1986 đến 6-1991) 1.1. Vài nét về nền hành chính nhà nước cách mạng Việt Nam trước năm 1986 và nhu cầu cải cách nền hành chính nhà nước của đảng cộng sản Việt Nam Thắng lợi của Cách mạng Tháng Tám 1945 đã đưa Đảng Cộng sản Việt Nam từ một đảng hoạt động bí mật trở thành đảng cầm quyền. Từ đây lãnh đạo xây dựng và bảo vệ Nhà nước nói chung và nền hành chính nhà nước nói riêng trở thành một nội dung trọng yếu trong chức năng lãnh đạo của Đảng. Đến trước Đại hội VI, nền hành chính nhà nước cách mạng Việt Nam đã trải qua nhiều giai đoạn phát triển mà mỗi giai đoạn gắn với những sắc thái riêng trong nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng. 1.1.1. Thời kỳ 1945 - 1975 Từ 1945 đến 1975 là thời kỳ nền hành chính nhà nước cách mạng mới ra đời, được xây dựng đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ của cách mạng giải phóng dân tộc và sau đó xây dựng chủ nghĩa xã hội trên miền Bắc, với các giai đoạn chính sau đây: - Từ 1945 đến 1946: Đây là giai đoạn Đảng Cộng sản Việt Nam mới bước lên địa vị cầm quyền, tiến hành xây dựng nền hành chính nhà nước cách mạng trở thành công cụ cơ bản để điều hành công cuộc "kháng chiến" và "kiến quốc". Mới giành được chính quyền về tay nhân dân, Nhà nước cách mạng non trẻ đã phải đối phó với sự chống phá quyết liệt của thù trong, giặc ngoài. Đặc điểm này chi phối rất lớn đến tổ chức bộ máy, cơ chế vận hành của nền hành chính nhà nước cũng như phương thức lãnh đạo của Đảng đối với nền hành chính nhà nước. Một là: Chính phủ lâm thời được thiết lập từ cuộc Cách mạng Tháng Tám đã từng bước được hợp thức hóa sau cuộc Tổng tuyển cử (6-1-1946). Sau Tổng tuyển cử, Đảng tiếp tục lãnh đạo bầu ra Chính phủ chính thức và lãnh đạo bầu cử Hội đồng nhân dân địa phương và cơ sở (3-1946), kiện toàn ủy ban hành chính các cấp. Đặc điểm của nền hành chính nhà nước giai đoạn này là: 1) Hội đồng nhân dân chỉ được thiết lập ở 2 cấp: tỉnh và xã, riêng khu vực đô thị thiết kế theo mô hình chính quyền một cấp hoàn chỉnh nên Hội đồng nhân dân chỉ có ở cấp thành phố (hoặc thị xã); 2) ủy ban hành chính được thiết lập ở 4 cấp: kỳ, tỉnh, huyện và xã. Hai là: Cơ cấu tổ chức của cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương lúc mới hình thành luôn ở trong trạng thái "động", phải thường xuyên cải tổ, thực hành liên hiệp, với sự tham gia rộng rãi của nhiều lực lượng chính trị, đảng phái, nhằm xây dựng khối đoàn kết dân tộc và hạn chế sự chống phá của thù trong, giặc ngoài. Sắc lệnh số 75/SL (17-12-1945) về trưng tập công chức phục vụ kháng chiến là nỗ lực nằm trong mục tiêu đó, nhất là sử dụng số công chức của chế độ cũ. Bên cạnh cơ quan hành chính địa phương, trong quá trình chuẩn bị toàn quốc kháng chiến, đã hình thành thêm ủy ban bảo vệ (sau đổi thành là ủy ban kháng chiến) chuyên trách công tác kháng chiến. Chính phủ mới cũng đã có nhiều nỗ lực thể chế hóa đường lối của Đảng trong ban hành quy chế công chức, công vụ, giao nhiệm vụ quản lý công chức cho Bộ Nội vụ (Sắc lệnh số 58 ngày 3-5-1946). Ba là: Đứng trước bao bộn bề khó khăn của thù trong, giặc ngoài, nhưng Đảng đã tập trung nhiều nỗ lực lãnh đạo Quốc hội xây dựng Hiến pháp để tạo khuôn khổ pháp lý cho sự định hình một nền hành chính nhà nước ổn định. Ngày 9-11-1946, Hiến pháp dân chủ đầu tiên được Quốc hội thông qua, mà nhiều định chế của nó đã thể chế hóa quan điểm của Đảng về mối quan hệ giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương, giữa Nhà nước và công dân... tạo cơ sở để xây dựng nền hành chính nhà nước "mạnh mẽ", "sáng suốt" - như "Lời nói đầu" của Hiến pháp năm 1946 đã ghi nhận. Hiến pháp đã phân biệt rõ quyền độc lập tương đối giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp; định ra thiết chế Chủ tịch nước vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu nền hành chính nhà nước với quyền hành rất lớn, đủ khả năng thực thi quyền lực do nhân dân ủy thác để đấu tranh chống thù trong, giặc ngoài ở một thời đoạn lịch sử "ngàn cân treo sợi tóc". Bốn là: Trong bối cảnh thù trong giặc ngoài chống phá quyết liệt, sự lãnh đạo của Đảng đối với bộ máy nhà nước nói chung và nền hành chính nhà nước nói riêng được tiến hành một cách "kín đáo" và "khôn khéo", nhất là từ sau khi Đảng rút vào hoạt động bí mật (sau 11-11-1945). Tuy không có điều khoản riêng trong Hiến pháp ghi nhận quyền lãnh đạo của Đảng, nhưng ý chí và đường lối của Đảng đã được thể chế hóa xuyên suốt nội dung của Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác. Ngoài ra, Đảng còn lãnh đạo thông qua vai trò cá nhân đảng viên tham gia trong cơ cấu nền hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở, mà dấu ấn rõ nét nhất là người đứng đầu nền hành chính quốc gia - thiết chế Chủ tịch nước được Hiến pháp năm 1946 trao quyền rất rộng: "Chủ tịch nước Việt Nam không phải chịu bất cứ trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc" (Điều 60) [34, tr. 18]. - Từ 1947 đến 1954: Đây là giai đoạn Đảng lãnh đạo toàn quốc kháng chiến chống thực dân Pháp xâm lược, nền hành chính nhà nước được điều chỉnh nhằm đảm bảo thích ứng với yêu cầu chỉ đạo, điều hành cuộc kháng chiến. Toàn quốc kháng chiến bùng nổ đã đặt ra nhu cầu tăng cường khả năng chỉ đạo tập trung, thống nhất của nền hành chính nhà nước. Do đó, Hiến pháp năm 1946 chưa có điều kiện cụ thể hóa thành các đạo luật, Chủ tịch Hồ Chí Minh vẫn buộc phải sử dụng sắc lệnh để điều hành đất nước, tăng cường quyền lực của người đứng đầu nền hành chính nhà nước. Đối với cơ quan hành chính địa phương, để phù hợp với nhu cầu chỉ đạo một đất nước trải dài từ Bắc đến Nam, từ cuối 1945 đã hình thành các chiến khu với chức năng quân sự, đến khi toàn quốc kháng chiến bùng nổ được đổi thành các "khu" (từ 12-1946 đến 1-1948), rồi "liên khu" (từ 1-1948) với sự kiêm nhiệm chức năng hành chính và quân sự. Chính quyền từ tỉnh xuống xã cũng hợp nhất giữa ủy ban kháng chiến và ủy ban hành chính thành ủy ban kháng chiến - hành chính với chức năng hành chính - quân sự nêu trên. Mặc dù phải tập trung điều hành cuộc kháng chiến, nhưng Đảng ta, đứng đầu là Chủ tịch Hồ Chí Minh, vẫn tập trung nhiều nỗ lực xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức; chỉnh đốn tác phong của cơ quan hành chính các cấp; ban hành nhiều chính sách đáp ứng nhu cầu của thực tiễn cuộc kháng chiến và chuẩn bị tiền đề cho giai đoạn phát triển sau. Nỗ lực ấy được phản ánh ở việc Chủ tịch Hồ Chí Minh dành tâm lực, trí lực viết tác phẩm "Sửa đổi lối làm việc" (1947) để làm tài liệu huấn luyện, giáo dục cán bộ, công chức; thành lập hệ thống các trường đào tạo cán bộ; ban hành Sắc lệnh 188/SL (9-5-1948) lập chế độ công chức với thang lương chung các ngạch và các hạng phù hợp với chính thể dân chủ cộng hòa; ban hành Sắc lệnh số 76/SL về Quy chế công chức ấn định những nghĩa vụ, quyền lợi, tổ chức quản lý, sử dụng, tuyển dụng, thăng thưởng, hưu trí, kỷ luật, thôi việc... đối với công chức. Đây là những văn bản pháp luật về công chức mang tính khoa học, dân chủ, có hiệu lực cao và nội dung hoàn chỉnh phù hợp với nền công chức hiện đại lúc bấy giờ đang thực hiện ở một số nước phát triển trên thế giới. - Từ 1954 đến 1975: Đây là giai đoạn đất nước bị chia làm hai miền, phải tiến hành hai chiến lược cách mạng khác nhau: miền Nam tiếp tục cuộc cách mạng dân tộc dân chủ, miền Bắc đi lên chủ nghĩa xã hội nhằm đem lại cuộc sống ấm no, tự do cho nhân dân miền Bắc, đồng thời làm hậu thuẫn cho cuộc đấu tranh thống nhất nước nhà. ở miền Nam, từ tháng 12-1960 đã hình thành Mặt trận Dân tộc Giải phóng miền Nam Việt Nam, vừa thực hiện chức năng đoàn kết dân tộc, vừa đảm đương chức năng của một chính quyền tổ chức điều hành cuộc kháng chiến ở miền Nam. Đến tháng 6-1969, Chính phủ lâm thời Cộng hòa miền Nam Việt Nam được thành lập, có tổ chức bộ máy từ Miền đến cơ sở, vừa điều hành kháng chiến, vừa tổ chức lại đời sống nhân dân ở vùng giải phóng. Dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Trung ương Cục, các Khu ủy, Đảng bộ địa phương, tổ chức bộ máy và cơ chế vận hành của chính quyền các cấp ở miền Nam được điều chỉnh phù hợp với yêu cầu của cuộc cách mạng. ở miền Bắc, sau năm 1954, Đảng đã lãnh đạo sửa đổi Hiến pháp (1959) để tạo khuôn khổ pháp lý cho sự định hình một tổ chức bộ máy và cơ chế vận hành của nền hành chính nhà nước phù hợp yêu cầu tình hình mới. Hiến pháp năm 1959 tuy chưa có điều khoản riêng ghi nhận quyền lãnh đạo của Đảng, nhưng vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và toàn xã hội được đảm bảo trên tất cả các mặt chính trị, tư tưởng và tổ chức. Nền hành chính nhà nước có điều chỉnh so với trước, nhất là giảm bớt quyền hành của người đứng đầu nền hành chính nhà nước; thừa nhận quyền tự trị về phương diện hành chính của một số địa bàn dân tộc thiểu số và gắn với nó đã hình thành Khu tự trị Việt Bắc và Khu tự trị Tây Bắc; điều chỉnh địa giới hành chính một số tỉnh. Đến năm 1959, bộ máy quản lý hành chính cấp Trung ương ở miền Bắc có 36 cơ quan thuộc Chính phủ; địa giới hành chính địa phương được phân thành 25 tỉnh và 2 khu tự trị [65, tr. 15]. Cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng, Chính phủ đã ban hành hàng loạt quy định để điều chỉnh chế độ công chức và công vụ, như: Nghị định số 23/CP (30-6-1960) về phân loại tổ chức, phân loại chức vụ cán bộ, viên chức trong khu vực hành chính sự nghiệp; Nghị định 25/CP (5-7-1960) về Quy định chế độ tiền lương thuộc khu vực sản xuất; Nghị định số 24/CP (13-3-1960) về Ban hành Điều lệ tuyển dụng và cho thôi việc đối với công nhân viên chức nhà nước. Tuy vậy, tình hình hình đội ngũ cán bộ, công chức ngày càng tăng lên (xem biểu 1), vì vậy, ngày 5-11-1974 Chính phủ đã ra Nghị định số 245/CP về tinh giản bộ máy hành chính nhà nước. Bảng 1.1: Thống kê diễn biến số lượng cán bộ, công chức những năm 1954 - 1975 Năm 1954 1955 Số lượng 44.620 98.752 (người) Năm 1963 Số 1965 1956 116.55 1 1968 1957 94.940 1970 1958 1959 1960 1961 103.94 100.53 130.09 150.31 0 3 1 0 1971 1972 1973 1975 160.00 240.60 281.19 320.91 240.60 418.95 474.02 478.41 lượng (người) 0 0 1 9 0 8 8 7 Nguồn: [65]. Nhìn chung, dưới sự lãnh đạo của Đảng, nền hành chính nhà nước trên miền Bắc sau năm 1954 đã được điều chỉnh cho thích ứng với yêu cầu chuyển từ điều hành kháng chiến sang điều hành cuộc cách mạng xã hội chủ nghĩa trên miền Bắc và có những thời đoạn chống chiến tranh phá hoại bằng không quân và hải quân của đế quốc Mỹ, đảm đương vai trò hậu phương lớn đối với tiền tuyến lớn miền Nam. Nền hành chính nhà nước đó mặc dù tổ chức và hoạt động trong cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp, song đã làm tròn vai trò, sứ mệnh lịch sử trong một hoàn cảnh đặc biệt khi đất nước tạm thời bị chia làm hai miền, phải tiến hành hai chiến lược cách mạng khác nhau. 1.1.2. Thời kỳ 1975 - 1986 Sau ngày đất nước thống nhất (30-4-1975), Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ 24 khóa III (9-1975) đã chủ trương thống nhất nước nhà về mặt Nhà nước. Thực hiện chủ trương đó, việc hiệp thương giữa hai miền Nam - Bắc và tổng tuyển cử bầu Quốc hội thống nhất trên cả nước được tiến hành để đã tạo cơ sở cho sự hình thành một nền hành chính nhà nước thống nhất. Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IV của Đảng (12-1976) đã nhấn mạnh yêu cầu: "nhiệm vụ cách mạng của giai đoạn mới đòi hỏi Đảng ta và nhân dân ta phải đặc biệt quan tâm là nhanh chóng xây dựng và củng cố bộ máy chính quyền nhà nước các cấp ở miền Nam, tiếp tục hoàn thiện bộ máy chính quyền nhà nước các cấp ở miền Bắc, kiện toàn Nhà nước của cả nước" [16, tr. 131-132]. Nghị quyết Đại hội IV của Đảng cũng nhấn mạnh: "đảm bảo tốt sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước là một điều kiện tiên quyết để tăng cường nhà nước, nâng cao hiệu lực của Nhà nước. Mặt khác, Đảng không thể xây dựng chủ nghĩa xã hội nếu không có Nhà nước, sự lãnh đạo của Đảng và quyền làm chủ tập thể của nhân dân thể hiện tập trung ở Nhà nước, được thực hiện chủ yếu thông qua hoạt động của Nhà nước. Phải thường xuyên kiện toàn bộ máy nhà nước. Nâng cao năng lực tổ chức của Đảng trước hết chính là nâng cao năng lực của Đảng trong việc xây dựng, kiện toàn và sử dụng, phát huy Nhà nước như một công cụ sắc bén nhất để tổ chức thực hiện đường lối chính sách của Đảng" [16, tr. 148-149]. Hiến pháp năm 1980 đã thể chế hóa quyền lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước với điều khoản hiến định: "Đảng Cộng sản Việt Nam, đội tiên phong và bộ tham mưu chiến đấu của giai cấp công nhân Việt Nam được vũ trang bằng học thuyết Mác - Lênin, là lực lượng duy nhất lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội" [34, tr. 76]. Đại hội V của Đảng (31982) tiếp tục khẳng định: "Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, cải tiến phương pháp lãnh đạo của các cấp ủy Đảng đối với chính quyền là điều kiện quyết định để phát huy vai trò và hiệu lực của Nhà nước" [17, tr. 117]. Trên cơ sở đường lối Đại hội IV và Đại hội V của Đảng, nền hành chính nhà nhà nước được tiếp tục xây dựng và củng cố. Về tổ chức bộ máy nền hành chính nhà nước, đã được điều chỉnh lại từ Trung ương đến địa phương theo Hiến pháp năm 1980 và các luật tổ chức nhà nước. Theo đó, thiết chế Hội đồng Chính phủ được chuyển thành Hội đồng Bộ trưởng, Thủ tướng Chính phủ được chuyển thành Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng; lập thiết chế Chủ tịch Hội đồng nhà nước - tổ chức và hoạt động theo nguyên lý chế độ nguyên thủ tập thể - để thay thế cho thiết chế Chủ tịch nước trước đó. Nếu như Hiến pháp năm 1959 xác định hai tư cách của Hội đồng Chính phủ là: 1) "cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất"; 2) "và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa" [34, tr. 53], thì Hiến pháp năm 1980 chỉ xác định một tư cách của "Hội đồng Bộ trưởng... là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất" [34, tr. 113-114]. Địa giới hành chính các tỉnh cũng được điều chỉnh theo hướng sáp nhập các tỉnh nhỏ thành tỉnh lớn. Về thể chế hành chính, giai đoạn này, Quốc hội đã có nhiều nỗ lực ban hành các đạo luật và Chính phủ ban hành các văn bản dưới luật cần thiết phục vụ yêu cầu xây dựng tổ chức bộ máy nhà nước và quản lý kinh tế - xã hội như: Luật tổ chức Hội đồng Bộ trưởng (4-7-1981), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân (30-6-1983), Pháp lệnh trừng trị tội hối lộ (20-5-1981), Pháp lệnh về việc xét và giải quyết đơn thư khiếu nại và tố cáo của công dân (27-11-1981), Pháp lệnh về trừng trị các tội đầu cơ, buôn bán hàng lậu, làm hàng giả, kinh doanh trái phép (30-6-1982), Điều lệ xí nghiệp công nghiệp quốc doanh (1-12-1978)... Trong khuôn khổ cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp, song Chính phủ cũng đã có một số văn bản dưới luật thể hiện dấu hiệu đổi mới, phản ánh sự thể chế hóa quan điểm của Hội nghị Trung ương sáu khóa VI của Đảng (91979) như: Quyết định tiến hành cải cách giáo dục phổ thông (27-3-1981), Quyết định 25/CP (21-1981) về thực hiện "ba phần kế hoạch" trong các xí nghiệp quốc doanh, Quyết định 26/CP về việc mở rộng hình thức trả lương khoán sản phẩm và vận dụng hình thức tiền thưởng trong các đơn vị sản xuất, kinh doanh của Nhà nước. Về chế độ công chức, công vụ, chế độ tiền lương, Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản dưới luật quy định lề lối làm việc, chính sách và chế độ với cán bộ, như: Quyết định 169/HĐBT (29-1981) ban hành Bản Điều lệ về chế độ làm việc và quan hệ công tác của Hội đồng Bộ trưởng; Nghị định 217/CP (8-6-1979) quy định về chế độ trách nhiệm, kỷ luật, chế độ bảo vệ của công, chế độ phục vụ nhân dân của cán bộ, nhân viên và cơ quan nhà nước; Nghị định 16/HĐBT (8-5-1982) về tinh giản biên chế hành chính nhằm tạo ra bộ máy quản lý nhà nước gọn nhẹ, có hiệu lực; Nghị định 117/HĐBT (15-7-1982) về bản danh mục số 1 các chức vụ viên chức nhà nước để làm căn cứ xây dựng chức danh đủ tiêu chuẩn nghiệp vụ; Nghị định 235/HĐBT về cải cách chế độ tiền lương của công nhân, viên chức và lực lượng vũ trang, xóa bỏ dần chế độ cung cấp hiện vật theo giá bù lỗ, chuyển sang chế độ trả lương bằng tiền có quỹ hàng hóa, đảm bảo quán triệt nguyên tắc phân phối theo lao động... Mặc dù đã có những nỗ lực xây dựng, củng cố nền hành chính nhà nước, nhưng sự lãnh đạo của Đảng đối với nền hành chính nhà nước lúc này bộc lộ những hạn chế cơ bản sau đây: - Hiểu và vận dụng nguyên tắc "thống nhất quyền lực nhà nước" trong xây dựng nền hành chính nhà nước một cách máy móc, xơ cứng. Quan niệm lúc bấy giờ cho rằng, quyền lực nhà nước khởi nguồn từ nhân dân, mà nhân dân đã trao quyền (bầu ra) cho Quốc hội thì quyền lực phải thống nhất ở Quốc hội, từ quyền lập pháp, hành pháp đến tư pháp. Còn các cơ quan hành chính nhà nước cũng chỉ là tham mưu và chấp hành của Quốc hội, không thấy được tính độc lập tương đối của nó trong thực thi chức năng quản lý hành chính nhà nước. Do đó, trong bộ máy nhà nước không có sự phân công, phân nhiệm rõ ràng giữa từng cơ quan với chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp với tính đặc thù của nó. Một khi các chức năng của từng cơ quan nhà nước không được xác định rõ ràng sẽ dẫn tới chồng lấn giữa lập pháp của Quốc hội và lập quy của Chính phủ, giữa quản lý vĩ mô của Nhà nước Trung ương và quyền tự chủ của chính quyền địa phương, giữa quản lý nhà nước của Chính phủ và các bộ, ngành với quản lý sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. Còn về phía Quốc hội, mặc dù Hiến pháp ghi nhận là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nhưng do "ôm đồm" các quyền nên rốt cuộc không có điều kiện thực hiện những chức năng vốn có của nó là lập pháp, giám sát tối cao và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Vì không thực hiện tốt chức năng lập pháp nên thiếu những luật pháp cần thiết tạo khuôn khổ pháp lý cho nền hành chính nhà nước vận hành, để lại những khoảng trống mà những cán bộ tha hoá, biến chất trong hànhcác cơ quan công quyền lạm dụng, đẩy các tệ nạn trong bộ máy nhà nước gia tăng. Vì buông lỏng chức năng giám sát tối cao, thậm chí gần như lãng quên, nên những biểu hiện lạm quyền và sai phạm trong cơ quan hành chính nhà nước ít bị ngăn chặn, phát hiện và đưa ra ánh sáng. Vì buông lỏng vai trò của Quốc hội trong quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, chính xác hơn là có thông qua tại các kỳ họp của Quốc hội một cách hình thức, chiếu lệ, không được nghiên cứu cẩn trọng, nên dẫn tới các cơ quan hành chính nhà nước quyết định tùy tiện những vấn đề lớn của đất nước, nhiều khi gây ra hậu quả nghiêm trọng, mà các chủ trương nóng vội trong cải tạo xã hội chủ nghĩa, công nghiệp hóa xã hội chủ nghĩa... là những ví dụ điển hình. - Hiểu và vận dụng nguyên tắc "tập trung dân chủ" trong xây dựng nền hành chính nhà nước chưa thấu đáo. Mặc dù đường lối của Đảng vẫn khẳng định phải quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ trong xây dựng bộ máy nhà nước, nhưng trên thực tế thiết kế mô hình tổ chức bộ máy và cơ chế vận hành của Nhà nước lại chưa xử lý đúng đắn mối quan hệ giữa tập trung và dân chủ. Nguyên tắc tập trung dân chủ khi vận dụng vào từng trường hợp cụ thể của hệ thống chính trị chưa được làm sáng tỏ, nhất là sự khác nhau trong xây dựng cơ quan lãnh đạo đảng và bộ máy nhà nước, giữa cơ quan dân cử hoạt động theo chế độ tập thể và nền hành chính theo chế độ thủ trưởng, giữa cơ quan hành chính nhà nước Trung ương, địa phương và cơ sở. "Tập trung" là một thuộc tính vốn có của quyền lực nhà nước, nhưng "tập trung" lại chưa dựa trên nền tảng "dân chủ", không bị kiểm soát bởi một "cơ chế dân chủ", nên dẫn tới tha hóa quyền lực ở các tầng nấc khác nhau của cơ quan hành chính nhà nước. Vì thế dẫn tới tình trạng Trung ương không kiểm soát hết địa phương, cấp trên không nắm hết được tình hình cấp dưới, các cơ quan quản lý nhà nước không bao quát hết đối tượng quản lý. Càng tập trung cao độ theo cơ chế kế hoạch hóa, càng dẫn tới quan liêu và ngày càng xa rời quần chúng, không nắm hết những vận động của quy luật khách quan đang tồn tại trong thời kỳ quá độ. - Các "cơ quan quản lý hành chính- kinh tế can thiệp sâu vào hoạt động sản xuất kinh doanh của đơn vị kinh tế cơ sở" [18, tr. 73]. Chính vì thế, cơ quan hành chính nhà nước ôm đồm, bao biện công việc của các chủ thể sản xuất kinh doanh, biến các chủ thể ấy trở thành đối tượng thụ động trông chờ, ỷ lại vào quyết định của Nhà nước. Điều đó không chỉ triệt tiêu khả năng tự chủ, sáng tạo vốn có của các đơn vị kinh tế, mà còn biến cơ quan hành chính nhà nước trở thành một "tổ chức kinh tế" với trách nhiệm nặng nề và không đủ khả năng thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước. Càng ôm đồm, bao biện công việc của doanh nghiệp thì càng đẩy nền hành chính nhà nước rơi vào quan liêu hóa nặng nề. Càng quan liêu hóa thì càng giảm sút hiệu lực quản lý và khủng hoảng kinh tế - xã hội là hệ quả tất yếu từ cách quản lý đó. - Tổ chức bộ máy nền hành chính nhà nước cồng kềnh, kém hiệu lực. Do nhận thức giản đơn về các nguyên tắc tổ chức nhà nước theo học thuyết Mác - Lênin và duy trì cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp, nên tổ chức bộ máy nhà nước ngày càng phình to để đảm đương các chức năng mà nó "ôm đồm" của doanh nghiệp và xã hội. Nếu như trước 1975, Hội đồng Chính phủ có 21 bộ, 10 ủy ban nhà nước và 10 Tổng cục trực thuộc, thì đến năm 1985 đã tăng lên tới 60 cơ quan trực thuộc, trong đó có 24 bộ, 9 ủy ban nhà nước, 27 tổng cục và cơ quan trực thuộc (với 800 vụ, viện và 691 liên xí nghiệp, tổng công ty nhà nước). ở cấp tỉnh cũng phình to lên 30-35 sở, ty. Mỗi quận (huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) có từ 20-25 phòng ban. Càng cồng kềnh thì hiệu lực và hiệu quả quản lý càng giảm sút, gia tăng tình trạng quan liêu, cấp trên không nắm được tình hình cấp dưới và cơ sở, cấp dưới báo cấp trên không chuẩn xác, nhưng lại thiếu các cơ chế phát hiện, ngăn ngừa, làm cho tiêu cực trong bộ máy nhà nước gia tăng. Tổ chức bộ máy quản lý cồng kềnh, nhưng chức năng không rõ ràng, nên dẫn tới hai xu hướng không thích hợp với nền hành chính nhà nước: phân tách nhiều bộ ngành quản lý những lĩnh vực chuyên môn hẹp nên không có khả năng nắm và phối hợp mang tính liên ngành giữa các lĩnh vực; bộ máy cồng kềnh nhưng trách nhiệm không rõ ràng vừa lấn sân nhau, vừa bỏ sót đối tượng quản lý. - Chế độ công vụ, công chức bị nghiệp dư hóa, không thích ứng với xu hướng chuyên nghiệp hóa và hiện đại hóa. Từ cuộc cách mạng giải phóng dân tộc chuyển sang cách mạng xã hội chủ nghĩa chúng ta quan niệm giản đơn rằng, sau khi đã thủ tiêu chính quyền của giai cấp bóc lột, thiết lập chính quyền của nhân dân, phát huy quyền làm chủ tập thể của nhân dân, gia tăng thành phần giai cấp công nhân và nhân dân lao động trong chính quyền, tự bản thân nó đã thể hiện tính chất xã hội chủ nghĩa, khác biệt với nền hành chính của giai cấp bóc lột, hoạt động theo lối công chức hành chính "sáng cắp ô đi, tối cắp ô về" xa rời cuộc sống của nhân dân lao động. Đó thực chất là sự giản đơn và nghiệp dư hóa tổ chức và hoạt động của nền hành chính nhà nước và chưa nhận thấy quá trình phân công lao động ngày càng sâu sắc giữa các lĩnh vực của đời sống xã hội. Cũng chính vì thế mà nhận thức về công chức, viên chức không rõ ràng, tất cả những người làm việc trong biên chế của tổ chức đảng, cơ quan nhà nước, đoàn thể, doanh nghiệp, các đơn vị sự nghiệp... đều được đồng nhất hóa bởi một khái niệm "cán bộ" chung chung, không thấy hết những đặc trưng khác nhau của lao động ở từng loại hình cơ quan, đơn vị. Đội ngũ này lại không hoặc ít được quan tâm đào tạo nghiệp vụ quản lý hành chính nhà nước, hoạt động chủ yếu bằng kinh nghiệm; bố trí, sử dụng, điều động, thôi việc, đề bạt, kỷ luật... đều thiếu tiêu chí rõ ràng, thậm chí có nơi tiến hành tùy tiện. Trong khi chất lượng công chức ít được quan tâm và chế độ công vụ bị giản đơn hóa, thì số lượng công chức lại phát triển rất nhanh, không phù hợp với yêu cầu tinh gọn bộ máy trong xã hội hiện đại (xem bảng 1.2): Bảng 1.2: Thống kê diễn biến số lượng cán bộ, công chức những năm 1977 - 1986 Năm Số lượng 1977 1978 872.828 955.828 1984 1.991.510 1985 1.235.010 1986 1.195.923 (nguời) Nguồn: [65]. - Chế độ chính sách đối với cán bộ được thực hiện bằng cung cấp giá trị hiện vật, theo lối bình quân, không tạo được động lực cho đội ngũ cán bộ phấn đấu. Thêm vào đó đời sống ngày càng khó khăn, phân phối hiện vật không đáp ứng được nhu cầu tái tạo