Tài liệu Các yếu tố ảnh hưởng đến chậm tiến độ và vượt dự toán dự án đầu tư công tại việt nam

1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong quá trình đổi mới và hội nhập, nền kinh tế Việt Nam đã trải qua 3 giai đoạn tái cấu trúc kinh tế: (i) giai đoạn đầu thời kỳ đổi mới; (ii) giai đoạn sau cuộc khủng hoảng tài chính – tiền tệ Châu Á năm 1997 và (iii) giai đoạn sau cuộc khủng hoảng tài chính thế giới năm 2008. Trong mỗi giai đoạn phát triển, đầu tư công được xem như là công cụ quan trọng để Chính phủ thực hiện quá trình tái cấu trúc nền kinh tế. Theo đó, thể chế và chính sách đầu tư công luôn được Chính phủ điều chỉnh để hỗ trợ cho quá trình tái cơ cấu kinh tế một cách hiệu quả. Dù là vậy, cho đến nay, đầu tư công được đánh giá là còn kém hiệu quả xét trên khía cạnh hiệu suất sử dụng đồng vốn. Hệ số ICOR của đầu tư khu vực Nhà nước giai đoạn 1995 – 2011 là rất cao so với suất đầu tư chung của xã hội (Trung tâm Thông tin và Dự báo Kinh tế - Xã hội Quốc gia, 2012). Bảng 0.1 cho thấy hệ số ICOR của đầu tư khu vực nhà nước luôn cao hơn hệ số ICOR chung toàn xã hội, từ 1,3 – 1,4 lần. Bảng 0.1: Hệ số ICOR chung và khu vực đầu tư nhà nước qua các giai đoạn 1995 – 2000 2001 – 2005 2005 – 2011 Đầu tư chung 4,25 4,62 6,10 Đầu tư khu vực nhà nước 6,25 5,99 8,52 Nguồn: Trung tâm Thông tin và Dự báo Kinh tế - Xã hội Quốc gia, 2012 Lý thuyết về quản lý dự án đầu tư chỉ ra dự án đầu tư thành công là một dự án phải đảm bảo được mục tiêu đã đề ra trong khuôn khổ thời gian và giới hạn nhất định của ngân sách (PMI, 2013). Dự án được hoàn thành đúng hạn là một trong những mục tiêu không những của khách hàng/chủ đầu tư mà còn của nhà thầu, bởi mỗi bên sẽ phải chịu thêm gánh nặng chi phí và mất đi doanh thu tiềm năng một khi dự án hoàn thành chậm (Thomas và cộng sự, 1995). Chan và Kumaraswamy (1996) cho rằng một dự án thường được coi là thành công nếu nó được hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi ngân sách và mức độ tiêu chuẩn chất lượng theo quy định. 2 Vượt dự toán và chậm tiến độ có thể xảy ra do nhiều nguyên nhân khác nhau đối với nhiều loại hình dự án khác nhau. Điều này dẫn đến nhiều tranh luận về việc làm thế nào để giảm thiểu tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán. Ðã có nhiều nghiên cứu thực nghiệm khám phá các yếu tố ảnh hưởng đến tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán dự án đầu tư công (Mansfield và cộng sự, 1994; Kaming và cộng sự, 1996; Koushki và Kartam, 2004). Nguyên nhân dẫn đến tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án đầu tư có thể kể đến từ việc quản lý dự án yếu kém cho đến các yếu tố khách quan bên ngoài. Hàng loạt các nghiên cứu thực nghiệm trên thế giới tập trung khám phá các yếu tố gây chậm tiến độ và vượt dự toán tại mỗi nước. Điều này cho thấy tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán thật sự là vấn đề phổ biến. Tại Việt Nam, tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán của các dự án đầu tư công được các nhà hoạch định chính sách, quản lý dự án xem như là một trong những nguyên nhân làm giảm hiệu quả đầu tư công. Trong một văn bản trình Thủ tướng về công tác giám sát, đánh giá tổng thể đầu tư năm 2014, Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Bùi Quang Vinh thừa nhận nhiều dự án vẫn còn chậm tiến độ, tỷ lệ các dự án điều chỉnh còn khá cao. Ông Vinh khẳng định việc chậm tiến độ là một trong những nguyên nhân làm tăng chi phí, giảm hoặc không còn hiệu quả đầu tư, tác động tiêu cực đến nền kinh tế (Tư Giang, 2015). Báo cáo tổng hợp công tác giám sát, đánh giá tổng thể đầu tư qua các năm 2010, 2011, 2012 và 2013 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư đối với các dự án đầu tư sử dụng 30% vốn nhà nước trở lên đưa ra số liệu về số dự án chậm tiến độ chiếm khoảng từ 9,59% đến 11,77% số dự án thực hiện trong năm; số dự án phải điều chỉnh (trong đó có điều chỉnh tiến độ và điều chỉnh vốn đầu tư) chiếm khoảng từ 11% đến 16,09% số dự án thực hiện trong kỳ. Số liệu tổng hợp hàng năm cho thấy tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán là vấn đề cần quan tâm trong quản lý dự án đầu tư công. Báo cáo giám sát của Bộ Kế hoạch và Đầu tư thừa nhận đây là nguyên nhân làm giảm hiệu quả đầu tư công nhưng chưa đề ra các giải pháp khắc phục tình trạng này. Để giải quyết vấn đề, cần thiết phải xác định, phân tích về phương diện học thuật các yếu tố ảnh hưởng đến chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án đầu tư công. 3 Lý thuyết quản lý dự án cũng chỉ ra rằng vấn đề vượt dự toán và chậm tiến độ có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Có nhiều công trình thực nghiệm tiến hành nghiên cứu hai vấn đề này một cách riêng biệt (Azhar và cộng sự, 2008; Han và cộng sự, 2009; Cantarelli và cộng sự, 2012; Hamazh và cộng sự, 2011…); nhưng cũng có nhiều công trình nghiên cứu đồng thời cả hai vấn đề này trong cùng một thang đo (Claire Bordat và cộng sự, 2004; Ramanathan và cộng sự, 2012)… Cho đến nay, chủ đề này ở Việt Nam chưa nhận được nhiều sự quan tâm của các nhà kinh tế, nhất là dự án đầu tư công. Lê Hoài Long và cộng sự (2008) nghiên cứu về những nguyên nhân gây ra chậm tiến độ và vượt dự toán trong các dự án đầu tư lớn tại Việt Nam, nhưng đó là các dự án quy mô vốn trên 1 triệu USD nói chung mà không nghiên cứu riêng trường hợp dự án đầu tư công. Dự án đầu tư công có những khác biệt nhất định: khác biệt về vai trò vị thế của chủ đầu tư, khác biệt về cung cách quản lý nguồn vốn, về khung pháp lý mà các bên phải tuân thủ... Do vậy, kết quả nghiên cứu của Lê Hoài Long và cộng sự (2008) cũng chưa bao quát hết các nguyên nhân và giải pháp đặc thù cho trường hợp dự án đầu tư công ở Việt Nam. Đề tài “Các yếu tố ảnh hưởng đến chậm tiến độ và vượt dự toán dự án đầu tư công tại Việt Nam” được triển khai nghiên cứu gắn với bối cảnh thực tế của các dự án đầu tư công ở Việt Nam. Kết quả nghiên cứu được mong đợi sẽ góp phần vào lý thuyết về nguyên nhân, hiệu ứng vượt dự toán và chậm tiến độ các dự án đầu tư công. 2. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu cơ bản của luận án là khám phá các yếu tố dẫn đến tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán của dự án đầu tư công ở Việt Nam. Đầu tư công ở Việt Nam có khá nhiều đặc thù vốn có của một nền kinh tế đang chuyển đổi với thể chế và chính sách đầu tư đang trong quá trình hoàn thiện. Thực hiện nghiên cứu này sẽ góp phần bổ sung lý thuyết quản trị tài chính công ở các nền kinh tế chuyển đổi. Nét đặc trưng cơ bản của luận án là nghiên cứu cả hai vấn đề chậm tiến độ và vượt dự toán trong một hệ thống đo lường các nhân tố, qua đó giúp nhận dạng một cách tổng quát hơn các yếu tố gây yếu kém hiệu quả đầu tư đầu công, xét trên góc độ thời gian và chi phí đầu tư cũng như những hậu quả tiêu cực của nó gây ra cho xã hội. 4 Các dự án vượt dự toán và chậm tiến độ gây thiệt hại và lãng phí các nguồn lực xã hội rất lớn. Nhà nước, doanh nghiệp và cả xã hội bỏ vốn đầu tư vào các dự án xây dựng, nhưng do chậm hoàn thành dẫn đến đình trệ sản xuất, nguồn vốn không được quay vòng kịp thời, bị chôn vốn, lãi suất vẫn phải trả, thiếu công trình cho xã hội. Chính vì lẽ đó, luận án tiến hành nghiên cứu làm rõ tác động của vượt dự toán và chậm tiến độ đến thời gian hoàn thành và giá trị quyết toán (hay chi phí) dự án đầu tư công tại Việt Nam. Từ các mục tiêu trên, các câu hỏi nghiên cứu của luận án là: - Chậm tiến độ ảnh hưởng như thế nào đến chi phí thực hiện và vượt dự toán có tác động làm chậm tiến độ thực hiện dự án công ở Việt Nam? - Những yếu tố nào gây chậm tiến độ và vượt dự toán của dự án đầu tư công tại Việt Nam? - Những nhà hoạch định chính sách quản lý dự án công tại Việt Nam cần có những điều chỉnh gì để hạn chế đến mức thấp nhất tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán? 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Để đạt được các mục tiêu trên, đối tượng của luận án tập trung vào việc nghiên cứu tình hình triển khai và thực hiện các dự án công ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, tiến hành khảo sát và đánh giá các yếu tố ảnh hưởng đến chậm tiến độ, vượt dự toán các dự án đầu tư công tại Việt Nam. Đồng thời, luận án cũng phân tích mối quan hệ giữa thời gian và chi phí của các dự án đầu tư công tại Việt Nam. Nền tảng lý thuyết cho nghiên cứu dựa vào lý thuyết về quản lý dự án. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Dữ liệu sử dụng để phân tích về tác động của vượt dự toán và chậm tiến độ đến thời gian hoàn thành và giá trị quyết toán (hay chi phí) dự án đầu tư công là dữ liệu từ hồ sơ quyết toán dự án hoàn thành của 227 dự án đầu tư công triển khai tại Thành phố Hồ Chí Minh, giai đoạn 2008 – 2013 lưu trữ tại Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh. 5 Để phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án đầu tư công tại Việt Nam, luận án sử dụng dữ liệu sơ cấp từ việc khảo sát 240 chuyên gia đang trực tiếp quản lý, thực hiện dự án đầu tư công công tác tại Bộ Tài chính, các tỉnh và Tp. Hồ Chí Minh. Thời gian tổ chức khảo sát: 2013-2014. 4. Phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp nghiên cứu định tính Theo Neuman (2007), nghiên cứu định tính là một phương pháp nghiên cứu nhằm nắm bắt và khám phá ý nghĩa, những khái niệm và dữ liệu được thể hiện dưới những biểu hiện của quan điểm cá nhân thông qua những hình ảnh, từ ngữ được quan sát và ghi chép lại. Phương pháp thường được sử dụng trong thu thập dữ liệu nghiên cứu định tính là quá trình thảo luận tay đôi và thảo luận nhóm. Nhà nghiên cứu là người trực tiếp thực hiện việc thảo luận với đối tượng nghiên cứu trong thảo luận tay đôi cũng như là người điều khiển trong chương trình thảo luận nhóm. Nghiên cứu cũng sử dụng các số liệu thống kê thông qua thu thập dữ liệu có sẵn, tiến hành phân tích thống kê mô tả, xây dựng bảng biểu, đồ thị để dễ dàng so sánh và đánh giá các nội dung nghiên cứu. Để nghiên cứu về các yếu tố gây chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án đầu tư, luận án sử dụng phương pháp quy nạp và diễn dịch để tổng quát các cơ sở lý luận, kết quả các nghiên cứu trước đó làm cơ sở phân tích các yếu tố gây chậm tiến độ và vượt dự toán. Từ đó đề xuất mô hình nghiên cứu phù hợp với điều kiện đặc thù tại Việt Nam. Nghiên cứu này còn dùng phương pháp chuyên gia, thông qua việc phỏng vấn sâu và thảo luận nhóm với các chuyên gia, với những người đang trực tiếp quản lý và thực hiện dự án đầu tư công nhằm điều chỉnh một số khái niệm, thang đo cho phù hợp với điều kiện tại Việt Nam. Kết quả của nghiên cứu định tính làm cơ sở cho việc khảo sát, thu thập số liệu để phân tích định lượng với mô hình phân tích yếu tố khám phá (EFA) và hồi quy (RA). 4.2. Phương pháp nghiên cứu định lượng 6 Để nghiên cứu việc chậm tiến độ ảnh hưởng đến chi phí thực hiện và vượt dự toán tác động làm chậm tiến độ đối với các dự án đầu tư công, nghiên cứu sử dụng phương pháp phân tích hồi quy bội, áp dụng cho nhiều mô hình, có sử dụng biến giả để nhận diện và phân tích. Để kiểm định và nhận diện các yếu tố gây chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án đầu tư công tại Việt Nam, luận án sử dụng phương pháp định lượng thực hiện qua các giai đoạn như sau:  Thu thập dữ liệu nghiên cứu bằng bảng câu hỏi khảo sát các chuyên gia quản lý dự án đầu tư công trên địa bàn nghiên cứu. Kích thước mẫu là 240 được chọn theo phương pháp lấy mẫu thuận tiện.  Đánh giá độ tin cậy và giá trị của thang đo bằng hệ số tin cậy Cronbach’s Alpha, sau đó phân tích yếu tố khám phá (EFA) thông qua phần mềm xử lý SPSS 22.0, qua đó loại bỏ các biến quan sát không giải thích cho khái niệm nghiên cứu (không đạt độ tin cậy); đồng thời tái cấu trúc các biến quan sát còn lại vào các yếu tố (thành phần đo lường) phù hợp làm cơ sở cho việc hiệu chỉnh mô hình nghiên cứu và các giả thuyết nghiên cứu, các nội dung phân tích và kiểm định tiếp theo.  Sau đó, nghiên cứu dùng phương pháp phân tích hồi quy bội (RA) với các quan hệ tuyến tính để kiểm định các yếu tố gây chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án đầu tư công tại Việt Nam, từ đó xác định được mức độ quan trọng của từng yếu tố. 5. Tính mới và những đóng góp của luận án Tính mới của luận án là đã xác định được những nguyên nhân gây ra chậm tiến độ và vượt dự toán của các dự án đầu tư công tại Việt Nam. Đề xuất mô hình thực nghiệm để ước lượng các yếu tố gây chậm tiến độ và vượt dự toán dự án đầu tư công (không phân biệt quy mô của dự án). Khuyến nghị một số điều chỉnh chính sách quản lý dự án đầu tư công tại Việt Nam để hạn chế đến mức thấp nhất tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán. Cụ thể, nghiên cứu có những điểm mới và đóng góp như sau: 5.1. Về phương diện học thuật 7 - Luận án đã đánh giá và làm rõ sự khác biệt giữa dự án đầu tư công với dự án khác tại Việt Nam, từ đó xác định khung lý thuyết các yếu tố ảnh hưởng đến tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán chỉ riêng cho dự án đầu tư công tại Việt Nam. - Phần nghiên cứu định tính cũng chỉ ra một trong những nguyên nhân làm chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án công- nhất là dự án ODA là do trình tự thủ tục pháp lý về đầu tư xây dựng của Chính phủ Việt Nam khá phức tạp và khác biệt so với quy định chung của các tổ chức tài trợ. - Kết quả nghiên cứu thực nghiệm chỉ ra chậm tiến độ (thời gian) có ảnh hưởng lớn đến vượt dự toán (chi phí) của các dự án đầu tư công tại Việt Nam. Bên cạnh đó, kết quả nghiên cứu cũng chứng minh cụ thể thời gian thực hiện dự án công phụ thuộc vào tính chuyên nghiệp của chủ đầu tư và việc phân cấp quản lý thực hiện dự án. Phát hiện này rất có ý nghĩa giúp các nhà hoạch định chính sách xem xét lại quy định về việc phân cấp và mô hình chủ đầu tư kiêm nhiệm hiện nay. - Kết quả nghiên cứu xác định rõ và định lượng các yếu tố ảnh hưởng đến chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án đầu tư công tại Việt Nam. Theo đó, yếu tố quan trọng nhất thuộc về năng lực tổ chức quản lý dự án của chủ đầu tư; năng lực tư vấn, thực hiện hợp đồng của tư vấn và nhà thầu. Ngoài ra, nghiên cứu cũng phát hiện thêm các yếu tố ngoại vi (lạm phát, giá cả vật liệu tăng ngoài tầm kiểm soát, điều kiện địa chất thủy văn) và khó khăn về tài chính của các bên cũng ảnh hưởng đến chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án đầu tư công. Đây là điểm mới của đề tài mà các nghiên cứu trước đây đề cập chưa đầy đủ. - Luận án lần đầu tiên thực hiện kiểm định kết quả nghiên cứu thông qua phân tích các yếu tố dẫn đến thành công hoặc thất bại trong quản lý tiến độ và quản lý dự toán của hai dự án tại Thành phố Hồ Chí Minh. Kết quả kiểm định đã chứng minh các yếu tố mà luận án nhận diện chính xác và phù hợp với thực tiễn tại Việt Nam. 5.2. Về phương diện thực tiễn - Luận án đã làm rõ thực trạng việc quản lý dự án đầu tư công tại Việt Nam hiện nay, chỉ ra được hai nguyên nhân quan trọng nhất dẫn đến chậm tiến độ và vượt dự toán 8 các dự án đầu tư công tại Việt Nam thuộc về năng lực quản lý của chủ đầu tư, năng lực thực hiện dự án của tư vấn hoặc nhà thầu. - Luận án cũng đã phân tích những bất cập của cơ chế quản lý tài chính công hiện hành tại Việt Nam dẫn đến chậm tiến độ và vượt dự toán. Từ đó, khuyến nghị các giải pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính công tại Việt Nam, khắc phục triệt để tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán. - Nội dung luận án là cơ sở để xây dựng chương trình khung đào tạo bồi dưỡng kiến thức quản lý dự án cho các nhà lãnh đạo quản lý, bổ sung chương trình giảng dạy của sinh viên khối ngành kiến trúc kỹ thuật với mục tiêu những người được đào tạo có đầy đủ kiến thức, kỹ năng để quản lý và thực hiện thành công dự án đầu tư công tại Việt Nam. 6. Kết cấu của luận án Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Mục lục, Danh mục các chữ viết tắt, Danh mục các hình và bảng, Phụ lục và Tài liệu tham khảo; luận án được bố cục theo 5 chương như sau: Chương 1 trình bày tổng quan lý thuyết của nghiên cứu; Phương pháp và mô hình nghiên cứu được trình bày trong Chương 2; Chương 3 nghiên cứu vấn đề thời gian thực hiện và chi phí đầu tư các dự án đầu tư công được tiến hành thực nghiêm dựa trên mẫu thu thập các dự án đầu tư công của Thành phố Hồ Chí Minh; Chương 4 trình bày kết quả nghiên cứu các yếu tố gây chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án đầu tư công tại Việt Nam; cuối cùng là kết luận và khuyến nghị chính sách trong trình bày trong Chương 5. 9 Chương 1: TỔNG QUAN LÝ THUYẾT 1.1. Khung khái niệm dự án đầu tư công 1.1.1. Dự án đầu tư Tunner (1996) cho rằng “Dự án là nỗ lực của con người (hoặc máy móc), nguồn lực tài chính và vật chất được tổ chức theo một cách mới để tiến hành một công việc đặc thù với đặc điểm kỹ thuật cho trước, trong điều kiện ràng buộc về thời gian và chi phí để đưa ra một thay đổi có ích được xác định bởi mục tiêu định tính và định lượng”. Viện Quản lý Dự án (PMI) định nghĩa: “Dự án là một nỗ lực tạm thời để tạo ra một sản phẩm hoặc dịch vụ đặc thù. Trong đó, “Tạm thời” có nghĩa là mỗi một dự án có một kết thúc xác định và “Đặc thù” có nghĩa là sản phẩm hoặc dịch vụ đó khác biệt ở một cách khác so với tất cả sản phẩm hoặc dịch vụ cùng loại” (PMI, 2013). Luật Xây dựng được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 18 tháng 6 năm 2014 xác định: “Dự án đầu tư xây dựng là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc sử dụng vốn để tiến hành hoạt động xây dựng để xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng nhằm phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong thời hạn và chi phí xác định.” Trong nghiên cứu này, tác giả sử dụng khái niệm dự án đầu tư được hiểu như quy định của Luật Xây dựng năm 2014 của Việt Nam do đã bao gồm nội hàm định nghĩa của các nghiên cứu trước đó và là chuẩn mực bắt buộc mà các bên liên quan đến thực hiện dự án đầu tư công tại Việt Nam phải tuân thủ. 1.1.2. Đặc điểm dự án đầu tư công Dự án đầu tư công là những dự án do Chính phủ tài trợ (cấp vốn) toàn bộ hay một phần hoặc do dân chúng tự nguyện đóng góp bằng tiền hay bằng ngày công nhằm đáp ứng mọi nhu cầu mang tính cộng đồng. Nếu mở rộng hơn nữa, dự án công còn bao gồm những dự án mà Chính phủ hoặc chính quyền địa phương đề xuất kêu gọi tài trợ quốc tế. Dự án do một đơn vị kinh doanh thực hiện cũng được xem là dự án công nếu 10 nó hướng đến việc nâng cao phúc lợi công cộng. Như vậy, tính chất công của một dự án được nhận diện ở mục đích mà nó hướng đến- tạo ra những lợi ích cho cộng đồng. Tại Việt Nam, căn cứ vào các quy định cụ thể của Luật Ngân sách, Luật Xây dựng và Luật Đầu tư công thì dự án đầu tư công còn có những khác biệt so với dự án khu vực tư như sau: + Về chủ đầu tư: Luật Đầu tư công của Việt Nam quy định chủ đầu tư là cơ quan, tổ chức được giao quản lý dự án đầu tư công. Do đó, có rất nhiều chủ thể khác nhau được giao làm chủ đầu tư dự án đầu tư công. Ngoài các Ban quản lý dự án chuyên ngành còn có các cơ quan hành chính, cơ quan sự nghiệp tiếp nhận, quản lý tài sản sau đầu tư được giao làm chủ đầu tư. + Về kế hoạch nguồn vốn: chủ đầu tư chỉ được Nhà nước giao vốn theo kế hoạch hàng năm phụ thuộc vào dự toán ngân sách dành cho đầu tư hàng năm của Chính phủ hoặc Chính quyền địa phương. Trong khi đó, đối với dự án tư thì nguồn vốn của dự án được xác định rõ ràng cụ thể ngay từ đầu và thường không bị giới hạn giải ngân theo năm. + Về thẩm quyền của chủ đầu tư: thẩm quyền của chủ đầu tư dự án công bị giới hạn hơn so với chủ đầu tư dự án tư nhân. Trong quá trình triển khai thực hiện dự án chủ đầu tư dự án công phải xin ý kiến thẩm định từ các cơ quan chuyên môn của Chính phủ hoặc Chính quyền địa phương; xin ý kiến của cấp có thẩm quyền quyết định đầu tư. + Về khung pháp lý: chủ đầu tư dự án đầu tư công phải tuân thủ nghiêm ngặt hàng loạt các quy định của Luật Ngân sách, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư công và Luật Đấu thầu. Trong khi chủ đầu tư khu vực tư chỉ phải tuân thủ một số điều của Luật Xây dựng liên quan đến quy hoạch, việc sử dụng đất, tiến độ xây dựng và bảo vệ môi trường. + Về chi phí đầu tư: chi phí đầu tư dự án công phải được xác định theo đúng các quy định do Bộ Xây dựng ban hành. Trong khi chủ đầu tư dự án tư được toàn quyền xác định chi phí đầu tư phù hợp với thực tế phát sinh và bảo đảm hiệu quả đầu tư của dự án. 11 1.2. Chu trình quản lý dự án Bùi Ngọc Toàn (2008) định nghĩa: “Chu trình quản lý dự án là quá trình lập kế hoạch, điều phối thời gian, nguồn lực và giám sát quá trình phát triển của dự án nhằm đảm bảo cho dự án hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi ngân sách được duyệt và đạt được các yêu cầu đã định về kỹ thuật và chất lượng sản phẩm, dịch vụ bằng những phương pháp và điều kiện tốt nhất cho phép”. Lập kế hoạch: bao gồm việc xây dựng mục tiêu, xác định những công việc cần được hoàn thành, nguồn lực cần thiết để thực hiện dự án và là quá trình phát triển kế hoạch hành động theo một trình tự nhất định. Điều phối thực hiện dự án: đây là quá trình phân phối các nguồn lực bao gồm tiền vốn, lao động, máy móc thiết bị và đặc biệt là điều phối và quản lý tiến độ thời gian. Giám sát: là quá trình theo dõi kiểm tra tiến trình dự án, phân tích tình hình hoàn thành, giải quyết những vấn đề liên quan và thực hiện báo cáo hiện trạng. Hình 1.1: Chu trình quản lý dự án (Nguồn: Bùi Ngọc Toàn, 2008) Mục tiêu cơ bản của chu trình quản lý dự án là làm cho các công việc phải được hoàn thành theo yêu cầu, đảm bảo chất lượng, trong phạm vi chi phí được duyệt, và đúng thời gian đã được đề ra. Trong đó ba yếu tố: thời gian, chi phí và chất lượng (kết 12 quả hoàn thành) là những mục tiêu cơ bản và giữa chúng lại có mối quan hệ chặt chẽ với nhau theo sơ đồ dưới đây: Hình 1.2: Mô hình về mối liên hệ giữa các thành tố trong quản lý dự án. Chất lượng MỤC TIÊU Chi phí Thời gian 1.3. Các nghiên cứu lý thuyết về mối quan hệ giữa thời gian và chi phí thực hiện dự án Lý thuyết về quản lý dự án đã được hình thành và phát triển qua nhiều thập kỷ. Thông qua việc nghiên cứu lịch sử và các di tích còn lại của các công trình tại Trung Quốc, Hy Lạp, Ai Cập hoặc La Mã cổ đại, các nhà nghiên cứu đã chỉ ra hình thức quản lý dự án “sơ khai” đã sớm hình thành. Hình thức này được thực hiện bởi các thợ kỹ thuật có nhiều kỹ năng, am hiểu nhiều lĩnh vực, có thể đảm nhận nhiều vị trí công việc và được trao đầy đủ quyền để có thể thực hiện các mục tiêu của dự án. Hình thức quản lý “sơ khai” này được thực hiện cho đến tận thế kỷ 19 (Richardson, 2015). Sau đó, dưới ảnh hưởng của cuộc cách mạng công nghiệp, quá trình sản xuất đã chuyển từ nhà của thợ thủ công để đi vào sản xuất ở nhà máy, nơi các sản phẩm có thể được sản xuất hàng loạt. Việc tổ chức sản xuất đã trở nên phức tạp hơn, đòi hỏi phải có 13 một quy trình làm việc cụ thể, có thể áp dụng cho hàng ngàn công nhân để sản xuất, lắp ráp với số lượng lớn. Giai đoạn này đánh dấu điểm khởi đầu cho lý thuyết quản lý theo khoa học của Frederick Taylor. Ông đã nghiên cứu một cách có hệ thống việc phân chia các công việc khác nhau cho từng công đoạn và thời gian cần thiết để hoàn thành mỗi công việc đó; đồng thời chuẩn hóa các quy trình thực hiện và các thao tác cần thiết để hoàn thành nhiệm vụ trong mỗi quy trình. Điều này được mô tả bởi bốn nguyên tắc quản lý của Taylor như sau (Ivancevich et al, 2008): (i) Thiết lập một phương pháp khoa học thay vì chỉ làm việc theo thói quen đối với mỗi yếu tố trong công việc của một lao động. (ii) Cẩn thận chọn lựa, huấn luyện, tái huấn luyện và phát triển lao động theo phương pháp, bài bản và có tính khoa học. (iii) Kiểm soát, hợp tác với lao động để bảo đảm rằng tất cả mọi công việc được hoàn thành theo đúng những qui định và nguyên tắc khoa học đã được đề ra. (iv) Trong mỗi khâu, công việc và trách nhiệm được san sẻ bình đẳng giữa nhà quản lý và lao động dựa trên cấp bậc. Nhà quản lý nắm giữ, kiểm soát và hoàn thành những công việc đúng với nhiệm vụ của mình. Sau khi Taylor là người tiên phong nghiên cứu phương pháp quản trị, từ những nghiên cứu và phương pháp làm việc của ông, những tác giả khác cũng nỗ lực nghiên cứu những kỹ thuật khác nhằm đem lại năng suất cao hơn cho các quản trị viên khi thi hành chức năng của mình. Điển hình là Frank và Lilian Gilbreth với nguyên tắc đơn giản hóa công việc, nghĩa là bỏ đi những động tác thừa thãi làm hao tổn sức lực của họ khiến năng suất bị giảm thiểu. Sau Frank, Lilian, Henry Gantt tiếp tục đóng góp cho lý thuyết của Taylor bằng Sơ đồ Gantt, theo đó Gantt chia nhỏ các nhiệm vụ của một dự án và xây dựng sơ đố dưới dạng thanh thời gian. Sơ đồ Gantt cung cấp một cái nhìn tổng thể của thời gian và công việc cần thiết để hoàn thành dự án. Sơ đồ này được sử dụng nhiều cho đến tận ngày nay. Nhìn chung, lý thuyết về quản lý dự án theo trường phái cổ điển giả định rằng các mục tiêu của dự án có thể được xác định trước khi thực hiện dự án và sẽ không thay 14 đổi. Các mục tiêu này sau đó được phân tách thành các “công việc” chi tiết và được lập kế hoạch để đảm bảo rằng mỗi “công việc” có thể hoàn thành đúng hạn, đúng với mục tiêu đề ra. Lý thuyết quản lý theo trường phái này nhìn chung là đã giúp nâng cao năng suất lao động, xây dựng quan hệ giữa chủ và thợ, là cơ sở để hình thành nên tư tưởng quản lý “chuyên môn hóa” và “tiêu chuẩn hóa”. Tuy nhiên, phương pháp quản lý dự án này mặc dù đã được lên kế hoạch và kiểm soát chu đáo nhưng vẫn có thể gặp nhiều rủi ro, đặc biệt là trong bối cảnh khoa học công nghệ thay đổi nhanh chóng hoặc xuất hiện các yếu tố không lường trước có thể đe dọa đến kết quả thực hiện của dự án. Sau năm 1950, quản lý dự án đã được chính thức công nhận là một ngành khoa học tách ra từ ngành khoa học quản lý. Sau thời gian này, các mô hình toán học được sử dụng để lập tiến độ của dự án, có thể kể đến là “Phương pháp Sơ đồ mạng CPM” (Critical Path Method). CPM sử dụng mạng đồ thị có hướng trong lý thuyết đồ thị để tổ chức các hoạt động công việc, từ thời điểm bắt đầu đến thời điểm kết thúc, qua một số các công việc và mối quan hệ giữa các công việc này để xác định tổng thời gian thực hiện cần thiết. Một phương pháp khác là “Kỹ thuật đánh giá và xem xét chương trình/dự án” (Program Evaluation and Review Technique, PERT) do Hải quân Hoa Kỳ phát triển sử dụng kết hợp lý thuyết xác suất thống kê với sơ đồ mạng CPM để ước tính thời gian thực hiện một số công việc có thời lượng không xác định trước trong dự án. Nhìn chung, giai đoạn trước đây quản lý dự án được xem là không có nền tảng lý thuyết rõ ràng, mang tính chất riêng lẻ, áp dụng chỉ cho sản xuất công nghiệp hoặc điều hành quản lý chương trình/dự án. Oisen (dẫn theo Atkinson, 1999) cho rằng “Quản lý dự án là việc áp dụng một tập hợp các công cụ và kỹ thuật (chẳng hạn như các mô hình CPM hay PERT) để chỉ đạo việc sử dụng các nguồn tài nguyên đa dạng đối với việc hoàn thành một, nhiều nhiệm vụ phức tạp, trong thời gian, chi phí và chất lượng xác định” hoặc Tổ chức Tiêu chuẩn Anh Quốc định nghĩa trong bộ tiêu chuẩn BS6079 như sau: “Việc lập kế hoạch, giám sát và kiểm soát tất cả các khía cạnh của một dự án và động lực của tất cả những người tham gia vào nó để đạt được các mục tiêu dự án về 15 thời gian và các chi phí hiệu suất, chất lượng và tuân thủ các quy định đặt ra ban đầu” (BSI, dẫn theo Atkinson, 1999). Cho đến năm 1969, viện Quản lý Dự án (PMI) đã được thành lập và phát triển hệ lý thuyết, ban hành PMBOK Guide chứa các tiêu chuẩn và nguyên tắc chỉ đạo về thực hành quản lý dự án được sử dụng rộng rãi trong toàn bộ giới quản lý dự án chuyên nghiệp. Sự ra đời của PMBOK Guide đã tạo ra một cách tiếp cận có tổ chức và phân tích theo hướng không chỉ giải quyết các dự án lớn, mà còn các vấn đề liên quan đến tổ chức thực hiện dự án. Trong việc theo đuổi các mục tiêu này, PMI tiếp tục đưa ra các “tiêu chuẩn” cần thiết, trở thành bộ tiêu chuẩn được công nhận trên toàn thế giới về các kiến thức, kỹ năng, công cụ, và các kỹ thuật liên quan đến việc quản lý và giám sát dự án nói chung. Theo định nghĩa của PMI, “Quản lý dự án là việc áp dụng các kiến thức, kỹ năng, công cụ và kỹ thuật vào các hoạt động của dự án để đạt được các mục tiêu đề ra” (PMBOK Guide 2013). Các dự án có thể khác nhau về lĩnh vực, quy mô và vòng đời dự án, nhưng đều có chung quy trình quản lý dự án. Quy trình quản lý dự án này bao gồm: quản lý thiết lập dự án, quản lý lập kế hoạch dự án, quản lý thực thi dự án, quản lý kiểm soát và kết thúc dự án. 5 nhóm chính này bao gồm 10 khía cạnh nhận thức (KAS) được mô tả ngắn gọn như sau: (PMBOK Guide 2013, Chương 3, trang 61): (i) Phạm vi: mô tả giới hạn các công việc cần phải được thực hiện của dự án. (ii) Thời gian: xác định thời gian hoàn thành công việc, nhóm công việc tiến tới hoàn thành dự án. (iii) Chi phí: xác định quá trình thực hiện dự toán chi phí cho từng công việc, dự toán ngân sách và kiểm soát chi phí dự án. (iv) Chất lượng: mô tả các quy trình cần thiết để đảm bảo rằng dự án sẽ đáp ứng các mục tiêu hoạt động mà nó đã được đưa ra trong việc lập kế hoạch, đảm bảo chất lượng và kiểm soát chất lượng. (v) Nguồn nhân lực: Xác định các yêu cầu về nhân lực của đội ngũ thực hiện dự án. 16 (vi) Truyền thông: mô tả các quá trình liên quan đến cung cấp thông tin kịp thời liên quan đến dự án. (vii) Rủi ro: Xác định việc quản lý các khía cạnh rủi ro khác nhau của dự án. (viii) Mua sắm: mô tả các quy trình cần thiết để quản lý các hoạt động liên quan đến việc mua sắm các sản phẩm và dịch vụ liên quan đến dự án. (ix) Các bên liên quan: mô tả các quy trình cần thiết để xác định và quản lý các cá nhân, các nhóm, các tổ chức có ảnh hưởng đến các dự án (PMI, 2013, trang 391). (x) Tích hợp: mô tả các hoạt động cần thiết để tích hợp tất cả các khía cạnh khác nhau theo một kế hoạch định hướng để các bên liên quan của dự án thống nhất thực hiện. Thứ tự ưu tiên của các tiêu chuẩn có thể khác nhau trong các dự án khác nhau, do đó bản chất của quản lý dự án là quá trình khai thác, cân đối một cách hiệu quả nhất các tham số của một dự án để đạt được kết quả tổng thể tối ưu. Đó chính là “Tam giác chất lượng” được hình thành như là một khuôn khổ giúp các nhà quản lý dự án đánh giá và cân bằng các nhu cầu về chi phí, thời gian và chất lượng trong các dự án của họ. Mặc dù sự thành công của một dự án bao gồm nhiều yếu tố, nhưng thời gian hoàn thành của dự án vẫn thường được coi là một tiêu chuẩn quan trọng để đánh giá hiệu quả hoạt động của dự án và hiệu quả hoạt động của các tổ chức thực hiện dự án. Theo đó, dự án được hoàn thành kịp thời là một trong những mục tiêu không những của khách hàng/chủ đầu tư mà còn của nhà thầu bởi vì mỗi bên sẽ phải chịu thêm gánh nặng chi phí và mất đi doanh thu tiềm năng một khi dự án hoàn thành chậm (Thomas và cộng sự, 1995). Chan và Kumaraswamy (1996) cho rằng một dự án thường được coi là thành công nếu nó được hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi ngân sách và mức độ tiêu chuẩn chất lượng theo quy định. Dự đoán được thời gian và chi phí thực hiện dự án luôn được các nhà nghiên cứu và quản lý dự án quan tâm, bởi đó là vấn đề được ưu tiên hàng đầu trong việc quản lý thực hiện dự án theo hiệu quả thời gian. Bromilow (1969) đã thiết lập một mô hình thể hiện mối quan hệ giữa thời gian và chi phí dựa trên việc khảo sát của 329 dự án xây 17 dựng tại các thành phố lớn của Úc (bao gồm Canberra, Melbourne và Sydney), từ đó phát triển thành mô hình dự báo thời gian xây dựng dựa trên chi phí của dự án như sau: T = K.CB, trong đó: T = Thời gian xây dựng tính bằng ngày làm việc kể từ ngày nhận bàn giao mặt bằng đến ngày hoàn thành thực tế. C = Chi phí cuối cùng của dự án tính bằng triệu đô la K = Hằng số mô tả hiệu quả chung của thời gian cho dự án trị giá 1 triệu đô la. B = Hằng số mô tả sự nhạy cảm của hiệu quả của thời gian bị ảnh hưởng bởi quy mô dự án được đo bằng chi phí. Nghiên cứu của Bromilow đã chỉ ra rằng thời gian thực để xây dựng một dự án có liên quan mật thiết với quy mô dự án được đo bằng chi phí. Thời gian thi công trong ngày làm việc (T) có thể được biểu diễn như một hàm số của chi phí hợp đồng với đơn vị tính là triệu đô la (C), dựa trên kết quả hồi quy phù hợp nhất, có nguồn gốc từ các dữ liệu lịch sử về thời gian thực hiện dự án. Dựa vào mô hình của Bromilow, nhiều nghiên cứu đã được tiến hành tại Úc để thiết lập và hiệu chỉnh mô hình “Thời gian – Chi phí” của Bromilow (Bromilow’s Time – Cost – BTC). Các nghiên cứu tương tự cũng đã được thực hiện ở Vương quốc Anh (Kaka và Price, 1991) và Malaysia (Yeong, 1994). Các mô hình BTC đã được hình thành rộng rãi trên thế giới như là một tiêu chuẩn để xác định thời gian thi công chuẩn hoặc thời gian hợp đồng của dự án xây dựng (Ireland, 1983, dẫn theo Mak và cộng sự, 2000). Tuy nhiên, kể từ khi mô hình BTC dựa trên một khung thời gian cụ thể, thì thực tế cho thấy rằng tốc độ xây dựng đã tăng lên hoặc giảm đi theo thời gian là kết quả của môi trường kinh tế thay đổi. Lợi thế chính của mô hình là sử dụng chi phí xây dựng như một thước đo duy nhất của dự án. Thiếu sót của mô hình BTC là không xem xét các yếu tố khác ngoài chi phí khi thiết lập công thức dự tính thời gian xây dựng (Walker, 1994, dẫn theo Mak và cộng sự, 2000). Nhiều nghiên cứu cho rằng việc lập kế hoạch cho dự án dựa trên thời gian xây dựng là không hiệu quả, có thể dẫn đến sự chênh lệch giữa thời gian thi công thực tế và 18 thời gian hợp đồng. Skitmore và Ng (2003) đã xác định việc sử dụng các công cụ tính toán để phân tích chi tiết công việc dự kiến thực hiện và nguồn lực sẵn có cũng như ngân sách và thời gian dành cho dự án như là một phương pháp để ước lượng thời gian thi công trong thực tế. Theo tác giả Từ Quang Phương (2005), chi phí là một hàm của các yếu tố: mức độ hoàn thành công việc, thời gian thực hiện và phạm vi dự án, biểu diễn theo công thức: C = f (P, T, S) Trong đó: C: Chi phí P: Mức độ hoàn thành công việc (kết quả) T: Yếu tố thời gian S: Phạm vi dự án Phương trình trên cho thấy chi phí là một hàm của nhiều yếu tố, trong đó: “Nếu thời gian thực hiện bị kéo dài, gặp trường hợp giá nguyên vật liệu tăng cao sẽ phát sinh tăng chi phí một số khoản mục nguyên vật liệu. Mặt khác, thời gian kéo dài dẫn đến tình trạng làm việc kém hiệu quả do công nhân mệt mỏi, do chờ đợi và thời gian máy chết tăng thêm… làm phát sinh tăng một số khoản mục chi phí. Thời gian thực hiện dự án kéo dài, chi phí lãi vay ngân hàng, chi phí gián tiếp cho bộ phận (chi phí hoạt động của văn phòng dự án) tăng theo thời gian và nhiều trường hợp, phát sinh tăng khoản tiền phạt do không hoàn thành đúng tiến độ ghi trong hợp đồng” (Từ Quang Phương, 2005, trang 11). Hậu quả của chậm tiến độ và vượt dự toán là hết sức rõ ràng. Nó gây ra những ảnh hưởng khác nhau cho các bên tham gia vào dự án. Chủ đầu tư mất nguồn thu có được từ dự án, người dân phải tiếp tục sử dụng các cơ sở hạ tầng hiện hữu cũ kỹ, nhà nước bị mất các nguồn thu từ thuế-phí khi chậm đưa vào sử dụng các công trình và cơ sở hạ tầng mới. Không chỉ vậy, chậm tiến độ và vượt dự toán còn ngụ ý rằng các chi phí tăng thêm phải được phân bổ làm tăng chi phí hoặc giá cho thuê, hoặc ảnh hưởng đến chi tiêu ngân sách của Chính phủ trong tương lai. Do đó, vượt dự toán và chậm tiến độ 19 không chỉ gây ra các thiệt hại về kinh tế mà theo Stiglitz (2000) thị trường cung cấp hàng hóa gây ra bởi yếu tố ngoại lai sẽ làm ảnh hưởng tiêu cực đến lợi ích xã hội. Trường hợp dự án bị đình trệ, chi phí đầu tư tăng vọt làm ảnh hưởng đến chi tiêu ngân sách của Chính phủ trong tương lai. Đối với một nền kinh tế, nguồn lực tài chính cung ứng để thỏa mãn các nhu cầu là có giới hạn. Nếu để chi tiêu ngân sách gia tăng quá mức cho phép sẽ dẫn đến những hậu quả: (i) gia tăng gánh nặng nợ của nền kinh tế trong tương lai; (ii) gia tăng gánh nặng về thuế; (iii) phá vỡ cân bằng kinh tế, đó là cân bằng về tiết kiệm – đầu tư, cân bằng cán cân thanh toán, từ đó ảnh hưởng xấu đến tăng trưởng kinh tế, cuối cùng ảnh hưởng đến kỷ luật tài khóa tổng thể (Bùi Thị Mai Hoài, 2007). Morris (1990) đã có nghiên cứu về chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án đầu tư công tại Ấn Độ. Các tác giả đã cho rằng dự án công có một vị trí rất quan trọng trong nền kinh tế Ấn Độ. Những khoản đầu tư công sẽ thúc đẩy gia tăng đầu tư tại các khu vực kinh tế tư nhân. Vượt dự toán các dự án đầu tư công sẽ tạo hiệu ứng sang khu vực kinh tế tư nhân bởi vì phần lớn giá trị sản lượng của dự án đầu tư công là chi phí đầu vào các dự án thuộc khu vực tư nhân và cả chính khu vực công. Tốc độ tăng trưởng chậm của nền kinh tế Ấn Độ vào những năm 1970 là do chịu tác động bởi việc vượt dự toán làm cho chi phí đầu tư tăng cao, từ đó làm cho chi phí sản xuất hàng hóa trung gian gia tăng tương ứng, dẫn đến làm giảm hiệu quả đầu tư công. Nghiên cứu này cũng chỉ ra rằng chậm tiến độ cũng là hiện tượng xảy ra khá thường xuyên của các dự án đầu tư công. Một trong những nguyên nhân gây chậm tiến độ là nguồn lực quốc gia có giới hạn nhưng phải đầu tư dàn trải cho quá nhiều dự án nên đa số các dự án hoàn thành trong thời gian từ 6 – 7 năm thay vì từ 3 – 4 năm như kế hoạch ban đầu. Việc bố trí vốn dàn trải cũng là nguyên nhân dẫn đến vượt dự toán. Các khoản chi phí phát sinh vì lý do lạm phát và phát sinh chi phí quản lý trong suốt thời gian dự án bị kéo dài. 1.4. Vấn đề chậm tiến độ của các dự án đầu tư 1.4.1. Khái niệm chậm tiến độ 20 Khái niệm chậm tiến độ được định nghĩa là khoảng thời gian giữa ngày hoàn thành được thỏa thuận trong hợp đồng và ngày thực tế hoàn thành (Elinwa và Joshua, 2001; dẫn theo Usman, Gambo và Ibrahim, 2014). Theo Assaf và Hejji (2007), chậm tiến độ chính là sự chậm trễ ảnh hưởng đến ngày dự án hoàn thành được quy định trong hợp đồng. Theo Menesi (2007), nếu xét theo tiêu chí trách nhiệm, chậm tiến độ được phân thành hai loại: có thể tha thứ và không thể tha thứ (Hình 1.4). Hình 1.3: Phân loại chậm tiến độ theo tiêu thức trách nhiệm (Nguồn: Menesi, 2007) Sự chậm trễ ở một số hạng mục mà không ảnh hưởng đến tổng thể dự án được gọi là sự chậm trễ có thể tha thứ. Điều này được gây ra bởi các yếu tố nằm ngoài sự kiểm soát của các bên tham gia dự án, tức là chậm trễ do các yếu tố không lường trước được. Sự chậm trễ không thể tha thứ do các yếu tố nằm trong sự kiểm soát của các bên tham gia dự án gây ra, thể hiện sự thiếu trách nhiệm và chủ đầu tư/khách hàng có thể được quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại. Trường hợp sự chậm trễ có thể tha thứ, nhà thầu được quyền xin mở rộng thời gian thi công và không bồi thường cho chủ đầu tư/khách hàng. Một số trường hợp khác nhà thầu được miễn bồi thường cho sự chậm trễ nếu điều đó không gây ra thiệt hại cho chủ đầu tư/khách hàng.