Tài liệu Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

  • Số trang: 238 |
  • Loại file: PDF |
  • Lượt xem: 17 |
  • Lượt tải: 0
hoangtuavartar

Tham gia: 05/08/2015

Mô tả:

MẪU BÌA LUẬN ÁN CÓ IN CHỮ NHŨ Khổ 210 x 297 mm NGUYỄN THỊ NGỌC MAI BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HỒ CHÍ MINH NGUYỄN THỊ NGỌC MAI CHUYÊN NGÀNH: LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC KHÓA 11 TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2019 TP.HỒ CHÍ MINH, năm BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH NGUYỄN THỊ NGỌC MAI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Chuyên ngành : LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Mã số : 62.38.01.02 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN CẢNH HỢP TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2019 LỜI CAM ĐOAN Đề tài “VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG” là công trình do tác giả tìm hiểu, nghiên cứu. Những nội dung và các ý tưởng của các tác giả khác trong các tài liệu tham khảo đều được trích dẫn theo đúng quy định. Các kết quả nghiên cứu được trình bày trong luận án là trung thực, khách quan và chưa từng sử dụng để bảo vệ ở bất kỳ học vị nào. TP.Hồ Chí Minh, ngày tháng 11 năm 2019 Tác giả luận án Nguyễn Thị Ngọc Mai DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT VIẾT ĐẦY ĐỦ STT VIẾT TẮT 1. Chính quyền địa phương CQĐP 2. Hội đồng nhân dân HĐND 3. Ủy ban nhân dân UBND 4. Ủy ban Thường vụ Quốc hội 5. Quy phạm pháp luật 6. Văn bản quy phạm pháp luật VBQPPL 7. Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 Luật 2003 8. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 Luật 1996 9. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 Luật 2004 10. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 Luật 2008 11. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 Luật 2015 12. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 13. Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính UBTVQH QPPL Luật TCCQĐP Nghị định phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành 34/2016/NĐ-CP Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 14. Nhà xuất bản Chính trị quốc gia NXB.CTQG MỤC LỤC MỞ ĐẦU ………………………………………………………………………………….1 1. Tính cấp thiết của đề tài ……………………………………………………………... 1 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án …………………………………...... 3 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu …………………………………………………….4 4. Những điểm mới của luận án ........................................................................................5 5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án …………………………............………..6 6. Kết cấu của luận án …………………………………………………………………....6 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA LUẬN ÁN CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU …................................................................7 1. Tổng quan về tình hình nghiên cứu ............................................................................. 7 1.1. Tình hình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ...............7 1.2. Tình hình nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở Việt Nam ..............................................................................................................................8 1.3. Tình hình nghiên cứu của các tác giả ngoài nước và các tác giả trong nước về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở nước ngoài..........................................13 1.4. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu ................................................................... 16 2. Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu ............................................................. 18 2.1. Cơ sở lý thuyết............................................................................................................. 18 2.2. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu ........................................................ 19 3. Giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu ........................................................... 20 3.1. Giả thuyết nghiên cứu ………………………….. ......................................................... 20 3.2. Câu hỏi nghiên cứu ..................................................................................................... 20 CHƯƠNG 1: KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ VÀ HÌNH THỨC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ..........................21 1.1. Khái quát về vị trí, tính chất pháp lý của chính quyền địa phương........................21 1.1.1. Vị trí, tính chất pháp lý của Hội đồng nhân dân ...................................................... 22 1.1.2. Vị trí, tính chất pháp lý của Ủy ban nhân dân ...........................................................23 1.1.3. Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật – hình thức hoạt động mang tính pháp lý của chính quyền địa phương ................................................................................. 27 1.2. Khái niệm, đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ............................................................................................................................................31 1.2.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ......................31 1.2.2. Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ........................34 1.3. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ................39 1.3.1. Vai trò đối với quản lý nhà nước và xã hội ở địa phương ..........................................39 1.3.2. Vai trò trong mối quan hệ với các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương ..............................................................................................................41 1.3.3. Vai trò trong mối quan hệ với nhân dân địa phương và đảm bảo quyền con người, quyền công dân.................................................................................................................. 42 1.4. Các hình thức văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ........ 43 1.4.1. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân .......................................................................... 43 1.4.2. Quyết định của Ủy ban nhân dân ..............................................................................51 1.4.3. Mối quan hệ giữa Nghị quyết của Hội đồng nhân dân và Quyết định của Ủy ban nhân dân .....................................................................................................................................57 1.5. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về khái niệm, đặc điểm, hình thức văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương…................................................... 66 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ............................................................................................ 74 CHƯƠNG 2: THỦ TỤC XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ……………………………………… 75 2.1. Thủ tục xây dựng, ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân ……………… 75 2.1.1. Lập đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân ……………………... 75 2.1.2. Chuẩn bị dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân ………………………….…85 2.1.3. Trình dự thảo nghị quyết lên Hội đồng nhân dân ……………………………….100 2.1.4. Thảo luận và ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân ………………….….106 2.1.5. Truyền đạt nghị quyết của Hội đồng nhân dân đến đối tượng thực hiện ..…….. 108 2.2. Thủ tục xây dựng, ban hành quyết định của Ủy ban nhân dân …………………109 2.2.1. Đề nghị xây dựng quyết định của Ủy ban nhân dân ………………………………109 2.2.2. Chuẩn bị dự thảo quyết định của Ủy ban nhân dân ………………………………111 2.2.3. Trình dự thảo quyết định lên Ủy ban nhân dân …………………..………………119 2.2.4. Thảo luận và ban hành quyết định của Ủy ban nhân dân ………………...........…120 2.2.5. Truyền đạt quyết định của Ủy ban nhân dân đến đối tượng thực hiện……………122 2.3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương .................................................... 123 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 .......................................................................................... 134 CHƯƠNG 3: CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VÀ HẬU QUẢ KHÔNG TUÂN THỦ CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ………… 136 3.1. Các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương …..................................................................................................................................…136 3.1.1. Yêu cầu về tính hợp pháp trong văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ………………………………………………………………………….....……136 3.1.2. Yêu cầu về tính hợp lý trong văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ………………………………………………………………………..…………………150 3.1.3. Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ……………………………………….................................159 3.1.4. Nguyên tắc pháp quyền trong việc xem xét tính hợp pháp và tính hợp lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương…………....................…………165 3.2. Hậu quả pháp lý của việc không tuân thủ các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ……………………………………………… 168 3.2.1. Các chế tài pháp lý đối với văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp và không hợp lý của chính quyền địa phương…………………………..………....................…… 168 3.2.2. Nguyên tắc áp dụng các chế tài pháp lý đối với văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp của chính quyền địa phương ……………………………............…………… 179 3.2.3. Nguyên tắc áp dụng các chế tài đối với văn bản quy phạm pháp luật không hợp lý của chính quyền địa phương ………………………………………............……………182 3.2.4. Xử lý xung đột giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ………………………....................……………………… 185 3.3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật ………………………………………… 186 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 ........................................................................................... 190 DANH MỤC CÔNG TRÌNH LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ ĐƯỢC CÔNG BỐ DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO CÁC PHỤ LỤC 1. Phụ lục 1.1: Bảng thống kê số liệu ban hành văn bản của HĐND và UBND 2. Phụ lục 1.2: Khái niệm VBQPPL của một số nước trên thế giới 3. Phụ lục 1.3: Kết quả rà soát sơ bộ nội dung giao cho CQĐP quy định chi tiết và ban hành các biện pháp, chính sách thi hành các luật được Quốc hội khóa XIV thông qua tại kỳ họp thứ 2 đến kỳ họp thứ 6 4. Phụ lục 1.4: Thống kê số lượng VBQPPL do HĐND và UBND các cấp ban hành 5. Phụ lục 1.5: Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương nông thôn 6. Phụ lục 1.6: Danh mục các văn bản quy định chi tiết không đảm bảo tính khả thi, tính thống nhất, đồng bộ 7. Phụ lục 2.1: Tổng hợp số liệu thống kê về hoạt động thẩm định VBQPPL tại các cấp chính quyền địa phương 8. Phụ lục 2.2: Tổng hợp số liệu thống kê về pháp chế tại các địa phương 9. Phục lục 3.1: Số lượng VBQPPL ban hành trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là một định hướng lớn và xuyên suốt của Đảng và Nhà nước ta, đã được ghi nhận trong các Văn kiện của Đảng và pháp luật của nhà nước trong các thời kỳ của cách mạng Việt Nam. Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII của Đảng nhấn mạnh: “Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa do Đảng lãnh đạo”1. Nhà nước pháp quyền đòi hỏi phải có một hệ thống pháp luật hoàn thiện cùng với tinh thần “thượng tôn pháp luật” của tất cả các chủ thể trong xã hội, kể cả các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Ở nước ta, chính quyền địa phương (CQĐP) là một chỉnh thể thống nhất, bao gồm Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND), là bộ phận hợp thành quan trọng của chính quyền nhà nước thống nhất của nhân dân. Các quyết định của các cơ quan nhà nước này có tác động rất lớn đến đời sống hàng ngày của các cá nhân, tổ chức, giữ vai trò quan trọng trong việc thiết lập trật tự, kỷ cương tại địa phương cũng như phục vụ cho công cuộc xây dựng và phát triển kinh tế- xã hội. “Một nhà nước muốn mạnh cần có một cái nền vững là CQĐP. Một nền thái bình thịnh trị trên cả nước chỉ có được khi ở từng thôn, xã, huyện, tỉnh, người dân hài lòng với chính quyền”2. Và để thực hiện hiệu quả chức năng, nhiệm vụ của mình, CQĐP có rất nhiều việc phải làm, trong đó có nhiệm vụ hết sức quan trọng là ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) như một công cụ chủ yếu để quản lý tốt và phát triển bền vững. Sự ra đời của Hiến pháp mới 2013 đã tạo ra một điểm nhấn rất quan trọng trong nhận thức mới về mối quan hệ giữa trung ương và địa phương. CQĐP mặc dù không độc lập với chính quyền trung ương, vẫn chịu sự chi phối, quản lý của trung ương nhưng lần đầu tiên nguyên tắc phân quyền giữa trung ương và địa phương đã được khẳng định mà không dừng lại ở mức độ phân cấp quản lý như trước đây. Điều này đặt ra yêu cầu các VBQPPL của CQĐP phải bám sát, thể hiện đầy đủ các quy định của hiến pháp, bảo đảm tính pháp chế, pháp quyền trong xây dựng, thi hành pháp luật, ...3. Trong những năm gần đây, việc ban hành VBQPPL của CQĐP đã được thực hiện tương đối có hiệu quả. Đa số các VBQPPL do CQĐP ban hành đã đáp ứng được những yêu cầu đặt ra ở từng địa phương, góp phần không nhỏ vào những thành tựu về mọi mặt của cả nước nói chung và của các địa phương nói riêng. Thủ tục xây dựng, ban hành được thực hiện đúng theo các quy định của pháp luật hiện hành, ngày càng đi vào nề nếp. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được thì công tác này cũng còn nhiều hạn chế, làm giảm sút Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, tr.175 2 Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, “Diễn đàn góp ý hai dự luật về chính quyền địa phương”, số 8/2003, 3 Bộ Tư pháp (2014), “Báo cáo số 69/BC- BTP ngày 18/3/2014 về các định hướng lớn xây dựng dự án Luật ban hành VBQPPL”, tr.8 1 2 hiệu quả hoạt động của CQĐP trong tổ chức và bảo đảm thi hành hiến pháp và pháp luật tại địa phương. Có thể nêu ra một số những hạn chế của pháp luật thể hiện trên các khía cạnh sau: Một là, ban hành các VBQPPL không đúng thẩm quyền; nội dung văn bản trái pháp luật, không có tính khả thi. Một số địa phương gặp khó khăn trong việc xác định nội dung nào cấp huyện, cấp xã được ban hành bằng hình thức VBQPPLtheo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (Luật TCCQĐP); việc xác định hình thức văn bản để bãi bỏ VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã đã ban hành trước ngày Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật 2015) có hiệu lực, ... Vẫn còn tình trạng chép lại quy định trong các văn bản của Chính phủ, của Bộ, ngành trung ương, vừa gây lãng phí vừa tạo nên nhiều tầng nấc VBQPPL mà không có giá trị gia tăng4. Hai là, vẫn còn tình trạng VBQPPL do CQĐP ban hành không tuân thủ nghiêm chỉnh quy định pháp luật về trình tự xây dựng, ban hành văn bản. Luật 2015 bổ sung quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh (xây dựng, phân tích, đánh giá, thẩm định, thông qua chính sách) trước khi soạn thảo theo hướng tách bạch với quy trình soạn thảo nghị quyết. Tuy nhiên, trong khi triển khai thực hiện quy định này, các địa phương thường cho rằng phạm vi các nghị quyết cần phải lập đề nghị là chưa phù hợp vì có những nghị quyết của HĐND chỉ chủ yếu quy định về các biện pháp tổ chức thi hành, không làm phát sinh chính sách thì vẫn phải lập đề nghị xây dựng văn bản. Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành chưa quy định việc lập đề nghị xây dựng VBQPPL theo thủ tục rút gọn: một số VBQPPL mà các chính sách đã rõ ràng, có thể tiến hành soạn thảo ngay nhưng theo quy định của Luật 2015, việc xây dựng, ban hành văn bản đó vẫn phải thực hiện đầy đủ quy trình lập đề nghị xây dựng văn bản. Hoặc việc giao cơ quan thẩm tra chủ trì chỉnh lý dự thảo nghị quyết mà mình đã thẩm tra sẽ khó bảo đảm tính khách quan, độc lập của hoạt động thẩm tra; đồng thời quy định này không bảo đảm tính liên tục trong suốt quá trình xây dựng dự thảo từ đề xuất, soạn thảo, trình cho đến giai đoạn chỉnh lý dự thảo. Đặc biệt là hạn chế tính chủ động và trách nhiệm đến cùng của cơ quan trình dự thảo, ... Ba là, chất lượng của VBQPPL của CQĐP được đánh giá chủ yếu ở hai khía cạnh: hợp pháp và hợp lý. Trong thời gian qua, CQĐP các cấp đã có rất nhiều biện pháp để hạn chế tình trạng các VBQPPL được ban hành còn chưa đảm bảo tính hợp pháp và tính hợp lý. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn nhiều văn bản được ban hành không đáp ứng được các yêu cầu này và việc xử lý những văn bản khiếm khuyết đó chưa thực sự triệt để, ... Những vướng mắc, bất cập trong thực tế nêu trên có nguyên nhân đến từ những hạn chế của hệ thống pháp luật, khi các quy định của pháp luật chưa đảm bảo tính thống nhất, Phương Thảo, Một số kết quả thi hành Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004, Trang Web. của Ban Nội chính trung ương, thứ Tư, 08/01/2014, [http://noichinh.vn/nghien-cuutrao-doi/201401/] (truy cập 20/3/2019) 4 3 đồng bộ; thẩm quyền ban hành chưa phù hợp: có quá nhiều chủ thể được ban hành VBQPPL thậm chí là đến tận CQĐP cấp xã trong khi Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện được trao nhiều nhiệm vụ quan trọng nhưng lại không có thẩm quyền ban hành VBQPPL; nhiều văn bản của các cơ quan nhà nước ở trung ương vi phạm pháp luật và điều này đã kéo theo các VBQPPL do CQĐP ban hành vi phạm theo; có những VBQPPL do CQĐP ban hành chưa tuân thủ đầy đủ những giai đoạn, những bước mà pháp luật đã quy định. Nhất là chưa lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL khi được ban hành, cũng như chưa chú trọng việc lấy ý kiến của các chuyên gia, các nhà khoa học ở địa phương; pháp luật hiện hành đã quy định về việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người ban hành văn bản trái pháp luật, nhưng trên thực tế, hằng năm có hàng trăm VBQPPL vi phạm pháp luật được ban hành gây thiệt hại về nhiều mặt cho Nhà nước, tổ chức và công dân mà không có ai bị xử lý, nếu có cũng chỉ là phê bình, rút kinh nghiệm. Đây là một trong những nguyên nhân rất quan trọng của tình trạng vi phạm pháp luật trong hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP. Ở nước ta, cho đến nay, Tòa án không có quyền xét xử các VBQPPL bị cho là trái pháp luật làm thiệt hại quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân như quy định của nhiều nước trên thế giới. Và đây cũng là một trong những nguyên nhân của các vi phạm pháp luật trong hoạt động ban hành VBQPPL ở nước ta không được xử lý triệt để, ..v.v. Những phân tích ở trên cho thấy, công tác quan trọng này của CQĐP phải tiếp tục được đổi mới, hoàn thiện. Việc nghiên cứu một cách toàn diện về thẩm quyền, thủ tục cũng như tính hợp pháp, tính hợp lý, xử lý VBQPPL của CQĐP bị khiếm khuyết và đưa ra các kiến nghị pháp luật để hoàn thiện là việc làm mang tính cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn, góp phần đảm bảo “pháp luật vừa là công cụ để nhà nước quản lý xã hội, vừa là công cụ để nhân dân kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước”5. Nếu như thời gian trước đây có ý kiến cho rằng xây dựng pháp luật đặt nặng mục đích “đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội bằng pháp luật” thì với sự phát triển của xã hội hiện nay, với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thì có lẽ mục đích đáp ứng yêu cầu của xã hội, phục vụ người dân phải được ưu tiên hàng đầu6. Vì vậy, nâng cao chất lượng và hiệu quả thi hành VBQPPL của CQĐP cũng là một trong những yêu cầu cần phải đặt ra. Với những lý do trên, nghiên cứu sinh quyết định chọn: Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương” làm chủ đề nghiên cứu. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 2.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích của luận án là làm rõ cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và thực trạng việc thực Đảng Cộng sản Việt Nam (2015), Văn kiện Hội Nghị lần thứ mười Ban chấp hành trung ương khóa XI, Tài liệu lưu hành nội bộ, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, tr.62 6 Bộ Tư pháp và Dự án phát triển lập pháp quốc gia tại Việt Nam (NLD), “Báo cáo khảo sát đánh giá thi hành Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 và Luật ban hành VBQPPL năm 2008”, tr.92 5 4 hiện pháp luật về thẩm quyền, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP; về các yêu cầu đối với VBQPPL của CQĐP cũng như hậu quả của việc không tuân thủ các yêu cầu đối với VBQPPL của CQĐP, từ đó đưa ra các kiến nghị, đề xuất nhằm đổi mới, hoàn thiện pháp luật góp phần nâng cao chất lượng VBQPPL của CQĐP. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Trên cơ sở các mục đích đã được xác định như trên, luận án có nhiệm vụ: Một là, để làm sáng tỏ những vấn đề về VBQPPL của CQĐP, người nghiên cứu cần phải xem xét xuất phát từ vị trí, tính chất của CQĐP trong tổ chức bộ máy nhà nước đơn nhất Việt Nam; nghiên cứu khái niệm, đặc điểm, vai trò, hình thức của VBQPPL của CQĐP, thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQĐP để từ đó đưa ra các nhận xét, đánh giá và đưa ra các kiến nghị để hoàn thiện pháp luật về vấn đề này. Hai là, nghiên cứu, đánh giá thực trạng quy định của pháp luật về thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP; nhận diện những bất cập, vướng mắc trong quy định của pháp luật dẫn đến những bất cập trong thực tiễn thi hành và đề xuất các kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật. Ba là, xây dựng các tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp, tính hợp lý trong VBQPPL của CQĐP cũng như xác định các hậu quả pháp lý khi VBQPPL của CQĐP không đáp ứng được các yêu cầu này. Đồng thời đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm đáp ứng và thực hiện tốt các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý của VBQPPL do CQĐP ban hành. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Luận án nghiên cứu lý thuyết và thực tiễn các quy định của pháp luật về thẩm quyền, thủ tục xây dựng ban hành VBQPPL của CQĐP các cấp ở Việt Nam hiện nay cũng như các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBPPL của CQĐP và hậu quả của việc không tuân thủ các yêu cầu này. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Pháp luật điều chỉnh VBQPPL của CQĐP có phạm vi rất rộng, bao gồm nhiều vấn đề khác nhau từ thẩm quyền, thủ tục xây dựng ban hành cho đến cơ chế giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản, ... Tuy nhiên, luận án chỉ giới hạn nghiên cứu trong khuôn khổ pháp luật về khái niệm, đặc điểm, vai trò và hình thức VBQPPL của CQĐP; về thủ tục xây dựng và ban hành nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND các cấp; yêu cầu tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBQPPL của CQĐP cũng như hậu quả của việc không tuân thủ các yêu cầu này. Lý do để tác giả luận án lựa chọn ba mảng vấn đề này nghiên cứu là vì cho rằng khi nghiên cứu về VBQPPL nói chung và VBQPPL của CQĐP nói riêng thì đâylà những nội dung mang tính chất cơ bản nhất. Đề cập tới VBQPPL đầu tiên phải trả lời được chủ thể nào có thẩm quyền ban hành. Việc quy định chủ thể có thẩm quyền ban hành luôn gắn với nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể đó trong tổ chức bộ máy nhà nước. Để ban hành được văn bản phải tuân theo quy trình thống nhất đã được pháp luật quy định với các giai đoạn, các bước 5 khác nhau được sắp xếp một cách logic và khoa học. Sau khi văn bản được ban hành theo thủ tục thì tiếp sau đó là khâu xử lý tức là xem xét hậu quả pháp lý của văn bản. Để kiểm tra, xử lý văn bản phải dựa trên các yêu cầu nhất định với các tiêu chí cụ thể và tính hợp pháp, tính hợp lý của văn bản là hai yêu cầu cơ bản đặt ra khi đánh giá chất lượng. Về không gian nghiên cứu: Mặc dù, tên luận án với chủ đề là “VBQPPL của CQĐP” nhưng luận án chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu các VBQPPL của CQĐP ở Việt Nam, không nghiên cứu VBQPPL của CQĐP của các quốc gia khác như một mảng riêng. Việc đề cập tới văn bản pháp luật của CQĐP của các quốc gia khác trong luận án chỉ nhằm so sánh, đối chiếu để làm rõ các điểm tương đồng hoặc khác biệt của VBQPPL của CQĐP nước ta so với văn bản pháp luật của các quốc gia khác. Về thời gian nghiên cứu: Thời gian nghiên cứu của đề tài bắt đầu từ năm 1997 trở đi (sau khi Luật Ban hành VBQPPL đầu tiên năm 1996 có hiệu lực), trong đó tập trung vào giai đoạn từ sau khi Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 được ban hành. 4. Những điểm mới của luận án Luận án là công trình nghiên cứu một cách hệ thống, toàn diện các vấn đề liên quan đến hoạt động xây dựng, ban hành, xử lý VBQPPL của HĐND và UBND. Luận án là công trình tuy không có “đột phá” nổi bật về lý luận nhưng có nhiều điểm mới: Một là, hệ thống hóa được những vấn đề lý luận và thực tiễn trong xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP. Hai là, luận án đã đưa ra được khái niệm về VBQPPL, VBQPPL của CQĐP, nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND; Ba là, đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định pháp lý liên quan đến thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQĐP như: kiến nghị về việc trao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh và cấp huyện; không giao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho HĐND và UBND cấp huyện và cấp xã, .v.v. Bốn là, đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định pháp lý liên quan đến thủ tục xây dựng ban hành VBQPPL của CQĐP như kiến nghị về áp dụng thủ tục rút gọn trong lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; kiến nghị về công tác thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến góp ý đối với VBQPPL của CQĐP, .v.v . Năm là, luận án đã có những kết luận khoa học về lý luận về “Nguyên tắc pháp quyền trong việc xem xét tính hợp pháp và tính hợp lý đối với VBQPPL của CQĐP” cũng như “Xử lý xung đột giữa yêu cầu hợp pháp và yêu cầu hợp lý”. Nếu VBQPPL của CQĐP khi ban hành chỉ quan tâm ưu tiên tính hợp hiến, hợp pháp hơn tính hợp lý của văn bản thì chính là biểu hiện của nguyên tắc pháp chế còn để được gọi là pháp quyền thì cần phải quan tâm đồng bộ với tính hợp lý của nó. Nguyên tắc pháp quyền yêu cầu các VBQPPL của CQĐP phải đáp ứng được những yêu cầu khách quan của xã hội, đồng thời cũng phải thể hiện các giá trị tiến bộ xã hội như tự do, công bằng, bảo đảm và bảo vệ các quyền con người. 6 5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án Luận án là công trình khoa học nghiên cứu một cách có hệ thống về VBQPPL của CQĐP, đưa ra được một số khái niệm mới như VBQPPL của CQĐP, nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND; hoặc làm mới một số khái niệm như VBQPPL; Những kiến nghị, đề xuất trong luận án có giá trị tham khảo cho các cơ quan chức năng, người có thẩm quyền để tiến hành sửa đổi các quy định của pháp luật hiện hành về thẩm quyền, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP cho phù hợp; đồng thời có thể áp dụng trong việc đề xuất, chuẩn bị, thông qua các nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND các cấp. Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong giảng dạy và học tập cho giảng viên, sinh viên chuyên ngành luật cũng như dùng làm tài liệu tham khảo cho các cán bộ làm công tác thực tiễn liên quan đến công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của CQĐP. 6. Kết cấu của luận án Ngoài phần Mở đầu, Tổng quan nghiên cứu, Danh mục công trình khoa học liên quan đến luận án đã được công bố, Danh mục tài liệu tham khảo và các Phụ lục, phần nội dung của Luận án bao gồm 3 chương sau đây: Chương 1: Khái niệm, đặc điểm, vai trò và hình thức văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương Chương 2: Thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương Chương 3: Các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương và hậu quả không tuân thủ các yêu cầu đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. 7 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA LUẬN ÁN CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU 1. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1. Tình hình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương Nghiên cứu về VBQPPL của CQĐP phải bắt đầu bằng việc làm sáng tỏ bản chất, vị trí, tính chất pháp lý của CQĐP ở Việt Nam, đó chính là hệ thống tri thức khoa học về tổ chức CQĐP. Bởi lẽ vấn đề tổ chức và hoạt động của CQĐP có ý nghĩa quyết định đến phương thức hoạt động của các cơ quan này. Cuốn sách Đổi mới nội dung hoạt động của các cấp chính quyền địa phương trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, do TS. Nguyễn Hữu Đức và ThS. Đinh Xuân Hà làm chủ biên, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia (NXB CTQG) xuất bản năm 2006 được coi là một đóng góp mới vào hệ thống tri thức khoa học về CQĐP. Với 4 chương, các tác giả đã trình bày khái quát quá trình hình thành các cấp hành chính và điều chỉnh quy mô các đơn vị hành chính địa phương; phân tích sự đòi hỏi của nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế đối với các cấp CQĐP; đề xuất giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động và cơ chế vận hành của CQĐP đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế. Sách chuyên khảo Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay do TS. Nguyễn Văn Cương, Viện Khoa học pháp lý- Bộ Tư pháp (chủ biên) được NXB CTQG - Sự thật xuất bản năm 2014 đã cung cấp cho người đọc những nét khái quát nhất những vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về CQĐP, vấn đề phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương, đề xuất các phương án thiết kế mối quan hệ này cho phù hợp với bối cảnh, tình hình mới của Việt Nam. Đây là những tài liệu tham khảo rất hữu ích cho tác giả luận án khi tìm hiểu về lịch sử hình thành, phát triển CQĐP ở Việt Nam để từ đó xác định được vai trò của các cơ quan này trong tổ chức bộ máy nhà nước. Ở phạm vi hẹp hơn, cuốn sách Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương của tác giả Trương Đắc Linh do NXB CTQG phát hành năm 2003 là tài liệu có giá trị tham khảo tốt. Trong cuốn sách này tác giả trình bày về vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp, pháp luật ở địa phương; sự khác nhau về nhiệm vụ quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan CQĐP các cấp trong việc bảo đảm thi hành cũng như thực trạng hoạt động của CQĐP trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, .... Ngoài ra còn có nhiều bài báo khoa học đăng trên các tạp chí chuyên ngành tuy không đề cập trực tiếp đến vấn đề luận án nghiên cứu nhưng có giá trị tham khảo tốt như bài Về xu hướng phát triển của bộ máy chính quyền địa phương nước ta của tác giả Vũ Thư đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6, 2004. Bài viết trình bày một số vấn đề của bộ máy CQĐP truyền thống ở Việt Nam, được tổ chức và hoạt động theo quy định của Sắc lệnh số 63-SL ngày 23/11/1945, Sắc lệnh số 77-SL ngày 23/11/1945 và các bản Hiến pháp 8 Việt Nam từ năm 1946 đến năm 2001, các luật về tổ chức CQĐP, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983, 1989, 1994 và năm 2003. Đồng thời, bài viết cũng đưa ra dự đoán về xu hướng phát triển của bộ máy CQĐP theo tinh thần của Đảng cũng như các quy định của pháp luật để tổ chức mô hình CQĐP phù hợp và hoạt động hiệu quả hơn. Bên cạnh những công trình khoa học nêu trên của các tác giả trong nước thì cũng có nhiều công trình khác của các tác giả nước ngoài tuy không đề cập trực tiếp đến vấn đề luận án nghiên cứu nhưng vẫn có giá trị tham khảo tốt như cuốn sách Chính quyền địa phương và các vấn đề đô thị trong viễn cảnh quốc tế (Local Government and Urban Affairs in International Perspective) do Joachim Jens Hesse (chủ biên), Nhà xuất bản Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden in năm 1991. Các tác giả của cuốn sách đã tập trung phân tích sự hình thành, phát triển của các CQĐP, các vấn đề đặt ra đối với đô thị trong viễn cảnh quốc tế của 20 quốc gia công nghiệp phát triển trên thế giới như Mỹ, Anh, Pháp, ... Những nội dung về VBQPPL của CQĐP ít hoặc không được đề cập đến trong các bài viết. Hoặc trong cuốn Nhà nước và chính quyền địa phương - “State and Local Government” của hai tác giả Ann Bownman và Richarch Kearney in năm 2011đã trình bày mô hình CQĐP và kinh nghiệm phân quyền giữa các cấp CQĐP ở Hoa Kỳ. Các tác giả đề cập đến các vấn đề cơ bản như thẩm quyền quản lý- chức năng của CQĐP, tài chính, nhân sự, cơ cấu tổ chức bộ máy, quy trình ra quyết định, … 1.2. Tình hình nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở Việt Nam Xây dựng, ban hành và thực hiện VBQPPL của CQĐP có chất lượng và hiệu quả trong những năm gần đây đã trở thành một nhu cầu cấp thiết. Vì vậy, luôn là vấn đề thu hút sự quan tâm của nhà lập pháp và những người nghiên cứu. Có thể sắp xếp nhóm các công trình nghiên cứu có đề cập đến VBQPPL của CQĐP đã được thực hiện ở Việt Nam trong thời gian qua như sau: 1.2.1. Về khái niệm, đặc điểm VBQPPL của CQĐP Trước thời điểm năm 1996, trong hệ thống pháp luật nước ta khái niệm VBQPPL không được quy định mà chỉ xác định về tên gọi và vai trò của văn bản pháp luật do mỗi cơ quan nhà nước ban hành. Còn trong giới nghiên cứu khoa học pháp lý, khái niệm này cũng bắt đầu được chú ý nhưng lại không thống nhất với nhau 7. Đến năm 1996, Quốc hội thông qua Luật Ban hành VBQPPL nhưng luật này chủ yếu chỉ quy định về thẩm quyền, thủ tục ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương còn thẩm quyền, thủ tục ban hành VBQPPL của CQĐP chỉ nêu “do pháp luật quy định” tại điều 19. Năm 2004, Quốc hội đã ban hành một đạo luật để điều chỉnh về hoạt động quan trọng này của CQĐP. Từ sau khi có hai Luật này, VBQPPL nói chung và VBQPPL của CQĐP đã được định nghĩa. 7 Nguyễn Cửu Việt (1998), “Khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 11 9 Các tác giả của cuốn sách Bình luận Luật Ban hành VBQPPL được NXB Tư pháp ấn hành sau khi Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 2002 với sự hỗ trợ của Văn phòng UNDP, dự án VIE 02/015 cho rằng để nhận biết một văn bản là VBQPPL thì dấu hiệu quan trọng là văn bản đó phải chứa đựng quy phạm pháp luật (QPPL). Tác giả Nguyễn Cửu Việt có 03 bài viết liên quan đến vấn đề này là: bài Khái niệm về VBQPPL đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 11 năm 1998; bài Khái niệm VBQPPL (tiếp theo) và hệ thống VBQPPL đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 51 năm 2005 và bài Trở lại khái niệm VBQPPL đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 4 năm 2007. Trong các bài viết này, tác giả đã phân tích, phê phán, bình luận về cách diễn đạt một cách không chuẩn xác, diễn nôm trong định nghĩa VBQPPL, đồng thời, tác giả cũng đưa ra yêu cầu, đề xuất về khái niệm VBQPPL như “VBQPPL là một hình thức ghi nhận kết quả sự thể hiện ý chí của các chủ thể có thẩm quyền ...”, đưa ra một số giải pháp nhằm đảm bảo sự thống nhất của hệ thống pháp luật. Trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 7 năm 2010, tác giả Nguyễn Minh Đoan với bài viết VBQPPL và quy định của pháp luật thực định Việt Nam về VBQPPL đã nhấn mạnh hai dấu hiệu đặc trưng cơ bản nhất của VBQPPL là “do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện” và “có chứa quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung”. Theo tác giả, những dấu hiệu còn lại không quan trọng và không mang tính bắt buộc như trình tự, thủ tục ban hành và hình thức của văn bản tuân theo quy định pháp luật,... Từ đó, tác giả đề xuất khi định nghĩa VBQPPL các nhà lập pháp Việt Nam chỉ cần chỉ rõ hai dấu hiệu bắt buộc như trên là đủ. Gần đây cũng có một số bài báo đăng trên các tạp chí chuyên ngành có đề cập đến khái niệm VBQPPL. Trong đó nổi bật là là 03 bài viết của tác giả Đoàn Thị Tố Uyên: bài Bàn về khái niệm VBQPPL đăng trên Tạp chí Luật học số 2 năm 2004; bài Khái niệm VBQPPL nhìn từ góc độ lý luận và thực tiễn đăng trên tạp chí Tạp chí Luật học số 11 năm 2009; bài Yêu cầu cần có khái niệm mới về VBQPPL trong kỷ yếu “Luật mới về VBQPPL” tại Hội thảo về Dự án Luật ban hành VBQPPL do Bộ Tư pháp tổ chức tại Hà Nội vào tháng 3 năm 2014. Trong các bài viết này, tác giả đã phân tích, bàn luận để làm rõ hơn khái niệm VBQPPL trong pháp luật hiện hành để từ đó đề xuất đưa ra khái niệm VBQPPL mới cả ở góc độ lý luận và thực tiễn. Cũng đề cập đến khái niệm VBQPPL, gần đây trên Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 8 năm 2015 có bài viết Tiếp tục trao đổi về khái niệm VBQPPL của tác giả Nguyễn Đặng Phương Truyền. Trong bài viết này, tác giả đã phân tích các quan điểm của các tác giả khác nhau khi đề cập đến khái niệm VBQPPL cũng như phân tích khái niệm VBQPPL trong quy định của pháp luật hiện hành để từ đó đưa ra kiến nghị, yêu cầu của khái niệm VBQPPL,.... Bên cạnh đó cũng có một số công trình nghiên cứu của các tác giả khác như Trương Đắc Linh với luận văn thạc sĩ luật học Văn bản của CQĐP bảo vệ năm 1996 tại Viện Nghiên cứu nhà nước và pháp luật; đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường Hoạt động ban hành văn bản pháp lý của CQĐP: Lý luận và thực tiễn, bảo vệ năm 2000; Hoạt động ban hành văn 10 bản pháp lý của CQĐP với việc đảm bảo quyền con người, quyền công dân năm 2012 tại Trường Đại học Luật TP.HCM. Trong các công trình có tính kế thừa nhau này của cùng một người, tác giả đã trình bày hệ thống về văn bản của CQĐP nói chung và văn bản pháp lý do cơ quan này ban hành nói riêng. Ngoài ra còn có một số công trình khác tiếp tục thể hiện sự trăn trở của các nhà khoa học về khái niệm, tiêu chí xác định VBQPPL được đăng trên các tạp chí chuyên ngành. 1.2.2. Về thẩm quyền và thủ tục ban hành VBQPPL của CQĐP Năm 1998, Bộ Tư pháp thực hiện đề tài nghiên cứu khoa học về Quy trình ban hành VBQPPL thuộc dự án VIE/94/003. Báo cáo tổng kết đề tài đã nêu ra những vấn đề cơ bản của quy trình soạn thảo VBQPPL như quyền sáng kiến văn bản; các nguyên tắc chỉ đạo trong việc soạn thảo VBQPPL; công tác lập chương trình sáng kiến, soạn thảo, thẩm định dự thảo văn bản,.... Những nội dung cơ bản của đề tài này có ý nghĩa lý luận quan trọng trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL nói chung và có giá trị tham khảo giúp cho tác giả khi thực hiện đề tài của mình về quy trình ban hành VBQPPL của CQĐP nói riêng. Cuốn sách Quy trình xây dựng, ban hành và kiểm tra VBQPPL của tác giả Dương Bạch Long do NXB CTQG ấn hành năm 2007 đã phân tích những nội dung cơ bản về VBQPPL như chủ thể có thẩm quyền, hình thức văn bản, hiệu lực văn bản, hoạt động kiểm tra giám sát, xử lý VBQPPL,.... đặc biệt tác giả đã đưa ra được quy trình soạn thảo VBQPPL của từng cơ quan nhà nước. Do đó, đây cũng là một cuốn sách có giá trị tham khảo tốt. Liên quan trực tiếp đến thẩm quyền, thủ tục ban hành VBQPPL của CQĐP đầu tiên phải kể đến chuyên đề Bàn về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành VBQPPL của CQĐP của Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp), số 3 năm 1999. Trong chuyên đề này, các tác giả đã phân tích, bình luận, đánh giá về thẩm quyền cũng như thủ tục ban hành VBQPPL của CQĐP8. Luận văn thạc sĩ của Hoàng Minh Hà với chủ đề: “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về VBQPPL của CQĐP ở Việt Nam hiện nay” bảo vệ năm 2004 tại Trường Đại học Luật Hà Nội đã phân tích những vấn đề lý luận, pháp lý về VBQPPL của CQĐP như đối tượng điều chỉnh, phân loại, thẩm quyền, trình tự ban hành, hiệu lực, thực tiễn ban hành; tác giả cũng đã đưa ra được những phương hướng và giải pháp để đổi mới hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP. Tuy nhiên, nếu nhìn một cách tổng thể thì luận văn này cũng chỉ mới trình bày ở mức độ khái quát chung, chưa đưa ra được những điểm đặc thù, khác biệt của VBQPPL do CQĐP ban hành với VBQPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương trong hệ thống VBQPPL chung ở Việt Nam hiện nay. Năm 2008, tác giả Hà Quang Thanh bảo vệ thành công đề tài luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý hành chính công tại Học viện Hành chính về Hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện văn bản của CQĐP cấp tỉnh. Trong đề tài, tác giả đã trình bày những vấn đề lý luận và pháp lý của hoạt động ban hành và thực hiện văn bản của CQĐP cấp tỉnh. Mặc dù đề tài này không đề cập tới toàn Xem thêm: Bộ Tư pháp (Viện nghiên cứu khoa học pháp lý, 1999), Thông tin khoa học pháp lý số chuyên đề: Bàn về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương, số 3/1999. 8 11 bộ hoạt động ban hành văn bản của CQĐP nói chung mà chỉ đề cập tới một cấp chính quyền – cấp tỉnh nhưng đây là tài liệu tham khảo tốt cho tác giả bởi vì nó có sự đóng góp một phần lý luận và thực tiễn quan trọng trong quá trình nghiên cứu tổng thể về VBQPPL của CQĐP nói chung mà trong đó cấp tỉnh là một bộ phận cấu thành hết sức quan trọng. Ngoài các công trình khoa học nêu trên, còn có rất nhiều các bài báo được đăng tải trên các tạp chí khoa học, các Kỷ yếu hội thảo có nội dung liên quan đến thẩm quyền, thủ tục ban hành VBQPPL nói chung và VBQPPL của CQĐP nói riêng như bài viết Về thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND và UBND của tác giả Phạm Tuấn Khải, in trong Tài liệu Hội thảo khoa học cấp Bộ: Xác định tiêu chí phân loại thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP” do Bộ Tư pháp tổ chức ngày 22/1/2010. Trong bài viết này, tác giả đã đề cập đến thẩm quyền của HĐND và UBND trong việc ban hành VBQPPL và đưa ra một số kiến nghị về vấn đề này cũng như yêu cầu phải tăng cường tính minh bạch của quy trình, thủ tục xây dựng văn bản pháp luật. Trong bài viết “ Bàn về thẩm quyền và quy trình ban hành VBQPPL của các cấp CQĐP” đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 156 năm 2001, tác giả Đào Đoan Hùng đã phân tích về công tác soạn thảo văn bản, về thực trạng ban hành VBQPPL cũng như những nguyên nhân và giải pháp cụ thể để có cơ sở khoa học cho việc xây dựng Luật ban hành VBQPPL của các cấp CQĐP. Bài “Thẩm quyền ban hành văn bản của CQĐP” của tác giả Trương Hồng Hải trong Kỷ yếu hội thảo: Quyền lập pháp, lập quy và ủy quyền lập pháp do Bộ Tư pháp tổ chức tại Hà Nội, tháng 3 năm 2014. Trong bài viết, tác giả đã đề cập tới vấn đề cần phải xác định rõ thẩm quyền ban hành VBQPPL trong hoạt động quản lý của CQĐP cũng như thẩm quyền về hình thức và nội dung của mỗi loại VBQPPL do CQĐP ban hành. Ngoài các bài viết tiêu biểu trên đây, còn có một số các công trình, bài viết khác có liên quan đến vấn đề này như bài Tổ chức hợp lý CQĐP và điều chỉnh thẩm quyền ban hành VBQPPL của tác giả Hoàng Thị Ngân đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 20, năm 2010, Bài Hoàn thiện thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND và UBND các cấp của tác giả Đoàn Thị Tố Uyên đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề tháng 7/2013.,. 1.2.3. Về các yêu cầu đối với VBQPPL của CQĐP và hậu quả của việc không tuân thủ tính hợp pháp và tính hợp lý trong VBQPPL của CQĐP Nghiên cứu về tính hợp pháp và tính hợp lý của VBQPPL nói chung thì có nhiều tài liệu đề cập đến, trong đó đầu tiên phải nhắc tới giáo trình Luật Hành chính Việt Nam do NXB CTQG - Sự thật in năm 2013 của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt . Đây là công trình nghiên cứu khá cụ thể về tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định quản lý nhà nước. Tác giả Vũ Thư với bài viết Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó đăng trong Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 1, năm 2003 đã phân tích rất cụ thể về các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản pháp luật. Một VBQPPL có chất lượng phải đáp ứng được yêu cầu cả về tính hợp pháp và tính hợp lý. Tuy nhiên, cũng có một số công trình chỉ nghiên cứu về một yêu cầu hợp pháp hoặc 12 hợp lý của VBQPPL như bài viết Căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính của tác giả Nguyễn Văn Quang đăng trên Tạp chí Luật học số 11, năm 2013 hoặc bài viết Bàn về những nghịch lý trong việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành luật của Cao Vũ Minh trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 2, năm 2012. Những bài viết này chỉ đề cập tới yêu cầu về tính hợp pháp mà không nghiên cứu về tính hợp lý của văn bản. Một số bài viết khác thì lại quan tâm về về tính hợp lý của văn bản như cuốn Những cơ sở khoa học và lý luận về quản lý nhà nước xã hội chủ nghĩa của Trường Hành chính trung ương do NXB Sự Thật phát hành năm 1988 có đề cập một cách gián tiếp về tính hợp lý của một VBQPPL tại trang 24 hoặc trong bài viết Luận bàn về tính hợp lý của VBQPPL đăng trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật số 3, 2008, tác giả Hoàng Minh Hà cho rằng: “tính hợp lý là một trong những tiêu chí quan trọng làm cho một VBQPPL mang tính quy phạm có sức sống mãnh liệt”9. Bên cạnh đó, cũng có một số bài viết nghiên cứu về mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của VBQPPL như bài viết Tính hợp pháp và tính hợp lý trong quyết định quản lý nhà nước của UBND của Cao Vũ Minh trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số tháng 7 năm 2010. Tại trang 32 tác giả khẳng định tính hợp pháp và tính hợp lý có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Năm 2008, tác giả Bùi Thị Đào cho rằng “Tính hợp pháp và tính hợp lí của văn bản pháp luật vừa có sự thống nhất, vừa có sự độc lập tương đối. Sở dĩ như vậy vì đó là hai tiêu chuẩn đánh giá chất lượng của văn bản xuất phát từ những góc độ khác nhau”10 thể hiện trong bài viết Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lí của quyết định hành chính đăng trên Tạp chí Luật học số 2. Ngoài ra, tác giả này còn có một cuốn sách chuyên khảo về “Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính” do NXB CTQG ấn hành năm 2015 đã đi sâu phân tích các tiêu chí về tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính, đặc biệt là các quyết định hành chính mang tính quy phạm. Cuốn sách này là tài liệu tham khảo tốt cho tác giả khi nghiên cứu về VBQPPL của CQĐP. VBQPPL của CQĐP phải đáp ứng được cả hai yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý nhưng vì rất nhiều những lý do khác nhau mà có nhiều địa phương đã ban hành ra những văn bản không đáp ứng được các tiêu chuẩn này. Vì vậy, chúng cần phải được xử lý tức là phải bị áp dụng các biện pháp chế tài pháp lý. Liên quan đến vấn đề này đầu tiên phải kể đến cuốn Xử lý văn bản quản lý hành chính nhà nước khiếm khuyết của tác giả Nguyễn Thế Quyền do NXB CTQG Hà Nội xuất bản năm 2009. Trong cuốn sách này, tác giả đề cập đến việc cần nâng cao chất lượng hệ thống văn bản quản lý nhà nước nói chung, xử lý văn bản quản lý nhà nước nói riêng. Hoặc nghiên cứu cụ thể về các biện pháp chế tài pháp lý đối với VBQPPL của CQĐP bị khiếm khuyết có thể nhắc tới các bài viết của tác giả Hoàng Hoàng Minh Hà (2008), “Luận bàn về tính hợp lý của VBQPPL”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 3. Bùi Thị Đào (2008), “Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính”, Tạp chí Luật học, số 2. 9 10 13 Thị Ngân và tác giả Nguyễn Cửu Việt về các biện pháp hủy bỏ hoặc bãi bỏ. Trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 6, năm 2005, trong bài viết VBQPPL: hủy bỏ hoặc bãi bỏ, tác giả Hoàng Thị Ngân cho rằng khác với quyền “bãi bỏ”, quyền “hủy bỏ” có hàm ý là áp dụng đối với các văn bản đã không có hiệu lực từ lúc ban hành; còn trong bài viết Các yếu tố cấu thành và tính hệ thống của thẩm quyền trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 9, năm 2005, tại trang 8, tác giả Nguyễn Cửu Việt nhấn mạnh: ““hủy bỏ” là coi như văn bản bị hủy bỏ chưa từng tồn tại, còn “bãi bỏ” là văn bản đã từng tồn tại và có hiệu lực”, đồng thời có đề cập tới biện pháp sửa đổi, bổ sung. Còn khi nghiên cứu về biện pháp “đình chỉ” có thể nghiên cứu quan điểm của tác giả Nguyễn Thế Quyền trong bài viết Hoàn thiện các quy định về xây dựng pháp luật trong Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 15, năm 2009. Hoặc gần đây, trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 12 năm 2012 tác giả Cao Vũ Minh có bài bình luận về biện pháp xử lý “đính chính” quy định trong Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/04/2010 về kiểm tra và xử lý VBQPPL với câu hỏi cần phải giải quyết “Đính chính VBQPPL - Biện pháp xử lý khiếm khuyết hay sự lạm quyền?” Sự ra đời của một VBQPPL của CQĐP có thể có tác động, ảnh hưởng rất lớn đến các quyền, lợi ích hợp pháp của các đối tượng thụ hưởng văn bản đó. Vì vậy, phải đặt ra vấn đề trách nhiệm của các chủ thể ở địa phương có quyền ban hành VBQPPL. Thể hiện quan điểm của mình trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 5, năm 2003, tác giả Hoàng Thị Ngân với bài viết Trách nhiệm về ban hành VBQPPL sai trái đã nhấn mạnh: “Cơ quan ban hành cũng như cơ quan tham mưu, soạn thảo, thẩm định VBQPPL sai trái phải chịu trách nhiệm kỷ luật, thậm chí là trách nhiệm hình sự nếu gây ra hậu quả nghiêm trọng”. Tác giả Nguyễn Ngọc Điện đã thể hiện sự đồng ý với quan điểm này thông qua bài viết Trách nhiệm vật chất do hoạt động lập quy đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 126 năm 2008. Tác giả cho rằng cần phải có chế tài đối với cá nhân, tổ chức khi ban hành văn bản không phù hợp, đồng thời cá nhân, tổ chức ban hành văn bản sai trái phải có trách nhiệm bồi thường thiệt hại về vật chất hay về tinh thần cho những đối tượng có liên quan chịu thiệt hại từ các văn bản đó. 1.3. Tình hình nghiên cứu của các tác giả ngoài nước và các tác giả trong nước về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở nước ngoài. Ở nhiều quốc gia trên thế giới quan niệm về VBQPPL của địa phương được tiếp cận khá thực tế như thường là thông qua việc phân tích các vấn đề đang tồn tại ở địa phương, CQĐP sẽ đưa ra các dịch vụ và phương tiện để giải quyết và trong đó VBQPPL được coi như là một công cụ điều chỉnh cách xử sự của chủ thể nhằm mục đích đảm bảo an ninh trật tự, sự thuận lợi và thịnh vượng chung của cộng đồng11. 1.3.1. Về khái niệm, đặc điểm của VBQPPL của CQĐP 11 Xem: Understanding the basic of local agencies decisions making, 2009, by The Institut for Local Goverment, [httt://www.ca-ilg.org/sites/main/files/file-attachments/2009-LocalGovtDecMaking-w.pdf]
- Xem thêm -