Tài liệu Vai trò giám sát của quốc hội đối với việc thực hiện công ước quốc tế xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc (cerd) của việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT HOÀNG THỊ THANH HOA VAI TRÕ GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI ĐỐI VỚI VIỆC THỰC HIỆN CÔNG ƢỚC QUỐC TẾ XÓA BỎ MỌI HÌNH THỨC PHÂN BIỆT CHỦNG TỘC (CERD) CỦA VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội, 2020 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT HOÀNG THỊ THANH HOA VAI TRÕ GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI ĐỐI VỚI VIỆC THỰC HIỆN CÔNG ƢỚC QUỐC TẾ XÓA BỎ MỌI HÌNH THỨC PHÂN BIỆT CHỦNG TỘC (CERD) CỦA VIỆT NAM Chuyên ngành: Luật Quốc tế Mã số: 8380101.06 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: GS.TS. Nguyễn Bá Diến Hà Nội, 2020 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Hoàng Thị Thanh Hoa i MỤC LỤC Trang phụ bìa LỜI CAM ĐOAN ...................................................................................................... i DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT....................................................................................v PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................1 CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN ............................................................................13 1.1. Khái niệm giám sát của Quốc hội ......................................................................13 1.2. Điều ước quốc tế và những quy định liên quan .................................................14 1.2.1. Điều ước quốc tế .............................................................................................14 1.2.2. Khái niệm “Thực hiện điều quốc tế”...............................................................14 1.3. Chủng tộc, người dân tộc thiểu số, người bản địa - các khái niệm liên quan..............16 1.3.1. Chủng tộc ........................................................................................................16 1.3.2. Dân tộc, dân tộc thiểu số (national/ethnic minorities) ....................................19 1.3.3. Dân tộc bản địa................................................................................................21 1.3.4. Khái niệm “Bình đẳng” và “Phân biệt đối xử” ...............................................21 1.4. Công ước về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc (Công ước ICERD) và sự tham gia của Việt Nam .........................................................................................27 1.4.1. Sự ra đời của Công ước ...................................................................................28 1.4.2. Công ước ICERD. ...........................................................................................29 1.4.3. Thực trạng thực thi công ước ICERD và những khó khăn, thách thức ..........35 1.4.4. Vấn đề “phân biệt chủng tộc” ở Việt Nam .....................................................40 CHƢƠNG 2. GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI TRONG VIỆC THỰC HIỆN CÔNG ƢỚC ICERD CỦA VIỆT NAM, KINH NGHIỆM GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI MỘT SỐ NƢỚC TRÊN THẾ GIỚI ................................................42 2.1. Giám sát thực hiện Điều ước quốc tế của Quốc hội Việt Nam theo pháp luật hiện hành ...................................................................................................................42 2.1.1. Vai trò và ý nghĩa của việc giám sát thực hiện điều ước quốc tế của Quốc hội .....42 2.1.2. Thẩm quyền giám sát thực hiện Điều ước quốc tế của Quốc hội ...................45 2.1.3. Hệ quả pháp lý của hoạt động giám sát của Quốc hội và các thiết chế giám sát ii của Quốc hội đối với thực hiện các điều ước quốc tế ...............................................47 2.1.4. Việc giám sát của Quốc hội Việt Nam trong thực hiện Công ước ICERD ....50 2.2. Giám sát việc thực hiện điều ước quốc tế của một số quốc gia trên thế giới về vấn đề dân tộc, dân tộc thiểu số ................................................................................55 2.1.1. Ban hành luật chuyên ngành về lĩnh vực dân tộc thiểu số trong thực thi Công ước ICERD ................................................................................................................55 2.2.2. Các quốc gia không có luật chuyên ngành về lĩnh vực dân tộc thiểu số ........60 CHƢƠNG 3. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM VÀ NHỮNG KIẾN NGHỊ ................................................................67 3.1. Cơ chế thực hiện Công ước ICERD ...................................................................67 3.1.1. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ............................................................67 3.1.2. Thiết chế ..........................................................................................................70 3.2.2. Các chương trình mục tiêu quốc gia ban hành theo Nghị quyết của Quốc hội ......71 3.2.3. Chính phủ ban hành các chính sách triển khai các Nghị quyết của Quốc hội .......74 3.2.4. Kết quả thực hiện ............................................................................................74 3.3. Hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam về việc thực hiện Công ước ICERD .......................................................................................................................76 3.3.1. Các hình thức giám sát ....................................................................................76 3.3.2. Giám sát thực hiện nghĩa vụ thành viên của Công ước ICERD .....................83 3.3.3. Giám sát thực hiện các Nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ..84 3.3.4. Giám sát thực hiện các kiến nghị của Ủy ban CERD .....................................87 3.3.5. Kết luận ...........................................................................................................90 3.4. Kiến nghị giải pháp nâng cao chất lượng giám sát của Quốc hội trong việc thực hiện các quy định của Công ước ICERD ..................................................................92 3.4.1. Nâng cao hiệu lực của Công ước ICERD bằng việc giãn thời gian thực hiện báo cáo quốc gia ........................................................................................................93 3.4.2. Hoàn thiện khung pháp lý về hoạt động giám sát ...........................................95 3.4.3. Tăng cường tổ chức hoạt động giám sát thực hiện các điều ước quốc tế về quyền con người trong đó có Công ước ICERD .......................................................97 iii 3.4.4. Rõ ràng, minh bạch trong tổ chức thực hiện giám sát thực hiện Công ước ICERD.....................................................................................................................100 KẾT LUẬN ............................................................................................................102 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................104 PHỤ LỤC iv DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT TT Nguyên nghĩa Cụm từ viết tắt 1 DTTS Dân tộc thiểu số 2 UBTVQH Ủy ban Thường vụ Quốc hội 3 CERD Ủy ban Công ước xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc 4 ICERD International Convention of Elimination of All Forms of Racial Discrimination 5 LGBT lesbian, guy, bisexual and transgender 6 Ilo International Labour Organization v PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Việt Nam đã, đang và sẽ tiếp tục hội nhập ngày càng sâu rộng và toàn diện vào tất cả các lĩnh vực của cộng đồng quốc tế, chủ động tích cực đóng góp có trách nhiệm vào những lợi ích chung của cộng đồng nhằm “Thực hiện nhất quán đường lối đối ngoại độc lập, tự chủ, hòa bình, hợp tác và phát triển, đa phương hóa, đa dạng hóa quan hệ; chủ động và tích cực hội nhập quốc tế; là bạn, đối tác tin cậy và thành viên có trách nhiệm trong cộng đồng quốc tế; vì lợi ích quốc gia, dân tộc, vì một nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa giàu mạnh”. Phân biệt chủng tộc là chất độc làm suy giảm sự đa dạng và đoàn kết xã hội, gia tăng bất bình đẳng, và châm ngòi cho sự giận dữ, đau khổ, bạo lực. Vì vậy, việc cấm phân biệt đối xử dựa trên chủng tộc, sắc tộc đã được quy định trong nhiều điều ước quốc tế đặc biệt là Công ước quốc tế về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc của Liên hợp quốc (tên tiếng Anh: International Convention on the Elimination of All forms of Racial Discrimination, sau đây gọi tắt là Công ước, là một công ước của tổ chức Liên hợp quốc. Công ước này được viết tắt phổ biến là CERD hoặc ICERD. Tuy nhiên, để phân biệt Công ước và Ủy ban chuyên môn của Công ước và để giữ được đầy đủ nội hàm của Công ước theo tiếng Anh, tác giả sẽ sử dụng cụm viết tắt ICERD thống nhất trong phần nội dung của Luận văn. Công ước ICERD có hiệu lực từ năm 1969 và tính đến ngày 17/12/2019 đã có 88 bên ký kết và 182 bên tham gia. Việt Nam trở thành thành viên của Công ước này năm 1982. Trên cơ sở kế thừa tinh thần đoàn kết truyền thống, phù hợp với các quy định về không phân biệt chủng tộc của Công ước, bảo đảm nguyên tắc bình đẳng, giúp nhau cùng phát triển giữa các dân tộc, Việt Nam đã chuyển hóa các giá trị này vào Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác có liên quan, đồng thời triển khai thực hiện trong thực tiễn thông qua nhiều chính sách, chương trình quốc gia nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các nhóm dân tộc thiểu số có điều kiện phát triển bình đẳng trong đại gia đình các dân tộc Việt Nam. Ví dụ như Chương trình 135 thuộc 1 Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững đã và đang được triển khai thực hiện hơn 20 năm qua; Chính sách hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội vùng dân tộc thiểu số và miền núi; Chính sách phát triển nguồn nhân lực các dân tộc thiểu số; và nhiều chương trình, đề án, kế hoạch phát triển khác. Quá trình triển khai thực hiện những chường trình, kế hoạch trên cần phải có sự giám sát tối cao của Quốc hội để đảm bảo các cơ quan hữu quan tuân thủ các nguyên tắc pháp luật trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ cũng như bảo đảm hiệu quả của các chính sách, pháp luật. Là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Thẩm quyền của Quốc hội được thực hiện có hiệu quả ra sao trên thực tế, đặc biệt là trong giám sát thực hiện Công ước ICERD, mặt khác, cũng cần có những tổng kết, đánh giá kịp thời để từ đó rút ra những bài học, đưa ra những kiến nghị, giúp hoàn thiện hệ thống các quy định về vai trò giám sát của Quốc hội trong thực hiện điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, đem lại những hiệu quả phát triển tích cực cho xã hội nói chung và đời sống người dân nói riêng, đáp ứng yêu cầu của người dân khi họ tin tưởng bỏ lá phiếu bầu ra người đại diện cho mình. Xét tổng thể những yêu cầu, đòi hỏi của thực tế quốc tế, trong nước và thẩm quyền hiến định của Quốc hội, trong bối cảnh Việt Nam đang xây dựng Báo cáo quốc gia định kỳ về tình hình thực hiện Công ước giai đoạn 2012-2018, tiến tới nộp báo cáo năm 2020 và bảo vệ báo cáo sau đó, tác giả đã lựa chọn đề tài nghiên cứu: “Vai trò giám sát của Quốc hội đối với việc thực hiện Công ước quốc tế xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc (ICERD) ở Việt Nam” làm luận văn thạc sỹ luật học. Luận văn sẽ tập trung tìm hiểu thực tiễn vai trò giám sát của Quốc hội Việt Nam trong việc thực hiện Công ước và quá trình xây dựng Báo cáo Quốc gia định kỳ; tìm hiểu tham vấn quy định pháp luật về vai trò giám sát thực hiện Điều ước quốc tế của quốc hội, nghị viện một số nước trên thế giới, từ đó, đóng góp phần nào điều chỉnh những mặt hạn chế trong quy định của pháp luật Việt Nam về triển khai giám sát của Quốc hội đối với thực hiện Công ước ICERD. 2 2. Tình hình nghiên cứu Quyền giám sát theo Hiến định của Quốc hội có thay đổi theo từng thời kỳ để phù hợp với bối cảnh lịch sử riêng. Nghiên cứu về thẩm quyền, vai trò giám sát của cơ quan quyền lực cao nhất của Việt Nam trong việc tham gia, ký kết, thực hiện Điều ước quốc tế trước đây ở nhiều góc nhìn khác nhau, cụ thể như sau: Kỷ yếu Hội thảo hoạt động giám sát của Quốc hội - Viện nghiên cứu Lập pháp – gồm những phân tích, đánh giá việc sử dụng các công cụ giám sát, kinh nghiệm tổ chức điều trần tại các Ủy ban của Quốc hội Việt Nam và nêu những kinh nghiệm tổ chức hoạt động giám sát của Quốc hội Hoa kỳ và một số nước trên thế giới năm 2013; Tiếp tục đổi mới hoạt động của quốc hội từ thực tiễn hoạt động của Quốc hội khóa XII – TS. Đinh Xuân Thảo đưa ra đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của Quốc hội sau gần 25 năm đổi mới năm 2013; Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam – Kế thừa, đổi mới và phát triển – Viện nghiên cứu lập pháp, Nxb Chính trị Quốc gia - Sự thật, xuất bản năm 2016 - gồm khái quát những kết quả quan trọng của nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII và những hoạt động đang được tiếp tục kế thừa ở Quốc hội khóa XIV, nêu lên bài học kinh nghiệm và những vấn đề còn để ngỏ để Quốc hội khóa tiếp theo tiếp tục đổi mới và hoàn thiện; Giáo trình Công pháp quốc tế - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb Đại học quốc gia, Hà Nội, 2013 do PGS.TS Nguyễn Bá Diến làm chủ biên đề cập đến vấn đề điều ước quốc tế; Kỷ yếu Hội thảo “Tăng cường vai trò giám sát của Quốc hội đối với các điều ước Quốc tế về quyền con người” năm 2015 - Ủy ban Đối ngoại của Quốc hội đã phân tích đặc điểm giám sát của quốc hội đối với các điều ước quốc tế trong so sánh với hoạt động giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước và việc thực hiện pháp luật trong nước; Luận văn thạc sỹ luật học của Chu Thị Thanh Hương về “Vai trò giám sát của Quốc hội trong ký kết và thực hiện Điều ước Quốc tế ở Việt Nam” năm 2017; Luận văn thạc sỹ luật học của Ngô Thùy Linh về “Việc nâng cao vai trò của 3 Quốc hội trong giám sát hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế ở Việt Nam và kinh nghiệm nước ngoài”, năm 2014; Luận văn thạc sỹ luật học của Trịnh Văn Chiến về “Vai trò giám sát của Quốc hội Việt Nam trong quá trình đàm phán, ký kết, gia nhập và thực hiện các điều ước quốc tế” năm 2013; Bên cạnh đó, một số bài viết, bài phát biểu về nhiều khía cạnh liên quan đến hoạt động giám sát của Quốc hội đối với việc thực hiện điều ước quốc tế như: Tham luận Hội thảo (năm 2015) “Chức năng giám sát của quốc hội Việt Nam và vấn đề giám sát thực hiện các điều ước quốc tế về nhân quyền” – GS. TS. Nguyễn Đăng Dung, Đại học Quốc gia Hà Nội. Tham luận “Một vài suy nghĩ về vai trò giám sát của quốc hội đối với việc thực thi pháp luật về quyền con người tại Việt Nam” – TS. GVC Nguyễn Lan Nguyên, Đại học Quốc gia Hà Nội tại Hội thảo năm 2015 của Ủy ban Đối ngoại của Quốc hội khóa XIII về “Tăng cường vai trò giám sát của Quốc hội đối với các Điều ước quốc tế về quyền con người”. “Vai trò của Nghị viện các nước trong việc giám sát việc ký kết thực hiện các điều ước quốc tế và kinh nghiệm cho Việt Nam” – TS. Nguyễn Tiến Vinh, Tài liệu phục Hội thảo “Tăng cường vai trò giám sát của Quốc hội đối với các điều ước quốc tế về quyền con người” năm 2015. Tham luận “Cơ sở lý luận về vai trò giám sát của quốc hội trong việc thực hiện điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên” – TS. Phạm Lan Dung năm 2015. “Thẩm quyền của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội trong giám sát việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên”, Ths. Phạm Hồng Hạnh năm 2015; “Nội dung hoạt động giám sát của quốc hội đối với việc thực hiện các điều ước quốc tế”, tài liệu Hội thảo nâng cao hiệu quả giám sát của Quốc hội đối với việc thực hiện điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên – Nguyễn Bá Bình và Nguyễn Hùng Cường năm 2015. Những nghiên cứu nêu trên đều có giá trị lịch sử riêng theo từng khía cạnh nghiên cứu của công trình. Tuy nhiên, bản thân mỗi công trình nghiên cứu, bài viết 4 đều mang trong đó những hạn chế nhất định về tính thời sự của nó. Thêm vào đó, các nghiên cứu ấy tập trung phân tích nhiều về hoạt động giám sát thực hiện các điều ước quốc tế nói chung mà Việt Nam là thành viên mà chưa có hướng cụ thể một công ước nào như Công ước xóa bỏ mọi hình thức chống phân biệt chủng tộc ICERD mà Việt Nam là thành viên từ năm 1982. Thế giới vẫn đang thay đổi từng ngày. Các quan hệ đa phương được ràng buộc, điều chỉnh bởi các điều ước quốc tế. Việt Nam cũng có rất nhiều những biến đổi hệ thuộc của tình hình chung và trở thành thành viên của hàng nghìn điều ước quốc tế. Việc nghiên cứu phân tích hoạt động giám sát của Quốc hội trong thực thi Công ước ICERD trên cơ sở phân tích những quy định pháp luật trong nước và tình hình thực hiện Công ước thực tiễn, đưa ra những ý kiến xác thực để góp phần giúp nâng cao năng lực của Quốc hội trong việc thực hiện quyền hiến định, đóng góp vào quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Việt Nam đạt được hiệu quả hơn. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích Luận văn hướng tới việc đề xuất một số biện pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội trên cơ sở phân tích cơ sở pháp lý và hoạt động thực tiễn hoạt động giám sát của Quốc hội đối với đối tượng giám sát trong việc ban hành và thực hiện chính sách đối với người dân tộc thiểu. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Luận văn tập trung làm rõ một số vấn đề lý luận về giám sát Quốc hội; nêu và phân tích thực trạng giám sát Quốc hội trong thực hiện Công ước ICERD của Việt Nam; nêu và phân tích một số quy định nội luật hóa các quy định của Công ước ICERD trong quá trình thực hiện của một số quốc gia trên thế giới để so sánh, đối chiếu và đưa ra những kiến nghị tích cực cho việc ban hành quy định về giám sát Quốc hội của Việt Nam trong việc thực thi các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên nói chung và Công ước ICERD nói riêng. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu - Pháp luật về quyền giám sát của Quốc hội trong việc thực hiện các điều ước 5 quốc tế nói chung và Công ước xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc của Việt Nam nói riêng; - Cơ sở lý luận và thực tiễn về vấn đề chủng tộc và chính sách dân tộc ở Việt Nam. - Thực trạng hoạt động giám sát của Quốc hội trong thực hiện Công ước của Việt Nam. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Không gian nghiên cứu: Thẩm quyền được trao cho Quốc hội trong hoạt động giám sát ở một số quốc gia trên thế giới và ở Việt nam - Thời gian nghiên cứu: tính từ khi Việt Nam chuẩn bị, gia nhập Công ước cho tới nay, đặc biệt sau khi Việt Nam bảo vệ năm 2012 báo cáo quốc gia định kỳ gần đây nhất (giai đoạn 2001 -2009) về tình hình thực hiện Công ước. 5. - Phƣơng pháp nghiên cứu Phương pháp tổng hợp, phân tích, diễn giải được sử dụng khi đánh giá, bình luận các quy định của pháp luật, thực tiễn áp dụng pháp luật về quyền của Quốc hội trong giám sát việc thực hiện Công ước của Việt Nam để làm cơ sở cho những kết luận khoa học. Phương pháp này được sử dụng trong suốt quá trình thực hiện đề tài nghiên cứu. - Phương pháp so sánh luật học, được sử dụng khi phân tích, đánh giá các quy định trong mối tương quan với các quy định pháp luật của nước ngoài nhằm sáng tỏ những điểm chung, sự khác biệt giữa pháp luật Việt Nam và pháp luật nước ngoài về thẩm quyền của Quốc hội trong hoạt động giám sát thực hiện các điều ước quốc tế. - Phương pháp phân tích logic quy phạm, được sử dụng khi đánh giá thực trạng pháp luật, xem xét về tính thống nhất pháp luật về thực hiện quyền giám sát của Quốc hội. 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn luận văn * Ý nghĩa khoa học Luận văn là công trình nghiên cứu pháp luật về thẩm quyền được giao cho Quốc hội trong việc thực hiện giám sát tối cao đối với đối tượng giám sát, góp phần 6 hoàn thiện khung pháp lý về vai trò giám sát tối cao của Quốc hội, đồng thời nâng cao năng lực của cơ quan dân biểu này thông qua những tổng kết, đánh giá quá trình hoạt động giám sát đối với một Công ước cụ thể mà Việt Nam là thành viên. * Ý nghĩa thực tiễn Luận văn là tài liệu nghiên cứu có ý nghĩa tham khảo, giúp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội trong công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận án gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận Chương 2: Giám sát của Quốc hội trong việc thực hiện Công ước ICERD của Việt Nam, kinh nghiệm giám sát của Quốc hội của một số nước trên thế giới. Chương 3: Thực hiện công ước ICERD và hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam - các ý kiến tham vấn. 7 CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN 1.1. Khái niệm giám sát của Quốc hội Theo cuốn Từ điển Việt Nam (NXB Thời thế năm 1958), giám sát có nghĩa là “xem xét và đàn hặc”, tức là: “coi mà xét kỹ lưỡng” [1, tr.1470] và “chỉ trích tội lỗi của quan lại” [1, tr.378]. Tuy nhiên, cách nhìn nhận về hoạt động giám sát như vậy chưa bao quát được toàn bộ nội hàm của từ trong bối cảnh đời sống pháp luật hiện nay. Từ điển Luật học của Nhà xuất bản Tư pháp năm 2006 nêu khái niệm “Giám sát” là sự “theo dõi, quan sát mang tính chủ động thường xuyên của cơ quan, tổ chức hoặc nhân dân đối với hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát và sự tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng các hoạt động đó đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước, bảo đảm cho Hiến pháp và pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh”. Khái niệm “giám sát” được luật hóa cụ thể trong Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2015: “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý.” Như vậy, nếu xét trên phương diện chung, giám sát được hiểu là việc thực hiện xem xét, đánh giá toàn diện hoạt động của chủ thể thuộc phạm vi thẩm quyền giám sát theo những quy tắc, quy phạm nhất định nhằm bảo đảm việc hoạt động đó được tiến hành đúng yêu cầu và/hoặc chấn chỉnh, xử lý hành vi vi phạm của chủ thể chịu sự giám sát. Giám sát của Quốc hội, trong mối liên hệ các khái niệm về “giám sát” nêu trên, có thể hiểu như sau: Quốc hội bằng việc sử dụng các phương tiện và công cụ của mình để tìm hiểu, thu thập thông tin về việc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật trong các hoạt động của các cơ quan chịu sự giám sát của Quốc hội, qua đó, đưa ra đánh giá và nhận định hoạt động nào trong đó là đúng hay sai so với những điều đã 13 được quy định. Trên cơ sở những đánh giá và nhận định về tính hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động của chủ thể chịu sự giám sát, Quốc hội có thể biểu dương hoặc phê phán các chủ thể đó. Trong một số trường hợp, Quốc hội bày tỏ tín nhiệm đối với chủ thể chịu sự giám sát đó. Việc thực hiện giám sát của Quốc hội được tổ chức một cách chủ động và thường xuyên trên cơ sở luật định cụ thể nhằm mục đích bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của cử tri. Hoạt động giám sát của Quốc hội cần phải được phân biệt với các hoạt động kiểm tra, kiểm sát của các cơ quan chức năng khác thuộc nhánh quyền tư pháp trên cơ sở xác định thẩm quyền, đối tượng, phạm vi, nội dung, phương thức thực hiện và hệ quả pháp lý. 1.2. Điều ƣớc quốc tế và những quy định liên quan 1.2.1. Điều ước quốc tế Theo quy định tại Khoản 1, Điều 1 Công ước Viên 1969 về Luật điều ước quốc tế: “Điều ước quốc tế là một thỏa thuận quốc tế được ký kết bằng văn bản giữa các quốc gia và được luật quốc tế điều chỉnh, không phụ thuộc vào việc thỏa thuận đó được ghi nhận trong một văn kiện duy nhất hoặc hai hay nhiều văn kiện có quan hệ với nhau, cũng như không phụ thuộc vào tên gọi của các văn kiện đó”. Luật Điều ước Quốc tế của Việt Nam năm 2016 quy định: “Điều ước quốc tế là thỏa thuận bằng văn bản được ký kết nhân danh Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với bên ký kết nước ngoài, làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo pháp luật quốc tế, không phụ thuộc vào tên gọi là hiệp ước, công ước, hiệp định, định ước, thỏa thuận, nghị định thư, bản ghi nhớ, công hàm trao đổi hoặc văn kiện có tên gọi khác. 1.2.2. Khái niệm “Thực hiện điều quốc tế” Khi điều ước quốc tế có hiệu lực, các quốc gia thực thi điều ước quốc tế theo ba phương thức như: áp dụng trực tiếp không đặt ra chuyển hóa; áp dụng gián tiếp các điều ước quốc tế sau khi đã được nội luật hóa (quá trình chuyển hóa luật thông qua chức năng hoạt động của các cơ quan lập pháp); và vừa trực tiếp, vừa 14 gián tiếp áp dụng thực hiện các điều ước quốc tế, tức là các quốc gia có thể trực tiếp áp dụng các quy định của điều ước quốc tế để thực hiện của điều ước quốc tế, đồng thời cũng áp dụng quy phạm pháp luật trong nước liên quan đến vấn đề này và coi là một văn bản nội luật hóa quy phạm của điều ước quốc tế. Để có cơ sở áp dụng điều ước quốc tế, yêu cầu quan trọng nhất là xác định vị trí pháp lý của điều ước quốc tế đối với pháp luật quốc gia. Thế giới hiện nay tồn tại hai trường phái quan điểm về vị trí pháp lý của điều ước quốc tế. Cộng hòa liên bang Đức là một trong số những quốc gia điển hình coi các điều ước quốc tế mang thứ bậc ngang với luật bình thường, không phải là đạo luật sửa đổi hiến pháp và áp dụng trực tiếp điều ước quốc tế trong đời sống pháp luật. Đối với Việt Nam, dưới góc độ pháp lý thì tới năm 1989, Nhà nước ta mới ban hành Pháp lệnh ký kết và thực hiện điều ước quốc tế. Đây là văn bản pháp luật đầu tiên và có tính chuyên ngành của Việt Nam quy định các vấn đề cơ bản trong lĩnh vực này [13, tr.1470]. Nhưng đến ba năm sau 1992, Hội đồng Bộ trưởng mới có Nghị định quy định chi tiết thực hiện về Pháp lệnh. Sau gần mười năm ban hành và triển khai, Pháp lệnh về ký kết và thực hiện điều ước quốc tế 1998 đã được Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành thay thế cho Pháp lệnh năm 1989. Đến năm 2005 Pháp lệnh 1998 được phát triển thành Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế. Nhìn chung việc thực hiện các điều ước quốc tế của các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên đều thể hiện tinh thần: “Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam nghiêm chỉnh tuân thủ điều ước quốc tế mà mình đã ký kết, đồng thời đòi hỏi các bên ký kết khác cũng nghiêm chỉnh tuân thủ điều ước quốc tế đã được ký kết với nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” [17, Điều 23]. Năm 2016, Việt Nam ban hành Luật Điều ước quốc tế quy định rõ ràng những thứ tự ưu tiên thực hiện các quy định pháp lý đó là: “Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật và điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế đó, trừ Hiến pháp” [18, Điều 6]. Bằng quy định này, Việt Nam 15 đã khẳng định giá trị cốt lõi của các quy định pháp lý của Hiến pháp hiện hành, đồng thời thực hiện cam kết tôn trọng việc áp dụng những quy định của các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. 1.3. Chủng tộc, ngƣời dân tộc thiểu số, ngƣời bản địa - các khái niệm liên quan 1.3.1. Chủng tộc Để hiểu rõ chủ nghĩa chủng tộc cần hiểu thế nào là chủng tộc (tiếng Anh là “race”) và phân biệt khái niệm chủng tộc và tộc người (ethic group/ethnicity) Chủng tộc Đến nay, có hai cách nhìn chủ yếu về chủng tộc, đó là cách nhìn của sinh học (Biology) - thuộc khoa học tự nhiên, và của nhân học (Anthropology) - thuộc khoa học xã hội. Với góc độ sinh học, các nhà nhân chủng học cho rằng “chủng tộc” là một quần thể hay tập hợp quần thể hình thành trong lịch sử trên một lãnh thổ nhất định có một số đặc điểm chung trên cơ thể mang tính chất di truyền. Theo đó, các nhóm người này có nguồn gốc hình thành gắn liền với một vùng địa vực nhất định và mang những đặc trưng di truyền về hình thái, sinh lý có thể là về nhiễm sắc thể (theo Rieger, Michaelis and Green, 1968) và sinh học thể chất (theo Morris (Ed), 1992). Nhắc lại rằng, chủng tộc ở đây xét trên quan điểm sinh học thuần túy mà không xét yếu tố xã hội. Chủng tộc và quốc gia là hai phạm trù không đồng nhất. Một chủng tộc người có thể phân định trên khu vực nhiều quốc gia. Để phân loại chủng tộc, có quan điểm xác định loài người thuộc ba đại chủng tộc, đó là Đại chủng Xích đạo hay Úc - Phi (Negro-Australoid), Đại chủng Âu (Oproloid) hay Âu - Á (Oradien), và Đại chủng Á (Mogoloid) [8, tr48-561]. Quan điểm khác cho rằng, loài người thuộc bốn chủng tộc: Trắng (người Caucas - Caucasian); Đen (người châu Phi - African); Vàng (người châu Á - Asian); và Đỏ (thổ dân Mỹ - Native American). Sự phân loại theo quan điểm nào nêu trên cũng chủ yếu dựa trên 12 yếu tố: màu da, dạng tóc, mức độ của lớp lông thứ ba trên cơ thể, khuôn mặt, hình dạng mắt, mũi, môi, đầu, vóc dáng, tỷ lệ thân hình, răng, vân tay. 16 Cách phân biệt chủng tộc dựa trên các đặc điểm sinh học không còn nhận được sự ủng hộ mạnh mẽ trong thời đại ngày nay. Quan điểm thứ hai hiện nay, quan điểm nhân học xem xét chủng tộc trong mối quan hệ có sự tác động của các yếu tố mang tính xã hội hay còn gọi là “chủng tộc xã hội”. Có thể nhìn thấy, ở Mỹ, “chủng tộc” theo các sắc thái màu da không phải dựa trên quan điểm theo sinh học hay khoa học thuần túy nào hoặc theo các cấp quản lý của nhà cầm quyền nào mà nó là sự lựa chọn dựa trên yếu tố văn hóa được xã hội dán nhãn. Ví dụ, một trẻ được sinh ra bởi người cha da trắng và người mẹ da đen, đứa trẻ đó sẽ được coi là thuộc chủng tộc người da đen (nhóm bị coi là thiểu số trong xã hội). Trên giác độ của quan điểm thứ hai, tác giả Phan Ngọc Chiến thuộc Viện Phát triển bền vững vùng Nam bộ nhận định: “Ba yếu tố thường được xem là những chỉ báo về thành phần dân tộc gồm ngôn ngữ, đặc điểm văn hóa, và ý thức tự giác dân tộc” [43, tr.1]. Đây là những yếu tố được chọn làm tiêu chí xác định thành phần dân tộc ở Việt Nam, và cũng thường là những yếu tố phân biệt thành phần dân tộc theo tri thức phổ thông của số đông người trong các xã hội”. Tuy nhiên, theo nghiên cứu của tác giả này, các chỉ báo trên đều mang “tính tương đối”. Ví dụ, xét theo chỉ báo về ngôn ngữ, những cộng đồng người sống gần nhau có thể nói ngôn ngữ tương đồng nhau, đôi khi sự tương đồng lớn đến mức người ta có thể nói các cộng đồng người khác nhau đó đang nói cùng một ngôn ngữ như người K’ho và người Mạ ở tỉnh Lâm Đồng, Việt Nam. Hoặc việc dùng chỉ báo về đặc điểm văn hóa trong việc xác định thành phần dân tộc cũng không phải luôn chính xác. Trong nghiên cứu của mình về người Kachin ở Myanmar, Edmund Leach, một nhà nghiên cứu người Anh đã chỉ ra rằng những nhóm người trong tộc người Kachin nói nhiều ngôn ngữ khác nhau và giữa họ có rất nhiều khác biệt về văn hóa – “This population speaks a number of different languages and dialects and there are wide differences of cultures between one part of the area and another” [56, tr.1].. Trên giác độ sinh học và khu vực địa lý phân bố để nhận dạng chủng tộc thì Việt Nam tồn tại chủng tộc Mongoloid, Australoid và loại hình trung gian chuyển tiếp mang hỗn hợp các đặc điểm của nhiều loại chủng tộc. 17 Chủng tộc Mongoloid phân bố ở sát biên giới Việt Nam - Trung Quốc, có đặc điểm da sáng hơi vàng, tóc đen thẳng và cứng, tầm vóc trung bình 1,60m ở nam và 1,50m ở nữ, đầu tròn, mặt rộng bẹt, mắt một mí chiếm đa số, mũi rộng tẹt, môi dày trung bình. Những đặc điểm này khá phổ biến ở các tộc người thiểu số sống phía Bắc và tây Bắc Việt Nam, ví dụ tộc người Tày, Nùng, Thái… Chủng tộc người Australoid ở vùng cao nguyên Trung bộ có đặc điểm như người tầm thước, da ngăm ngăm đen, tóc uốn làn sóng hoặc quăn, đầu dài hoặc rất dài, môi dày, hàm trên vẩu, mũi rộng ở phần cánh mũi và đặc biệt là phần sống mũi bị gãy ở chỗ gốc mũi; gồm các dân tộc Tây Nguyên sống ở cao nguyên Trung bộ mà đại diện là các dân tộc Thượng, Bru - Vân Kiều… Loại hình trung gian chuyển tiếp mang hỗn hợp các đặc điểm của nhiều loại chủng tộc, điển hình người Việt (hay còn gọi là người Kinh). Do sự phát triển, tiến hóa thích nghi nên đặc điềm hình thái, sinh lý của những tộc người này có thể thay đổi đôi chút so với chủng tộc tương ứng thời Đá mới điển hình như sự hình thành người Việt hiện nay. Mặt khác, trên giác độ của các nhà xã hội ở Việt Nam, theo nghiên cứu của Henri Maitre về các “bộ lạc hỗn hợp” ở vùng Trường Sơn - Tây Nguyên, người Krung, Chur, Mdhur, Blao là những “bộ lạc hỗn hợp” giữa Ê-đê và Gia-rai vì họ nói ngôn ngữ nửa Ê-đê, nửa Gia-rai. Từ những phân tích liên quan đến khái niệm “chủng tộc”, có thể thấy, hiện nay, trên thế giới đang tồn tại các quan điểm về phương thức phân biệt các chủng tộc mà ở đó còn nhiều ý kiến phản biện. Nhưng dù xét trên quan điểm của các nhà sinh học hay các nhà xã hội học, thì các “chủng tộc” ở Việt Nam cũng đã và đang tiếp tục chuyển hóa, giao thoa, đặc biệt trong xu thế chung của thế giới khi sự di cư ngày càng diễn ra mạnh mẽ. Những luận điểm này phần nào khẳng định sự đúng đắn trong đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước Việt Nam về một Việt Nam không có sự phân biệt chủng tộc. Nước Việt Nam gồm nhiều các dân tộc anh em cùng sinh sống (trong đó dân tộc Kinh chiếm đa số) và có sự cư trú đan xen trên nhiều địa bàn và Đảng và Nhà nước Việt Nam nhất quán thực hiện nguyên tắc “các dân tộc bình đẳng, đoàn kết, tương trợ nhau cùng phát triển”. 18