Tài liệu Vai trò của vksnd trong giải quyết các vụ án hành chính trong giai đoạn sơ thẩm – thực tiễn hoạt động của vksnd trên địa bàn hà nội

MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1 7 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA VIỆM KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 7 1.1. TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VÀ VIỆC THAM GIA CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 7 1.1.1. Khái quát về tố tụng hành chính7 1.1.2. Viện kiểm sát nhân dân – cơ quan tiến hành tố tụng trong tố tụng hành chính 9 1.1.3. Ý nghĩa của việc tham gia tố tụng hành chính của Viện kiểm sát nhân dân 12 1.2. NHỮNG YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG TỚI HIỆU QUẢ THAM GIA TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN 12 1.2.1. Đường lối, chủ trương của Đảng về cải cách tư pháp 12 1.2.2. Các quy định pháp luật về sự tham gia tố tụng hành chính của Viện kiểm sát nhân dân 14 1.2.3. Trình độ, năng lực của đội ngũ kiểm sát viên 16 1.2.4. Ý thức pháp luật của những người tiến hành tố tụng, những người tham gia tố tụng 16 1.3. SỰ CẦN THIẾT KHÁCH QUAN PHẢI NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 17 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 21 CHƯƠNG 2 22 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄNTHAM GIA TỐ TỤNG 22 HÀNH CHÍNH TRONGGIAI ĐOẠN XÉT XỬ SƠ THẨM CỦA 22 VIỆN KIỂM SÁTNHÂN DÂN TRÊNĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 22 2.1. THAM GIA TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG GIAI ĐOẠN XÉT XỬ SƠ THẨM THEO QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH 22 2.1.1. Kiểm sát thông báo thụ lý vụ án hành chính; kiểm sát thông báo trả lại đơn khởi kiện, lập hồ sơ vụ án hành chính 22 2.1.2. Kiểm sát các bản án, quyết định tố tụng 27 2.1.3. Tham gia phiên toà giải quyết vụ án hành chính 30 2.2. THỰC TIỄN THAM GIA TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH TRONG GIAI ĐOẠN XÉT XỬ SƠ THẨM CỦA VIỆN KIỂM SÁTNHÂN DÂN TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 37 2.2.1. Khái quát về đặc điểm tình hình, tổ chức, cán bộ của Viện kiểm sát nhân dân trên địa bàn thành phố Hà Nội 37 2.2.2. Về kiểm sát việc thụ lý giải quyết các vụ án hành chính 40 2.2.3. Việc Kiểm sát viên tham gia phiên tòa hành chính 45 2.2.4. Về kiểm sát bản án, quyết định về hành chính của Toà án 48 2.2.5. Đánh giá 57 KẾT LUẬN CHƯƠNG II 63 CHƯƠNG 3 64 MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO VAI TRÒ 64 CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH Ở GIAI ĐOẠN SƠ THẨM 64 3.1. ĐỊNH HƯỚNG CHUNG VỀ SỰ THAM GIA CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 64 3.2 MỘT SỐ KIẾN NGHỊ CỤ THỂ NHẰM NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG GIẢI QUYẾT SƠ THẨM CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN HOẠT ĐỘNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 66 3.2.1 Kiến nghị hoàn thiện pháp luật 66 3.2.2.Hoàn thiện tổ chức, đội ngũ nhân sự 70 3.2.3. Nâng cao nhận thức của người tham gia tố tụng, người tiến hành tố tụng 73 3.2.4. Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện công việc, nhiệm vụ được giao 74 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 75 KẾT LUẬN CHUNG. 76 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Theo quy định của Luật Tố tụng hành chính (TTHC) 2010, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân(VKSND) trong tố tụng hành chính tiếp tục được khẳng định rõ: VKSND là cơ quan tiến hành tố tụng hành chính, có chức năng, nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính nhằm bảo đảm cho việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật (Điều 23 và Điều 34). Theo quy định của pháp luật hiện hành, công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính có một số đặc điểm cơ bản sau đây: - Phạm vi kiểm sát các vụ án hành chính của VKSND là từ khi Tòa án tiến hành thủ tục thụ lý vụ án cho đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án; - Đối tượng kiểm sát của VKSND trong tố tụng hành chính là sự tuân thủ pháp luật của Tòa án, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký Tòa án và của những người tham gia tố tụng; - Mục tiêu của hoạt động kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính là bảo đảm việc giải quyết vụ án hành chính đúng pháp luật, kịp thời, qua đó, góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Thực tiễn thi hành Luật TTHC 2010 trong thời gian qua cho thấy mặc dù đã có những nỗ lực đáng ghi nhận, công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của VKSNDcòn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Giới hạn phạm vi phát biểu được quy định cho Kiểm sát viên (KSV) và việc thực hiện các quyền kiến nghị của VKSND là những ví dụ điển hình. Mặc dù KSV đã phải bỏ ra rất nhiều công sức nghiên cứu hồ sơ để tham gia phiên tòa nhưng việc phát biểu tại phiên tòa bị hạn chế rất nhiều. Trên thực tế, Hội đồng xét xử và các đương sự hầu như rất ít quan tâm và nhiều người tham gia tố tụng còn đặt ra câu hỏi về vai trò của VKSND vì vấn đề mấu chốt các bên quan tâm là quyết định hành chính, hành vi hành chính đang bị khởi kiện là đúng hay sai và hướng giải quyết là như thế nào thì không được đề cập đến. Về quyền kiến nghị, thực tế cho thấy, VKSND thực hiện quyền này rất nhiều đối với Tòa án và các cơ quan hữu quan. Tuy nhiên, 3 Luật TTHC 2010 chưa quy định việc bắt buộc Tòa án phải trả lời cho VKSND về những nội dung kiến nghị, dẫn đến việc thực hiện kiến nghị chưa nghiêm, chưa tạo ra cơ chế khắc phục triệt để vi phạm pháp luật. Chính những bất cập, hạn chế trong thực tiễn công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính này cho thấy vai trò mờ nhạt của VKSND trong tố tụng hành chính. Thực trạng trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau. Nguyên nhân cơ bản đầu tiên phải kể đến là các quy định của pháp luật về việc tham gia của VKSND trong tố tụng hành chính còn nhiều hạn chế, chưa tạo điều kiện cho VKSND thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ của mình theo quy định của Hiến pháp và Luật tổ chức VKSND. Việc khảo sát thực tiễn kiểm sát án hành chính tại các VKSND trên địa bàn Thành phố Hà Nội - nơi học viên đang công tác cũng phản ánh những tồn tại, hạn chế này. Do hạn chế về phạm vi tham gia tố tụng hành chính của VKSND, VKSND chủ yếu chỉ thực hiện chức năng kiểm sát thông qua việc nghiên cứu các Thông báo, Quyết định, Bản án của Tòa án nên dẫn tới công tác kiểm sát án hành chính nhằm phát hiện và khắc phục những sai lầm, vi phạm của Tòa án còn chưa kịp thời và hiệu quả. Với những lý do trên, học viên đã lựa chọn “Vai trò của VKSND trong giải quyết các vụ án hành chính trong giai đoạn sơ thẩm – thực tiễn hoạt động của VKSND trên địa bàn Hà Nội” làm đề tài thực hiện Luận văn thạc sĩ luật học của mình. Việc thực hiện công trình nghiên cứu này góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về sự tham gia của VKSND trong tố tụng hành chính từ công tác kiểm sát án hành chính tại các VKSND trên địa bàn thành phố Hà Nội đồng thời đề xuất những giải pháp về pháp luật và thực tiễn nhằm nâng cao hiệu quả của công tác này trên thực tế. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Vấn đề tham gia của VKSND trong tố tụng hành chính đã được quan tâm nghiên cứu ở một số công trình, trong đó phải kể đến: Nhóm các bài viết đăng trên các tạp chí khoa học chuyên ngành trong đó có: 4 - “Bàn về sự có mặt của Kiểm sát viên tại các phiên tòa, phiên họp trong Tố tụng hành chính” đăng trên Tạp chí Kiểm sát số 07/2013. - “Đề xuất, kiến nghị nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính”, Tạp chí Kiểm sát số 16/2014 . - “Luật tố tụng hành chính bước tiến quan trọng về quy định chứng cứ, chứng minh trong luật tố tụng hành chính năm 2010” của tác giả Nguyễn Thị Thu Hươngkhoa đào tạo thẩm phán – Học viện tư pháp. Nhóm các luận văn, luận án, đề tài nghiên cứu khoa học, các sách chuyên khảo: - “Vai trò của VKSND trong tố tụng hành chính – Qua thực tiễn thành phố Hải Phòng” của Ths. Trần Thị Thu Hà - Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, 2014. - “ Địa vị pháp lý của kiểm sát viên trong tố tụng hành chính ở nước ta hiện nay” của Ths. Lê Phương Thanh – Học viện Khoa học Xã hội, 2015. - “Luật tố tụng hành chính 2010 và thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính”- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Trường do TS. Trần Thị Hiền làm chủ nhiệm, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2015. Tuy nhiên, những công trình này chủ yếu tập trung nghiên cứu các vấn đề chung về chức năng, nhiệm vụ, mô hình tổ chức bộ máy và một số quyền hạn của VKSND trong TTHC mà chưa có sự nghiên cứu một cách hệ thống về sự tham gia tố tụng hành chính trong hoạt động xét xử sơ thẩm của VKSND. Hơn nữa, cũng chưa có công trình nghiên cứu nào khảo sát, đánh giá thực tiễn tham gia vào hoạt động tố tụng hành chính trong giai đoạn xét xử sơ thẩm của VKSND trên địa bàn thành phố Hà Nội. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Luận văn nghiên cứu về việc tham gia tố tụng hành chính của VKSNDtrong giai đoạn xét xử sơ thẩm qua thực tiễn hoạt động tại các VKSND trên địa bàn Thành phố Hà Nội: + Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về sự tham gia tố tụng hành chính của VKSNDtrong giai đoạn sơ thẩm theo các quy định của pháp luật. 5 + Nghiên cứu quy định của pháp luật về sự tham gia của VKSND trong giai đoạn xét xử sơ thẩm các vụ án hành chính và thực tiễn thi hành các quy định này của VKSND trên địa bàn thành phố Hà Nội để từ đó tìm hiểu một số vướng mắc, bất cập trong thực tiễn tham gia tố tụng hành chính của VKSND. Hiện tại Luật TTHC 2015 đã chính thức có hiệu lực thi hành; tuy nhiên Luận văn chủ yếu phân tích đánh giá các quy định và thực tiễn giải quyết vụ án theo Luật TTHC 2010 bởi thời điểm nghiên cứu và hoàn thiện Luận văn, Luật TTHC 2015 mới được áp dụng và đưa vào thực tiễn nên chưa có nhiều vụ án được giải quyết theo luật mới. Trong quá trình phân tích, có đối chiếu so sánh những điểm mới giữa Luật TTHC năm 2010 với Luật TTHC năm 2015. + Đề xuất và luận chứng những quan điểm, giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao chất lượng về việc tham gia tố tụng hành chính tại các VKSND trên địa bàn Thành phố Hà Nội. - Trong khuôn khổ của Luận văn thạc sĩ luật học, Luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu công tác kiểm sát án hành chính ở VKSND và thực tiễn ở một địa phương. Luận văn có những nghiên cứu, đánh giá tổng quan về việc tham gia tố tụng hành chính của VKSND nói chung và từ đó lồng ghép phân tích về thực tiễn thực hiện tại VKSND trong những năm gần đây. Việc xác định giới hạn và định hướng nghiên cứu này thực sự có ý nghĩa thiết thực và phục vụ trực tiếp cho công tác kiểm sát án hành chính tại địa phương nơi học viên công tác. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu - Phương pháp luận: Luận văn dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật, các quan điểm đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về tăng cường pháp chế, xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân đặc biệt là các quan điểm của Đảng chỉ đạo về cải cách tư pháp. - Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng phương pháp của triết học duy vật biện chứng, duy vật lịch sử Mác xít, trong đó chú trọng các phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực 6 tiễn, phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp lịch sử cụ thể. Ngoài ra còn sử dụng các phương pháp của bộ môn khoa học khác như thống kê, so sánh. 5. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu Việc nghiên cứu đề tài nhằm làm rõ một số vấn đề lý luận về việc tham gia tố tụng hành chính của VKSND trong giai đoạn xét xử sơ thẩm, thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật tại các VKSND trên địa bàn Thành phố Hà Nội và từ đó đề xuất giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện công tác kiểm sát án hành chính của VKSND. 6. Tính mới và những đóng góp của đề tài - Luận văn là công trình đầu tiên nghiên cứu riêng biệt và chuyên sâu về việc tham gia tố tụng hành chính của VKSND qua thực tiễn tại các VKSND trên địa bàn Thành phố Hà Nội. - Luận văn luận giải về khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của sự tham gia tố tụng hành chính của VKSND; những yếu tố ảnh hưởng tới sự tham gia tố tụng hành chính của VKSND; sự hình thành và phát triển các quy định về sự tham gia tố tụng hành chính của VKSND. - Luận văn luận giải và chỉ ra được những điểm mới của LuậT TTHC năm 2010 về sự tham gia tố tụng hành chính của VKSND; đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về sự tham gia tố tụng hành chính của VKSND từ thực tiễn tại các VKSND trên địa bàn Thành phố Hà Nội. - Luận văn đưa ra được đề xuất và cơ sở của đề xuất hoàn thiện pháp luật và thực hiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả kiểm sát án hành chính trong thực tiễn. - Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong quá trình nghiên cứu hoàn thiện các quy định của pháp luật về thủ tục sơ thẩm và về nhiệm vụ, quyền hạn của VKSND trong tố tụng hành chính. Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm tư liệu tham khảo phục vụ cho công tác nghiên cứu, giảng dạy khoa học pháp lý nói chung và đào tạo chức danh Tư pháp nói riêng. Nội dung của luận văn cũng có thể góp phần xây dựng kỹ năng nghề nghiệp của chuyên viên, Kiểm tra viên, Kiểm sát viên, kỹ năng nghiên cứu hồ sơ, đặc biệt là đối với các Kiểm sát viên kiểm sát các vụ án hành 7 chính tại các VKSND trên địa bàn Thành phố Hà Nội theo LuậT TTHC năm 2010. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 03 chương. CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH CHƯƠNG 2: QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THAM GIA TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH TRONG GIAI ĐOẠN XÉT XỬ SƠ THẨM CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI CHƯƠNG 3: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH Ở GIAI ĐOẠN SƠ THẨM 8 CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA VIỆM KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 1.1. TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VÀ VIỆC THAM GIA CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 1.1.1. Khái quát về tố tụng hành chính Quan niệm về tài phán hành chính là quan niệm hết sức phong phú nhưng đôi khi chưa có sự đồng nhất. Sự không thống nhất trong quan niệm về tài phán hành chính xuất phát từ sự khác nhau của những hệ thống pháp luật trên thế giới hệ như hệ thống luật châu Âu lục địa hay hệ thống luật Anh – Mỹ, các nước theo giải pháp trung gian. Tài phán hành chính theo nghĩa rộng, đó là sự phán quyết của nhà nước về các tranh chấp, vụ việc có yếu tố hành chính, bao gồm cả hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính thông qua con đường giải quyết tranh chấp hành chính thông qua con đường khiếu nại tới cơ quan hành chính hoặc khởi kiện tại tòa án, vấn đề kiện tụng bồi thường nhà nước và cả hoạt động xử lí vi phạm hành chính và giải quyết tranh chấp về thẩm quyền xử lí của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Theo nghĩa hẹp, khái niệm tài phán hành chính là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính phát sinh giữa nhà nước (mà đại diện là các cơ quan, nhân viên nhà nước) và các tổ chức, cá nhân trong xã hội chỉ do các tòa án thực hiện theo trình tự tố tụng được pháp luật quy định(1). Ở nước ta, từ đời nhà Lý (1010 – 1225), nhà Trần (1226 – 1400), nhà Lê Sơ (1428 – 1527), nhà Lê –Trịnh (1527 – 1789), nhà Nguyễn (1802 – 1858), những hoạt động có tính chất tài phán đã xuất hiện nhưng nói chung vẫn chú trọng đến lợi ích của giai cấp phong kiến, vẫn còn những biểu hiện thiên vị được quy định trong pháp luật khi xử lý những quan lại vi phạm. Sau khi nước Việt Nam dân chủ công hòa ra đời năm 1945, Chính phủ mới đã ban hành Nghị định số 41 ngày 03/10/1945 có quy định Bộ tư pháp có trách nhiệm quản lý các tòa án 1 Giáo trình Luật tố tụng hành chính Việt Nam, Trường Đại học Luật Hà Nội, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội năm 2009 9 hành chính được thiết lập trong chế độ thuộc địa Pháp; hay Sắc luật số 04/SLT ngày 20/7/1957 về bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân đã cho phép người dân kiện ra tòa án các quyết định và hành vi có liên quan đến danh sách cử tri, điều 11 Pháp lệnh giải quyết các vụ án dân sự năm 1989 cũng cho phép tòa án nhân dân giải quyết vụ án liên quan đến khiếu nại về sanh sách cử tri và việc đăng ký bầu cử. Chính vì vậy, những hoạt động có tính chất tài phán hành chính đã xuất hiện ở Việt Nam, tuy nhiên quan niệm về tài phán hành chính chỉ được hiểu theo nghĩa rộng, đó là hoạt động giải quyết các tranh chấp hành chính phát sinh giữa công quyền và công dân theo con đường khiếu nại hành chính, thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính và cơ quan thanh tra, đều năm trong nhánh hành pháp. Tuy nhiên, việc thành lập tòa hành chính trong tòa án nhân dân và chính thức đi vào hoạt động ngày 01/7/1996 chuyên xét xử các vụ kiện hành chính đánh dấu bước phát triển mới của Việt Nam trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến lĩnh vực tài phán hành chính, đáp ứng yêu cầu hội nhập và phát triển. Cùng với việc trao thẩm quyền xét xử hành chính cho tòa án nhân dân, những quy định pháp luật của nước ta về tố tụng hành chính cũng đã được xây dựng và ngày càng bảo đảm cho hoạt động xét xử hành chính được tiến hành một cách có hiệu quả, bảo vệ được các quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức trong quản lý hành chính nhà nước. Những quy định này xác định rõ ràng những hoạt động cần tiến hành theo trình tự về không gian, thời gian từ việc khởi kiện, thụ lý đến xét xử, bảo đảm cho việc giải quyết các khiếu kiện hành chính được tiến hành khách quan, công minh, chính xác, kịp thời. Tố tụng hành chính là toàn bộ hoạt động của Tòa án, Viện kiểm sát,người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng, của cá nhân, của cơ quan nhà nước và tổ chức trong việc giải quyết vụ án hành chính, cũng như trình tự do pháp luật quy định đối với việc khởi kiện, thụ lý, giải quyết vụ án hành chính và thi hành bản án. Tố tụng hành chính có đặc điểm cơ bản sau: 10 Một là, TTHC có mục đích là giải quyết một loại tranh chấp đặc biệt trong đó một bên là cơ quan nhà nước, chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước (bên bị kiện) và một bên là cá nhân, tổ chức (bên khởi kiện), trong đó, người khởi kiện yếu thế hơn so với người bị kiện, vì người bị kiện là người có thẩm quyền ra các quyết định hành chính. Còn người khởi kiện là người phục tùng, chấp hành quyết định hành chính. Chính vì đặc điểm này mà nếu như các tranh chấp khác (dân sự, kinh tế, lao động, hôn nhân, gia đình) được điều chỉnh trong một văn bản pháp luật là Bộ luật tố tụng dân sự thì các tranh chấp về hành chính được điều chỉnh riêng trong một văn bản pháp luật là Luật tố tụng hành chính. Hai là, hoạt động giải quyết các vụ án hành chính (VAHC) được tiến hành theo Luật TTHC tại cơ quan xét xử, tức tại Tòa án có thẩm quyền. Đây là đặc điểm rất quan trọng để phân biệt với việc giải quyết các khiếu nại hành chính. TTHC và giải quyết khiếu nại hành chính đều có chung mục đích là giải quyết các tranh chấp hành chính và đối tượng chủ yếu là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước. Điểm khác nhau cơ bản giữa hai hoạt động này là nếu khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính được tiến hành tại các cơ quan hành chính nhà nước và theo các thủ tục được quy định tại Luật khiếu nại năm 2011 và các văn bản pháp luật có liên quan thì việc giải quyết các khiếu kiện hành chính được tiến hành tại Tòa án theo các thủ tục tố tụng được quy định tại Luật TTHC. 1.1.2. Viện kiểm sát nhân dân – cơ quan tiến hành tố tụng trong tố tụng hành chính Để giải quyết vụ án hành chính, pháp luật quy định địa vị pháp lý cho một số cơ quan hay cá nhân có quyền tiến hành những hoạt động mang tính quyền lực nhà nước nhằm thẩm tra, xem xét và giải quyết khách quan, đúng pháp luật vụ án hành chính. Những hoạt động này được tiến hành bởi những chủ thể nhất định, đó là những cơ quan, cũng như những cá nhân người tiến hành tố tụng được xác định là những chủ thể độc lập trong quan hệ tố tụng hành chính. Trong hoạt động, các chủ thể được nhân danh Nhà nước thực hiện quyền và nghĩa vụ tố tụng để giải 11 quyết vụ án hành chính cụ thể theo đúng quy định của pháp luật tố tụng. Các chủ thể được áp dụng các biện pháp cần thiết theo quy định của pháp luật để giải quyết các vụ án hành chính. Luật TTHC quy định các chủ thể này là các cơ quan, cá nhân có hành vi tố tụng gắn liền với việc thực hiện quyền lực nhà nước để giải quyết vụ án hành chính theo đúng quy định pháp luật. Các chủ thể này bao gồm cơ quan tiến hành tố tụng và người tiến hành tố tụng. Cơ quan tiến hành tố tụng bao gồm Tòa án nhân dân và VKSND. Trong đó, VKSND đóng vai trò rất quan trọng bởi tranh chấp hành chính là tranh chấp giữa cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước với cá nhân, cơ quan, tổ chức. Do vậy, sự tham gia của VKSND trong TTHC để đảm bảo sự nghiêm minh của pháp luật, sự công bằng, bình đẳng, sự tuân thủ pháp luật của các chủ thể là rất cần thiết. VKSND có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp theo quy định của Hiến pháp và pháp luật: “VKSND có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất (2)”. VKSND kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính nhằm đảm bảo cho việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật. Theo đó, VKSND kiểm sát các vụ án hành chính từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án; tham gia phiên tòa, phiên họp của Tòa án, kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong công tác thi hành án, quyết định của Tòa án: thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật. VKSND thực hiện quyền kiểm sát vụ án hành chính bằng việc kháng nghị các bản án, quyết định của Tòa án khi giải quyết vụ án hành chính mà chưa có hiệu lực pháp luật theo thủ tục phúc thẩm hoặc đối với những bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật theo trình tự giám đốc thẩm hoặc tái thẩm. Khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, VKSND có quyền ra quyết định, kháng nghị, kiến nghị, yêu cầu và chịu trách nhiệm trước pháp luật về các 2. Điều 107 Hiến pháp năm 2013. 12 văn bản đó. Các văn bản trên có hiệu lực bắt buộc đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân có liên quan. Theo quy định của pháp luật, VKSND có những nhiệm vụ và quyền hạn sau: - Kiểm sát việc thụ lý, lập hồ sơ theo quy định của pháp luật. Khi Tòa án thụ lý vụ án hành chính, Tòa án phải căn cứ vào các điều kiện thụ lý mà pháp luật đã quy định. Các căn cứ pháp luật này là cơ sở để VKSND tiến hành kiểm sát việc thụ lý của Tòa án. Trong quá trình kiểm sát, VKSND có quyền yêu cầu Tòa án hoặc tự mình xác minh những vấn đề hoặc tình tiết liên quan nhằm làm sáng tỏ bản chất của vụ án hành chính. - VKSND phải tham gia các phiên tòa và phát biểu quan điểm của VKSND về việc giải quyết vụ án hành chính. - Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động xét xử vụ án hành chính của Tòa án. - Kiểm sát việc tuân theo pháp luật của những người tham gia tố tụng. Pháp luật đã quy định rất cụ thể về việc tham gia giải quyết vụ án hành chính của người tham gia tố tụng. Do đó, VKSND phải tiến hành kiểm sát việc tuân theo pháp luật của từng đối tượng căn cứ vào từng vụ án cụ thể để xác định thành phần và tư cách của người tham gia tố tụng. - Kiểm sát các bản án, quyết định của Tòa án nhân dân trong vụ án hành chính. - Có quyền yêu cầu Tòa án nhân dân áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính. - Yêu cầu tòa án nhân dân cùng cấp hoặc cấp dưới chuyển hồ sơ vụ án hành chính để xem xét và quyết định việc kháng nghị. - Kiểm sát việc thi hành án hành chính. Như vậy, trong phạm vi chức năng của mình, VKSND với tư cách là cơ quan tiến hành tố tụng thực hiện quyền kiểm sát tư pháp nhằm bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, đảm bảo tính trong sách của hoạt động quản lý hành chính, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân khỏi bị xâm hại bởi các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trái pháp luật từ phía chính quyền. 13 1.1.3. Ý nghĩa của việc tham gia tố tụng hành chính của Viện kiểm sát nhân dân Việc tham gia tố tụng của VKSND trong TTHC có ý nghĩa to lớn trong việc bảo vệ tính tối cao của pháp luật. VKSND có vai trò quan trọng trong việc thực hiện nhiệm vụ giám sát việc thực thi pháp luật của các cơ quan tư pháp. Việc tham gia của VKSND góp phần hạn chế, phát hiện và đẩy lùi kịp thời những hạn chế, tiêu cực thiếu sót trong quá trình giải quyết vụ án hành chính của Tòa án từ cơ sở, đồng thời góp phần nâng cao tinh thần trách nhiệm của Thẩm phán trong hoạt động giải quyết vụ án hành chính, hạn chế ở mức thấp nhất có thể việc quyền lợi của đương sự không được bảo đảm từ cấp sơ thẩm dẫn tới việc kháng cáo và phải tiến hành phúc thẩm một cách không cần thiết. Trong TTHC, một bên người bị kiện thường là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính bị cho là trái pháp luật; người khởi kiện là công dân (cá nhân, tổ chức). Khi đó sẽ xảy ra trường hợp người bị kiện là chủ thể quản lý còn người khởi kiện lại là đối tượng bị quản lý mà trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước thì chủ thể quản lý hành chính được quyền áp đặt ý chí đơn phương lên đối tượng quản lý. Vậy việc tham gia của VKSND không chỉ đảm bảo việc giải quyết vụ án hành chính nhanh chóng, khách quan, toàn diện, đầy đủ và kịp thời mà còn bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; bảo đảm bản án, quyết định của Tòa án có căn cứ và đúng pháp luật. 1.2. NHỮNG YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG TỚI HIỆU QUẢ THAM GIA TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN 1.2.1. Đường lối, chủ trương của Đảng về cải cách tư pháp Hiện nay, Đảng và Nhà nước ta chủ trương đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, mà nội dung cốt lõi chính là sự quản lý nhà nước và xã hội bằng pháp luật, đòi hỏi sự tuân theo pháp luật triệt để của các cơ quan nhà nước, các tổ chức và công dân. Trong đó: “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, Quyền lực Nhà nước là thống 14 nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp (3)”. Nhà nước ban hành pháp luật; tổ chức, quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, tăng cường các cơ chế giám sát: “VKSND có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp như hiện nay...(4)”. Báo cáo chính trị của Ban chấp hành Trung ương Đảng Khóa X trình Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI yêu cầu cần phải “bảo đảm tốt hơn các điều kiện để VKSND thực hiện hiệu quả chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp”. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) xác định: VKSND là cơ quan thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Ngày 02/6/2005, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, trong đó một trong các nhiệm vụ được xác định đó là: “... mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu kiện hành chính; đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Toà án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Toà án...”. Ngoài ra Viện kiểm sát cũng được giao nhiệm vụ “tăng quyền và trách nhiệm cho Kiểm sát viên… để họ chủ động trong thực thi nhiệm vụ, nâng cao tính độc lập và chịu trách nhiệm về các hành vi và quyết định tố tụng của mình (5)”. Quá trình xây dựng, hoàn thiện Luật TTHC luôn bám sát các chủ trương, đường lối, quan điểm của Đảng về cải cách tư pháp, cụ thể là Nghị quyết số 49NQ/TW ngày 02-6-2005 “Về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020”. Theo những quan điểm chỉ đạo này thì hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong TTHC vẫn được xác định là một nguyên tắc trong TTHC. VKSND kiểm sát việc tuân theo pháp luật nhằm đảm bảo việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật. Theo đó, KSV là người tiến hành tố tụng có nhiệm vụ, quyền hạn kiểm sát giải quyết vụ án hành chính từ khi Tòa án nhận đơn khởi kiện tới khi kết 3. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011). 4. Kết luận số 79-KL/TW ngày 28/7/2010 của Bộ Chính trị về Đề án đổi mới tổ chức và hoạt động Toà án, VKSND, Cơ quan điều tra. 5. Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị 15 thúc việc giải quyết vụ án. Để hoàn thiện, nâng cao địa vị pháp lý của KSV trong TTHC thì rất cần sự lãnh đạo của Đảng. Khi Đảng lãnh đạo có chủ trương, nghị quyết cụ thể nhằm hoàn thiện, nâng cao địa vị pháp lý của VKSND, của KSV trong tố tụng nói chung, TTHC nói riêng thì đó là tiền đề cơ sở để địa vị pháp lý của VKSND, của KSV được xác lập theo quy định của pháp luật. Trong hệ thống cơ quan kiểm sát thì VKSND cấp sơ thẩm là cơ quan đóng vai trò quan trọng, phần lớn các hoạt động tố tụng hành chính của Toà án cần phải kiểm sát là hoạt động tố tụng do Toà án thực hiện. Nếu thực hiện tốt được khâu kiểm sát tố tụng hành chính tại cấp sơ thẩm này thì sẽ hạn chế được khối lượng công việc phát sinh ở VKSND cấp trên. Vì vậy, đường lối cải cách tư pháp hành chính với định hướng nâng cao hiệu quả kiểm sát hoạt động tư pháp hành chính là yếu tố tạo thêm sức mạnh, động lực và quyết tâm của ngành trong việc tăng cường công tác kiểm sát án hành chính của VKSND. 1.2.2. Các quy định pháp luật về sự tham gia tố tụng hành chính của Viện kiểm sát nhân dân Trải qua các giai đoạn phát triển của đất nước, mặc dù chức năng của VKSND có sự điều chỉnh: Thực hiện chức năng Kiểm sát việc tuân theo pháp luật (KSVTTPL) và thực hành quyền công tố theo quy định của Hiến pháp 1959, 1980, 1992, 2013, và các Luật Tổ chức VKSND 1960, 1981, 1992, 2002, 2014; thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp theo Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức VKSND năm 2014. Song, yêu cầu kiểm sát hoạt động tư pháp nói chung và trong lĩnh vực hành chính nói riêng luôn đặt ra và được pháp luật ghi nhận. KSVTTPL trong TTHC xuất phát từ chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật, kiểm sát các hoạt động tư pháp (cơ chế kiểm tra, giám sát từ bên ngoài) và gắn liền với quá trình hình thành và phát triển của VKSND. Do các vụ án hành chính thường có tính chất phức tạp, phạm vi rất rộng, đa dạng, thuộc nhiều lĩnh vực, ngành nghề chuyên môn, chuyên sâu khác nhau nên cần có sự hướng dẫn cụ thể đề việc giải quyết các vụ án hành chính được nhanh chóng và hiệu quả để đảm bảo quyền, lợi ích cho các bên. 16 Có nhiều văn bản quy phạm pháp luật hiện hành quy nhiệm vụ, quyền hạn của VKSND, của KSV trong TTHC. Trong đó có văn bản mang tính nền tảng, có giá trị pháp lý cao nhất làm cơ sở, căn cứ để ban hành các văn bản pháp luật khác để áp dụng trong thực tế và có những văn bản mang tính giải thích, hướng dẫn để áp dụng pháp luật một cách thống nhất. Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành quy định địa vị pháp lý của VKSND, của KSV bao gồm: - Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được Quốc hội khóa 13 thông qua ngày 28/11/2013 và có hiệu lực từ ngày 01/01/2014. - Luật tố tụng hành chính năm 2010, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2011 (Luật này được thay thế bằng Luật TTHC 2015 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016). - Luật tổ chức VKSND năm 2014 được Quốc hội khóa 13 thông qua ngày 24/11/2014, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/6/2015. - Thông tư liên tịch số 03/2012/TTLT-VKSNDTC-TANDTC ngày 01/8/2012 của Tòa án nhân dân tối cao –Viện kiểm sát nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của luật trong tố tụng hành chính về kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính. - Thông tư liên tịch số 02/2013/TTLT-TANDTC-VKSNDTC ngày 15/10/2013 của Tòa án nhân dân tối cao – Viện kiểm sát nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định về thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm và thủ tục đặc biệt xem xét lại quyết định của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao của Luật tố tụng hành chính. - Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật tố tụng hành chính năm 2010. - Quy chế công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính ban hành kèm theo Quyết định số 573/2012/QĐ-VKSNDTC-V12 ngày 15/10/2012 của Viện trưởng VKSND tối cao… 17 Các văn bản quy phạm pháp luật trên là căn cứ pháp lý để VKSND, KSV tiến hành hoạt động kiểm sát việc giải quyết các VAHC nhằm đảm bảo cho việc giải quyết VAHC của Tòa án kịp thời, đúng pháp luật. 1.2.3. Trình độ, năng lực của đội ngũ kiểm sát viên Việc nghiên cứu cho thấy kiểm sát án hành chính là một lĩnh vực khá phức tạp và nhạy cảm, liên quan trực tiếp đến quyền lợi của dân nên đòi hỏi cán bộ làm công tác này phải am hiểu sâu sắc về chính sách pháp luật về nhiều lĩnh vực khác nhau (đặc biệt là xây dựng và đất đai) qua từng thời kỳ lịch sử đồng thời phải nắm vững quy trình và thủ tục tố tụng. Do vậy, trình độ, năng lực của KSV là yếu tố có ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng kiểm sát án hành chính. Nếu các VKSND không coi trọng nhiệm vụ công tác kiểm sát hành chính, không có sự đầu tư cán bộ bảo đảm năng lực và phẩm chất để thực hiện nhiệm vụ công tác này, bố trí cán bộ mới vào ngành, ít kinh nghiệm hoặc bố trí cán bộ năng lực hạn chế để làm công tác kiểm sát hành chính thì chất lượng công tác kiểm sát không thể đạt yêu cầu. 1.2.4. Ý thức pháp luật của những người tiến hành tố tụng, những người tham gia tố tụng Trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp là những hoạt động đòi hỏi ý thức pháp luật của người thực thi quyền lực cũng như của đối tượng bị áp dụng. Nhưng trong thực tế hiện nay, không phải cơ quan nào, cá nhân nào hay người dân nào cũng có được sự hiểu biết đầy đủ về các quy định của pháp luật cũng như thái độ của họ đối với các quy định của nhà nước, nên trong quá trình thực hiện pháp luật còn có những hạn chế khiến cho hiệu quả đạt được là không cao. Bên cạnh đó người dân vẫn còn tâm lý và xa lạ với việc “dân kiện quan” đối với nhân dân ta, khi mà những lễ nghi, thứ bậc trong xã hội phong kiến còn tồn tại. Thời bao cấp với tư duy nhà nước lo cho tất cả đã không tạo ra lối nghĩ về việc dân có thể kiện lại chính quyền. Những thói quen, nếp nghĩ đó của công dân và cơ quan công quyền đã hạn chế số lượng người dân yêu cầu toà hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. (6) 18 1.3. SỰ CẦN THIẾT KHÁCH QUAN PHẢI NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH Việc tham gia tố tụng của VKSND trong TTHC có ý nghĩa to lớn trong việc bảo vệ tính tối cao của pháp luật. Nó góp phần hạn chế, phát hiện và đẩy lùi kịp thời những hạn chế, tiêu cực thiếu sót trong quá trình giải quyết vụ án hành chính của Toà án từ cơ sở, đồng thời góp phần nâng cao tinh thần trách nhiệm của Thẩm phán trong hoạt động giải quyết vụ án hành chính, hạn chế ở mức thấp nhất có thể việc quyền lợi của đương sự không được bảo đảm từ cấp sơ thẩm dẫn tới việc kháng cáo và phải tiến hành phúc thẩm một cách không cần thiết. Chính bởi vậy, vai trò của VKSND trong TTHC rất quan trọng trong hệ thống xét xử. Trước ngày 01/7/1996, Tòa án nhân dân (TAND) chưa được giao chức năng xét xử các khiếu kiện hành chính nhưng VKSND cũng có tham gia xét xử một vài loại quyết định hành chính (được xem xét như là một phần của vụ án dân sự) tại Tòa dân sự. Như vậy, có thể hiểu trước năm 1996, VKSND thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tố tụng nói chung và giám sát việc giải quyết khiếu nại hành chính. Tuy nhiên do tình hình khiếu nại phức tạp, việc giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính vẫn có nhiều hạn chế như: chưa công khai, chưa thực sự khách quan cũng như những khiếm khuyết trong thực tiễn áp dụng pháp luật khiếu nại trên thực tế... đã dẫn đến việc tình hình khiếu nại đang diễn biến phức tạp, quyền lợi hợp pháp của công dân chưa thực sự được bảo vệ. Để nâng cao trách nhiệm của các cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quản lý hành chính Nhà nước, tăng cường bảo vệ quyền cho cá nhân, tổ chức. Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VII, tại Hội nghị lần thứ 8 đã ra Nghị quyết về việc: Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính, trong đó chỉ đạo: Đẩy mạnh giải quyết các khiếu kiện của dân... xúc tiến thành lập tòa án hành chính để xét xử các khiếu kiện của dân đối với các quyết định hành chính. Thực hiện tinh thần này, ngày 28/10/1995, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ 6. Bài viết: Pháp luật về TTHC một số nước và kinh nghiệm tham khảo đối với Việt Nam của Viện nghiên cứu lập pháp Ủy ban thường vụ Quốc hội. 19 sung một số Điều Luật Tổ chức tòa án nhân dân năm 1992, trong đó thiết lập Tòa hành chính như một Tòa chuyên trách của TAND để đảm nhận chức năng xét xử các khiếu kiện hành chính. Tạo điều kiện cho việc hoạt động của Tòa hành chính, ngày 21/5/1996, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, quy định về quyền và nghĩa vụ của các bên khi tham gia vào quan hệ tố tụng. Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung hai lần vào các năm 1998, 2006) quy định VKSND có vai trò kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án hành chính và là cơ quan tiến hành tố tụng; KSV là người tiến hành tố tụng. Khi thực hiện chức năng của mình, VKSND có nhiệm vụ, quyền hạn: khởi tố vụ án hành chính đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự; triệu tập người làm chứng, trưng cầu giám định, yêu cầu Tòa án ra quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời; tham gia phiên tòa xét xử vụ án hành chính; thực hiện các quyền yêu cầu, quyền kiến nghị, quyền kháng nghị theo quy định của pháp luật nhằm bảo đảm việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật. Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, trong đó VKSND đóng vai trò là cơ quan tiến hành tố tụng đã góp phần bảo đảm trật tự quản lý hành chính nhà nước; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức và công dân, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, những quy định của Pháp lệnh Tố tụng hành chính cũng dần bộc lộ những vướng mắc, bất cập, không phù hợp với thực tiến, mâu thuẫn với quy định của một số văn bản khác (Luật khiếu nại, tố cáo; Luật đất đai;...); có những quy định chưa hoặc không còn phù hợp, thiếu rõ ràng, đặc biệt là các quy định về thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Toà án nhân dân, điều kiện khởi kiện, thời hiệu khởi kiện, nghĩa vụ chứng minh và cung cấp chứng cứ… Bên cạnh đó, Pháp lệnh cũng chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định cụ thể về việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính dẫn đến thực trạng có nhiều bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính 20