Tài liệu Vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công ở việt nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN TRẦN THANH BÌNH VAI TRÒ CỦA NHÀ NƢỚC TRONG CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ Chuyên ngành Chính tri ho ̣ ̣c HÀ NỘI – 2016 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN TRẦN THANH BÌNH VAI TRÒ CỦA NHÀ NƢỚC TRONG CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Luận văn Thạc sĩ chuyên ngành Chính tri ho ̣ ̣c Mã số: 60 31 02 01 Ngƣời hƣớng dẫn khoa ho ̣c: TS. LƢU MINH VĂN HÀ NỘI – 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan : Luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi . Các kết quả và số liệu được nêu trong luận văn là trung thực. Những kế t quả của luận văn chưa được công bố trong bấ t kì công trình nào khác. Tác giả Trầ n Thanh Bình LỜI CẢM ƠN Tác giả Luận văn xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến TS . Lưu Minh Văn, với tinh thầ n trách nhiê ̣m và tấ m lòng của một người thầ y đã luôn tận tình , nghiêm khắ c chỉ dẫn và giúp đỡ em trong suố t quá trình thực hiê ̣n Luận văn này cũng như trong suố t quá trình học tập tại Khoa, tại Trường. Xin gửi l ời cảm ơn chân thành nhấ t đế n các thầ y cô Khoa Khoa học Chính trị , trường Đại học Kh oa học Xã hội và Nhân văn trong suố t những năm qua đã tận tình chỉ dạy , khơi dậy niề m đam mê nghiên cứu , truyề n đạt những kiế n thức vô cùng bổ ích , cho em niề m tin và nghi ̣ lực để hoàn thành Luận văn này . Xin cảm ơn những N gười mà tác giả chưa từng gặp mặt , nhưng tư tưởng, công trình của họ đã có tác động mạnh mẽ và sâu sắ c ; góp phần truyền đạt tri thức, khơi gợi niề m tin , tạo động lực và cảm hứng sáng tạo để tác giả hoàn thành Luận văn này. Cuố i cùng, xin được gửi tới gia đình, bạn bè lời biết ơn sâu sắc vì sự thấu hiể u, giúp đỡ và sẻ chia. Xin chân thành cảm ơn! MỤC LỤC MỞ ĐẦU .....................................................................................................................1 Chƣơng 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NHÀ NƢỚC VỚI VAI TRÒ CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG.................................................................................8 1.1 Dịch vụ công: cách tiếp cận, khái niệm và phân loại ........................................8 1.1.1Một số cách tiếp cận về dịch vụ công ..................................................................8 1.1.2 Khái niệm và đặc điểm dịch vụ công ................................................................15 1.1.3 Phân loại dịch vụ công ......................................................................................25 1.2 Hoạt động cung ứng dịch vụ công: chủ thể, nội dung, và mô hình ...............31 1.2.1 Ngoại diên khái niệm dịch vụ công và mối tương quan giữa các chủ thể trong cung ứng dịch vụ công ...............................................................................................31 1.2.2 Nội dung trong hoạt động cung ứng dịch vụ công của nhà nước .....................37 1.2.3 Mô hình tổ chức cung ứng dịch vụ công của nhà nước ....................................39 1.3 Kinh nghiệm cải cách cung ứng dịch vụ công .................................................41 1.3.1 Tăng cường chức năng phu ̣c vu ̣ của nhà nước ..................................................41 1.3.2 Cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ công của khu vực nhà nước ................42 1.3.3 Sự tham gia của khu vực phi nhà nước trong cung ứng dịch vụ công ..............45 1.3.4 Tăng cường sự tham gia, giám sát của cộng đồng đối với việc hoạch định chính sách và đảm bảo chất lượng dịch vụ công .......................................................46 1.4 Tiểu kết ................................................................................................................47 Chƣơng 2 CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM: NGHIÊN CỨU MỘT SỐ TRƢỜNG HỢP, VẤN ĐỀ ĐẶT RA VÀ KHUYẾN NGHỊ .................49 2.1 Các tiêu chí đánh giá vai trò của nhà nƣớc trong cung ứng dịch vụ công ...49 2.2 Dịch vụ công ở Việt Nam (Phân tích 2 trƣờng hợp) .......................................51 2.2.1 Cung ứng dịch vụ giáo dục – đào tạo ................................................................53 2.2.2 Cung ứng dịch vụ hành chính công...................................................................59 2.3 Những vấn đề còn tồn tại trong cung ứng dịch vụ công .................................64 2.3.1 Hiệu quả cung ứng dịch vụ công còn thấp ........................................................64 2.3.2 Bộ máy hành chính nhà nước còn nhiều bất cập ..............................................66 2.3.3 Thiếu hụt ngân sách trong cung ứng dịch vụ công ...........................................69 2.4. Một số khuyến nghị ...........................................................................................70 2.4.1 Nâng cao năng lực và tính hiê ̣u quả của bản thân nhà nước trong cung ứng dịch vụ công ...............................................................................................................71 2.4.2 Xác định lại chức năng , vị thế của nhà nước trong mối tương quan với các tác nhân phi nhà nước ......................................................................................................76 2.5 Tiểu kết ................................................................................................................81 KẾT LUẬN ...............................................................................................................83 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................84 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Về bản chất và về tính chính danh, nhà nước có hai chức năng cơ bản: chức năng cai trị và chức năng phục vụ. Chức năng quản lý nhà nước (trước đây thường được gọi là chức năng cai trị) bao gồm các hoạt động quản lý và điều tiết đố i với mo ̣i mă ̣t của đời sống chiń h tri,̣ kinh tế và văn hóa - xã hội thông qua các công cụ quản lý vĩ mô như pháp luật, chiến lược, chính sách, và kế hoạch kiểm tra kiểm sát. Chức năng phục vụ bao gồm các hoạt động cung ứng dịch vụ công cho xã hội, cho các tổ chức và công dân nhằm phục vụ các lợi ích thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân. Việc thực hiện quản lý nhà nước là theo nhu cầu của bản thân bộ máy nhà nước nhằm đảm bảo trật tự, ổn định và công bằng xã hội, còn việc cung ứng dịch vụ công lại do nhu cầu cụ thể của các tổ chức và công dân, ngay cả khi các nhu cầu này có thể phát sinh từ những yêu cầu của nhà nước. Do đó dịch vụ công không phải là khái niệm mới mẻ, mà chính là những hoạt động thuộc về bản chất nhà nước, chức năng bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, ở nước ta trước đây do những điều kiện về mặt lịch sử mà chức năng quản lý nhà nước được chú trọng hơn. Chức năng phục vụ chỉ được tách riêng ra và giữ một vị trí tương xứng với chức năng quản lý nhà nước khi điều kiện kinh tế - xã hội có sự biến đổi lớn lao, nhất là trong bối cảnh hiện nay khi nước ta chuyển mình từ một nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang một một nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và những dấu hiệu của xã hội dân sự manh nha hình thành, góp phần vào xu thế dân chủ và đòi hỏi của nhân dân với nhà nước ngày càng cao. Nhà nước không chỉ là một quyền lực đứng trên nhân dân và cai trị nhân dân nữa mà còn phải có trách nhiệm phục vụ nhân dân thể hiện bằng các hoạt động cung ứng dịch vụ công của nhà nước cho các tổ chức và công dân. Thêm vào đó, ở nước ta, cải cách hành chính được xác định là trọng tâm của việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa 1 Việt Nam. Các nội dung của cải cách hành chính được nhà nước ta xác định bao gồm: cải cách thể chế hành chính, cải cách bộ máy nhà nước, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, cải cách tài chính công, ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của bộ máy nhà nước...Các nội dung của cải cách hành chính hướng vào xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, từng bước hiện đại hóa, nhằm phục vụ các lợi ích chung thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của người dân. Thông qua cải cách hành chính, nhà nước từng bước nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ công cho nhân dân. Trong bối cảnh tình hình kinh tế - xã hội ngày càng phát triển ở Việt Nam, nhu cầu của người dân đối với các dịch vụ công ngày càng gia tăng cả về số lượng lẫn chất lượng, việc cung ứng dịch vụ công của nhà nước vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế, yếu kém ví dụ như giá cả chưa tương xứng với chất lượng, một bộ phận người dân chưa tiếp cận được với các dịch vụ cơ bản, ở một số nơi xảy ra tình trạng quá tải dẫn đến tiêu cực hay chưa giải quyết thỏa đáng bài toán giữa hiệu quả kinh tế và công bằng xã hội. Chính vì vậy, việc nghiên cứu vai trò của nhà nước trong việc quản lý, điều hành, phân phối, điều tiết đối với việc cung ứng các dịch vụ công ngày càng trở nên cấp bách. Hơn nữa, quá trình điều chỉnh chức năng nhà nước trong xu thế xã hô ̣i hóa các dich ̣ vu ̣ công , gia tăng hiê ̣n thực cung ứng dich ̣ vu ̣ công của nhà nước theo hướng giảm dầ n chức năng cai tri ̣và gia tăng chức năng phu ̣c vu ̣ là vấ n đề mới mẻ , mang tiń h chiń h tri ̣ho ̣c và đươ ̣c tác giả quan tâm. Với các lý do trên, học viên chọn đề tài “Vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam hiện nay” làm luận văn thạc sĩ chuyên ngành Chính trị học của mình. 2. Tình hình nghiên cứu Đã có nhiều công trình nghiên cứu cả trong và ngoài nước về lĩnh vực dịch vụ công. Sau đây là khái quát một số công trình tiêu biểu.  Những nội dung chủ yếu nghiên cứu dịch vụ công qua một số tác phẩm tiêu biểu nước ngoài. 2 Tiếp cận dịch vụ công dưới góc độ hàng hóa công cộng: đề cập đến hiệu quả hoạt động của chính phủ, đảm bảo cơ hội tiếp cận cho các đối tượng yếu thế, khắc phục mặt trái của thị trường. Cuốn “Kinh tế học công cộng” Nxb KHKT, H.1995 của Joseph E.Stiglitz nghiên cứu hàng hóa công cộng, chủ yếu phân tích nó trên phương diện tài chính công, hành vi người tiêu dùng đối với các hàng hóa được cung ứng theo các phương thức khác nhau, đồng thời đưa ra cách xử lý của Chính phủ đối với hàng hóa công cộng thuần túy và hàng hóa khuyến dụng. Sách tham khảo “Giới quan chức trong kinh doanh – ý nghĩa kinh tế và chính trị của sở hữu nhà nước” của Ngân hàng Thế giới WB (Nxb CTQG H.1999) chủ yếu đề cập đến cải cách hoạt động doanh nghiệp nhà nước qua việc thực hiện chế độ hợp đồng giữa nhà nước với khu vực bên ngoài, chỉ ra những thành công cũng như thất bại của nó ở nhiều nước. Nhiều tác phẩm nghiên cứu về sự biến đổi chức năng xã hội của nhà nước, đòi hỏi việc cung ứng dịch vụ công phải dựa trên tinh thần doanh nghiệp hóa. Sách tham khảo “Đổi mới hoạt động của Chính phủ – tinh thần doanh nghiệp đang làm thay đỏi khu vực công cộng như thế nào” (Nxb. CTQG, H.1997) của David Osborne đã nêu lên bức tranh sinh động trong cung ứng dịch vụ công của Chính phủ theo tinh thần doanh nghiệp với sự chú trọng vào tính cạnh tranh. Các tác giả cũng đề ra những nguyên tắc mới: Chính phủ xúc tác, Chính phủ cầm lái chứ không phải bơi chèo; Chính phủ cộng đồng giao quyền hơn là phục vụ; Chính phủ có tính cạnh tranh; Chính phủ hoạt động theo hướng khách hàng: đáp ứng nhu cầu khách hàng chứ không phải bộ máy quan liêu; Chính phủ kinh doanh, Chính phủ phi tập trung hóa…. Báo cáo “Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi” của Ngân hàng Thế giới WB cho rằng nhà nước làm quá nhiều việc cho dù họ có ít nguồn lực và khả năng. Do vậy tốt hơn là nên tập trung vào các hoạt động công cộng cốt lõi, điều này sẽ nâng cao hiệu quả hoạt động của Chính phủ. Đồng thời nhà nước nên tìm cách cải tiến, tăng cường các thể chế công cộng, cho phép thị trường phát triển. 3 Một số nghiên cứu khẳng định yêu cầu cơ bản là đảm bảo công bằng xã hội, quan trọng là tạo sự bình đẳng xã hội về cơ hội tiếp cận của các đối tượng trong xã hội. Trong đó, báo cáo phát triển Thế giới năm 2005 “Công bằng và phát triển” của WB nhấn mạnh đến điều kiện cơ bản để phát triển là đảm bảo công bằng về xã hội và tạo ra sân chơi bình đằng về kinh tế, chính trị, văn hóa cho mọi người dân, nhất là bình đằng về cơ hội học tập, đào tạo, chăm sóc sức khỏe, tiếp cận thông tin. Bên cạnh đó, một số tác giảđề cập đến mối quan hệ giữa đảm bảo công bằng xã hội và hiệu quả kinh tế trong cung ứng dịch vụ công. Cuốn “Cải thiện các dịch vụ để phục vụ người nghèo” (Báo cáo phát triển 2004 của WB) nêu lên vấn đề mà hầu như các nước đều gặp phải đó là cả tăng trưởng kinh tế lẫn tăng chi tiêu công hay áp dụng các giải pháp kỹ thuật đều chưa đủ để đối phó với những thất bại trong cung ứng dịch vụ công. Nguyên nhân của vấn đề là sự không ăn khớp giữa các giải pháp được đề xuất: cải cách dịch vụ công, tư nhân hóa, dân chủ hóa, phi tập trung hóa, kí hợp đồng, cung cấp thông qua các tổ chức phi Chính phủ, trao quyền tự chủ, huy động sự tham gia của người dân, các quỹ xã hội…Báo cáo cũng nhấn mạnh không có liều thuốc nào là vạn năng cho nên điều then chốt là phải củng cố quyền lực và khả năng để người nghèo tác động đến dịch vụ.  Tình hình nghiên cứu dịch vụ công ở nước ta: Đề cập đến các vấn đề chung về dịch vụ công, chủ yếu về khái niệm, phân loại, kinh nghiệm quản lý khu vực công, vai trò của nhà nước, phương pháp quản lý của nhà nước đối với dịch vụ công và những giải pháp nhằm cải thiện hiệu quả cung ứng dịch vụ công. Công trình “Quản lý khu vực công” của GS.TS Vũ Huy Từ chủ biên (Nxb KHXH H.1998) góp phần làm rõ khái niệm khu vực công, phạm vi của khu vực công, xác định mức độ và các hình thức tham gia của nhà nước trong việc cung cấp hàng hóa công cộng và khu vực quản lý khu vực công ở nước ngoài, tác phẩm cũng nghiên cứu hoạt động quản lý công, quản lý doanh nghiệp nhà nước ở nước ta. 4 Cuốn “Vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công – nhận thức, thực trạng và giải pháp” do TS Nguyễn Hữu Khiển chủ biên (Nxb. Văn hóa thông tin, H.2002) là tập hợp các bài viết dưới dạng kỉ yếu khoa học – kết quả của nhiều hội nghị, hội thảo do Học viện Hành chính quốc gia tổ chức, giới thiệu từ nhiều góc độ các cách tiếp cận dịch vụ công và lý luận về vai trò nhà nước trong cung ứng dịch vụ công, cũng như phản ánh thực tiễn đa dạng của quá trình tìm kiếm các mô hình cải cách cung ứng dịch vụ công ở nước ta. Sách tham khảo “Quản lý nhà nước đối với cung ứng dịch vụ công” của TS. Đỗ Thị Hải Hà (Nxb. KHKT, 2007) là công trình đề cập chủ yếu đến phương pháp quản lý nhà nước đối với cung ứng dịch cụ công và những giải pháp. Một số tác phẩm nhấn mạnh đến khía cạnh xã hội hóa dịch vụ công, có thể kể đến như: “Đổi mới cung ứng ở Việt Nam hiện nay” (Nxb. Thống kê 2006) của TS. Đinh Văn Ân và Hoàng Thu Hòa; hay như sách tham khảo “Dịch vụ công và xã hội hóa dịch vụ công – một số vấn đề lý luận và thực tiễn” (Nxb CTQG 2004) do TS. Chu Văn Thành chủ biên; bài viết “Xã hội hóa dịch vụ công – một số nội dung trong đổi mới phương thức hoạt động của Chính phủ” của PGS.TS Phạm Ngọc Quang (Tạp chí Triết học, số 155, tháng 5/2004); bài viết của PGS.TS Võ Kim Sơn đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số tháng 5/2008: “Quản lý nhà nước đối với hoạt động cung cấp dịch vụ công trong quá trình xã hội hóa”…. Đề tài khoa học cấp nhà nước năm 2010: “Dịch vụ xã hội ở nước ta đến năm 2020 – Định hướng và giải pháp phát triển” của Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh (Chủ nhiệm PGS.TS Trần Hậu) là công trình đề cập nhiều về bản chất kinh tế, xã hội của dịch vụ xã hội, phân tích thực trạng và đề xuất phương hướng, giải pháp phát triển dịch vụ xã hội ở nước ta. Một số tác phẩm đề cập đến vấn đề công bằng xã hội trong quá trình tăng trưởng, phát triển kinh tế ở nước ta hiện nay. Ví dụ như cuốn “Công bằng xã hội, trách nhiệm xã hội và đoàn kết xã hội” của PGS.TS Phạm Văn Đức (Đồng chủ biên), hay như sách chuyên khảo “Tăng trưởng kinh tế và tiến bộ, công bằng xã hội ở Việt Nam” của GS.TS Hoàng Đức Thân và TS Đinh Quang Ty (Nxb CTQG, 2010). 5 Nhiều tác phẩm nghiên cứu về cung ứng dịch vụ cụ thể như giáo dục: Kỷ yếu hội thảo “Đổi mới giáo dục đại học Việt Nam – hội nhập và thách thức” của Bộ Giáo dục và Đào tạo (năm 2004); sách tham khảo “Đổi mới tư duy, phát triển giáo dục Việt Nam trong nền kinh tế thị trường” của Nguyễn Thế Long (Nxb Lao Động, 2006)… Nhìn chung các công trình đều đề cập đến nhiều vấn đề lý luận cơ bản về dịch vụ công, thống nhất ở vai trò, trách nhiệm của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công, khía cạnh công bằng xã hội trong cung ứng dịch vụ công và nhấn mạnh xu hướng xã hội hóa dịch vụ công. Tuy nhiên, với sự phát triển của xã hội mà nhất là điều kiện cơ chế thị trường và xã hội công dân cũng có những dấu hiệu hình thành, ngày càng có nhiều chủ thể, nhân tố tham gia vào các quá trình dịch vụ công. Điều này dẫn đến nhu cầu phải đổi mới, nâng cao vai trò, trách nhiệm của nhà nước trong việc quản lý, điều tiết góp phần nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu  Mục đích nghiên cứu: Thông qua việc nghiên cứu các vấn đề lý luận về dịch vụ công và thực trạng cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam để xác định lại chức năng, vị thế và vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công.  Nhiệm vụ nghiên cứu: - Hệ thống hóa và làm rõ một số vấn đề lý luận về dịch vụ công và vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công; - Nghiên cứu kinh nghiệm cung ứng dịch vụ công của một số nước trên thế giới để từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam; - Tìm hiểu thực trạng vai trò của nhà nước trong việc cung ứng một số dịch vụ công cụ thể và chỉ ra một số mặt hạn chế, yếu kém, cần bổ sung, khắc phục trong công tác quản lý, điều tiết của nhà nước; - Đề xuất một số khuyến nghị về hiệu quả cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam trên cơ sở tái định hình chức năng, vị thế và vai trò của nhà nước. 6 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu chính của luận văn là dịch vụ công và vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công. - Phạm vi nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu vai trò của nhà nước đối với dịch vụ hành chính công và một dịch vụ công cộng tiêu biểu nhất đó là giáo dục – đào tạo. 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu  Cơ sở lý luận: - Lý luận của chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm, chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật của Đảng và nhà nước về dịch vụ công và thực hiện chức năng của nhà nước trong cung cấp dịch vụ công; - Luận văn cũng kế thừa các quan điểm, lý luận về dịch vụ công của các nhà nghiên cứu trong và ngoài nước.  Phƣơng pháp nghiên cứu: - Kế thừa có chọn lọc kết quả các công trình nghiên cứu khoa học và cập nhật những thông tin liên quan đến chủ đề nghiên cứu; - Sử dụng các phương pháp của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, phương pháp trừu tượng hóa khoa học để phân tích vấn đề; - Sử dụng các phương pháp thống kê, phân tích và tổng hợp, logic kết hợp với lịch sử. 6. Ý nghĩa của đề tài Luận văn là một thử nghiệm của tác giả trong nghiên cứu về chức năng công quyền của nhà nước được thể hiện trong xu thế gia tăng thực hiện cung cấp dịch vụ công – một trong những biểu hiện của xu hướng chuyển dịch từ nhà nước cai trị sang nhà nước phục vụ. Đây vừa là lĩnh vực còn mới mẻ về lý luận và cũng cấp thiết về thực tiễn ở nước ta cần được nghiên cứu nhiều hơn. 7. Kết cấu đề tài Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn gồm 2 chương, 9 tiết. 7 Chƣơng 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NHÀ NƢỚC VỚI VAI TRÒ CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG 1.1 Dịch vụ công: cách tiếp cận, khái niệm và phân loại 1.1.1 Một số cách tiếp cận về dịch vụ công a. Tiếp cận về mặt cấu trúc Xét về mặt cấu trúc, dịch vụ công là một từ ghép kết hợp giữa hai khái niệm “dịch vụ” và “công”, do đó nhận thức được các khái niệm thành phần là một phương cách để thấu hiểu toàn vẹn khái niệm trên. Tuy nhiên, ngay trong từng khái niệm thành phần cũng có những cách hiểu khác nhau. Trước tiên là “dịch vụ”, theo từ điển Bách khoa Việt Nam thì “dịch vụ” là những hoạt động phục vụ nhằm thỏa mãn những nhu cầu sản suất, kinh doanh và sinh hoạt. Có thể kể đến một số loại dịch vụ như: dịch vụ phục vụ sản suất, kinh doanh; dịch vụ phục vụ sinh hoạt công cộng; dịch vụ cá nhân; dịch vụ tinh thần;…Tuy nhiên, ở đây cần phân biệt rõ hoạt động sản xuất và dịch vụ. Trong nền kinh tế luôn bao gồm 2 lĩnh vực đó là sản xuất, tức tạo ra những sản phẩm hiện hữu và dịch vụ, tức là những sản phẩm phi hiện vật, chỉ được thực hiện khi sử dụng dịch vụ đó. Theo từ điển Kinh tế học hiện đại, D.W Pearce cho rằng: “dịch vụ là các chức năng và các nhiệm vụ được thực hiện mà người ta có cầu và do đó tạo ra giá cả hình thành nên một thị trường thích hợp. Đôi khi dịch vụ được đề cập đến như là những hàng hóa vô hình, một trong những đặc điểm của chúng là được tiêu thụ ngay tại điểm sản xuất. Thường thì chúng không thể chuyển nhượng được, với ý nghĩa này, dịch vụ không thể được mua sau đó đem bán lại với giá khác” [89, tr.993]. Một số quan điểm khác cho rằng: dịch vụ là những hoạt động lao động mang tính xã hội, tạo ra những sản phẩm hàng hóa không tồn tại dưới hình thái 8 vật thể, không dẫn đến chuyển quyền sở hữu nhằm thỏa mãn kịp thời các nhu cầu sản suất và đời sống sinh hoạt con người [98, tr.7-8]. Về mặt chiết tự, dịch vụ gồm hai thành phần, “dịch” với nguyên nghĩa Hán Việt là làm, là biến đổi, là chuyển dời trong khi đó “vụ” có nghĩa là chuyên, là vụ việc, là phục vụ. Khi ghép lại, dịch vụ muốn chỉ các công việc cụ thể của một ngành, một lĩnh vực nào đó, nhằm mục đích phục vụ chuyên nghiệp, nhằm đáp ứng nhu cầu nào đó của con người, xã hội. Khái niệm dịch vụ gắn liền với kinh tế học, nó ra đời và phát triển cùng với nền kinh tế sản xuất hàng hóa, với thể chế kinh tế thị trường. Dịch vụ có một số đặc điểm sau: Thứ nhất, tính không chuyển nhượng quyền sở hữu. Một chủ thể tạo ra, cung cấp dịch vụ không thể chuyển nhượng dịch vụ đó cho một chủ thể khác vì chủ thể tạo ra dịch vụ đó luôn luôn sở hữu nó. Thứ hai, là tính tiêu dùng tại chỗ. Dịch vụ thường được tiêu dùng ngay tại nơi sản xuất. Thứ ba, là tính khó nhận dạng. Thể hiện ở cả đầu vào và đầu ra tức đầu sản xuất và tiêu dùng. Trong quá trình sản xuất, dịch vụ thường không có cấu trúc dưới dạng vật chất và nó thường tồn tại ở dạng vô hình, tương tự đầu ra của dịch vụ cũng không hữu hình, cố định và khó đánh giá. Cũng chính từ đặc điểm này dẫn đến sự đa dạng và phức tạp trong việc việc cung ứng dịch vụ. Thứ tư, chủ thể sử dụng dịch vụ thì phải trả phí (dưới những hình thức khác nhau) và về nguyên tắc có quyền lựa chọn sản phẩm dịch vụ được cung cấp. Khái niệm thành phần tiếp theo trong khái niệm dịch vụ công là “công”. Quan niệm về “công” có thể được hiểu là công cộng, tức những hoạt động phục vụ lợi ích của cộng đồng, các nhu cầu thiết yếu , các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân hay công quy ền, tức là những hoạt động thuộc thẩm quyền, chức năng phục vụ lợi ích chung (công cộng) của nhà nước. Cần lưu ý rằng, cơ quan nhà nước trong trường hợp này đóng vai trò là chủ thể cung cấp dịch vụ (hay hàng hóa công), và về nguyên tắc không hàm nghĩa thực thi quyền lực nhà nước. Mặc dù, được ghép từ hai khái niệm thành phần là “dịch vụ” và “công” song không thể đơn giản hóa quan niệm dịch vụ công là sự kết hợp máy móc 9 giữa hai khái niệm đó, cho dù nó vẫn mang những đặc tính của từng khái niệm thành phần. Có thể chỉ ra điểm chung giữa khái niệm dịch vụ công và khái niệm thành phần: thứ nhất, đó là tính công cộng; thứ hai đó là tính công quyền. Tuy nhiên, dịch vụ công còn bao hàm những ý nghĩa riêng của nó. Đó là những hoạt động mang tính chất công cộng, nhưng những hoạt động này phục vụ cho lợi ích, nhu cầu chung tối cần thiết của các công dân và cả cộng đồng. Tiếp nữa, nó mang tính công quyền bởi nhà nước xuất hiện với tư cách là chủ thể cung cấp dịch vụ. Vì vây, phạm trù dịch vụ ở đây có ý nghĩa như một loại hoạt động thực hiện chức năng phục vụ của nhà nước đối với các tổ chức và công dân. Dịch vụ công cũng khác với dịch vụ thông thường ở hai điểm. Thứ nhất phần lớn các dịch vụ thông thường tồn tại dưới dạng phi hiện vật, chỉ được thực hiện khi sử dụng dịch vụ đó, tuy nhiên một số loại dịch vụ công tồn tại dưới dạng hiện vật ví dụ như việc nhà nước cung ứng mạng lưới điện, hệ thống nước hay xây dựng cơ sở hạ tầng, giao thông…Như vậy, đối với dịch vụ công không chỉ tồn tại quá trình cung ứng mà còn có cả quá trình sản xuất, đó là việc tạo ra các loại dịch vụ như sản xuất nước sạch, sản xuất điện…Thứ hai, về mặt chủ thể, trong nền kinh tế thị trường, tất cả các chủ thể có thể tham gia vào quá trình cung ứng dịch vụ thông thường song chỉ có nhà nước hoặc các cơ quan được nhà nước ủy quyền mới có thể cung cấp dịch vụ công. Như vậy, cách tiếp cận cấu trúc chỉ ra rằng mặc dù được ghép từ hai khái niệm thành phần là “dịch vụ” và “công” song dịch vụ công vẫn có những nội hàm riêng biệt. b. Tiếp cận từ góc độ hàng hóa công cộng Theo P.A Samuelson và W.D. Nordhaus, hàng hóa công cộng được hiểu là một loại hàng hóa có thể cho mọi người được hưởng với một giá không lớn hơn cái giá đòi hỏi để cung cấp nó cho một người. Việc hưởng thụ hàng hóa đó không thể chia cắt và không thể loại trừ ai. Đối chiếu với hàng hóa tư nhân mà nếu một người đã tiêu dùng thì người khác không thể tiêu dùng được nữa [100, tr.712]. 10 Theo J.E.Stiglitz thì hàng hóa công cộng có hai loại. Thứ nhất, là hàng hóa công cộng thuần túy là loại hàng hóa đồng thời thỏa mãn cả hai điều kiện: không thể loại trừ ai và không muốn loại trừ một ai. Thứ hai, là hàng hóa công cộng không thuần túy là hàng hóa chỉ thỏa mãn một trong hai điều kiện đã nêu [110, tr.167-170]. Có quan điểm cho rằng trước tiên cần phân biệt hàng hóa công cộng và hàng hóa cá nhân. Đối với hàng hóa cá nhân, việc sử dụng của người này sẽ ảnh hưởng đến tiêu dùng của người khác theo khối lượng hàng hóa sử dụng, có thể theo hướng giảm bớt hoặc không thể sử dụng được nữa. Trái lại, hàng hóa công cộng là loại hàng hóa mà các thành viên trong xã hội có thể sử dụng chung với nhau, việc tiêu dùng của người này không làm ảnh hưởng đáng kể đến việc tiêu dùng của người khác, có thể ví dụ như an ninh, quốc phòng, trật tự xã hội, bảo vệ môi trường, giáo dục,…Hàng hóa công cộng sau đó lại được chia thành hàng hóa công cộng thuần túy và không thuần túy. Theo nghĩa Hán Việt: hàng hóa công cộng được ghép bởi hai từ hàng hóa có nghĩa là đồ vật, là kết quả lao động được vật hóa, hàng hóa còn có nghĩa là các tiện ích (phi vật hóa) được đem trao đổi; công cộng có nghĩa là chung, là cùng nhau, là chung nhau là cộng đồng. Hàng hóa công cộng là các vật dụng, tiện ích được sử dụng mang tính chung, tính cộng đồng. Từ một số quan niệm trên có thể đi đến nhận định rằng hàng hóa công cộng là các vật dụng, các tiện ích được đem trao đổi để sử dụng chung thỏa mãn ít nhất một trong hai thuộc tính: tính không loại trừ trong tiêu dùng và tính không cạnh tranh trong tiêu dùng. Tính không loại trừ (non excludable) chỉ rõ hàng hóa công cộng khi đã cung cấp cho một người thì nó có thể phục vụ thêm cho nhiều người khác mà không tạo thêm chi phí, tức chi phí cận biên cho một người sử dụng thêm là bằng không. Tính không cạnh tranh (không thể loại trừ - non rival) chỉ rõ hàng hóa công cộng có thể phục vụ không hạn chế và cho bất kỳ người tiêu dùng nào trong xã hội. 11 Hàng hóa công cộng có 4 loại: Hàng hóa công cộng thuần túy, hàng hóa công cộng không thuần túy, hàng hóa khuyến dụng và hàng hóa có tính cá nhân nhưng được cung cấp công cộng. Hàng hóa công cộng thuần túy (pure public goods) bao gồm các sản phẩm của các hoạt động như truyền bá hệ tư tưởng, pháp luật, an ninh quốc phòng, tiêm chủng, cứu hỏa…là hàng hóa công cộng đồng thời thỏa mãn cả hai thuộc tính công cộng. Hàng hóa công cộng không thuần túy (impure public goods) là hàng hóa công cộng chỉ thỏa mãn một trong hai thuộc tính công cộng như dịch vụ tạo ra sản phẩm là đường sá, cầu cống, công viên, hệ thống thoát nước… Hàng hóa khuyến dụng (merit goods) là hàng hóa mà nhà nước bắt buộc công dân phải sử dụng hoặc sử dụng ở mức cao hơn họ muốn, ví dụ như sản phẩm của các dịch vụ có ảnh hưởng ngoại biên dương như phổ cập giáo dục, đào tạo, nghiên cứu, sáng chế… Hàng hóa có tính cá nhân nhưng cần được cung cấp dưới hình thức công cộng là loại hàng hóa mà cá nhân muốn sử dụng thì phải bỏ tiền ra mua (tương ứng với số lượng, chất lượng, chủng loại, phương thức sử dụng hàng hóa) nhưng người bán không chỉ phục vụ cho một cá nhân riêng lẻ mà phải cho hàng loạt cá nhân khác như điện, nước sạch, giao thông công cộng…mang tính quyền lực và pháp lý do đội ngũ công chức thực thi để tiến hành các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước trong việc quản lý toàn diện các mặt của đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa và xã hội của một quốc gia. Xuất phát từ khái niệm hàng hóa công cộng trên đây cùng với sự cần thiết phải đảm bảo cung cấp các hàng hóa tối cần thiết cho xã hội là nền tảng để hiểu khái niệm dịch vụ công. c. Tiếp cận từ góc độ chức năng nhà nƣớc Xuất phát từ đặc điểm của nhà nước vừa với tư cách là quyền lực chuyên chính và vừa là quyền lực công cộng, về mặt chức năng có thể tách biệt một cách tương đối hoạt động của bộ máy nhà nước thành hai chức năng cơ bản: chức 12 năng quản lý nhà nước (hay cai trị) với mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội và chức năng phục vụ, tức chức năng cung cấp những dịch vụ công cần thiết cho các cá nhân, cộng đồng trong xã hội. Quản lý nhà nước là khái niệm rất rộng về ngoại diên và nội hàm, trong lĩnh vực kinh tế - xã hội đó là các hoạt động của nhà nước nhằm thực hiện quản lý và điều tiết đời sống kinh tế - xã hội thông qua các công cụ quản lý kinh tế vĩ mô như pháp luật, chiến lược, chính sách, quy hoạch, kế hoạch và kiểm tra giám sát. Chức năng phục vụ bao gồm các hoạt động cung ứng dịch vụ công cho xã hội nhằm phục vụ các lợi ích thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức, công dân. Xét về nguồn gốc và bản chất của nhà nước, theo quan niệm của chủ nghĩa Mác – Lênin, trước hết nó luôn mang bản chất giai cấp, là công cụ thống trị xã hội của giai cấp thống trị, tuy nhiên mặt khác nó còn là cơ quan quyền lực công cộng. Hai thuộc tính này là vốn có của mọi nhà nước, chỉ có điều trong các mô hình cụ thể và ở những trình độ và giai đoạn phát triển cụ thể, tương quan giữa các chức năng hay thuộc tính này khác nhau. Chẳng hạn, cùng với sự biến đổi về điều kiện kinh tế - xã hội trên thế giới cũng như sự biến đổi ở mỗi quốc gia, xu thế dân chủ hóa và những đòi hỏi của nhân dân đối với việc cung ứng các dịch vụ công ngày càng cao hơn dẫn đến chức năng phục vụ được tách riêng và giữ một vai trò nhất định trong tương quan với chức năng quản lý nhà nước. Nhà nước không còn là một quyền lực đứng trên nhân dân và cai trị nhân dân nữa mà phải có trách nhiệm phục vụ nhân dân thể hiện bằng việc cung ứng các dịch vụ công cho các tổ chức và công dân. Thậm chí có những lý thuyết cho rằng chức năng cai trị ngày càng thu hẹp, trong khi chức năng phục vụ ngày càng được mở rộng, nhà nước trở thành người điều tiết và phục vụ. Ví dụ, trường hợp của Canada, những hoạt động vốn được xem như biểu hiện của chức năng quản lý như an ninh, quốc phòng, pháp chế, đến các chính sách kinh tế - xã hội, tạo việc làm, kiểm soát lạm phát, bảo vệ nguồn tài nguyên môi trường, y tế, văn hóa, giáo dục, bảo hiểm xã hội… đều được xếp vào 13 loại dịch vụ công. Đây là cách hiểu dịch vụ công theo nghĩa rộng. Tuy nhiên, hạn chế của cách hiểu này là không phân biệt được một cách rạch ròi hai chức năng của nhà nước. Xu thế phát triển của nhà nước là sẽ ngày càng thu hẹp chức năng cai trị và mở rộng chức năng phục vụ, xu thế hiện diện ở những nước có trình độ phát triển về kinh tế - xã hội, sự phát triển của nền dân chủ cao. Hơn nữa, chất lượng dịch vụ công của một xã hội còn phản ánh phần nào bản chất dân chủ và trình độ phát triển của xã hội đó, bởi vì dịch vụ công là những hoạt động phục vụ những lợi ích tối cần thiết của xã hội, đảm bảo cho xã hội phát triển bền vững có trật tự kỉ cương, là phương thức thực hiện công bằng xã hội, và đảm bảo cho tất cả các thành viên trong xã hội nhất là những nhóm yếu thế được hưởng đầy đủ những dịch vụ công cần thiết như giáo dục đào tạo, sức khỏe, giao thông công cộng… Đây không chỉ là vấn đề đảm bảo công bằng xã hội mà suy rộng ra đó còn là bảo vệ quyền công dân, quyền con người – những quyền được hầu hết các Hiến pháp dân chủ thừa nhận và bảo vệ. Việc cung ứng dịch vụ công còn có tác dụng trực tiếp đến sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Ví dụ như khi cung cấp các dịch vụ hành chính công, nhà nước sử dụng quyền lực công để tạo ra các dịch vụ như cấp phép, đăng ký, chứng thực, thị thực…Tuy xét về mặt hình thức, sản phẩm của các dịch vụ này chỉ là các văn bản giấy tờ nhưng chúng lại có tác dụng chi phối quan trọng đến các hoạt động kinh tế - xã hội của đất nước. Chẳng hạn, giấy phép đăng ký kinh doanh của doanh nghiệp thể hiện việc nhà nước công nhận doanh nghiệp đó ra đời và đi vào hoạt động, điều này dẫn đến những tác động và kết quả đáng kể về mặt kinh tế - xã hội. Ngoài ra, thông qua việc cung ứng dịch vụ công nhà nước sử dụng quyền lực của mình để đảm bảo quyền dân chủ và các quyền hợp pháp khác của công dân. Mối liên hệ giữa tác dụng bảo vệ các quyền công dân và thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội nói chung là ở chỗ khi nhà nước đảm bảo sự công bằng, bình đẳng cho công dân nhất là các nhóm công dân dễ bị tổn thương trong việc tiếp cận và hưởng thụ các dịch vụ công thiết yếu tới đời sống như y tế, giáo dục, 14