Tài liệu Vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại ở việt nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT BÙI THỊ THANH THUÝ VAI TRÒ CỦA CƠ QUAN THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI – NĂM 2007 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT BÙI THỊ THANH THUÝ VAI TRÒ CỦA CƠ QUAN THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT MÃ SỐ : 603801 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS, TS. PHẠM HỒNG THÁI HÀ NỘI – NĂM 2007 MỤC LỤC NỘI DUNG TRA NG LỜI NÓI ĐẦU CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA CƠ 1 6 QUAN THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 1.1. Cơ sở lý luận 6 1.1.1. Quan niệm về thanh tra và thanh tra hành chính 6 1.1.2. Quan niệm về khiếu nại và giải quyết khiếu nại 10 1.1.3. Cơ quan thanh tra hành chính – phương thức bảo đảm pháp chế, kỷ luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của 17 cá nhân, cơ quan, tổ chức 1.2. Cơ sở pháp lý 24 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG VAI TRÒ CỦA CƠ QUAN 37 THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 2.1. Khái quát về tình hình khiếu nại hiện nay 37 2.2. Thực trạng hoạt động của cơ quan thanh tra 40 hành chính trong giải quyết khiếu nại 2.2.1.Hoạt động quản lí nhà nước về công tác giải quyết 41 khiếu nại 2.2.2. Hoạt động tham mưu giúp Thủ trưởng cơ quan hành 51 chính cùng cấp trong việc giải quyết khiếu nại 2.2.3 Công tác tiếp công dân 2.2.4. Hoạt động của Tổng Thanh tra Chính phủ 56 60 CHƢƠNG 3: CÁC GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƢỜNG 64 VAI TRÒ CƠ QUAN THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 3.1 Yêu cầu khách quan và chủ quan đòi hỏi tăng 64 cƣờng vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại 3.1.1. Yêu cầu khách quan 64 3.1.2. Yêu cầu chủ quan 68 3.2. Các giải pháp cụ thể 3.2.1. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng và Chính quyền 74 74 các cấp đối với công tác thanh tra trong giải quyết khiếu nại 3.2.2. Hoàn thiện pháp luật quy định về vai trò của cơ quan thanh tra hành chính các cấp trong giải quyết khiếu nại 3.2.3. Đổi mới về tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh 76 tra hành chính 3.2.4. Xây dựng đội ngũ cán bộ thanh tra trong sạch, vững 81 mạnh 83 KẾT LUẬN 88 LỜI NÓI ĐẦU 1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI Với vị trí, chức năng, nhiệm vụ do pháp luật quy định, cơ quan thanh tra là một trong những công cụ quan trọng và hữu hiệu để thực hiện và đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tăng cƣờng pháp chế, kỷ luật xã hội chủ nghĩa. Cụ thể, thông qua giải quyết những khiếu nại của công dân, cơ quan thanh tra hành chính các cấp đã tiến hành những biện pháp nghiệp vụ cần thiết góp phần phát hiện và xử lí những hành vi vi phạm pháp luật. Nhờ đó luật pháp đƣợc bảo đảm tính nghiêm minh và nhà nƣớc có thêm thông tin về hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức của mình từ đó có biện pháp chấn chỉnh để phục vụ nhân dân đƣợc tốt hơn. Nhìn lại quá trình hình thành và phát triển pháp luật về khiếu nại ở nƣớc ta từ năm 1945 đến nay luôn gắn liền với tổ chức và hoạt động hệ thống cơ quan thanh tra mà trong đó chủ yếu là cơ quan thanh tra hành chính. Trƣớc khi có Pháp lệnh quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981, việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại hầu nhƣ chỉ qui định trong các văn bản pháp luật liên quan đến tổ chức và hoạt động thanh tra. Kể từ Pháp lệnh 1981 đến nay, cơ chế giải quyết khiếu nại ngày càng cụ thể, rõ nét hơn từ việc giải quyết khiếu nại giao cho cơ quan thanh tra xem xét giải quyết đến việc giao từng phần và cuối cùng là cơ quan đóng vai trò tham mƣu cho thủ trƣởng các cấp, các ngành trong việc giải quyết khiếu nại và thực hiện các công việc mang tính quản lý nhà nƣớc về giải quyết khiếu nại. Vì vậy hiện nay không ít cán bộ trong và ngoài ngành thanh tra cho rằng quyền lực cơ quan thanh tra hành chính các cấp ngày càng bị hạn chế; vai trò thanh tra bị giảm sút, không có quyền xử lý mạnh mẽ nhƣ trƣớc kia. Nếu chỉ nhìn nhận vậy có thể sẽ mang tính phiến diện. Thẩm quyền có thể bị thu hẹp nhƣng không có nghĩa vai trò giảm sút. Ngƣời thủ trƣởng có thể đƣa 1 ra đƣợc quyết định đúng đắn phụ thuộc rất lớn vào ý kiến “ ban tham mƣu”. Đặc biệt trong tình hình hiện nay công tác giải quyết khiếu nại còn nhiều vấn đề bức xúc, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động giải quyết khiếu nại còn rất hạn chế trong đó có một phần do công tác thanh tra chƣa đƣợc thực hiện tốt. Hơn nữa cơ quan thanh tra hành chính thực hiện vai trò của mình trong việc giải quyết khiếu nại không chỉ trong phạm vi xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của thủ trưởng cùng cấp . Ngoài ra còn tham mƣu cho công tác ban hành văn bản pháp luật về giải quyết khiếu nại; thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định về pháp luật khiếu nại; tuyên truyền, hƣớng dẫn, tổ chức việc thực hiện các quy định khiếu nại; đào tạo bồi dƣỡng đội ngũ cán bộ, công chức về giải quyết khiếu nại.., góp phần tăng cƣờng hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu nại. Nhƣ vậy giữa lý luận về vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại và thực tiễn thực hiện nhƣ thế nào? Đã tƣơng xứng chƣa. Đó cũng là một vấn đề đặt ra cần phải nghiên cứu. Mặt khác, hiện nay có rất nhiều quan điểm xung quanh vấn đề đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại hiện nay. Có những đề xuất nhƣ thành lập cơ quan tài phán hành chính thuộc Chính phủ để chuyên việc giải quyết khiếu nại theo con đƣờng hành chính bên cạnh việc nâng cao hiệu quả hoạt động của Toà hành chính. Nhƣ vậy liệu vai trò của cơ quan thanh tra hành chính sắp tới trong xu thế cải cách cơ chế giải quyết khiếu nại có thay đổi gì không ? Vì vậy, cần phải có sự đánh giá khách quan, toàn diện về vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong việc giải quyết khiếu nại, từ đó có phƣơng hƣớng, biện pháp cụ thể góp phần củng cố, tăng cƣờng vai trò cơ quan thanh tra hành chính để có thể đạt kết quả tốt nhất trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại. Để đáp ứng mục tiêu cuối cùng là nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại; góp phần đảm bảo pháp chế, kỷ luật, quyền và lợi ích hợp pháp của 2 cá nhân, cơ quan, tổ chức . Xuất phát từ những yêu cầu, đòi hỏi của lý luận và thực tiễn, tác giả chọn đề tài: "vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại ở Việt Nam hiện nay ". 2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI Trong thời gian qua đã có nhiều công trình nghiên cứu xung quanh lĩnh vực thanh tra và công tác giải quyết khiếu nại ở các cấp độ khác nhau. Nhƣ PGS.TS. Trần Ngọc Đƣờng “ vị trí, vai trò thanh tra trong quản lý nhà nƣớc “, Tạp chí Thanh tra số 9/1998; Quách Lê Thanh và nhóm nghiên cứu “ tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra”, Đề tài khoa học cấp Bộ; Phạm văn Khanh và nhóm nghiên cứu đề tài “ Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và chống tham nhũng”; Bài viết: " Tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa, phát huy dân chủ, nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo" của ông Tạ Hữu Thanh, Tổng Thanh tra nhà nƣớc, đăng trên tạp chí Thanh tra số 10/1997; Đề tài khoa học cấp Bộ “ hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam “ của Thanh tra Chính phủ năm 2004; Luận án thạc sĩ của Đinh Văn Minh “ Hoàn thiện pháp luật nhằm đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam “ năm 2005; …. Về cơ bản, các tác giả nói trên mới chỉ đề cập đến vị trí, vai trò, tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan thanh tra nói chung thể hiện trên các lĩnh vực khiếu nại, tố cáo và chống tham nhũng… chƣa đi sâu và đánh giá toàn diện về vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại ở Việt Nam Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu một cách toàn diện về vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại không những đáp ứng yêu cầu của thực tiễn nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại mà còn 3 góp phần làm sáng tỏ về mặt lý luận khi tìm hiểu về vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại. 3. MỤC ĐÍCH VÀ NHIỆM VỤ CỦA LUẬN VĂN Mục đích của luận văn: Làm rõ những cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại; đánh giá thực trạng vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại , nêu phƣơng hƣớng và giải pháp nhằm phát huy vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại cũng nhƣ nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hiện nay. Luận văn có các nhiệm vụ: - Luận giải cơ quan thanh tra hành chính là phƣơng thức bảo đảm pháp chế, kỉ luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức thông qua giải quyết khiếu nại ; - Trình bày, đánh giá thực trạng vai trò giải quyết khiếu nại của cơ quan thanh tra hành chính trong thời gian qua; - Đƣa ra các phƣơng hƣớng, giải pháp để củng cố, tăng cƣờng vai trò cơ quan thanh tra hành chính khi giải quyết khiếu nại từ đó góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu nại. 4. PHƢƠNG PHÁP LUẬN VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU Luận văn đƣợc thực hiện trên cơ sở phƣơng pháp luận của chủ nghĩa Mác- Lê nin và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về nhà nƣớc và pháp luật nói chung và công tác thanh tra nói riêng. Luận văn sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể: Phƣơng pháp phân tích, phƣơng pháp tổng hợp, phƣơng pháp thống kê, phƣơng pháp so sánh và một số phƣơng pháp khác để làm sáng tỏ bản chất của vấn đề. 5. GIỚI HẠN PHẠM VI NGHIÊN CỨU 4 Đánh giá về vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại là một lĩnh vực rộng lớn, phức tạp. Trong khuôn khổ của luận văn, tác giả tập trung nghiên cứu các vấn đề: - Toàn bộ hoạt động thanh tra hành chính của cơ quan Thanh tra hành chính các cấp khi tiến hành giải quyết khiếu nại . - Cơ quan thanh tra hành chính ( hay còn gọi là cơ quan thanh tra đƣợc lập theo cấp hành chính) ở đây bao gồm 3 cấp : Thanh tra Chính phủ, Thanh tra cấp tỉnh và Thanh tra cấp huyện nhƣng trong khuôn khổ luận văn không đi sâu vào cấp cụ thể nào mà trên cơ sở những kiến thức lý luận và số liệu thực tế chung. 6. KẾT CẤU LUẬN VĂN Ngoài lời nói đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm ba chƣơng: Chƣơng 1. Cơ sở lý luận và pháp lý của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại Chƣơng 2. Thực trạng vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại ở Việt Nam hiện nay Chƣơng 3. Các giải pháp nhằm tăng cƣờng vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại 5 6 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA CƠ QUAN THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 1.1. Cơ sở lý luận 1.1.1. Quan niệm về thanh tra và thanh tra hành chính Thanh tra (tiếng Anh là Inspect) xuất phát từ nguồn gốc La tinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong “, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tƣợng nhất định. Theo Từ điển pháp luật Anh – Việt ”thanh tra là sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tƣợng bị thanh tra” [22, tr203] . Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải thích thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tƣợng đã và đang thực hiện thẩm quyền đƣợc giao nhằm đạt đƣợc mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc [ 24, tr 528]. Theo Từ điển tiếng Việt ” thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phƣơng, cơ quan, xí nghiệp “[ 23, tr 882]. Với nghĩa này, Thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm: xem xét và phát hiện ngăn chặn những gì trái với quy định. Thanh tra thƣờng đi kèm với một chủ thể nhất định, ví dụ nhƣ : “Ngƣời làm nhiệm vụ thanh tra, đoàn thanh tra của Bộ” và đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định. Theo giáo trình Nghiệp vụ công tác thanh tra của trƣờng Cán bộ thanh tra, khái niệm thanh tra đƣợc hiểu : “ Thanh tra là một chức năng thiết yếu của quản lí nhà nƣớc, là hoạt động kiểm tra xem xét việc làm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân; thƣờng đƣợc thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách theo một trình tự thủ tục do pháp luật quy định nhằm kết luận đúng, sai, đánh giá ƣu, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm góp phần hoàn thiện cơ chế quản lí, tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nƣớc, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân” [39, tr18] 7 Còn giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Trƣờng Đại học Luật Hà Nội, khái niệm thanh tra đƣợc hiểu “ Thanh tra là một hoạt động chuyên trách do bộ máy thanh tra đảm nhiệm có nội dung là kiểm tra, xem xét, đánh giá, kết luận chính thức về việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lí hành chính nhà nƣớc nhằm phòng ngừa, xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích của Nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân góp phần nâng cao hiệu lực quản lí hành chính nhà nƣớc” [38- tr38] Trong Pháp lệnh thanh tra năm 1990, Điều 1: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý Nhà nƣớc; là phƣơng thức bảo đảm pháp chế, tăng cƣờng kỷ luật trong quản lý Nhà nƣớc, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa”. Tuy nhiên, khi Quốc hội đã thông qua Luật Thanh tra ngày 15 tháng 6 năm 2004 với rất nhiều sửa đổi bổ sung thì khái niệm thanh tra không đƣợc đƣa ra. Mặc dù vậy theo tinh thần của Luật này, có thể hiểu thanh tra là thuật ngữ chung để chỉ hoạt động Thanh tra nhà nƣớc và hoạt động Thanh tra nhân dân. “Thanh tra nhân dân là hình thức giám sát của nhân dân thông qua Ban thanh tra nhân dân đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, việc giải quyết cá nhân có trách nhiệm ở xã, phƣờng, thị trấn, cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nƣớc” (khoản 4 điều 4 Luật Thanh tra 2004) Theo Khoản 1 Điều 4 thì quan niệm về Thanh tra Nhà nƣớc “là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nƣớc đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục đƣợc quy định trong Luật này và các quy định khác của pháp luật”. Căn cứ vào nội dung hoạt động, Thanh tra nhà nƣớc đƣợc phân chia thành hai hoạt động Thanh tra hành chính và Thanh tra chuyên ngành. Nội 8 dung của hoạt động thanh tra là việc kiểm tra các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của Nhà nƣớc. Trên cơ sở đó đƣa ra kết luận chính thức về vụ việc thanh tra cũng nhƣ những kiến nghị, biện pháp xử lý phù hợp với quyền hạn của bộ máy thanh tra theo quy định của pháp luật nhằm phòng ngừa, xử lý những vi phạm pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức từ đó góp phần nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nƣớc . Khoản 2 điều 4 Luật Thanh tra 2004 “Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nƣớc theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp”. Hoạt động thanh tra hành chính xuất hiện trong công việc quản lý của cả cơ quan hành chính nhà nƣớc có thẩm quyền chung và cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền chuyên môn. Vì thế thanh tra hành chính đƣợc thực hiện bởi cả cơ quan thanh tra tổ chức theo cấp hành chính lẫn cơ quan thanh tra tổ chức theo ngành, lĩnh vực. Cụm từ “ thuộc quyền quản lý trực tiếp” đƣợc hiểu là đối tƣợng của thanh tra hành chính có sự lệ thuộc về mặt tổ chức đối với cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định việc thực hiện thanh tra hành chính “Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nƣớc theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý” (khoản 3 điều 4 Luật Thanh tra 2004) Trƣớc khi có Luật thanh tra 2004, trong hệ thống văn bản pháp luật, chúng ta chƣa phân chia Thanh tra Nhà nƣớc thành hai hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Trong Pháp lệnh Thanh tra 1990 cũng chƣa đề cập đến tổ chức và hoạt động của Thanh tra chuyên ngành mà chỉ ghi 9 nhận trong cơ cấu tổ chức của Thanh tra Nhà nƣớc bao gồm: Thanh tra Nhà nƣớc; Thanh tra Bộ, Uỷ ban Nhà nƣớc, cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trƣởng; Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng và cấp tƣơng đƣơng; Thanh tra Sở; Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Còn cụ thể thì Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội giao cho Chính phủ quy định chi tiết về tổ chức và hoạt động của thanh tra chuyên ngành từng lĩnh vực cụ thể. Lí do của nó, do trƣớc kia chúng ta áp dụng cơ chế tập trung bao cấp nên hầu hết các hoạt động kinh tế – xã hội đều thực hiện dƣới danh nghĩa nhà nƣớc. Chính vì vậy mà đối tƣợng của hoạt động thanh tra đƣợc nhấn mạnh trong Pháp lệnh Thanh tra 1990 chủ yếu là các cơ quan, tổ chức, đơn vị nhà nƣớc cũng nhƣ cán bộ, công nhân viên nhà nƣớc. Tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành chỉ đƣợc hình thành và phát triển cùng với việc tiến hành đổi mới cơ chế quản lí nền kinh tế đất nƣớc với sự tham gia đông đảo các thành phần kinh tế. Chính vì vậy mà yêu cầu về công tác thanh tra ngày càng đƣợc mở rộng về đối tƣợng và phạm vi không chỉ bó hẹp trong các cơ quan, đơn vị, tổ chức nhà nƣớc mà còn mở rộng đến mọi tổ chức, cá nhân. Từ đó xuất hiện khái niệm thanh tra chuyên ngành và có sự phân biệt giữa hoạt động thanh tra chuyên ngành và thanh tra hành chính. Và đến Luật Thanh tra 2004 tại điều 4 thì đã có sự phân chia rõ ràng thành hai hoạt động thanh tra hành chính và chuyên ngành thể hiện trình độ kỹ thuật lập pháp phát triển hơn. Cơ quan thanh tra theo cấp hành chính chỉ thực hiện hoạt động Thanh tra hành chính mà không thực hiện Thanh tra chuyên ngành. Điều đó có nghĩa là các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính chỉ thực hiện hoạt động thanh tra đối với các cơ quan, tổ chức có mối liên hệ phụ thuộc về mặt tổ chức với cơ quan quản lý Nhà nƣớc cùng cấp. Nhƣ vậy cơ quan thanh tra hành chính thực hiện nhiệm vụ giải quyết mọi khiếu nại của công dân, tổ chức liên quan đến quyết định hành chính hay hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức hoặc cán 10 bộ, công chức trong cơ quan, tổ chức có sự lệ thuộc về mặt tổ chức đối với cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định việc thực hiện thanh tra hành chính. Nhƣ đã trình bày ở phần phạm vi, luận văn sẽ chỉ nghiên cứu về hoạt động thanh tra hành chính trong hệ thống cơ quan thanh tra đƣợc thành lập theo cấp hành chính, là một bộ phận của hệ thống cơ quan Thanh tra Nhà nƣớc mà không đề cập đến hoạt động thanh tra hành chính của hệ thống thanh tra chuyên ngành. Nhƣ vậy khi nghiên cứu, đánh giá về vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại ở Việt Nam cũng chính thông qua tổ chức, hoạt động của cơ quan thanh tra theo cấp hành chính bao gồm: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là Thanh tra tỉnh); Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Thanh tra huyện) - Điều 13 Luật Thanh tra 2004. Theo điều 14, điều17, điều 20 Luật Thanh tra 2004 thì cơ quan thanh tra hành chính các cấp đƣợc xác định là cơ quan quản lý Nhà nƣớc về công tác thanh tra (đối với Thanh tra Chính phủ) hoặc là cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân giúp cơ quan quản lý cùng cấp quản lý Nhà nƣớc về công tác thanh tra (đối với Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện) và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra trong phạm vi quản lý Nhà nƣớc của cơ quan quản lý cùng cấp. Các vấn đề liên quan đến hoạt động của cơ quan thanh tra hành chính là những vấn đề chung gắn liền với chức năng quản lý hành chính nhà nƣớc của cơ quan có thẩm quyền nhƣ thực hiện vấn đề tổ chức quản lý nhân sự, quản lý cơ sở vật chất, quản lý tài chính, giải quyết khiếu nại, tố cáo việc thực hiện kế hoạch, nhiệm vụ đƣợc giao của các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý. Trong phạm vi luận văn, tác giả chỉ đề cập đến hoạt động giải quyết khiếu nại – một trong những hoạt động của cơ quan thanh tra hành chính . 1.1.2. Quan niệm về khiếu nại và giải quyết khiếu nại 11 Khiếu nại là một hiện tƣợng phát sinh trong đời sống xã hội, nhƣ sự phản ứng có tính tự nhiên của con ngƣời trƣớc một quyết định, một hành vi mà ngƣời khiếu nại cho rằng không phù hợp với các quy tắc chuẩn mực trong đời sống cộng đồng đƣợc Nhà nƣớc hoặc xã hội thừa nhận, xâm phạm tới quyền, tự do, lợi ích của mình. Trong khoa học thuật ngữ “khiếu nại” đƣợc xem xét dƣới nhiều góc độ khác nhau. Khiếu nại theo tiếng Latinh đƣợc giải nghĩa tƣơng ứng với từ “Complaint” nghĩa là sự phàn nàn, ca thán, phản ứng, bất bình của ngƣời nào đó về vấn đề liên quan đến bản thân họ. Theo Đại từ điển tiếng Việt thì "khiếu nại" đƣợc hiểu là: "thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y” [21, tr904]. Thắc mắc, đề nghị thực chất cũng là sự phản ứng của ngƣời khiếu nại đối với kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y. Quan niệm này chƣa thật đầy đủ, vì ngƣời ta thắc mắc, đề nghị xem xét lại không chỉ đối với kết luận, quyết định mà còn đối với hành vi của những ngƣời có thẩm quyền, các cơ quan tổ chức. Đặt trong mối quan hệ công dân với nhà nƣớc, theo quan điểm của TS Phạm Hồng Thái và TS. Đinh Văn Mậu cho rằng: "khiếu nại là một hình thức công dân hƣớng đến các cơ quan nhà nƣớc, hay tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang khi thấy quyết định hay hành vi xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình" [41, tr 393.]. Nếu vậy, có thể có nhiều hình thức mà công dân hƣớng tới nhà nƣớc, hƣớng tới ở đây cũng chính là sự phản ứng trƣớc những quyết định hay hành vi, mà ngƣời hƣớng tới cho rằng quyết định, hay hành vi đó xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình. Quan niệm này cũng chƣa thật hoàn chỉnh vẫn còn bị hạn chế bởi quan niệm pháp lý về khiếu nại. Theo các quy định trong văn bản pháp luật nƣớc ta thì sao? Luật Khiếu nại, tố cáo do Quốc hội khóa X, kỳ họp thứ tƣ thông qua ngày 02-12-1998, có 12 hiệu lực thi hành từ ngày 01-01-1999 đã đƣợc sửa đổi, bổ sung ngày15/6/2004 và sửa đổi bổ sung lần hai ngày 29/11/2005 tại khoản 2 Điều 2, quy định: "Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức, hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Nhƣ vậy, Luật Khiếu nại, tố cáo chỉ giới hạn ở việc quy định những vấn đề liên quan tới những khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nƣớc; phạm vi, đối tƣợng khiếu nại bị giới hạn là "quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức”. Quan niệm này cũng có điểm chƣa hợp lý bởi thực chất quyết định kỷ luật cán bộ, công chức cũng là một loại quyết định hành chính cá biệt vì vậy không nhất thiết phải tách rời quyết định kỷ luật cán bộ, công chức ra khỏi quyết định hành chính. Rất tiếc qua lần sửa đổi bổ sung năm 2004 và 2005 nhƣng Luật khiếu nại tố cáo vẫn giữ nguyên quy định này . Đồng thời quan niệm khiếu nại trong Luật Khiếu nại, tố cáo chỉ giới hạn là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quan niệm nhƣ vậy chƣa phù hợp với yêu cầu của đời sống xã hội dân sự, trong điều kiện xây dựng nhà nƣớc pháp quyền. Song, mặc dầu có nhiều quan niệm rộng hẹp, cách tiếp cận khác nhau, nhƣng các quan niệm trên đều có những điểm chung là: khiếu nại là một hình thức phản ứng tự vệ của công dân, cơ quan, tổ chức trước các quyết định, hành vi của các cơ quan, tổ chức, của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó mà theo họ là xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình. Khi căn cứ vào tính chất của quyết định, hành vi và các quan hệ pháp luật phát sinh khiếu nại đƣợc phân loại thành hai loại cơ bản: khiếu nại hành chính và khiếu nại tƣ pháp. 13 Trong đó, khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức có thẩm quyền xem xét lại các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức phát sinh trong quản lý hành chính, mà ngƣời khiếu nại cho rằng quyết định hành chính hay hành vi hành chính đó trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Còn khiếu nại tƣ pháp là việc công dân yêu cầu cơ quan tƣ pháp (Tòa án, Viện kiểm sát, Cơ quan điều tra, Cơ quan thi hành án), cán bộ, công chức ngành tƣ pháp có thẩm quyền xem xét lại những quyết định của cơ quan tƣ pháp hoặc hành vi công vụ của thẩm phán, kiểm sát viên, điều tra viên, chấp hành viên tiến hành các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án trong các lĩnh vực hình sự, kinh tế, lao động, hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính. Trong Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 ( đã đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2004 và 2005) các quy định về khiếu nại thực chất là khiếu nại hành chính. Khiếu nại hành chính không phải chỉ phát sinh trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nƣớc, mà còn có thể phát sinh trong các cơ quan nhà nƣớc khác nhƣ trong quản lí nội bộ của Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ Tịch nƣớc, Văn phòng Hội đồng nhân dân các cấp, công tác quản lí nội bộ ngành Toà án, Viện kiểm sát các cấp. Khiếu nại hành chính có thể xảy ra ở bất cứ cơ quan Nhà nƣớc nào có ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính. Song thông thƣờng các quyết định hành chính, các hành vi hành chính đƣợc thực hiện phần lớn ở các cơ quan hành chính Nhà nƣớc, do đó không nên cho rằng khiếu nại hành chính chỉ xảy ra ở các cơ quan hành chính Nhà nƣớc. Chẳng hạn một công chức công tác trong ngành Toà án bị kỷ luật, ngƣời đó khiếu nại lại quyết định kỷ luật đó thì đó là khiếu nại hành chính, nhƣng không phải xảy ra ở cơ quan hành chính Nhà nƣớc. Nhƣ vậy, 14 khiếu nại hành chính, xét về bản chất là loại khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lí hành chính nhà nƣớc ở tất cả các cơ quan nhà nƣớc nói chung và đặc biệt xảy ra phổ biến ở các cơ quan hành chính nhà nƣớc nói riêng. Nhƣng đối tƣợng của hoạt động thanh tra hành chính để giải quyết khiếu nại theo nhƣ Điều 11 Luật khiếu nại tố cáo 1998 đã sửa đổi bổ sung năm 2004 và 2005 ” Thanh tra nhà nƣớc các cấp trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình thanh tra việc chấp hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nƣớc; xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật”. Nhƣ vậy chúng ta sẽ chỉ đề cập loại hình khiếu nại thứ nhất là khiếu nại hành chính. Trong cuốn Tìm hiểu về pháp luật khiếu nại, tố cáo do tác giả Phạm Hồng Thái chủ biên đã nêu ra định nghĩa: “khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức, viên chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại mọi quyết định, hành vi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi của họ trái pháp luật, không hợp lý, xâm phạm đến quyền, tự do lợi ích hợp pháp của mình”[41] . Với cách hiểu bao quát nhƣ vậy có thể nhận diện về tính đa dạng và phổ biến của khiếu nại. Khiếu nại đƣợc đề cập trong cả tổ chức không thuộc phạm vi của bộ máy nhà nƣớc. Tất nhiên trong phạm vi nghiên cứu của luận văn chủ yếu chỉ đề cập đến khiếu nại trong phạm vi hoạt động của các cơ quan Nhà nƣớc - đối tƣợng của cơ quan thanh tra hành chính Nhà nƣớc . Qua sự phân tích ở trên cho thấy, khiếu nại là một phản ứng tất yếu khi quyền, tự do lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị xâm hại. Vì vậy, việc ghi nhận khiếu nại trở thành một quyền của cá nhân, cơ quan, tổ chức là một điều cần thiết. 15 Điều 74 Hiến pháp Việt Nam năm 1992 (sửa đổi bổ sung 2001 ) quy định: "Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nƣớc, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào...". Nhƣ vậy khiếu nại là một quyền Hiến định của công dân, là một trong những hình thức để công dân thực hiện quyền dân chủ trực tiếp, phản ảnh ý chí, nguyện vọng của mình tới cơ quan nhà nƣớc để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, đấu tranh chống các biểu hiện vi phạm pháp luật góp phần dân chủ, lành mạnh hoá các hoạt động của cơ quan công quyền. Khi có hành vi khiếu nại hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức thì tất yếu sẽ dẫn đến hoạt động giải quyết khiếu nại của cơ quan Nhà nƣớc, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Thông qua việc giải quyết khiếu nại một mặt bảo đảm quyền dân chủ của công dân, mặt khác còn đề cao ý thức, trách nhiệm của cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức trƣớc nhân dân. Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo 1998 (đã sửa đổi bổ sung năm 2004 và 2005 ) quy định: " giải quyết khiếu nại là việc xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết của ngƣời giải quyết khiếu nại”. Nhƣ vậy việc giải quyết khiếu nại là cả một quá trình xem xét, đánh giá sự việc từ đó đƣa ra những quyết định nhân danh quyền lực Nhà nƣớc. Tuy nhiên khiếu nại theo Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành chính là khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính Nhà nƣớc và những ngƣời có thẩm quyền nên việc giải quyết khiếu nại cũng chỉ trong phạm vi đó. Cũng trong Điều 2 tại khoản 8 Luật khiếu nại, tố cáo 1998 (đã sửa đổi bổ sung năm 2004 và 2005 ) quy định "Ngƣời giải quyết khiếu nại: là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại”. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính về nguyên tắc đƣợc xem xét, giải quyết qua hai cấp. Cấp giải 16