Tài liệu Vai Trò Của Các Cơ Quan Thanh Tra Nhà Nước Trong Giải Quyết Khiếu Nại Hành Chính Ở Việt Nam

LUẬN VĂN: Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam Mở đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, thực hiện quyền khiếu nại là một hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân tham gia hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước. Giải quyết khiếu nại hành chính là trách nhiệm, nghĩa vụ của các cơ quan hành chính nhà nước và là chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra nhà nước. Giải quyết tốt khiếu nại hành chính của công dân nhằm phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa; góp phần đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng, tiêu cực trong các cơ quan nhà nước; góp phần ổn định tình hình chính trị, thúc đẩy kinh tế phát triển. Chủ tịch Hồ Chí Minh lúc sinh thời đã đặc biệt quan tâm tới việc khiếu nại của nhân dân và căn dặn, nhắc nhở các cơ quan nhà nước phải nêu cao ý thức trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu nại của nhân dân: Đồng bào có oan ức mới khiếu nại, hoặc vì chưa hiểu rõ chính sách của Đảng và Chính phủ mà khiếu nại. Ta phải giải quyết nhanh, tốt thì đồng bào mới thấy rõ Đảng và Chính phủ quan tâm lo lắng đến quyền lợi của họ. Do đó mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng, Chính phủ ngày càng được củng cố tốt hơn 108. tr. 5]. Tinh thần, tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh đã được thể hiện sâu sắc trong các bản Hiến pháp và được thể chế hóa trong những văn bản pháp luật. Điều 74 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã quy định: Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét, giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định. Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo, làm hại người khác. Mọi hành vi xâm hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi về danh dự [15, tr. 2]. Các cơ quan thanh tra nhà nước có vai trò, trách nhiệm đặc biệt trong giải quyết các khiếu nại hành chính. Kể từ khi mới được thành lập, Ban thanh tra đặc biệt được giao nhiệm vụ quan trọng trong công tác giải quyết khiếu nại. Điều 2 Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 quy định: "Ban thanh tra đặc biệt có toàn quyền nhận các đơn khiếu nại của nhân dân". Tiếp sau đó trong nhiều văn bản pháp luật nhất là Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 quy định cụ thể vai trò, trách nhiệm của các cơ quan thanh tra trong việc giải quyết khiếu nại hành chính: - Xác minh, kết luận, kiến nghị thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp giải quyết các khiếu nại hành chính; - Giải quyết khiếu nại hành chính theo thẩm quyền và giải quyết khiếu nại theo ủy quyền của Thủ trưởng cơ quan hành chính cùng cấp; - Tiếp dân, nhận các khiếu nại của công dân; - Quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại. Thực tế cho thấy, các cơ quan thanh tra ở bất cứ giai đoạn nào cũng hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao. Mỗi năm, thanh tra các cấp, các ngành đã giải quyết và tham mưu cho Thủ trưởng cơ quan cùng cấp giải quyết hàng chục nghìn vụ việc khiếu nại, tiến hành được hàng trăm cuộc thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của các ngành, các cấp trong việc giải quyết khiếu nại. Qua đó phát hiện và xử lý nhiều hành vi vi phạm pháp luật, thu hồi cho ngân sách nhà nước một số lượng lớn tài sản có giá trị, khôi phục lại quyền và lợi ích hợp pháp cho nhiều công dân với, góp phần quan trọng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, phát huy quyền dân chủ nhân dân. Tuy nhiên, trên thực tế hiện nay việc nhận thức và thực hiện vai trò, trách nhiệm của các cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính có những hạn chế nhất định. Hơn nữa, một số vấn đề lý luận, định hướng hoàn thiện pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước trong công tác này cũng cần phải tiếp tục được làm rõ. Do đó, việc nghiên cứu để khẳng định vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc giải quyết các khiếu nại hành chính là cần thiết. Vì vậy, với những lý do trên dưới giác độ lý luận về nhà nước và pháp luật tôi chọn đề tài " Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam " làm luận văn thạc sĩ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài 2.1. Tình hình nghiên cứu trong nước Từ trước tới nay đã có một số công trình khoa học nghiên cứu ở mức độ nhất định về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo; nghiên cứu những quy định pháp luật về khiếu nại, tố cáo như nghiên cứu việc giải quyết khiếu nại của công dân trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước (trong đó có các cơ quan thanh tra nhà nước) khi thiết lập Tòa án hành chính ở Việt Nam; nghiên cứu về cải cách thủ tục hành chính trong tổ chức tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan thanh tra nhà nước; nghiên cứu các quy định pháp luật và phương hướng hoàn thiện các quy định pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam. Tuy nhiên, việc nghiên cứu đầy đủ và toàn diện về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết các khiếu nại hành chính chưa được đề cập tới. 2.2. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài Khi nghiên cứu để xây dựng Đề án thành lập Tòa án hành chính ở Việt Nam và xây dựng Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, Thanh tra nhà nước và các cơ quan hữu quan có nghiên cứu một số vấn đề lý luận và quy định pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo của một số nước trên thế giới; về tài phán hành chính ở Cộng hòa Pháp, Cộng hòa Liên bang Đức, Thụy Điển, Trung Quốc, Thái Lan… Đồng thời đã tổ chức nhiều cuộc hội thảo quốc tế về vấn đề này. Đây là những thông tin, tài liệu tốt phục vụ việc nghiên cứu về giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam và việc nghiên cứu đề tài này. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích của luận văn Luận giải những vấn đề lý luận và thực tiễn để xác định vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại hành chính. Đề xuất nhưng giải pháp pháp lý nhằm nâng cao hơn nữa vai trò các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ của luận văn Làm rõ cơ sở lý luận và cơ sở pháp luật xác định vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính. Đánh giá thực trạng việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính. Đề xuất các giải pháp nâng cao hơn nữa vai trò của các cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính, hoàn thiện các văn bản pháp luật về khiếu nại. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Nghiên cứu vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính, là nghiên cứu vai trò của Thanh tra nhà nước, thanh tra cấp tỉnh, cấp huyện, cấp Bộ, cấp Sở trong giải quyết các khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, công chức trong cơ quan hành chính nhà nước. Nghiên cứu những vấn đề lý luận về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính thể hiện trong các văn kiện của Đảng, văn bản pháp luật của Nhà nước, qua thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan thanh tra trên phạm vi cả nước, trong thời gian từ năm 1998 đến nay(kể từ khi có Luật khiếu nại, tố cáo đến nay). Giới hạn nghiên cứu vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính nằm trong giai đoạn giải quyết ở các cơ quan hành chính nhà nước. Việc giải quyết khiếu kiện hành chính trong giai đoạn xét xử tại Tòa án hành chính không đề cập trực tiếp trong luận văn này. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Việc nghiên cứu đề tài dựa trên phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, đồng thời đứng trên quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về nhà nước và pháp luật và yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, của dân, do dân và vì dân. Vận dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, điều tra xã hội học, tổng kết thực tiễn, phương pháp lịch sử cụ thể. 6. Đóng góp về lý luận và thực tiễn của luận văn Thông qua việc nghiên cứu đề tài này luận văn góp phần làm sáng tỏ và khẳng định rõ hơn những vấn đề lý luận về vai trò của các cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính. Tổng kết thực tiễn về việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta, và tìm ra những bất cập, nguyên nhân, điều kiện của những bất cập đó. Đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hơn nữa vai trò của các cơ quan này trong giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta trong thời gian tới. Luận văn có thể là tài liệu tham khảo để nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số văn bản pháp luật có liên quan, phục vụ cho cán bộ, thanh tra viên vận dụng trong hoạt động thực tiễn, đáp ứng yêu cầu nghiên cứu lý luận về thanh tra, giải quyết khiếu nại hành chính. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương, 10 tiết. Chương 1 Cơ sở lý luận và cơ sở pháp luật về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính 1.1. Khái niệm, nội dung, đặc điểm của khiếu nại hành chính, giải quyết khiếu nại hành chính 1.1.1. Khái niệm, nội dung, đặc điểm của khiếu nại hành chính 1.1.1.1. Khái niệm khiếu nại - Khái niệm khiếu nại được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội, khiếu nại theo gốc tiếng Latinh: "Complant", nghĩa là sự phàn nàn, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan [29, tr. 205]. Theo thuật ngữ pháp lý phổ thông thì khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại [27 tr. 105]. Theo Đại Từ điển tiếng Việt, "khiếu nại (đgt): thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm [32, tr. 904]. Như vậy, khiếu nại theo nghĩa chung là việc cá nhân hay tổ chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm sửa chữa một việc làm mà họ cho là không đúng đắn, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra. - Khiếu nại hành chính là gì? Khiếu nại hành chính là một hiện tượng xã hội thể hiện một dạng quan hệ đặc biệt phát sinh giữa cơ quan hành chính nhà nước với công dân. Khái niệm khiếu nại hành chính mới được quy định trong Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998. Nhưng trước đó, các nhà nghiên cứu cũng đã đề cập đến vấn đề này, có nhiều cách giải thích khác nhau, song nhìn chung khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền, trách nhiệm xem xét lại việc làm thuộc phạm vi hành chính khi cho rằng việc làm đó là không đúng. Theo quy định tại Điều 2 của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 thì khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Hiện nay ngoài Luật khiếu nại, tố cáo thì trong nhiều văn bản pháp luật về quản lý ngành, lĩnh vực cũng có quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính như: quy định khiếu nại và giải quyết khiếu nại về thuế, tài chính, đất đai, môi trường, xử phạt vi phạm hành chính… 1.1.1.2. Chủ thể và đối tượng của khiếu nại hành chính - Về chủ thể khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức và cán bộ, công chức. Công dân là chủ thể chính của quyền khiếu nại. Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 và Luật quốc tịch năm 1998 thì công dân nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam. Theo tinh thần của pháp luật thì mọi công dân Việt Nam đều có quyền khiếu nại đối với quyết định hoặc việc làm của cơ quan, tổ chức mà họ cho là trái pháp luật xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình, kể cả những người phạm tội hình sự có thể bị tước một số quyền công dân như quyền tự do đi lại, quyền bầu cử, ứng cử… họ vẫn có quyền khiếu nại (trừ trường hợp bị tước quyền quốc tịch) [5, tr. 25], ví dụ như khiếu nại về hành vi vi phạm của giám thị; của thủ trưởng cơ quan quản lý trại giam. Mặc dù pháp luật có quy định khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, song để thực hiện thì người khiếu nại và việc khiếu nại phải đảm bảo thỏa mãn những quy định nhất định, hay nói cách khác là phải đảm bảo các điều kiện để khiếu nại. Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07-08-1999 tại Điều 2 quy định về điều kiện để khiếu nại được cơ quan nhà nước thụ lý giải quyết. Thứ nhất, người khiếu nại phải là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Thứ hai, người khiếu nại phải có năng lực hành vi đầy đủ theo quy định của Bộ luật dân sự hoặc chưa có năng lực hành vi đầy đủ nhưng theo quy định của pháp luật có quyền khiếu nại. Thứ ba, người khiếu nại phải làm đơn khiếu nại và gửi đến đúng cơ quan cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết trong thời gian quy định. Thứ tư, việc khiếu nại chưa có quyết định giải quyết cuối cùng và chưa được tòa án thụ lý giải quyết. Đối với công dân là người chưa thành niên, người bị mắc bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì thông qua người đại diện theo pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại; người ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan mà không thể tự mình khiếu nại thì thì có thể ủy quyền cho người khác để thực hiện việc khiếu nại trong phạm vi được ủy quyền. Người khiếu nại phải tuân thủ những điều kiện trên, khi thực hiện quyền khiếu nại còn phải thực hiện theo đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Khi nói đến chủ thể có quyền khiếu nại, thì các văn bản pháp luật trước đây chỉ đề cập đến công dân, hay cá nhân, pháp nhân. Nhưng trong Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 lại mở rộng chủ thể có quyền khiếu nại, bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức. Tại sao lại có việc quy định như vậy, bởi vì trên thực tế không chỉ có công dân chịu sự tác động của quyết định hành chính, hành vi hành chính mà cơ quan, tổ chức; trong nhiều trường hợp cũng là đối tượng của quyết định hành chính, hành vi hành chính, có thể bị thiệt hại do quyết định hành chính, hành vi hành chính gây ra. Về chủ thể là tổ chức có quyền khiếu nại không chỉ được quy định trong Luật khiếu nại, tố cáo mà còn được đề cập trong nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành như các Luật thuế, Luật đất đai, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Tại Điều 1 khoản 1 Luật khiếu nại, tố cáo quy định: "Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước…". Cơ quan, tổ chức theo quy định của Luật này bao gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị - xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân. Chỉ những cơ quan, tổ chức này mới có quyền khiếu nại. Việc tụ tập đông người khiếu nại, gây sức ép với cơ quan nhà nước có thẩm quyền là việc làm không được pháp luật chấp nhận. Cơ quan, tổ chức khi thực hiện quyền khiếu nại phải thông qua người đại diện hợp pháp của mình là thủ trưởng cơ quan tổ chức đó được xác lập trong quyết định bổ nhiệm, quyết định thành lập cơ quan, tổ chức hoặc trong Điều lệ của tổ chức đó. Chủ thể của khiếu nại quyết định kỷ luật: là cán bộ, công chức, tại Điều 1 của Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 và theo quy định của Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 2003, cán bộ, công chức bao gồm: - Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương; ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh); ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện); - Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện. - Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện. - Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; - Thẩm phán Tòa án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân; - Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp. - Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân; Bí thư, phó bí thư Đảng ủy; Người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội xã, phường, thị trấn. - Những người được tuyển dụng, giao giữ một chức danh chuyên môn nghiệp vụ thuộc ủy ban nhân dân cấp xã. Chủ thể khác có quyền khiếu nại: ngoài những chủ thể nêu trên, cá nhân, tổ chức nước ngoài đang sinh sống, học tập và làm ăn tại Việt nam cũng được quyền khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan, công chức Việt nam khi họ họ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác. Quy định về việc khiếu nại của người nước ngoài là nội dung mới của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 mà các văn bản pháp luật trước đó về khiếu nại, tố cáo như Pháp lệnh quy định về thủ tục xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo năm 1981, Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991 chưa đề cập đến. Quy định này là cần thiết, phù hợp với yêu cầu thực tiễn trong điều kiện điều kiện Việt Nam mở rộng quan hệ hợp tác nhiều mặt với các nước trong khu vực và trên thế giới. Quy định này cũng phù hợp với thông lệ và tập quán quốc tế. Như thế: - Đối tượng bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính, có quyết định kỷ luật bị coi là trái pháp luật. Người có thẩm quyền là cán bộ, công chức làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước thực thi nhiệm vụ, công vụ hoặc cơ quan hành chính nhà nước với tư cách là pháp nhân công quyền khi ban hành quyết định hành chính để thực hiện hoạt động quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội. Sở dĩ cán bộ, công chức và cơ quan hành chính nhà nước bị khiếu nại, vì trong quá trình thực hiện nhiệm vụ được giao họ đã có những hành vi hoặc có những quyết định trái pháp luật (hoặc bị coi là trái pháp luật), xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Quyết định hành chính và hành vi hành chính là hình thức biểu hiện cụ thể trong hoạt động quản lý, các cơ quan hành chính nhà nước. Ngoài những hoạt động để động viên, giáo dục, thuyết phục, những hoạt động để hoạch định chính sách quản lý thì việc áp dụng pháp luật trong quản lý hành chính là phổ biến. Có ba trường hợp sau đây các cơ quan hành chính phải áp dụng pháp luật: Thứ nhất, pháp luật quy định không đương nhiên phát sinh quyền và nghĩa vụ của chủ thể. Thứ hai, để giải quyết những tranh chấp phát sinh trong hoạt động quản lý. Thứ ba, cần phải áp dụng các biện pháp cưỡng chế đối với cá nhân, tổ chức có vi phạm pháp luật quản lý. Việc áp dụng pháp luật được thực hiện thông qua hành vi hành chính và quyết định hành chính, có thể và phân thành 6 loại: Một là, cho phép, ví dụ như việc cấp giấy phép kinh doanh, giao quyền sử dụng đất... Hai là, bác bỏ những yêu cầu hoặc không chấp nhận đề nghị về quyền của người dân khi không đủ điều kiện quy định hoặc pháp luật quy định không được làm. Ba là, cấm đoán, cấm người dân không được làm một việc nào đó. Bốn là, chứng nhận, chứng thực, công chứng. Năm là, quyết định, kết luận trong hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát. Sáu là, áp dụng các biện pháp cưỡng chế như thu hồi tài sản, xử lý kỷ luật cán bộ, công chức... Như vậy, đối tượng của khiếu nại hành chính: là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bị cho là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, Luật khiếu nại, tố cáo cũng đã giải thích rõ về những khái niệm này. Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính (Điều 2, khoản 10 Luật khiếu nại, tố cáo). Như vậy, quyết định hành chính theo quy định của Luật này phải bao gồm ba yếu tố sau: Là quyết định bằng văn bản; Là quyết định được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể; Là quyết định của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Đối với các quyết định mang tính chất quản lý điều hành trong các cơ quan không phải là cơ quan hành chính nhà nước như Tòa án, Viện kiểm sát, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước …. không được xác định là quyết định hành chính và không là đối tượng bị khiếu nại theo điều chỉnh của Luật khiếu nại, tố cáo. Ngoài ra, những quyết định mang tính hành chính trong các tổ chức đoàn thể, tức là những quyết định trong quản lý, điều hành được áp dụng trong nội bộ không được coi là đối tượng bị khiếu nại theo quy định của Luật này. Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật (khoản 1, Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo). Trong khoa học pháp lý, còn có nhiều ý kiến khác nhau về vấn đề này, có ý kiến cho rằng thực chất hành vi hành chính cũng là một dạng của quyết định hành chính. Ngược lại, có ý kiến lại cho rằng quyết định hành chính là một dạng của hành vi hành chính. Tuy nhiên, trong Luật khiếu nại, tố cáo lại có cách quy định khác và có sự phân biệt giữa quyết định hành chính và hành vi hành chính là hành vi không thể hiện bằng văn bản mà thể hiện bằng hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Hành vi có thể được thể hiện dưới hai hình thức: hành động và không hành động (tắc vi và bất tắc vi). Với hình thức hành động: hành vi đó là việc cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã làm những việc trái pháp luật, xâm hại quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Với hình thức không hành động: là việc cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã không thực hiện nhiệm vụ công vụ được giao và với việc không thực hiện đó đã xâm phạm đến quyền lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Đối tượng bị khiếu nại nữa là quyết định kỷ luật cán bộ, là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, hạ ngạch, cách chức, buộc thôi việc đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức. Trong Chương III của Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07-08-1999 của Chính phủ cũng quy định cụ thể thẩm quyền, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật trong các cơ quan hành chính nhà nước. Đối với khiếu nại quyết định kỷ luật của cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước khác, trong các tổ chức nhất là các tổ chức chính trị-xã hội, thì căn cứ vào Luật này, ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan khác của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm quy định trình tự, thủ tục giải quyết (Điều 56 Luật khiếu nại, tố cáo). 1.1.1.3. Bản chất của khiếu nại hành chính Khiếu nại là một hình thức phản ứng của công dân đối với những việc làm không đúng của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, đó là thái độ không đồng ý với các quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền và yêu cầu sửa đổi, hủy bổ hoặc chấm dứt, buộc bồi thường thiệt hại, khôi phục uy tín, danh dự đã, bị xâm hại. Khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, là một trong các hình thức để công dân thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của mình, thông qua việc khiếu nại mà công dân phản ánh ý chí, nguyện vọng của mình tới các cơ quan nhà nước để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình và đấu tranh chống các biểu hiện tham nhũng, tiêu cực, vi phạm pháp luật, góp phần dân chủ, lành mạnh hóa các hoạt động của cơ quan thực thi quyền lực công. Ngược lại, thông qua việc giải quyết khiếu nại, một mặt bảo đảm quyền dân chủ của công dân, mặt khác còn đề cao ý thức, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước cán bộ, công chức trước nhân dân. Là một trong những quyền cơ bản của người dân, nên khiếu nại, tố cáo nói chung và khiếu nại hành chính nói riêng đã được ghi nhận trong các bản Hiến pháp và nhiều văn bản pháp luật quan trọng, đồng thời còn được bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp kinh tế, văn hóa, xã hội. 1.1.1.4. Phân biệt khiếu nại hành chính, khiếu nại tư pháp và các khiếu nại khác Như chúng ta đã biết, khiếu nại là khái niệm rất rộng về chủ thể khiếu nại, đối tượng, mục đích khiếu nại. Khiếu nại có liên quan đến mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, trong thực tế có khiếu nại về hành chính, về tư pháp, về lao động... Khiếu nại về lao động là yêu cầu, đề nghị của người lao động đối với quyết định hoặc việc làm của cơ quan, tổ chức, cá nhân sử dụng lao động mà người khiếu nại cho là đã vi phạm quy định về hợp đồng lao động hoặc vi phạm các quy định pháp luật về lao động gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của người lao động và đòi bồi thường thiệt hại của người lao động. Khiếu nại này được quy định trong Bộ luật lao động và các văn bản hướng dẫn thi hành. Ví dụ, khiếu nại của công nhân đối với Giám đốc doanh nghiệp đã không trả lương và thực hiện các chế độ khác theo đúng thỏa thuận trong hợp đồng lao động và theo quy định... Khiếu nại tư pháp là yêu cầu, đề nghị của công dân, tổ chức với cơ quan tư pháp, người có trách nhiệm trong cơ quan tư pháp về quyết định, hành vi mà người khiếu nại cho là không đúng, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng đó gây ra. Các cơ quan tư pháp hay cơ quan có chức năng tư pháp được hiểu là cơ quan điều tra, kiểm sát, tòa án, thi hành án và một số cơ quan khác (Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp). Các cơ quan xét xử bao gồm Tòa án nhân dân các cấp (bao gồm cả Tòa án quân sự các cấp); các cơ quan kiểm sát bao gồm viện kiểm sát nhân dân các cấp (bao gồm cả viện kiểm sát quân sự các cấp); các cơ quan điều tra bao gồm cơ quan điều tra của công an các cấp và cơ quan có chức năng điều tra sơ bộ như Bộ đội biên phòng, Kiểm lâm. Cơ quan thi hành án gồm có cơ quan thi hành án các cấp đặt ở các địa phương, hiện do Bộ Tư pháp quản lý. Một số cơ quan thuộc Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp có một số chức năng tư pháp: như việc quản lý về công chứng, giám định, hộ tịch… Như vậy, trong các cơ quan kể trên thì không phải hoạt động nào cũng coi là tư pháp, mà chủ yếu là những hoạt động liên quan trực tiếp đến điều tra, truy tố, xét xử và một số hoạt động tư pháp khác - thường gọi là hành chính tư pháp. Bởi lẽ, nó rất giống hoạt động hành chính, nhưng lại mang màu sắc tư pháp, nên rất dễ nhầm lẫn. Hoạt động điều tra, truy tố, xét xử được quy định rất rõ trong pháp luật tố tụng, đặc biệt là pháp luật tố tụng hình sự. Khiếu nại về lĩnh vực này thường có hai loại, khiếu nại liên quan đến quyết định điều tra, truy tố, xét xử hoặc khiếu nại đối với các quyết định trong việc thực hiện một số biện pháp như khám xét nhà cửa, kiểm kê, niêm phong tài sản, kê biên về tài sản… 1.1.1.5. Khái niệm tố cáo, phân biệt khiếu nại với tố cáo Tố cáo theo nghĩa chung nhất là vạch tội lỗi, hành vi vi phạm, việc làm không đúng của kẻ khác trước cơ quan, tổ chức hoặc trước dư luận, trước nhân dân. Theo Đại từ điển tiếng Việt: tố cáo (đgt) là vạch rõ tội lỗi của kẻ khác trước cơ quan pháp luật hoặc trước dư luận [32, tr. 1163]. Luật khiếu nại, tố cáo tại khoản 2, Điều 2 quy định: tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Mặc dù có những điểm khác nhau rất cơ bản, song giữa khiếu nại và tố cáo cũng có những điểm giống nhau: Khiếu nại, tố cáo cùng là những quyền chính trị, pháp lý cơ bản của công dân, là hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân tham gia quản lý nhà nước, đấu tranh chống các hiện tượng tham nhũng, tiêu cực, vi phạm pháp luật trong các cơ quan nhà nước. Những điểm khác nhau giữa khiếu nại và tố cáo, cụ thể là: Thứ nhất, về chủ thể: Theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo thì chủ thể khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân còn chủ thể của tố cáo chỉ là công dân. Đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Còn tố cáo có đối tượng rộng hơn rất nhiều, đó là hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại tới lợi ích nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Thứ hai, mục đích của khiếu nại là hướng tới bảo vệ và khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, còn mục đích của tố cáo là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước và xã hội, trong đó có việc bảo vệ lợi ích hợp pháp của người tố cáo Thứ ba, cách thức để người khiếu nại thực hiện việc khiếu nại là việc "đề nghị" người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại "xem xét lại" quyết định hành chính, hành vi hành chính... trong khi đó cách thức thực hiện tố cáo là việc người tố cáo "báo" cho người có thẩm quyền giải quyết tố cáo "biết" về hành vi vi phạm pháp luật. Thứ tư, giải quyết khiếu nại là việc xác minh, kết luận và ra quyết định của người có thẩm quyền, còn giải quyết tố cáo là việc người giải quyết tố cáo xác minh kết luận về nội dung tố cáo và quyết định xử lý của người giải quyết tố cáo. Bởi vì, khi đã làm rõ nội dung tố cáo thì việc giải quyết tố cáo bao gồm rất nhiều công việc liên quan đến trách nhiệm của các cơ quan, không thể giải quyết bằng một quyết định như giải quyết khiếu nại, nên kết thúc việc giải quyết tố cáo là việc xử lý của người có thẩm quyền. Với những dấu hiệu nêu trên, thì giữa hai khái niệm khiếu nại và tố cáo không chỉ khác nhau về nội dung mà còn khác nhau về bản chất. Do đó việc giải quyết được thực hiện theo trình tự, thủ tục khác nhau, sự phân biệt giữa khiếu nại, tố cáo là yêu cầu tất yếu khách quan, làm cơ sở cho việc xây dựng cơ chế giải quyết phù hợp giữa hai loại này. 1.1.2. Giải quyết khiếu nại hành chính 1.1.2.1. Quan niệm về giải quyết khiếu nại hành chính Giải quyết khiếu nại được hiểu là quá trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, đánh giá đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật có đúng pháp luật hay không, từ đó đưa ra các giải pháp xử lý phù hợp. Tại khoản 8, 13 Điều 2 của Luật khiếu nại, tố cáo quy định: "Giải quyết khiếu nại là việc xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết của người khiếu nại"."người khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền khiếu nại". Theo quy định tại Điều 38, Luật khiếu nại, tố cáo, quyết định giải quyết khiếu nại phải có nội dung chủ yếu sau đây: - Ngày, tháng, năm ra quyết định; - Tên, địa chỉ của người khiếu nại, người bị khiếu nại; - Nội dung khiếu nại là đúng, đúng một phần hoặc sai toàn bộ; - Căn cứ pháp luật để giải quyết khiếu nại; - Giữ nguyên, sửa đổi hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại; giải quyết các vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại; - Việc bồi thường cho người bị thiệt hại (nếu có); - Quyền khiếu nại tiếp hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Như vậy, giải quyết khiếu nại bao gồm các công việc: xác minh để làm rõ các tình tiết sự việc; kết luận về nội dung khiếu nại, trong đó xác định rõ khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đúng, đúng một phần hoặc sai toàn bộ; căn cứ vào quy định của pháp luật xử lý từng vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại từ đó quyết định giữ nguyên, sửa đổi hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính bị khiếu nại, chấm dứt quyết định hành chính, bị khiếu nại; quyết định việc bồi thường thiệt hại cho người khiếu nại (nếu có) hoặc giải quyết các vấn đề cụ thể khác trong nội dung khiếu nại. Yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại là phải tuân theo đúng quy định của pháp luật; tức là phải đúng thẩm quyền, trình tự thủ tục giải quyết; trong đó việc xác định đúng cơ quan có thẩm quyền là vấn đề rất quan trọng. 1.1.2.2. Các giai đoạn giải quyết khiếu nại hành chính Đó là các bước được tiến hành theo trình tự nhất định trong giải quyết một vụ việc khiếu nại. Việc giải quyết được thực hiện thông qua các bước sau: Bước một, nhận đơn, phân loại và thụ lý để giải quyết. Bước hai, thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ, kết luận vụ việc. Bước ba, ra quyết định giải quyết khiếu nại, lập hồ sơ giải quyết khiếu nại. Bước bốn, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại (có thể coi là giai đoạn cuối cùng của việc giải quyết khiếu nại). Trách nhiệm thi hành quyết định giải quyết trước hết thuộc về người khiếu nại và người bị khiếu nại. Việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại khác với việc thi hành án dân sự, công dân không phải làm đơn yêu cầu việc thi hành. Còn trong khiếu nại thì không có cơ quan chuyên trách thi hành quyết định giải quyết khiếu nại. Thủ trưởng cơ quan nhà nước đã có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại, căn cứ vào nội dung giải quyết có trách nhiệm ban hành quyết định thay thế hoặc sửa đổi quyết định và tổ chức thực hiện hoặc chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại trong trường hợp khiếu nại đúng; bồi thường thiệt hại, khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp cho người bị khiếu nại theo quy định của pháp luật; giải thích, yêu cầu người khiếu nại chấp hành nghiêm chỉnh quyết định giải quyết khiếu nại, nếu yêu cầu của người khiếu nại không có căn cứ. Thủ trưởng cơ quan cấp trên có trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc thủ trưởng cơ quan cấp dưới đã có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại phải thi hành quyết định giải quyết. áp dụng các biện pháp theo thẩm quyền buộc cấp dưới thi hành hoặc xử lý kỷ luật đối với người không thi hành. Chính vì vậy mà hiệu quả thi hành quyết định giải quyết khiếu nại không cao, nhất là trong trường hợp cơ quan cấp dưới không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại của cơ quan nhà nước cấp trên. 1.1.2.3. Giải quyết tố cáo, phân biệt giải quyết khiếu nại và giải quyết tố cáo Giải quyết tố cáo là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét hành vi của cá nhân, tổ chức, cơ quan bị người tố cáo cho là có hành vi trái pháp luật, xử lý đối với người có hành vi vi phạm, khắc phục hậu quả do hành vi sai trái đó gây ra, nhằm giữ gìn kỷ cương, pháp luật. Theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo tại khoản 9, 14 của Điều 2 thì "giải quyết tố cáo là việc xác minh, kết luận về nội dung tố cáo và việc quyết định xử lý của người giải